Álit

I. Kvörtun.

Hinn 7. júlí 2010 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurðum úrskurðarnefndar almannatrygginga, annars vegar frá 19. ágúst 2009 í máli nr. 332/2008 og hins vegar frá 2. júní 2010 í máli nr. 317/2009. Með fyrrnefnda úrskurðinum vísaði úrskurðarnefnd almannatrygginga frá kröfu A, fyrir hönd dánarbús B, um greiðslu frá Tryggingastofnun ríkisins að fjárhæð kr. 364.194. Með síðarnefnda úrskurðinum vísaði úrskurðarnefndin frá kröfu A, fyrir hönd sama dánarbús, um niðurfellingu á endurkröfu Tryggingastofnunar ríkisins vegna ofgreiddra bóta. Báðir úrskurðirnir byggðust á því að úrskurðarnefnd almannatrygginga taldi sig skorta vald að lögum til að leysa úr ágreiningnum þar sem dánarbú væri nú aðili máls í stað bótaþega.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. mars 2011.

II. Málavextir.

Eiginkona A, B, lést 1. apríl 2008. A hefur setið í óskiptu búi eftir andlát hennar.

Í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 19. ágúst 2009 í máli nr. 332/2008 er því lýst að við endurreikning Tryggingastofnunar ríkisins á bótagreiðslum til B vegna ársins 2007 hafi stofnuninni upphaflega reiknast svo til að B ætti inneign hjá stofnuninni til útborgunar að fjárhæð 364.194 kr. Tilkynning þessa efnis hafi þó ekki verið send dánarbúi hennar þar sem tryggingastofnun hafi uppgötvað að endurreikningurinn hafi byggst á röngum forsendum og að endurreikningur byggður á réttum forsendum fæli í sér að B hefði fengið ofgreiddar bætur á árinu 2007 að fjárhæð 93.750 kr. Hins vegar hafi rangur launamiði þá þegar verið sendur skattyfirvöldum er mistökin uppgötvuðust og skattstjórinn í Reykjavík hafi í kjölfarið sent dánarbúi B tilkynningu, dags. 31. júlí 2008, um breytingu á skattframtali hennar fyrir árið 2008. Ahafi þá snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins sem hafi fyrir mistök afhent honum hinn ranga endurreikning sem bar með sér að dánarbúið ætti umrædda inneign til útborgunar, auk þess sem tekið hafi verið fram að inneignin yrði lögð inn á reikning dánarbúsins 8. ágúst 2008. Ekki hafi þó komið til útborgunarinnar þar sem upphaflegur endurreikningur hafi verið rangur. Jafnframt kemur fram að tryggingastofnun hafi ákveðið að fella niður endurkröfu vegna hinna ofgreiddu bóta á þeim grundvelli að mistök stofnunarinnar í málinu hefðu valdið A óþægindum.

A lagði fram stjórnsýslukæru hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga með bréfi, dags. 20. ágúst 2008. Kæran laut að því að tryggingastofnun hefði ekki staðið skil á fjárhæðinni sem tilkynnt hafði verið að yrði lögð inn á reikning dánarbús B. Úrskurðarnefnd almannatrygginga vísaði kærunni frá með úrskurði, dags. 19. ágúst 2009. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir eftirfarandi:

„Ágreiningur máls þessa varðar kröfu dánarbús [B] um greiðslu frá Tryggingastofnun ríkisins að fjárhæð kr. 364.194.

Samkvæmt 7. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 leggur óháð nefnd, úrskurðarnefnd almannatrygginga, úrskurð á mál rísi ágreiningur um grundvöll, skilyrði og upphæð bóta samkvæmt lögunum. Bæturnar sem um ræðir eru lögbundnar greiðslur til einstaklinga sem uppfylla skilyrði laganna og eru greiðslurnar bundnar við persónulegan rétt viðkomandi einstaklings.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga er úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi. Valdsvið nefndarinnar er markað í lögum, einkum 7. gr. laga um almannatryggingar. Hlutverk nefndarinnar er að skera úr ágreiningi sem rís á milli bótaþega og Tryggingastofnunar ríkisins um grundvöll, skilyrði og upphæð bóta. Nefndinni er falið úrskurðarvald samkvæmt sérreglu í lögum sem felur í sér undantekningu frá þeirri almennu reglu að dómstólar leysa almennt úr ágreiningi aðila. Ber að skýra slíka undantekningarreglu þröngt samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum.

Mál þetta er þannig vaxið, að þriðji aðili, dánarbú [B], gerir kröfu á Tryggingastofnun ríkisins um greiðslu og byggir þá kröfu á upplýsingum sem starfsmenn stofnunarinnar létu í té um endurreikning bóta 2007. Þegar þriðji aðili á þessum forsendum hefur uppi fjárkröfu á hendur Tryggingastofnun ríkisins þá telur úrskurðarnefnd almannatrygginga sig skorta vald lögum samkvæmt til að leysa úr ágreiningnum. Slíkur ágreiningur á að mati nefndarinnar undir almenna dómstóla. Úrskurðarnefndin telur sig ekki geta tekið afstöðu til kröfu annars en bótaþega sjálfs á hendur Tryggingastofnun. Þegar af þessari ástæðu er kæru málsins vísað frá úrskurðarnefndinni.“

Hinn 30. júlí 2009 tilkynnti Tryggingastofnun ríkisins dánarbúi B um niðurstöðu endurreiknings og uppgjörs á tekjutengdum bótum ársins 2008 þess efnis að B hefði verið ofgreiddar bætur. Með bréfi, dags. sama dag, lagði stofnunin fram endurgreiðslukröfu á hendur dánarbúinu vegna þessa. A lagði fram stjórnsýslukæru vegna endurgreiðslukröfunnar með bréfi, dags. 3. september 2009. Í greinargerð tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar almannatrygginga í tilefni af kærunni, dags. 10. nóvember 2009, var endurreikningur stofnunarinnar á bótagreiðslum til B á árinu 2008 ekki studdur rökum heldur var farið fram á að kæra A yrði framsend félags- og tryggingamálaráðuneytinu. Um það segir eftirfarandi í greinargerðinni:

„Kærandi hefur áður kært kröfu Tryggingastofnunar vegna dánarbús [B] og úrskurðaði úrskurðarnefnd almannatrygginga um þá kæru í máli n. 332/2008. Niðurstaða úrskurðarnefndar varð sú að dánarbú [B] væri þriðji aðili í málinu. Þar með taldi úrskurðarnefnd sig skorta vald lögum samkvæmt til að leysa úr ágreiningnum.

Samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga í áðurnefndu máli, sem og máli nr. 399/2008 frá því í ágúst sl., er bárust Tryggingastofnun í september sl. hefur Tryggingastofnun leiðbeint kæranda um ranga kæruleið. Ákvarðanir Tryggingastofnunar er varða dánarbú eiga samkvæmt fyrrnefndum úrskurðum, ekki undir valdsvið úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 sökum aðildarskorts. Tryggingastofnun hefði því átt að leiðbeina kæranda um kæruheimild til félags- og tryggingamálaráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í ljósi framanritaðs fer Tryggingastofnun fram á að umrædd kæra verði framsend til félags- og tryggingamálaráðuneytisins sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og álit umboðsmanns Alþingis nr. 3592/2002.“

Með bréfi, dags. 15. desember 2009, ítrekaði tryggingastofnun þá afstöðu sína að málið bæri að framsenda félags- og tryggingamálaráðuneytinu til úrskurðar. Úrskurðarnefnd almannatrygginga vísaði málinu hins vegar frá með úrskurði, dags. 2. júní 2010. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir m.a. eftirfarandi:

„Í 1. mgr. 55. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 segir að hafi Tryggingastofnun ríkisins ofgreitt bótaþega bætur samkvæmt lögunum eigi stofnunin annað tveggja rétt á að draga ofgreiddar bætur frá bótum sem bótaþegi síðar kann að öðlast rétt til eða endurkröfurétt á hendur bótaþega samkvæmt almennum reglum. Eftir andlát bótaþega getur eðli málsins samkvæmt ekki myndast skuldajöfnunarréttur í framtíðarbótum.

Samkvæmt 7. gr. almannatryggingalaga leggur óháð nefnd, úrskurðarnefnd almannatrygginga, úrskurð á mál rísi ágreiningur um grundvöll, skilyrði og upphæð bóta samkvæmt lögunum. Bæturnar sem um ræðir eru lögbundnar greiðslur til einstaklinga sem uppfylla skilyrði laganna og eru greiðslurnar bundnar við persónulegan rétt viðkomandi einstaklings. Orðalag 1. mgr. 55. gr. almannatryggingalaga staðfestir þá túlkun en þar er tekið fram að Tryggingastofnun eigi endurkröfurétt á hendur bótaþega hafi honum verið ofgreiddar bætur. Orðalagið lýtur þannig að réttarsambandi Tryggingastofnunar og bótaþegans sjálfs.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga er úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi. Valdsvið nefndarinnar er markað í lögum, einkum framangreindri 7. gr. laga um almannatryggingar. Hlutverk nefndarinnar er að skera úr ágreiningi sem rís á milli bótaþega og Tryggingastofnunar ríkisins um grundvöll, skilyrði og upphæð bóta. Er þar um að tefla undantekninga á þeirri almennu reglu, að dómstólar leysa almennt úr ágreiningi aðila. Ber að skýra slíka undantekningarreglu þröngt samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga lítur svo á að í máli því sem hér er til úrlausnar sé í raun enginn ágreiningur um þau þrjú efnisatriði sem 7. gr. almannatryggingalaga setur að skilyrði umfjöllunar nefndarinnar. Úrskurðarnefndin hefur talið að ágreiningur um endurkröfu sem slíka eigi undir nefndina, þar sem í ákvæði 55. gr. almannatryggingalaga er mælt fyrir um skuldajafnaðarrétt við greiðslu bóta í framtíðinni og varðar þar með lögvarinn rétt bótaþega til greiðslna af almannafé sér til framfærslu. Að mati nefndarinnar brestur þessi forsenda við andlát bótaþegans.

Þegar þannig hagar til að ágreiningur um bótagreiðslur Tryggingastofnunar stendur milli stofnunarinnar og þriðja aðila, eins og er í máli þessu þar sem dánarbú bótaþega er málsaðili, telur úrskurðarnefnd almannatrygginga sig skorta vald lögum samkvæmt til að leysa úr ágreiningnum. Þegar af þeirri ástæðu er kæru málsins vísað frá úrskurðarnefnd almannatrygginga. Bent skal á að við úrlausn mála af þessu tagi er unnt að leita til dómstóla, eins og ætíð, þegar ágreiningur verður um endurkröfu samkvæmt almennum reglum. Þá skal kæranda ennfremur bent á að samkvæmt gögnum frá Tryggingastofnun telur stofnunin félags- og tryggingamálaráðuneytið hafa úrskurðarvald í málinu og getur kærandi í samræmi við það beint kæru sinni þangað.“

Niðurstaðan var tilkynnt A með bréfi, dags. 23. júní 2010. Í framhaldi af því leitaði hann til mín með kvörtun.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar almannatrygginga.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf, dags. 29. júlí 2010, þar sem ég óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefnd almannatrygginga lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og afhenti mér öll gögn málsins. Jafnframt óskaði ég þess að úrskurðarnefndin veitti mér tilteknar upplýsingar og skýringar. Ég mun aðeins rekja þau atriði í samskiptum mínum við úrskurðarnefndina sem hafa þýðingu við athugun mína eins og hún er afmörkuð í kafla IV.1 hér að aftan.

Í fyrirspurnarbréfinu óskaði ég eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort og þá hvernig niðurstaða nefndarinnar í úrskurðum í málum nr. 332/2008 og 317/2009 um aðildarskort dánarbús B samrýmdist nánar tilgreindum sjónarmiðum um kæruaðild og almennum sjónarmiðum um stöðu dánarbús sem viðtakanda réttinda og skyldna hins látna.

Ég óskaði jafnframt eftir afstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga til þess hvort hún teldi að félags- og tryggingamálaráðuneytið hefði haft úrskurðarvald í máli nr. 317/2009 og ef svo væri hvers vegna kæra A hefði ekki verið framsend ráðuneytinu í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í bréfi mínu benti ég að lokum á að úrskurðir í kærumálum A hefðu verið kveðnir upp um tólf og níu mánuðum eftir að kærurnar bárust úrskurðarnefnd almannatrygginga. Ég óskaði því eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvernig sú málsmeðferð hefði samrýmst 6. mgr. 8. gr. laga nr. 100/2007 þar sem kemur fram að nefndin skuli kveða upp úrskurði svo fljótt sem unnt er og ekki síðar en þremur mánuðum eftir að henni berst mál.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 3. september 2010, er áréttuð sú afstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga að valdsvið úrskurðarnefndarinnar samkvæmt áðurgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007 hafi takmarkast við að skera úr um ágreining milli bótaþegans sjálfs og Tryggingastofnunar ríkisins. Spurningu minni um hvort og þá hvernig niðurstaða nefndarinnar hefði samrýmst sjónarmiðum um kæruaðild og almennum sjónarmiðum um stöðu dánarbús svaraði úrskurðarnefndin með eftirfarandi hætti:

„Úrskurðarnefndin lítur svo á að í málum þessum sé ekki um að ræða ágreining um bótagreiðslur milli Tryggingastofnunar og kæranda. Um er að ræða ágreining um endurkröfu og endurgreiðslu þeirra greiðslna sem talið var að hafi verið ofgreiddar/vangreiddar látnum einstaklingi. Í máli 317/2009 hafði Tryggingastofnun tekið ákvörðun um og greitt bótaþega ákveðnar greiðslur áður en hún lést. Þegar niðurstaða endurreiknings og uppgjörs bóta vegna ársins 2008 lá fyrir kom í ljós að bætur höfðu verið ofgreiddar. Í máli þessu er ekki deilt um hvort bætur hafi verið ofgreiddar heldur hvort það hafi verið hlutverk úrskurðarnefndar almannatrygginga á þessum tíma að skera úr um ágreining um hvort endurkrefja skuli dánarbú hins látna um ofgreiðsluna. Í máli 332/2008 taldi kærandi að dánarbúið ætti inni greiðslur hjá Tryggingastofnun. Eins og að framan er lýst var nefndinni markað ákveðið hlutverk á þessum tíma sem einungis var að leggja mat á ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta. Á þessum tíma var nefndinni ekki ætlað að fjalla um ágreining um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra en taldi sig þó geta fjallað um endurkröfur þegar skuldajöfnunarréttur var til staðar. Nefndin leit svo á að endurkrafa og ofgreiðsla sem slíkar féllu utan þess hlutverks sem henni var skýrt afmarkað í lögum á þessum tíma og vísaði málinu frá af þeim sökum. Nefndin telur ekki leika vafa á því að kærandi sem situr í óskiptu búi beri f.h. dánarbúsins sem slíkur öll þau réttindi og skyldur sem almennt hvíla á dánarbúum samkvæmt 2. gr. laga nr. 20/1991 um skipti á dánarbúum o.fl. Hins vegar telur nefndin að þegar um er að ræða bætur almannatrygginga sé um að ræða bætur sem eru lögbundnar greiðslur ætlaðar til framfærslu einstaklinga sem uppfylla skilyrði laganna og greiðslurnar bundnar við persónulegan rétt viðkomandi einstaklings. Af þeirri niðurstöðu nefndarinnar að vísa málunum frá verður ekki ráðið að hún telji dánarbúið ekki geta borið tilteknar skyldur og réttindi á grundvelli laga um almannatryggingar heldur var það ekki hlutverk hennar á þeim tíma að fjalla um mál af þessu tagi. Eins og áður er lýst telur nefndin að undir hana geti í tilteknum tilvikum fallið að skera úr um endurkröfur vegna ofgreiddra bóta. Í því tilviki sem hér um ræðir og á þeim tíma sem mál 317/2009 kom til umfjöllunar hjá nefndinni taldi hún þessi skilyrði ekki uppfyllt.“

Spurningu minni um úrskurðarvald félags- og tryggingamálaráðuneytisins og framsendingarskyldu úrskurðarnefndar almannatrygginga svaraði úrskurðarnefndin svo:

„Þegar mál þetta var til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni var ákvæði 1. mgr. 55. gr. [laga nr. 100/2007] á þann hátt að endurkrafa Tryggingastofnunar vegna ofgreiddra bóta var heimil sem skuldajafnaðarkrafa við framtíðargreiðslur bótaþega og einnig endurkrafa samkvæmt almennum reglum. Í umræddu máli var ekki um það að ræða að draga ofgreiddar bætur frá framtíðarbótum. Tryggingastofnun taldi að þar sem málið ætti ekki undir nefndina á þessum tíma ætti að vísa kærumálinu til félags- og tryggingamálaráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin tók á þessum tíma ekki afstöðu til þess hvort áskilnaður þágildandi 1. mgr. 55. gr. [laga nr. 100/2007] um endurkröfu ofgreiddra bóta samkvæmt almennum reglum þýddi að auk þess að geta leitað til almennra dómstóla eins og ætíð, gæti ágreiningurinn átt undir ráðuneytið. Af þeim sökum var afstöðu Tryggingastofnunar komið á framfæri við kæranda með þessum hætti en ekki framsent ráðuneytinu eins og það væri afstaða nefndarinnar að málið ætti heima þar.“

Spurningu minni um málshraða úrskurðarnefndar almannatrygginga við meðferð stjórnsýslukæra A var svarað á eftirfarandi hátt:

„Af hálfu úrskurðarnefndar almannatrygginga hefur umboðsmanni Alþingis áður verið greint frá því og viðurkennt að afgreiðsla kærumála til nefndarinnar hefur á undanförnum misserum ekki verið í samræmi við tímafrest 6. mgr. 8. gr. [laga nr. 100/2007]. Stafar það af því að mikil aukning hefur orðið á fjölda kærumála til nefndarinnar en sami starfsmannafjöldi er og þegar málin voru mun færri. Unnið er að því að fá bætt úr þessu ástandi og hefur þegar verið sent erindi til Félags- og tryggingamálaráðuneytisins vegna þess. Úrskurðarnefndin og starfsmenn hennar munu hér eftir sem hingað til leggja sig alla fram við að halda lögbundin tímamörk við afgreiðslu mála en því miður hefur það ekki tekist að undanförnu og búast má við að svo verði meðan starfsmannafjöldi er óbreyttur.“

Með bréfi, dags. 6. september 2010, var A sent afrit af skýringarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín og veittur kostur á að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera af því tilefni. Athugasemdir hans bárust mér 15. september 2010. Þá bárust mér frekari málsgögn frá úrskurðarnefnd almannatrygginga 4. janúar 2011.

IV. Álit.

1. Afmörkun athugunar.

Mál þetta lýtur að úrskurðum úrskurðarnefndar almannatrygginga í kærumálum dánarbús B, annars vegar frá 19. ágúst 2009 í máli nr. 332/2008 og hins vegar frá 2. júní 2010 í máli nr. 317/2009. Í báðum tilfellum var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að vísa kröfum dánarbúsins frá nefndinni.

Umræddir úrskurðir úrskurðarnefndar almannatrygginga voru báðir reistir á áðurgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007. Þeirri lagagrein var breytt með lögum nr. 120/2009 sem tóku gildi 1. janúar 2010, sbr. 22. gr. þeirra, en eins og nánar verður lýst síðar var þar tekið af skarið um að úrskurðarvald nefndarinnar tæki m.a til tilvika af því tagi sem fjallað er um í þessu áliti.

Í kafla IV.2 hér að aftan mun ég fjalla um þau lagasjónarmið sem lágu til grundvallar ákvörðun úrskurðarnefndar almannatrygginga að vísa kærum dánarbús B frá nefndinni. Í kafla IV.3 mun ég síðan fjalla um hvort úrskurðarnefndinni hafi, í ljósi afstöðu sinnar til valdsviðs síns, borið að framsenda félags- og tryggingamálaráðuneytinu stjórnsýslukærur A f.h. dánarbúsins á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að lokum mun ég, í kafla IV.4, fjalla um hvort málsmeðferð úrskurðarnefndar almannatrygginga í málum dánarbúsins hafi samrýmst málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.

2. Frávísun úrskurðarnefndar almannatrygginga á kærumálum dánarbús B.

Af úrskurðum úrskurðarnefndar almannatrygginga í málum dánarbús B (mál nr. 332/2008 og 317/2009) verður ráðið að sú niðurstaða að vísa málunum frá nefndinni hafi einkum byggst á þremur sjónarmiðum. Í fyrsta lagi er vísað til þess í báðum úrskurðunum að nefndinni sé falið úrskurðarvald samkvæmt sérreglu í lögum sem feli í sér undantekningu frá þeirri almennu reglu að dómstólar leysi úr ágreiningi aðila. Samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum beri að skýra slíka undantekningarreglu þröngt. Í öðru lagi er vísað til þess að þegar þannig hagi til að ágreiningur um bótagreiðslur tryggingastofnunar standi milli stofnunarinnar og „þriðja aðila“, í þessu tilfelli dánarbús B, telji úrskurðarnefndin sig skorta vald lögum samkvæmt til að leysa úr ágreiningnum. Í úrskurði sínum frá 2. júní 2010, í máli nr. 317/2009, tekur nefndin í þriðja lagi jafnframt fram að hún líti svo á að í máli því sem til úrlaunar var hafi í raun enginn ágreiningur verið um þau þrjú atriði sem 7. gr. almannatryggingalaga setti að skilyrði fyrir umfjöllun nefndarinnar. Ég mun nú víkja að þessum sjónarmiðum nefndarinnar.

Vegna fyrstnefnds sjónarmiðs úrskurðarnefndar almannatrygginga bendi ég á að það er meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að sá sem á lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn stjórnvalds getur leitað eftir endurskoðun æðra stjórnvalds á úrlausninni, sjá t.d. Hrd. 1992, bls. 1377. Við setningu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var slík almenn regla lögfest í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Ég tek fram að aðildarhugtakið í ákvæðinu vísar til þess sem á lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðuninni.

Í athugasemdum við 26. gr. frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum segir að ákvæðið byggist á þeirri óskráðu réttarreglu að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé á annað borð slíku æðra stjórnvaldi til að dreifa. Hin almenna kæruheimild byggist á skiptingu stjórnsýslukerfisins í fleiri stjórnsýslustig þar sem æðri stjórnvöld hafi eftirlit með þeim stjórnvöldum sem lægra eru sett. Gert sé ráð fyrir undantekningum frá almennu kæruheimildinni, en af settum lögum og venju kunni að leiða að þrengri kæruheimild sé fyrir að fara í einstökum tilvikum, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar hafa verið af sjálfstæðri ríkisstofnun eða sjálfstæðri stjórnsýslunefnd. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307.)

Samkvæmt þessu fól áðurgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007 ekki í sér undantekningu frá meginreglu í þeim skilningi sem úrskurðarnefnd almannatrygginga leggur til grundvallar niðurstöðum sínum í málum dánarbús B. Ákvæðið felur vissulega í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að ákvarðanir stjórnvalds verði kærðar til þess ráðherra sem fer með yfirstjórn á því starfssviði sem stjórnvaldið starfar á en takmarkar á engan hátt úrskurðarvald dómstóla og getur því ekki verið útilokandi með þeim hætti sem úrskurðarnefndin leggur til grundvallar. Þá er það í samræmi við meginreglu íslensks réttar um stigskipta stjórnsýslu og hina lögfestu meginreglu að stjórnsýsluákvarðanir lægra setts stjórnvalds megi bera undir æðra sett stjórnvald, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framangreinds get ég ekki fallist á það sjónarmið úrskurðarnefndar almannatrygginga að áðurgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007 um kærurétt hafi falið í sér undantekningu sem skýra bæri þröngt í þeim skilningi sem nefndin lagði til grundvallar í úrskurðum sínum í málum dánarbús B. Vík ég þá að öðrum sjónarmiðum nefndarinnar.

Fyrir liggur að úrskurðarnefnd almannatrygginga vísaði báðum stjórnsýslukærum A, f.h. dánarbús B, frá á þeim grundvelli að dánarbú B væri þriðji aðili sem ekki gæti átt kæruaðild að máli fyrir nefndinni og að valdsvið úrskurðarnefndarinnar samkvæmt áðurgildandi ákvæði 7. gr. laga nr. 100/2007 hefði takmarkast við að skera úr um ágreining milli bótaþegans sjálfs og Tryggingastofnunar ríkisins. Kærurétturinn hefði þannig verið persónubundinn og fallið niður við andlát bótaþega. Í úrskurðinum frá 2. júní 2010 í máli nr. 317/2009 er jafnframt vísað til þess að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi talið ágreining um endurkröfu eiga undir nefndina að því er varðar þau tilvik sem falla undir ákvæði 55. gr. laga nr. 100/2007 en þar sé mælt fyrir um skuldajafnaðarrétt við greiðslu bóta í framtíðinni. Þar með varði endurkrafa lögvarinn rétt bótaþega til greiðslna af almannafé sér til framfærslu. Þessi forsenda bresti hins vegar við andlát bótaþegans. Af þessum sökum leit nefndin svo á að í málinu væri í raun ekki ágreiningur um þau þrjú efnisatriði sem 7. gr. almannatryggingalaga setti að skilyrði fyrir umfjöllun nefndarinnar. Af þessari afstöðu úrskurðarnefndarinnar get ég ekki dregið aðra ályktun en þá að nefndin telji að áðurgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007 hafi ekki eitt og sér getað leitt til þess að aðili teldist eiga kærurétt til nefndarinnar vegna vangreiðslna eða ofgreiðslna bóta heldur hafi slíkt leitt af ákvæðinu eins og það yrði túlkað með hliðsjón af áðurgildandi ákvæði 55. gr. laganna. Áframhaldandi bótagreiðslur hafi þannig verið forsenda kæruréttar vegna slíks ágreinings.

Lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar, var breytt með lögum nr. 60/1999, um breytingu á lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar, með síðari breytingum, og um breytingu á lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, með síðari breytingum, m.a. á þá leið að sett var á fót sjálfstæð og óháð úrskurðarnefnd, úrskurðarnefnd almannatrygginga, sem í stað tryggingaráðs skyldi úrskurða í málum þar sem ágreiningur risi um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum, sbr. a-lið 2. gr. laganna. Upp frá því og allt þar til ákvæðinu var breytt með 1. gr. laga nr. 120/2009, sem tók gildi 1. janúar 2010, hljóðaði ákvæði 1. mgr. 7. gr. laganna, síðar laga nr. 100/2007, svo:

„Rísi ágreiningur um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögum þessum leggur sjálfstæð og óháð nefnd, úrskurðarnefnd almannatrygginga, úrskurð á málið.“

Í almennum athugasemdum í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 60/1999 sagði m.a. eftirfarandi um þessa breytingu:

„Breytingarnar eru í raun eingöngu stjórnkerfisbreytingar og breyta því ekki efnislegum rétti einstaklinga. Eiga breytingarnar að auka réttaröryggi viðskiptavina Tryggingastofnunar ríkisins, sem kæra vilja ákvarðanir í málum sínum, og að gera fjárhagslega yfirstjórn Tryggingastofnunar ríkisins virkari en nú er.

Samkvæmt almannatryggingalögum hefur tryggingaráð aðallega tvenns konar hlutverk. Annars vegar hefur ráðið ákveðna stjórn og eftirlit með starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins. Hins vegar er ráðið úrskurðaraðili í deilumálum sem upp koma varðandi ákvarðanir Tryggingastofnunar ríkisins um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð.

Í frumvarpinu er lagt til að sett verði á fót sérstök úrskurðarnefnd almannatrygginga er úrskurði um réttindi einstaklinga í málum þar sem deilt er um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta. Frumvarpið gerir ráð fyrir að tryggingaráð hafi nú eingöngu á hendi stjórn og eftirlit með Tryggingastofnun ríkisins eins og nánar er mælt fyrir um í lögum um almannatryggingar.“ (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 3374.)

Í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins sagði jafnframt að úrskurðarnefnd almannatrygginga hefði „það eina hlutverk að úrskurða um ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta“. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 3375.) Tryggingaráð var síðar lagt niður, sbr. lög nr. 91/2004, og í stað þess kveðið á um skipun stjórnar Tryggingastofnunar ríkisins, sbr. nú 3. gr. laga nr. 100/2007.

Af framangreindu er ljóst að úrskurðarnefnd almannatrygginga var fyrst og fremst stofnsett til að tryggja sjálfstæði úrskurðaraðila á æðra stjórnsýslustigi gagnvart Tryggingastofnun ríkisins. Þannig verður ekki séð að breytingin hafi átt að hafa í för með sér efnislegar breytingar á réttindum bótaþega eða möguleikum þeirra til að bera ágreining sinn við tryggingastofnun undir æðra stjórnvald með stjórnsýslukæru. Ég tel að framangreinda athugasemd í lögskýringargögnum um að úrskurðarnefnd almannatrygginga sé ætlað „það eina hlutverk að úrskurða um ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta“ verði að skilja í þessu ljósi enda liggur fyrir að tryggingaráð hafði á þessum tíma með höndum ýmis önnur hlutverk samkvæmt lögum en að skera úr um ágreining bótaþega og Tryggingastofnunar ríkisins.

Við gildistöku laga nr. 166/2006, um breytingu á lögum um almannatryggingar og lögum um málefni aldraðra, var meginmál I. kafla þeirra laga fellt inn í lög nr. 117/1993, og þau síðan endurútgefin með breytingunum. Breytingarlögin öðluðust gildi 1. janúar 2007 og við það hlutu hin endurútgefnu almannatryggingalög nýtt laganúmer, nr. 100/2007. Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 1. gr. laganna taka þau m.a. til lífeyristrygginga almannatrygginga, þ. á m. ellilífeyris og tekjutryggingar, sbr. 1. mgr. 16. gr. laganna. Um skilyrði fyrir greiðslu ellilífeyris og útreikning á fjárhæð hans er fjallað í 17. gr. laganna. Um skilyrði og útreikning á fjárhæð tekjutryggingar er fjallað í 22. gr. laganna. Í 55. gr. laganna er síðan fjallað um ofgreiðslu og vangreiðslu bóta. Ákvæði 7. gr. laganna var síðan, eins og áður segir, breytt og fært í núverandi horf með 1. gr. laga nr. 120/2009.

Samkvæmt núgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. er hægt að bera ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta eða greiðslna samkvæmt lögunum undir sjálfstæða og óháða nefnd, úrskurðarnefnd almannatrygginga. Sama gildir um ágreining um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra, sbr. 55. gr. laganna. Í athugasemdum greinargerðar við 1. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 120/2009 segir eftirfarandi um breytinguna:

„Í ákvæðinu er lagt til að valdsvið úrskurðarnefndar almannatrygginga verði rýmkað og að nefndin fái einnig það hlutverk að kveða upp úrskurði sem varða aðrar greiðslur en bætur samkvæmt almannatryggingalögum, t.d. meðlagsgreiðslur, sem og í málum sem varða endurkröfurétt og innheimtu ofgreiddra bóta á grundvelli almannatryggingalaga og laga um félagslega aðstoð, nr. 99/2007, sbr. 1. mgr. 14. gr. þeirra laga. Núgildandi ákvæði kveður aðeins á um að nefndin úrskurði í málum ef ágreiningur rís um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum. Hefur það leitt til þess að nefndin hefur þurft að vísa málum frá, t.d. þegar um er að ræða kærumál vegna meðlagsgreiðslna eða innheimtu ofgreiðslna hjá dánarbúum. Þetta hefur bæði valdið óþægindum og óvissu fyrir kærendur og eins fyrir Tryggingastofnun ríkisins í tengslum við leiðbeiningarskyldu hennar. Talið er mikilvægt fyrir réttaröryggi borgaranna að einnig sé hægt að bera þessi ágreiningsefni undir sjálfstæða og óháða úrskurðarnefnd. Er því lagt til að valdsvið nefndarinnar verði víkkað eins og að framan greinir.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggjþ., þskj. 315.)

Ákvæði 7. gr. laga nr. 120/2009 fól m.a. í sér þá breytingu á 55. gr. laga nr. 100/2007 að nú kemur fram að endurkröfuréttur vegna ofgreiddra bóta geti verið á hendur dánarbúi, sbr. 1. mgr. ákvæðisins, og jafnframt að dánarbú geti átt endurgreiðslukröfu vegna vangreiddra bóta, sbr. 4. mgr. ákvæðisins. Í athugasemdum að baki ákvæðinu í greinargerð áðurnefnds frumvarps segir að með þeirri breytingu sé „verið að taka af allan vafa um að Tryggingastofnun ríkisins sé skylt að endurkrefja dánarbú um ofgreiddar bætur til bótaþega sem hefur látist“. (Alþt. 2009-2010, 138. löggjþ., þskj. 315)

Í áðurgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007 var kveðið á um að „[risi] ágreiningur um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögum [nr. 100/2007 legði] sjálfstæð og óháð nefnd, úrskurðarnefnd almannatrygginga, úrskurð á málið“. Samkvæmt því bar úrskurðarnefndinni að leysa úr ágreiningi þar sem deilt var um túlkun eða beitingu þeirra réttarheimilda sem ákvörðun um að fallast á eða hafna greiðslu bóta samkvæmt lögunum byggðist á, þ. á m. hvort skilyrði fyrir greiðslu bóta væru uppfyllt og hvort fjárhæð bótagreiðslunnar væri réttilega ákvörðuð. Ágreiningur um hvort bótagreiðslur hafi verið ofgreiddar eða vangreiddar hlýtur að snúa beinlínis að fjárhæð bótagreiðslnanna og eftir atvikum að grundvelli þeirra eða skilyrðum. Að því virtu fæ ég ekki séð að endurgreiðslukröfur hafi fallið utan áðurgildandi ákvæðis 1. mgr. 7. gr. samkvæmt hljóðan þess. Þá verður ekki ráðið af forsögu ákvæðisins eða lögskýringargögnum að baki því að lagt hafi verið til grundvallar við lagasetningu að valdsvið nefndarinnar væri takmarkaðra en texti ákvæðisins gaf til kynna. Í því sambandi tek ég sérstaklega fram að athugasemdir í lögskýringargögnum með lögum nr. 120/2009 um að lagt sé til að valdsvið úrskurðarnefndar almannatrygginga verði rýmkað og nefndin fái „einnig“ það hlutverk að kveða upp úrskurði í málum sem varða endurkröfurétt og innheimtu ofgreiddra bóta á grundvelli almannatryggingalaga og að úrskurðarnefndin hafi þurft að vísa frá málum vegna innheimtu ofgreiðslna hjá dánarbúum, breyta ekki þessari afstöðu minni. Ég bendi á að athugasemdirnar vísa fyrst og fremst til stjórnsýsluframkvæmdar úrskurðarnefndar almannatrygginga og þess hvaða skilning nefndin hefur lagt í valdsvið sitt en álitaefnið hér er einmitt hvort þessi framkvæmd og túlkun nefndarinnar hafi verið í samræmi við áðurgildandi lög.

Að framangreindu virtu er það álit mitt að kæruréttur vegna ágreinings við Tryggingastofnun ríkisins um ofgreiðslu eða vangreiðslu bóta á grundvelli laga nr. 100/2007 hafi byggst á áðurgildandi ákvæði 1. mgr. 7. gr. laganna eftir orðalagi þess og hafi því ekki verið háður áframhaldandi greiðslum úr almannatryggingakerfinu til bótaþegans. Ég get því ekki fallist á það sjónarmið úrskurðarnefndar almannatrygginga að kæruréttur samkvæmt 7. gr. laga nr. 100/2007 hafi falið í sér persónuleg réttindi sem féllu niður við andlát bótaþega. Ég tel jafnframt ekkert benda til annars en að um kæruaðild hafi gilt almennar reglur stjórnsýsluréttarins. Eftir stendur því að meta hvort dánarbú og fyrirsvarsmenn þeirra hafi getað átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni á grundvelli áðurgildandi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007.

Í stjórnsýslurétti hefur verið gengið út frá því að við mat á því hver geti átt kæruaðild fyrir æðra stjórnvaldi sé fyrst og fremst litið til þess hvort hlutaðeigandi á beina, einstaklega, verulega og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Þá hefur almennt verið gengið út frá því að kæruaðild séu ekki settar of þröngar skorður.

Í 2. gr. laga nr. 20/1991, um skipti á dánarbúum o.fl., er fjallað um réttarstöðu dánarbúa og hljóðar nefnt ákvæði svo:

„Þegar maður er látinn tekur dánarbú hans við öllum fjárhagslegum réttindum sem hann átti þá eða naut, nema annað leiði af réttarreglum, löggerningi eða eðli réttindanna.

Dánarbú tekur við öllum fjárhagslegum skyldum sem hvíldu á þeim látna þegar hann lést, nema réttarreglur eða löggerningar kveði á um brottfall þeirra eða það leiði af eðli þeirra. Við andlát falla enn fremur á dánarbú þær fjárhagslegu skyldur sem sá látni hefur lagt á það með erfðaskrá eða öðrum dánargerningi.

Dánarbú nýtur hæfis til að eiga og öðlast réttindi og hæfi þess til að bera og baka sér skyldur helst þar til skiptum þess lýkur endanlega eftir því sem mælt er fyrir í lögum þessum.“

Í 12. gr. erfðalaga nr. 8/1962 kemur enn fremur fram að maki, sem situr í óskiptu búi, hafi í lifanda lífi eignarráð á fjármunum búsins og beri ábyrgð á skuldum hins látna sem um hans eigin skuldir væri að ræða.

Ljóst er að þrátt fyrir að réttur einstaklings til greiðslu ellilífeyris og tekjutryggingar samkvæmt 17. og 22. gr. laga nr. 100/2007, áður 11. og 17. gr. laga nr. 117/1993, sé persónubundinn réttur sem fellur niður við andlát einstaklingsins, þá tekur dánarbú við þeim fjárhagslegu réttindum og skyldum sem hafa stofnast áður en einstaklingurinn lést. Almennt verður því að leggja til grundvallar að dánarbú og eftirlifandi maki sem situr í óskiptu búi, og ber þar af leiðandi ábyrgð á skuldum búsins, hafi slíka hagsmuni af úrlausn um hvort hinum látna einstaklingi hafi verið ofgreiddar eða vangreiddar bætur að skilyrði kæruaðildar séu uppfyllt.

Ég tel í þessu sambandi einnig rétt að árétta að með lögum nr. 60/1999 var sjálfstæðum og óháðum úrskurðaraðila komið á fót til þess að taka við því verkefni tryggingaráðs að úrskurða í málum þar sem ágreiningur reis um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar. Með því að setja úrskurðarnefnd almannatrygginga á fót er borgurunum þannig gert kleift að bera tilteknar stjórnvaldsákvarðanir tryggingastofnunar undir óháðan aðila innan stjórnsýslunnar sem að hluta til er skipaður aðilum sem tilnefndir eru af Hæstarétti Íslands, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007. Í almennum athugasemdum í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 60/1999 kemur m.a. fram, eins og rakið er hér að framan, að með breytingunum hafi verið stefnt að því að auka réttaröryggi viðskiptavina Tryggingastofnunar ríkisins. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 3374.) Hvergi í lögskýringargögnum er að finna vísbendingar um þá fyrirætlan löggjafans að koma á fót einhvers konar tvöföldu kerfi þar sem kærumál, þar sem reynir á nákvæmlega sömu lagaákvæði og lagasjónarmið, verða ýmist kærð til úrskurðarnefndarinnar eða annars æðra stjórnvalds, nú velferðarráðuneytisins, eftir því hvort forræði málsins er í höndum bótaþegans sjálfs eða dánarbús hans. Við slíkt fyrirkomulag ykist enda hættan á ósamrýmanlegum niðurstöðum æðri stjórnvalda í sambærilegum málum.

Samkvæmt framangreindu er það í fyrsta lagi afstaða mín að það hafi fallið undir valdsvið úrskurðarnefndar almannatrygginga á grundvelli áðurgildandi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2007 að skera úr um ágreining um endurkröfurétt vegna ofgreiddra eða vangreiddra bóta á grundvelli laganna óháð því hvort bótaþegi væri á lífi. Það er í öðru lagi afstaða mín að dánarbú og eftirlifandi maki, sem situr í óskiptu búi og ber þar af leiðandi ábyrgð á skuldum búsins, hafi fyrir þá breytingu sem gerð var með lögum nr. 120/2009 uppfyllt skilyrði til að eiga aðild að slíku kærumáli.

Ljóst er að dánarbú B tók við öllum fjárhagslegum réttindum og skyldum sem hvíldu á henni er hún lést, þ.m.t. kröfum sem kunnu að rísa vegna bóta sem hún fékk greiddar úr almannatryggingakerfinu fyrir andlát sitt. Þá liggur fyrir að þar sem A situr í óskiptu búi eftir andlát B ber hann ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum búsins. Ágreiningur A við Tryggingastofnun ríkisins laut annars vegar að því hvort stofnuninni bæri að standa dánarbúi B skil á tiltekinni fjárhæð vegna vangreiðslu bóta til B á árinu 2007 og hins vegar að beiðni hans um niðurfellingu á endurkröfu stofnunarinnar á hendur dánarbúinu vegna ofgreiddra bóta til hennar á árinu 2008. Í samræmi við framangreint tel ég að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi borið að taka stjórnsýslukærur A til efnislegrar úrlausnar.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða mín að sú niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga, í úrskurðum nefndarinnar frá 19. ágúst 2009 í máli nr. 332/2008 og 2. júní 2010 í máli nr. 317/2009, að vísa málum dánarbús B frá nefndinni hafi ekki verið í samræmi við lög.

3. Framsending stjórnsýslukæra á þeim ákvörðunum Tryggingastofnunar ríkisins sem falla utan úrskurðarvalds úrskurðarnefndar almannatrygginga.

Hér að framan komst ég að þeirri niðurstöðu að úrskurðarnefnd almannatrygginga hefði borið að taka stjórnsýslukærur A, fyrir hönd dánarbús B, til efnislegrar meðferðar í stað þess að vísa þeim frá. Samkvæmt þessu er það jafnframt álit mitt að nefndinni hafi ekki borið að framsenda kærurnar til félags- og tryggingamálaráðuneytisins.

Við athugun mína á máli þessu vakti það hins vegar athygli mína að enda þótt það hafi verið niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga í málum nr. 332/2008 og 317/2009 að vísa kröfum A frá nefndinni framsendi nefndin ekki kærur A til félags- og tryggingamálaráðuneytisins til meðferðar.

Í 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, beri því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er.

Ég hef áður lagt til grundvallar að almennt sé unnt, í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að bera aðrar ákvarðanir Tryggingastofnunar ríkisins en þær sem kæranlegar eru til úrskurðarnefndar almannatrygginga undir þann ráðherra sem fer með yfirstjórn stofnunarinnar nema lög kveði á um annað. Ég hef jafnframt áður lýst þeirri afstöðu minni að þegar úrskurðarnefnd almannatrygginga berst stjórnsýslukæra á ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins sem ekki heyrir undir lögákveðið úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar sé henni rétt að framsenda kæruna til þess ráðuneytis sem fer með málaflokkinn, sjá t.d. bréf mitt til úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 25. febrúar 2003 í máli nr. 3592/2002. Hefði sú niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga, að nefndina skorti vald að lögum til að leysa úr ágreiningi A við Tryggingastofnun ríkisins, staðist hefði nefndinni því, í ljósi þeirrar afstöðu sinnar, verið rétt að framsenda málið til félags- og tryggingamálaráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

4. Málshraði úrskurðarnefndar almannatrygginga í kærumálum A.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú grundvallarregla að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er og á þessi regla meðal annars við um málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Í 3. mgr. 9. gr. er kveðið á um að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skuli þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Af þessu ákvæði leiðir að stjórnvaldi ber að hafa frumkvæði að því að skýra aðilum frá fyrirsjáanlegum töfum og hvenær ákvörðunar er að vænta.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga kemur ekki fram almennur tímafrestur sem stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála enda eru viðfangsefni stjórnvalda margvísleg og úrlausn þeirra tekur óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Í nokkrum tilvikum hefur löggjafinn þó sett stjórnvöldum tiltekinn frest til að ljúka málum. Ákvæði 6. mgr. 8. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, sbr. 2. gr. laga nr. 120/2009, er dæmi um slíkt, en þar er kveðið á um að úrskurðarnefnd almannatrygginga skuli kveða upp úrskurð svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en þremur mánuðum eftir að henni berst mál. Fyrir gildistöku laga nr. 120/2009 var frestur samkvæmt ákvæðinu tveir mánuðir. Þegar löggjafinn hefur bundið fresti til afgreiðslu mála í lög með slíkum hætti ber stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir. Á þetta hefur verið bent í álitum umboðsmanns Alþingis, sbr. t.d. álit mín frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1859/1996, frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002 og frá 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008, auk þess sem ég áréttaði sérstaklega mikilvægi þess að gætt yrði að lögbundnum málsmeðferðartíma hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga með bréfi til nefndarinnar, dags. 22. júlí 2010, í tilefni af erindum Öryrkjabandalags Íslands til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd þriggja einstaklinga sem þá biðu meðferðar sinna mála hjá nefndinni (mál nr. 6048/2010, 6049/2010 og 6050/2010).

Rétt eins og í ofannefndu bréfi mínu til úrskurðarnefndar almannatrygginga tel ég rétt að taka fram að þegar löggjafinn fer þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat löggjafans. Annars vegar að eðli viðkomandi máls sé þannig að rétt sé með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga að lögbinda afgreiðslutíma málanna og þá gjarnan við tiltölulega stuttan tíma. Hins vegar að löggjafinn hafi metið það svo að sá tími sem hann lögbindur sé nægjanlegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna. Í því sambandi bendi ég á að með 2. gr. laga nr. 120/2009 var sá tími sem úrskurðarnefnd almannatrygginga hefur til að kveða upp úrskurði í kærumálum lengdur úr tveimur mánuðum í þrjá mánuði. Í athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/2009 kemur fram að búast megi við að fjöldi kærumála muni aukast töluvert samfara því að valdsvið nefndarinnar verði víkkað, sbr. 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 120/2009. Þá segir eftirfarandi í umræddum athugasemdum:

„Samkvæmt gildandi lögum skal nefndin kveða upp úrskurð svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að henni berst mál. Þessi tími er of skammur þegar hafður er í huga hinn mikli fjöldi mála sem nefndinni berast. Í sumum tilvikum getur efnisleg meðferð málanna verið mjög þung í vöfum og í raun óraunhæft að nefndin geti afgreitt þau mál á skemmri tíma en tveimur mánuðum. Á þetta sérstaklega við þegar litið [er] til þess hversu langan tíma gagnaöflun getur tekið hjá t.d. sjúkrastofnunum og læknum. Því er lagt til að úrskurðarnefndin fái heimild til að afgreiða mál á allt að þremur mánuðum.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggjþ., þskj. 315.)

Ég bendi enn fremur á að í áliti meiri hluta félags- og tryggingamálanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um almannatryggingar og fleiri lögum, sem varð að lögum nr. 120/2009, var m.a. vísað til þess að sá tími sem úrskurðarnefnd almannatrygginga hefði til að kveða upp úrskurði yrði lengdur úr tveimur mánuðum í þrjá. Þá sagði eftirfarandi í umræddu nefndaráliti:

„Þeim sjónarmiðum var hreyft fyrir nefndinni að þrír mánuðir mundu ekki duga úrskurðarnefndinni til að vinna mál sín, málafjöldi væri nú þegar mjög mikill og miklar tafir á úrskurðum frá henni. Meiri hlutinn telur þó nauðsynlegt að réttaróvissu varðandi valdsvið úrskurðarnefndarinnar verði eytt og áréttar mikilvægi þess að fleiri eigi greiða leið að henni. Þrátt fyrir mikið álag á úrskurðarnefndinni virðist hún sátt við útfærslu valdsviðs og að málafjöldi verði aukinn. Telur meiri hlutinn því ekki rétt að standa í vegi fyrir þeim réttarbótum sem ákvæðinu fylgja en telur þó mikilvægt að starfsemi úrskurðarnefndarinnar verði skoðuð nánar, málafjöldi hennar kannaður sem og meðalafgreiðslutími með það fyrir augum að gera þær breytingar á starfsemi hennar sem þörf er á. Kemur þar m.a. til álita að mati meiri hlutans að skoðuð verði sameining við aðrar úrskurðarnefndir sem heyra undir félags- og tryggingamálaráðherra.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggjþ., þskj. 441.)

Af framansögðu verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi metið það svo að þrír mánuðir væru nægjanlegur tími til að kveða upp úrskurð í kærumálum fyrir úrskurðarnefnd almannatrygginga. Þegar löggjafinn hefur lögbundið frest með þessum hætti ber úrskurðarnefnd almannatrygginga, eins og áður hefur komið fram, að haga meðferð mála þannig að fresturinn sé haldinn.

Samkvæmt gögnum málsins voru úrskurðir í kærumálum A, fyrir hönd dánarbús B, kveðnir upp um tólf og níu mánuðum eftir að stjórnsýslukærur hans bárust úrskurðarnefnd almannatrygginga. Í skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín, dags. 3. september 2010, kemur m.a. fram að afgreiðsla kærumála hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi á undanförnum misserum ekki verið í samræmi við tímafrest 6. mgr. 8. gr. laga nr. 100/2007. Það stafi af auknum fjölda kærumála til nefndarinnar en starfsmönnum hafi aftur á móti ekki verið fjölgað. Unnið sé að því að fá bætt úr ástandinu og erindi hafi verið sent til félags- og tryggingamálaráðuneytisins vegna þessarar aðstöðu. Jafnframt segir að úrskurðarnefndin og starfsmenn hennar muni hér eftir sem hingað til leggja sig alla fram við að halda lögbundin tímamörk við afgreiðslu mála en því miður hafi það ekki tekist að undanförnu og búast megi við því að svo verði meðan starfsmannafjöldi sé óbreyttur.

Annríki hjá stjórnvaldi réttlætir almennt ekki að vikið sé frá lögbundnum afgreiðslufresti með þeim hætti að það verði margra mánaða tafir á afgreiðslu mála. Á stjórnvaldi hvílir sú skylda að virða tímafresti sem því eru settir í lögum til að úrskurða í máli og því ber að sjá til þess að tiltæk sé nauðsynleg þekking og nægt starfsfólk til þess að geta sinnt lögbundnum verkefnum í samræmi við lögbundna tímafresti og reglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. reglur um málshraða. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að kærumál á sviði almannatrygginga varða almennt mikilvæga hagsmuni aðila og því er brýnt að afgreiðslu þessara mála sé hraðað eins og kostur er.

Ég tel að afgreiðsla kærumála A hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga og 6. mgr. 8. gr. laga nr. 100/2007. Þá verður ekki séð af málsgögnum að úrskurðarnefndin hafi, þegar fyrirsjáanlegt var að ekki næðist að kveða upp úrskurði innan lögmælts afgreiðslufrests samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 100/2007, tilkynnt A um tafir á afgreiðslu málanna og leitast við að veita upplýsingar um hvenær ákvörðunar væri að vænta, eins og skylt var samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Þegar aðstaðan er sú að stjórnvald telur sig ekki geta innt af hendi þau verkefni sem því eru falin innan lögmælts frests verður að gera þá kröfu að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt. Í því sambandi tek ég fram að í skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín, dags. 3. september 2010, kemur fram að úrskurðarnefndin hafi þegar gert tilteknar ráðstafanir vegna þeirrar stöðu sem uppi er hjá nefndinni. Í ljósi þeirrar stöðu sem uppi er hef ég ákveðið að senda velferðarráðherra álit mitt í máli þessu til kynningar.

V. Niðurstaða.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að úrskurðir úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 19. ágúst 2009, í máli nr. 332/2008, og 2. júní 2010, í máli nr. 317/2009, sem byggðir voru á því að dánarbú bótaþega gæti ekki átt kæruaðild fyrir nefndinni, hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá tel ég að afgreiðsla úrskurðarnefndarinnar á kærumálum A hafi ekki verið í samræmi við 6. mgr. 8. gr. laga nr. 100/2007 og 1. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar almannatrygginga að taka mál A til endurskoðunar komi fram beiðni þess efnis frá honum og að úrskurðarnefndin taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu. Ég sé hins vegar ekki ástæðu til þess að beina almennum tilmælum til úrskurðarnefndarinnar um að taka framvegis mið af þessum sjónarmiðum enda hefur 7. gr. laga nr. 100/2007 nú verið breytt á þann hátt að ótvírætt er að dánarbú hafa kærurétt til nefndarinnar vegna ágreinings um ofgreiddar eða vangreiddar bætur.

Þá mælist ég til þess að úrskurðarnefndin gæti betur að lögboðnum málsmeðferðartíma við afgreiðslu kærumála hjá nefndinni og sendi aðilum þær tilkynningar sem kveðið er á um í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga vegna meðferðar mála fyrir nefndinni eftir því sem sú regla á við. Vegna umfjöllunar minnar um málsmeðferðartíma úrskurðarnefndarinnar hef ég að lokum, í ljósi yfirstjórnunarhlutverks velferðarráðherra, ákveðið að vekja athygli velferðarráðuneytisins á áliti þessu.