Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. september 2009 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir skipun biskups Íslands á X í embætti prests við Garðaprestakall, sem auglýst var í apríl 2009, en A var á meðal umsækjenda.

Í kvörtun A kemur fram að hann telji að hann hafi verið hæfasti umsækjandinn um embættið. Í þessu sambandi bendir hann á að samkvæmt 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli, beri valnefnd að meta umsækjendur á grundvelli nánar tilgreindra þátta, þ.e. menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils og starfsvettvangs. A telur að hlutlægt mat á þessum þáttum sé honum í hag, en valnefnd hafi ekki rökstutt val sitt með hliðsjón af þessum þáttum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. mars 2011.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um embætti prests við Garðaprestakall með umsókn, dags. 19. maí 2009, í kjölfar auglýsingar embættisins í apríl 2009 í Lögbirtingablaðinu og Morgunblaðinu. Í auglýsingunni var m.a. tekið fram að biskup Íslands auglýsti laust til umsóknar embætti prests í Garðaprestakalli, Kjalarnesprófastsdæmis, frá 1. september 2009. Einnig kom fram að embættinu fylgdu sérstakar skyldur við Bessastaðasókn og myndi presturinn hafa starfsaðstöðu þar. Þá var tekið fram í auglýsingunni að æskilegt væri að viðkomandi hefði reynslu af barna- og æskulýðsstarfi og óskað var eftir því að umsækjendur gerðu skriflega grein fyrir menntun sinni, starfsferli og öðru því sem þeir óskuðu eftir að taka fram. Í auglýsingunni kom enn fremur fram að biskup Íslands skipaði í embætti presta til fimm ára og að valnefnd veldi prest samkvæmt starfsreglum nr. 735/1998, um presta. Þá var m.a. tekið fram að um starfið giltu lög nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og starfsreglur kirkjuþings.

Samkvæmt fundargerð valnefndar Garðaprestakalls, dags. 9. júní 2009, voru umsækjendur um prestsembættið kallaðir fyrir nefndina þann dag. Þá komu prestar safnaðarins einnig fyrir nefndina. Á fundinum voru valnefndarmenn sammála um að velja X í umrætt prestsembætti. Í fundargerðinni var vísað til þess að rökstuðningur fyrir valinu væri eftirfarandi:

„a) Uppfyllir allar hæfniskröfur og ákvæði starfsauglýsingar um æskileika og reynslu af barna- og unglingastarfi. b) Hefur mikla reynslu af æskulýðsstarfi í tveimur prestaköllum höfuðborgarsvæðisins ásamt því að hafa starfað sem meðferðarfulltrúi á stofnun fyrir unglinga. c) Hefur byggt upp öflugt barna- og unglingastarf í Bessastaðasókn og haft umsjón með Vinaleið og eflt samstarf kirkju og skóla svo eftir hefur verið tekið. d) Stendur vel í samstarfi presta í prestakallinu m.t.t. kyns og aldurs. e) Fram hafa komið eindregnar óskir sóknarbarna um skipun hans. f) Viðhorf og hugmyndir um starf prestsins og áherslur í safnaðarstarfi voru mjög að skapi valnefndar.“

Með tölvubréfi til biskups Íslands, dags. 9. júní 2009, tilkynnti formaður valnefndar biskupi að valnefnd hefði á fundi sínum sama dag samþykkt einróma að velja X til að gegna umræddu prestsembætti, en X hafði starfað sem prestur í Garðaprestakalli í 50% starfi frá árinu 2006 og m.a. haft umsjón með barna- og æskulýðsstarfi í söfnuðinum.

Með bréfi til formanns valnefndar, dags. 10. júní 2009, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun um skipun í embættið. Í bréfinu óskaði hann svara við því hvað hefði valdið því að menntun hans, starfsaldur, starfsreynsla og starfsferill hefðu ekki verið metin sem skyldi. Með bréfi, dags. 12. júní 2009, sendi formaður valnefndar A fundargerð valnefndar frá 9. júní 2009. Í bréfi formannsins kom fram að frekari gögn lægju ekki fyrir enda hefði fundur valnefndar verið lokaður og allar umræður á fundinum því trúnaðarmál.

Með bréfi til biskupsstofu, dags. 29. ágúst 2009, vísaði A til þess að fundargerð valnefndar hefði ekki svarað þeirri spurningu sem hann hefði beint til formanns nefndarinnar. Í bréfinu óskaði A eftir aðgangi að öllum gögnum málsins með vísan til 15. og 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.m.t. afriti af meðmælabréfi er fylgdi umsókn hans í lokuðu umslagi og eftir atvikum öðrum gögnum er lágu til grundvallar mati valnefndar á hæfni umsækjenda. Með bréfi biskupsstofu til A, dags. 7. september 2009, voru honum send þau gögn málsins er vörðuðu hann sjálfan, þ.e. umsókn og meðmælendabréf en einungis umsóknir hinna umsækjendanna. Í bréfinu var sérstaklega tekið fram að meðmæli hinna umsækjendanna fylgdu ekki að svo stöddu.

Eins og áður segir leitaði A til setts umboðsmanns Alþingis í september 2009 og kvartaði yfir þeirri ákvörðun biskups Íslands að skipa X í embætti prests við Garðaprestakall.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og biskups Íslands.

Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður Alþingis biskupi Íslands bréf, dags. 2. nóvember 2009, þar sem hann óskaði eftir öllum gögnum málsins með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, áður en hann tæki ákvörðun um meðferð sína á málinu. Bárust umboðsmanni gögn málsins með bréfi biskupsstofu, dags. 10. nóvember 2009.

Umboðsmaður ritaði biskupi Íslands á ný bréf, dags. 14. desember 2009, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að biskup Íslands lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði nánar á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um skipun í umrætt embætti hefði byggst og hvaða sjónarmið hefðu þar vegið þyngst. Í þessu sambandi óskaði hann eftir að gerð yrði grein fyrir hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem skipaður hefði verið í embættið hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á. Þá óskaði hann sérstaklega eftir að biskup Íslands veitti sér í svari sínu upplýsingar um og skýringar á nánar tilgreindum atriðum.

Í fyrsta lagi vísaði umboðsmaður til þess að í auglýsingu embættis prests við Garðaprestakall frá apríl 2009 hefði verið tekið fram að æskilegt væri að viðkomandi hefði reynslu af barna- og æskulýðsstarfi. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvers vegna talið hefði verið rétt að taka þetta sjónarmið fram í auglýsingunni og hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem hlaut skipun í embættið hefðu verið metnar hvað þetta atriði varðaði. Einnig óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig valnefnd Garðaprestakalls hefði kannað reynslu umsækjenda á þessu sviði.

Í öðru lagi benti umboðsmaður á að samkvæmt fundargerð valnefndar Garðaprestakalls hefðu verið tekin viðtöl við umsækjendur um umrætt prestsembætti 9. júní 2009. Einnig hefðu prestar safnaðarins komið fyrir valnefndina þann dag. Engin gögn hefðu hins vegar fylgt með bréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 10. nóvember 2009, sem varpað hefðu ljósi á hvað hefði komið fram í framangreindum viðtölum. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað hefði verið með umræddum viðtölum og eftir atvikum munnlegum umsögnum meðmælenda hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ef svo hefði verið óskaði umboðsmaður eftir afriti af þeim gögnum. Hefðu slíkar upplýsingar ekki verið skráðar óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort og þá hvernig slík málsmeðferð hefði samrýmst fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga. Umboðsmaður óskaði enn fremur eftir upplýsingum um hvað framangreindum viðtölum hefði verið ætlað að upplýsa í málinu. Þá óskaði hann eftir að sér yrði afhent yfirlit yfir þær spurningar sem lagðar höfðu verið fyrir umsækjendur í viðtölum.

Í þriðja lagi vísaði umboðsmaður til þess að samkvæmt 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, skyldi valnefnd við mat á hæfni umsækjenda m.a. líta til menntunar þeirra, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, svo og hæfni til samskipta. Væri áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það væri að öðru leyti mjög sérhæft skyldi meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfyllti þau sérstöku skilyrði. Þá kæmi fram í 18. gr. starfsreglnanna að valnefnd skyldi ná samstöðu um einn umsækjanda og rökstyðja niðurstöðu sína. Umboðsmaður vísaði því næst til þess að í fundargerð valnefndar Garðaprestakalls frá 9. júní 2009 hefði komið fram að allir nefndarmenn væru sammála um að velja X. Í því sambandi hefði m.a. verið vísað til þess að hann uppfyllti „allar hæfniskröfur og ákvæði starfsauglýsingar um æskileika og reynslu af barna- og unglingastarfi“. Þá hefði m.a. verið gerð grein fyrir reynslu hans af æskulýðsstarfi, af starfi meðferðarfulltrúa á stofnun fyrir unglinga, af uppbyggingu barna- og unglingastarfs í Bessastaðasókn, af umsjón með Vinaleið og eflingu samstarfs kirkju og skóla. Að öðru leyti hefði ekki verið gerð grein fyrir í hverju menntun, reynsla og hæfni þess einstaklings sem hlaut skipun í embættið hefði verið fólgin. Þá hefði ekki verið gerð grein fyrir öðrum umsækjendum um umrætt embætti eða lýst samanburði á menntun, reynslu og þekkingu þess er hlaut embættið og annarra umsækjenda sem komið hefðu til greina til að hljóta embættið. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort rökstuðningur valnefndar hefði samrýmst þeim kröfum sem gera yrði til efnis rökstuðnings niðurstöðu samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um álitsumleitan. Í þessu sambandi vísaði umboðsmaður til álits umboðsmanns Alþingis frá 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997.

Í fjórða lagi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort öll gögn málsins, þ. á m. umsóknir umsækjenda og fylgigögn þeirra, rökstuðningur valnefndar fyrir vali sínu, sem og þær upplýsingar sem aflað hafði verið með viðtölum við umsækjendur og presta safnaðarins, hefðu legið fyrir biskupi áður en hann hefði skipað í embættið. Hefðu framangreind gögn og upplýsingar ekki verið lagðar fyrir biskup óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort og þá með hvaða hætti slík málsmeðferð hefði samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi vísaði umboðsmaður til þess að þrátt fyrir að niðurstaða valnefndar væri bindandi, sbr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, og 18. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, færi biskup Íslands með formlegt veitingarvald við skipun í prestsembætti, sbr. 37. gr. laga nr. 78/1997. Biskupi Íslands hefði því borið að sjá til þess að málið væri nægjanlega upplýst og að málsmeðferðin fyrir valnefnd hefði verið í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttarins.

Í fimmta lagi vék umboðsmaður að því að í 16. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, kæmi fram að þeim presti sem áfram þjónaði í prestakalli skyldi boðið að tjá sig um umsækjendur við valnefndina væri hann sjálfur ekki einn umsækjendanna. Samkvæmt fundargerð valnefndar Garðaprestakalls hefðu prestar safnaðarins komið fyrir valnefnd 9. júní 2009. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvað hefði komið fram í máli prestanna og hvort valnefnd hefði borið að veita A kost á að tjá sig um ummæli prestanna á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í sjötta lagi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig formaður valnefndar Garðaprestakalls hefði tilkynnt umsækjendum um niðurstöðu valnefndar þegar hún hefði legið fyrir. Umboðsmaður óskaði enn fremur eftir upplýsingum um hvort biskup Íslands hefði tilkynnt umsækjendum um embætti prests við Garðaprestakall um endanlega ákvörðun um skipun í embættið og þá hvenær og hvernig það hefði verið gert. Þá óskaði umboðsmaður eftir aðgangi að gögnum sem varpað gætu ljósi á framangreint væru þau fyrir hendi.

Í sjöunda lagi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort A hefði verið leiðbeint um heimild sína til að fá ákvörðun um skipun í umrætt embætti rökstudda þegar honum hefði verið tilkynnt um skipun í embættið. Ef það hefði ekki verið gert óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort og þá hvernig sú málsmeðferð hefði samrýmst fyrirmælum 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í áttunda lagi vísaði umboðsmaður til þess að með bréfi, dags. 10. júní 2009, hefði A óskað eftir rökstuðningi fyrir skipun í umrætt embætti. Með bréfi, dags. 12. júní 2009, hefði A verið veittur rökstuðningur fyrir skipuninni og hefði hann verið sá sami og fram hefði komið í fundargerð valnefndar Garðaprestakalls, dags. 9. júní 2009. Í fundargerðinni hefði verið vísað til þess að sá umsækjandi sem hlotið hefði starfið hefði uppfyllt „allar hæfniskröfur og ákvæði starfsauglýsingar um æskileika og reynslu af barna- og unglingastarfi“. Þá hefði verið gerð nánari grein fyrir reynslu hans á sviði barna- og unglingastarfs. Að öðru leyti hefði ekki verið gerð grein fyrir í hverju menntun, reynsla og hæfni þess einstaklings sem hlotið hefði skipun í embættið hefði verið fólgin. Samkvæmt fyrrnefndum rökstuðningi valnefndar hefði enn fremur verið litið til þess að „viðhorf og hugmyndir þess sem skipaður [hefði verið] um starf prestsins og áherslur í safnaðarstarfi [hefðu verið] mjög að skapi valnefndar“ án þess að gerð hefði verið grein fyrir í hverju þau viðhorf, hugmyndir og áherslur hefðu verið fólgnar. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort rökstuðningur valnefndar fyrir skipun í embættið hefði uppfyllt þær kröfur sem gerðar væru í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til efnis rökstuðnings. Í þessu sambandi vísaði hann til álits umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2003 í máli nr. 3490/2002 og frá 28. maí 2004 í máli nr. 3989/2004. Þá óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort fyrir lægju upplýsingar í gögnum málsins um umrædd viðhorf og hugmyndir þess sem skipaður hefði verið í embættið og um þær upplýsingar sem aflað hefði verið um viðhorf og hugmyndir A. Hefði svo verið óskaði umboðsmaður eftir aðgangi að þeim gögnum.

Í níunda lagi vísaði umboðsmaður til þess að í fundargerð valnefndar, dags. 9. júní 2009, hefði komið fram að sá umsækjandi sem skipaður hefði verið í umrætt embætti „[hefði staðið] vel í samstarfi presta í prestakallinu m.t.t. kyns og aldurs“ og að „fram [hefðu] komið eindregnar óskir sóknarbarna um skipun hans“. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir nánari skýringum á umræddum sjónarmiðum og upplýsingum um hvert vægi þeirra hefði verið við skipun í embætti prests við Garðaprestakall.

Í tíunda lagi vék umboðsmaður að því að í rökstuðningsbréfi formanns valnefndar, dags. 12. júní 2009, til A hefði komið fram að „frekari gögn um valið [hefðu] ekki [legið] fyrir enda [hefði] fundurinn [verið] lokaður eins og fram [hefði komið] í fundargerðinni og allar umræður á fundi nefndarinnar því trúnaðarmál“. Óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til tilvitnaðra ummæla í bréfi formanns valnefndar. Umboðsmaður vísaði því næst til þess að með bréfi til biskups Íslands, dags. 29. ágúst 2009, hefði A óskað eftir aðgangi að öllum gögnum málsins er legið höfðu til grundvallar mati valnefndar á hæfni umsækjenda. Með bréfi biskupsstofu, dags. 7. september 2009, hefði A verið send öll gögn er varðað höfðu hann sjálfan en einungis umsóknir hinna umsækjendanna. Hefði sérstaklega verið tekið fram að meðmæli sem hinir umsækjendurnir hefðu lagt fram hefðu ekki fylgt með að svo stöddu. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli synjun um að veita A „að svo stöddu“ aðgang að meðmælum um umsækjendur hefði verið byggð. Í þessu sambandi hefði hann í huga að umsækjendur um opinbert starf teldust aðilar máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og samkvæmt 15. gr. laganna væri meginreglan sú að aðilar máls ættu rétt á aðgangi að gögnum málsins með þeim takmörkunum sem leiddu af 16. og 17. gr. laganna.

Í svarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, kom m.a. eftirfarandi fram:

„Inngangur

Valnefnd Garðaprestakalls komst að samhljóða niðurstöðu þann 9. júní 2009 um að velja einn af umsækjendum um prestsembætti. Í 18. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir: Valnefnd skal ná samstöðu um einn umsækjanda og rökstyðja niðurstöðu sína. Niðurstaða valnefndar telst bindandi ef tveir þriðju nefndarmanna ná samstöðu um hana. Náist ekki samstaða skal embættið auglýst að nýju innan árs. Í 19. gr. sömu starfsreglna segir m.a.: Formaður valnefndar sendir biskupi þegar í stað niðurstöðu valnefndar. Biskup skipar þann umsækjanda í embætti sem valnefnd hefur náð samstöðu um.

Í 17. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir m.a. að við mat á hæfni umsækjenda skuli valnefnd m.a. líta til menntunar þeirra, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, svo og hæfni til samskipta. Sé áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það er að öðru leyti mjög sérhæft, skuli meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylla þau sérstöku skilyrði.

Í leiðbeinandi reglum biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti og presti frá 28. nóvember 2008 koma ennfremur fram í 7. gr. reglnanna þau sjónarmið sem einnig eru höfð að leiðarljósi við valið.

Svör biskups við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis

1. [...]

Í 13. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir að biskup Íslands skuli auglýsa laust embætti í Lögbirtingablaði og á öðrum opinberum vettvangi og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en fjórar vikur frá útgáfudegi blaðsins. Ennfremur kemur fram í reglunum hvað koma skuli fram í auglýsingu. Í 13. gr. d-lið segir að fram skuli koma hvort lögð sé sérstök áhersla á hæfni umsækjenda til að sinna tilteknum þáttum safnaðarstarfs.

Í þessu tilviki var verið að auglýsa eftir þriðja presti í prestakallinu sem er eitt af fjölmennari prestaköllum landsins með tvær sóknir og hefur prestakallið nokkra sérstöðu á höfuðborgarsvæðinu að því leyti. Það hefur tíðkast að þegar verið er að skipa prest við hlið sóknarprests að viðkomandi prófasti, sóknarpresti/presti og sóknarnefnd/um er gefinn kostur á að tjá sig um hvort æskilegt sé að leggja áherslu á sérstaka hæfni í auglýsingu og er þetta gert með tilliti til verkaskiptingar á milli presta prestakallsins sbr. 42. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 svo og c-liður 43. gr. sömu reglna þar sem m.a. er kveðið á um að við verkaskiptingu skuli auk annarra þátta hafa hliðsjón af því hvernig starf var auglýst og kynnt, ef því er að skipta. Í 2. mgr. 7. gr. í leiðbeinandi reglum biskups segir jafnframt: Ef um embætti prests er að ræða, skal taka tillit til óska sóknarprestsins og þarfa prestakallsins sem t.d. geta tengst áformum um sérstaka áhersluþætti í starfi.

Sóknarnefndir prestakallsins og sóknarprestur óskuðu eftir því að eftirfarandi setning kæmi fram í auglýsingu um embættið: „Æskilegt er að viðkomandi hafi reynslu af barna- og æskulýðsstarfi“. Tekið var tillit til þeirrar óskar enda skipar barna- og æskulýðsstarf stóran sess í sókninni. Í auglýsingunni var einnig tekið fram að presturinn hefði sérstakar skyldur við Bessastaðasókn. Ástæður þess voru þær að áður hafði sóknarnefnd Bessastaðasóknar óskað eftir því ítrekað að biskupafundur hlutaðist til um að stofnað yrði nýtt prestakall á Álftanesi vegna vaxandi byggðar þar og vegna fjarlægðar sóknarinnar við hina sóknina, Garðasókn. Biskupafundur taldi ótímabært að stofna þar nýtt prestakall en lagði þess í stað til að ráðinn yrði þriðji prestur við prestakallið sem hefði sérstakar skyldur við sóknina. Prestarnir sem starfa fyrir í prestakallinu hafa aðstöðu í Vídalínskirkju í Garðasókn en gert var ráð fyrir að þriðji presturinn hefði fasta viðveru í Bessastaðasókn og sinnti sérstaklega barnastarfi í söfnuðinum þar sem fyrir hendi í Bessastaðasókn er djákni í starfi sem sinnir starfi meðal aldraðra og því eðlilegt að leggja áherslu á barna- og æskulýðsstarf.

Um það hvernig umsóknir sr. [A] og þess umsækjanda er hlaut starfið hafi verið metnar að þessu leyti er vísað til starfsreglna nr. 735/1998 um presta og leiðbeinandi reglna biskups þar sem fram kemur að valnefnd meti umsækjendur að lokinni upplýsingaöflun, þ.m.t. viðræðum við umsækjendur og skoðanaskiptum valnefndarmanna þar um. Valnefnd fer yfir umsóknir og fylgigögn svo og aðrar fram komnar upplýsingar og metur hæfi hvers umsækjenda á þeim grundvelli, með hliðsjón af þeim atriðum.

2. [...]

Valnefndin skráði ekki viðtöl sín við umsækjendur né þá presta sem fyrir starfa í söfnuðinum. Að mati formanns valnefndar er ástæðan sú að talið er að trúnaður sé „grunnhugtak þeirrar aðferðar við val á presti“. Hann telur að þetta sjónarmið eigi einnig við um viðtal við prest eða presta sem fyrir eru í prestakallinu, viðtal við þá sé byggt á gagnkvæmum trúnaði og af þeirri ástæðu er ekkert skráð.

Hvað varðar afstöðu biskups til skráningar er ljóst að þessi málsmeðferð samrýmist ekki 23. gr. upplýsingalaga né 8. gr. leiðbeinandi reglna biskups þar sem fjallað er um hvað skuli fært til bókar en í j-lið þeirrar greinar kemur fram að varðandi mat á hæfni umsækjenda þá skuli bóka þau atriði sem lögð eru til grundvallar valinu.

Tilgangur með viðtölum við umsækjendur er að gefa þeim tækifæri til að tjá sig almennt um kirkjustarf og eigin reynslu á þeim vettvangi og að valnefnd fái gleggri mynd af umsækjendum til að hún geti betur metið hæfni þeirra til að gegna hinu auglýsta embætti.

Um viðtöl valnefnda við þá presta sem fyrir starfa í prestakallinu er vísað til þess að í 16. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir að þeim presti sem áfram þjónar í prestakallinu skuli boðað að tjá sig um umsækjendur við valnefndina sé viðkomandi ekki sjálfur einn umsækjendanna. Þetta er gert til að valnefnd geti betur metið þarfir prestakallsins hvað varðar viðkomandi embætti einnig til að gefa sitjandi presti kost á að láta álit sitt á umsækjendum í ljós. Báðir prestar prestakallsins komu fyrir valnefndina, séra [Þ] sóknarprestur og séra [Æ] prestur.

Hvað varðar spurningar sem lagðar voru fyrir umsækjendur þá hefur formaður valnefndar upplýst að lagðar voru fimm til sex almennar spurningar fyrir þá. Í framhaldi spurðu valnefndarmenn spurninga eftir því sem þeim fannst við eiga. Hvorki spurningar né svör voru bókuð. Spurningar valnefndar fylgdu ekki gögnum málsins.

3. [...]

Það er mat biskups að rökstuðningur valnefndar í þessu tilviki hafi veitt biskupi nægjanlegar upplýsingar um þann sem valinn var þegar tekið er tillit til þess sjónarmiðs sem lagt var til grundvallar við auglýsingu um embættið.

4. [...]

Þegar biskup tók ákvörðun um skipun prestsins hafði hann undir höndum umsóknir allra umsækjenda ásamt fylgigögnum svo og fundargerð valnefndar þar sem fram kemur rökstuðningur með valinu. Eins og að ofan greinir lágu ekki fyrir skrifleg gögn með upplýsingum úr viðtölum. Þegar að umsóknarfrestur er liðinn gengur biskup úr skugga um að umsækjendur hafi embættisgengi, þ.e. fullnægi skilyrðum laga um rétt til að sækja um embætti í þjóðkirkjunni. Biskup hefur talið að þegar valnefnd, sem er stjórnsýslunefnd, hefur lokið störfum og fært fram rök fyrir vali sínu liggi fullnægjandi upplýsingar fyrir svo að hægt sé að ganga frá veitingu. Einnig má benda á að biskup þekkir umsækjendur sem allir voru starfandi prestar þjóðkirkjunnar og þar með starfsmenn hans og undir hans tilsjón.

5. [...]

Ekki liggja fyrir skrifleg gögn um það sem fram kom í máli prestanna. Hins vegar er skv. b-lið 2. mgr. 6. gr. leiðbeinandi reglna biskups valnefndum skylt að veita umsækjendum kost á því að tjá sig um atriði er fram hafa komið í könnun valnefndar á því orðspori sem fer af umsækjanda og sem kunna að vera honum í óhag við mat á hæfni. Telur biskup líkur fyrir því að í viðtölum við prestana hafi ekki komið fram slíkar upplýsingar þar sem valnefndin hefur ekki talið þörf á því að gefa umsækjanda kost á að tjá sig um það sem fram kom í viðtölum prestanna.

6. [...]

Þegar að loknum fundi valnefndar er það viðtekin venja að formaður valnefndar hringir í alla umsækjendur og tilkynnir þeim niðurstöðuna, svo var einnig í þetta skipti. Samkvæmt upplýsingum frá prófasti svaraði séra [A] ekki hringingum og ákvað hann þá að tala inn á símsvara hans og senda honum tölvupóst morguninn eftir.

Biskup hefur talið það óþarft að tilkynna umsækjendum sérstaklega um skipun í embætti þar sem sú venja hefur skapast að formaður valnefndar geri það um leið og valnefndarfundi er lokið. Nú er hins vegar hafður sá háttur á að biskup sendir öllum umsækjendum bréf og tilkynnir þeim hver hafi hlotið skipun í embætti.

7. [...]

Ekki er vitað til að formenn valnefnda hafi leiðbeint umsækjendum um þessa heimild sína og hefur biskup ekki heldur gætt þess. Verður þess gætt hér eftir.

8. [...]

Um það hvort rökstuðningur valnefndar fyrir skipun í umrætt embætti uppfylli kröfur 22. gr. [stjórnsýslulaga nr. 37/1993] um efni rökstuðnings þá kemur fram í rökstuðningi valnefndar það meginsjónarmið sem nefndin byggði val sitt á, þ.e. að þörf væri á einstaklingi með reynslu af starfi með börnum og ungmennum, líkt og fram kom í auglýsingu um embættið. Í rökstuðninginn vantar tilvísun í þær réttarreglur sem ákvörðun nefndarinnar er byggð á en að öðru leyti telur biskup að rökstuðningur valnefndar uppfylli í meginatriðum kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga. Um aðgang að gögnum um viðhorf og hugmyndir umsækjenda um starf prestsins og áherslur þeirra varðandi safnaðarstarfið skal upplýst að engin slík gögn eru fyrir hendi.

9. [...]

Telja má að valnefnd hafi litið til aldurs þeirra tveggja presta, sem nú þegar starfa í prestakallinu, og hafi þótt æskilegt að fá ungan prest til starfa. Ekki er hægt að útskýra frekar tilvitnuð ummæli í rökstuðningi né heldur liggja fyrir upplýsingar um hvert vægi þeirra var.

10. [...]

Leiðbeinandi reglur biskups hafa almennt verið túlkaðar á þann veg að umræður valnefndar um umsækjendur séu trúnaðarmál en sennilegt má telja að sú venja sé ekki að öllu leyti í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga og upplýsingalaga.

Varðandi aðgang [A] að meðmælum annarra umsækjenda var ekki talið sanngjarnt að veita aðgang að meðmælunum að svo stöddu þar sem viðkomandi umsækjandi hafði ekki lesið sín meðmæli. Meðmælendur með umsækjendum senda meðmæli sín yfirleitt til biskups í lokuðu umslagi. Ætlunin var að gefa öðrum umsækjendum kost á að kynna sér sín meðmæli og afhenda þau að því loknu. Er sjálfsagt að afhenda þau gögn að því loknu.

Lokaorð

Hafa ber í huga að þjóðkirkjan sem lútersk kirkja byggir á þeirri grundvallarhugsun hvað varðar prestsþjónustu við söfnuði að þiggjendur þjónustunnar, þ.e. söfnuðurinn, hefur úrslitaatkvæði um hver hljóti skipun til embættis. Í hálfa aðra öld hafa þeir sem með skipunarvald hafa farið í þjóðkirkjunni gengið út frá þessari grunnreglu og virt hana.“

Með bréfi, dags. 25. janúar 2010, var A gefinn kostur á koma á framfæri athugasemdum sínum við framangreint svarbréf biskupsstofu og bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 29. janúar 2010. Umboðsmaður ritaði á ný bréf til biskups Íslands, dags. 30. júní 2010, þar sem hann ítrekaði þá beiðni sína, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að biskup Íslands, eftir atvikum með milligöngu valnefndar, skýrði og tilgreindi þau sjónarmið sem legið hefðu til grundvallar skipun í umrætt embætti og hvaða sjónarmið ráðið hefðu úrslitum við skipunina. Í þessu sambandi óskaði hann eftir að gerð yrði nánari grein fyrir því hvernig umsóknir A og X hefðu verið metnar af valnefnd á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt hefði verið á við skipunina, þ. á m. á grundvelli sjónarmiðs um reynslu af barna- og æskulýðsstarfi.

Í svarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 26. júlí 2010, sagði m.a. eftirfarandi:

„Í rökstuðningi valnefndar prestakallsins kemur fram að allir valnefndarmenn voru sammála um að velja sr. [X] í umrætt embætti þar sem hann var talinn hæfastur til að gegna umræddu starfi.

Í auglýsingu um embættið sagði: „Æskilegt er að viðkomandi hafi reynslu af barna- og æskulýðsstarfi“. Eins og fram kom í bréfi biskups til umboðsmanns Alþingis dags. 22. janúar sl. var tekið tillit til þeirrar óskar enda skipar barna- og æskulýðsstarf stóran sess í sókninni.

Þegar borin er saman starfsreynsla viðkomandi umsækjenda af barna- og æskulýðsstarfi, eins og henni er lýst í umsóknum þeirra, sést að sr. [X] hefur mun lengri og fjölbreyttari starfsreynslu á sviði barna- og æskulýðsstarfs en sr. [A]. Í umsókn sr. [X] kemur fram að hann hefur starfað við barna- og æskulýðsstarf í þremur prestaköllum svo og unnið á meðferðarheimili fyrir unglinga. Hann hefur því starfað með börnum og ungmennum samfleytt í 15 ár við afar góðan orðstír eins og fram kemur í meðmælum.

Í umsókn sr. [A] kemur fram að hann sem sóknarprestur hefur staðið fyrir og unnið að barnastarfi á [Y] og í [Z] eins og gert er ráð fyrir í störfum sóknarpresta. Áður en hann vígðist vann hann við barnastarf einn vetur, starfaði við sumarbúðir barna eitt sumar svo og við fermingarfræðslu ásamt sóknarprestum í tvo vetur og í Skálholti tvö haust. Í meðmælum með honum er ekki sérstaklega fjallað um störf hans með börnum og ungmennum.

Að þessu virtu taldi valnefnd starfsreynslu sr. [X] af barna- og unglingastarfi mun dýrmætari fyrir umrætt embætti en starfsreynslu sr. [A] á því sviði [og] réði það úrslitum við skipunina.

Að öðru leyti er vísað til fyrra bréfs biskups til umboðsmanns og sérstaklega ítrekað að lúterska kirkjan byggir á þeirri grundvallarhugsun hvað varðar prestsþjónustu við söfnuði að þiggjendur þjónustunnar, þ.e. söfnuðurinn, hefur úrslitaatkvæði um hver hljóti skipun til embættis. Það fyrirkomulag og sá skilningur hefur verið við lýði í þjóðkirkjunni á aðra öld. Biskupar þjóðkirkjunnar svo og ráðherrar sem höfðu skipunarvaldið lengst af virtu mjög þessa grunnreglu.

Það skal tekið fram að bréf þetta var unnið í samráði við formann valnefndar Garðaprestakalls.“

Með bréfi, dags. 29. júlí 2010, var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf biskupsstofu og bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 5. ágúst 2010. Þegar undirritaður kom að nýju til daglegra starfa sem kjörinn umboðsmaður Alþingis 1. júlí 2010 var ákveðið að þetta mál yrði áfram til afgreiðslu hjá settum umboðsmanni, Róberti R. Spanó, og að hann lyki málinu. Hann var síðar kjörinn af kirkjuþingi til setu í sérstakri rannsóknarnefnd vegna tiltekinna mála innan þjóðkirkjunnar og óskaði þá eftir því að ég tæki við máli þessu.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugasemdir A beinast einkum að því að hann hafi verið hæfasti umsækjandinn um embætti prests við Garðaprestakall. Í þessu sambandi bendir hann á að hlutlægt mat á þeim atriðum sem fram koma í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli hafi verið sér í hag en valnefnd hafi ekki rökstutt val sitt með hliðsjón af þessum atriðum. Athugun umboðsmanns á þessu máli hefur því fyrst og fremst beinst að því hvort efnislegir annmarkar hafi verið á mati valnefndar og biskups Íslands á umsækjendum um umrætt prestsembætti og hvernig staðið hafi verið að því mati, sjá kafla IV.3 og IV.4 hér á eftir. Áður en vikið verður að framangreindu mun ég í kafla IV.2 gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

Í bréfi umboðsmanns til biskups Íslands, dags. 14. desember 2009, var m.a. óskað eftir upplýsingum um skráningu valnefndar á upplýsingum sem fram komu í viðtölum við umsækjendur um embætti prests við Garðaprestakall og presta prestakallsins, um hvort biskup Íslands hefði tilkynnt umsækjendum um endanlega ákvörðun um skipun í embættið og hvort A hefði verið leiðbeint um heimild sína til að fá rökstuðning fyrir ákvörðun um skipun í embættið. Ég fæ ekki annað séð af skýringarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, en að viðurkennt sé að málsmeðferð við skipun í umrætt embætti hafi að því er varðar framangreind atriði ekki verið í samræmi við þær formreglur sem gilda um embættisveitingar á þessu sviði. Ég tel því ekki tilefni til þess að fjalla nánar um þessi tilgreindu atriði í áliti þessu.

2. Lagagrundvöllur.

Í 37. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, sbr. breytingarlög nr. 82/2007, segir að biskup Íslands skipi í embætti sóknarprests sem og í önnur prestsembætti, sbr. 35., 36., 44. og 45. gr. laganna. Í 35. gr. laganna er sérstaklega kveðið á um að í fjölmennum prestaköllum sé heimilt að skipa fleiri presta en einn. Séu prestar fleiri en einn í prestakalli skuli þeir undir forystu sóknarprests skipta með sér störfum í samræmi við almennar starfsreglur þar að lútandi, sbr. 59. gr. laganna. Um almenn skilyrði til skipunar eða setningar í prestsembætti er fjallað í 38. gr. laganna.

Í 1. mgr. 39. gr. laga nr. 78/1997 kemur fram að þegar prestakall eða prestsstaða losni eða nýtt prestakall er stofnað auglýsi biskup Íslands embættið með fjögurra vikna umsóknarfresti hið skemmsta. Nánari reglur um val á sóknarpresti og presti samkvæmt 35. gr., m.a. um skilyrði til almennra kosninga, skal setja í starfsreglur samkvæmt 59. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 39. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, sbr. breytingarlög nr. 82/2007, veitir biskup Íslands þeim embætti sóknarprests eða prests sem hlotið hefur bindandi val eða kosningu, samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Nánar er mælt fyrir um val valnefndar á sóknarpresti og presti sem starfar í prestakalli í 14.-19. gr. reglna nr. 735/1998, um presta.

Í V. kafla laga nr. 78/1997 eru ákvæði um launagreiðslur og réttarstöðu starfsmanna og segir þar í 1. mgr. 61. gr. að þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar, sem þiggi laun úr ríkissjóði, sbr. 60. gr. laganna, njóti réttinda og beri skyldur sem opinberir starfsmenn eftir því sem nánar sé mælt fyrir um í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo og öðrum lögum sem kveði á um réttarstöðu opinberra starfsmanna, sbr. þó 12. og 13. gr. laga nr. 78/1997. Samkvæmt 2. mgr. 61. gr. skulu nánari ákvæði um réttarstöðu starfsmanna þjóðkirkjunnar sett í starfsreglur, sbr. 59. gr. laganna. Í 4. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir m.a. að prestar þjóðkirkjunnar teljist til embættismanna og samkvæmt 39. gr. sömu laga skulu laun og önnur launakjör embættismanna ákveðin af kjararáði nema þær undantekningar sem þar eru greindar eigi við.

Í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 78/1997 kemur fram að stjórnvöld þjóðkirkjunnar og stofnana hennar fari með stjórnsýslu í öllum efnum, þar með talda ráðningu og lausn starfsmanna, og beri ábyrgð gagnvart kirkjuþingi. Í 4. mgr. 26. gr. laganna kemur fram að um málsmeðferð í kirkjuráði, svo og meðal annarra kirkjulegra stjórnvalda, skuli fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir því sem við geti átt, leiði annað ekki af ákvæðum laga eða starfsreglna sem kirkjuþing setur samkvæmt 59. gr. laganna.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að þrátt fyrir þær breytingar sem gerðar voru á stjórnsýslu þjóðkirkjunnar með lögum nr. 78/1997 sem miðuðu að því að auka sjálfstæði þjóðkirkjunnar gagnvart ríkisvaldinu og færa ýmiss konar stjórnunarvald ráðherra, þ. á m. veitingu prestsembætta, til kirkjulegra yfirvalda þá teljast prestar til embættismanna í skilningi laga nr. 70/1996. Af þessu leiðir að löggjafinn hefur ákveðið að sambærilegar réttaröryggisreglur skuli gilda um umsækjendur um prestsembætti hjá þjóðkirkjunni og um umsækjendur um opinber störf eða embætti hjá ríkinu. Í þessu sambandi er rétt að minna á að gengið hefur verið út frá því að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taki til ákvarðana um ráðningar í opinber störf og embætti eins og fram kemur í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögunum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Til viðbótar gilda jafnframt ýmsar óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins við töku slíkra ákvarðana, þ.m.t. réttmætisreglan og reglan um að velja skuli þann hæfasta úr hópi umsækjenda.

Ég tel að ákvörðun biskups Íslands um skipun í það prestsembætti, sem fjallað er um í kvörtun þessa máls, falli undir gildissvið laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eins og það er afmarkað í 3. gr. laganna, en samkvæmt 1. og 2. málsgrein umrædds ákvæðis tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er því ekki tilefni til þess að ég fjalli hér frekar um stöðu þjóðkirkjunnar og þau ummæli í athugasemdum með frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 85/1997 um að „starfssvið umboðsmanns Alþingis taki til stjórnsýslu þjóðkirkjunnar. Aftur á móti falli ákvarðanir og athafnir kirkjunnar er snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns“. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2328.)

3. Sjónarmið sem ákvörðun um skipun í embætti prests verður byggð á.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að veitingarvaldshafi ákveði á hvaða sjónarmiðum hann byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem veitingarvaldshafi telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að veitingarvaldshafi ákveði á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu á ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Veitingarvaldshafi hefur þó ekki frjálsar hendur um hver verði skipaður í embætti þegar fleiri en einn umsækjandi telst hæfur. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á.

Í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, er mælt fyrir um almenn skilyrði til skipunar eða setningar í prestsembætti, en þau eru eftirfarandi:

„1. 25 ára aldur. Biskup Íslands getur þó veitt undanþágu frá því ákvæði.

2. Embættispróf frá guðfræðideild Háskóla Íslands eða frá viðurkenndri guðfræðideild eða guðfræðiskóla, og skal biskup Íslands leita umsagnar guðfræðideildar Háskóla Íslands um hið síðarnefnda.

3. Að kandídat hafi ekki gerst sekur um athæfi sem ætla má að rýri álit hans og sé ósamboðið manni í prestsstarfi.“

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 78/1997 skal kandídat áður en hann hlýtur vígslu hafa hlotið starfsþjálfun samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Að öðru leyti verður kandídat að fullnægja almennum skilyrðum 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í 1. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, sem settar eru með stoð í lögum nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, kemur fram að við mat á hæfni umsækjenda skuli valnefnd m.a. líta til menntunar þeirra, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, svo og hæfni til samskipta. Þá segir í 2. málslið ákvæðisins: „Sé áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það er að öðru leyti mjög sérhæft, skal meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylla þau sérstöku skilyrði“.

Í 1. mgr. 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli frá 28. nóvember 2008, sem settar eru með stoð í 2. mgr. 18. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, kemur fram að valnefnd skuli fara yfir umsóknir og fylgigögn svo og aðrar framkomnar upplýsingar og meta hæfi hvers umsækjanda á þeim grundvelli með hliðsjón af eftirfarandi atriðum:

„1. Menntun. Þar sem starfsreglur geta um menntun er að jafnaði átt við guðfræðimenntun. Valnefnd skal fyrst og fremst líta til menntunar sem hlotið hefur viðurkenningu háskóla, svo og taka tillit til annarrar menntunar ef ljóst þykir að hún geti nýst umsækjanda í þjónustunni.

2. Starfsaldur. Átt er við starfsaldur innan kirkjunnar.

3. Starfsreynsla. Starfsreynsla skal að öllu jöfnu metin eftir starfsaldri innan kirkjunnar. Einnig skal líta til annarrar starfsreynslu sem telja má að komi að gagni í þjónustunni. Þar er fyrst og fremst um að ræða reynslu af fræðslu- og umönnunarstörfum, fræðimennsku, og störfum er varða almannatengsl. […]

4. Starfsferill, sbr. 3. gr. Ef því er að skipta skal valnefnd gjalda varhug við sögusögnum og þess skal jafnan gætt að umsækjandi njóti sannmælis.

5. Starfsvettvangur. Hér skal gefa gaum að þeim skilmálum sem fram koma í auglýsingu og sérkennum prestakallsins s.s. dreifbýli/þéttbýli, íbúafjöldi, aldursdreifing íbúa, fjöldi sókna, stofnanir (t.d. kirkjumiðstöð, sjúkrahús, dvalarheimili, orlofsheimili), sérstakar þarfir og hefðir safnaðanna og hæfni og vilja umsækjenda til að takast á við verkefnið. Umsækjandi þarf að vera fús til og fær um að sitja prestssetur prestakallsins ef því er til að dreifa.

6. Jafnrétti. Valnefnd ber að fylgja jafnréttisáætlun þjóðkirkjunnar og vinna til samræmis við jafnréttislöggjöf hverju sinni.“

Þá kemur fram í 2. mgr. 7. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups að ef um embætti prests sé að ræða skuli taka tillit til óska sóknarprestsins og þarfa prestakallsins sem t.d. geti tengst áformum um sérstaka áhersluþætti í starfi. Samkvæmt framansögðu er ljóst að við ákvörðun um skipun í embætti prests er valnefnd og biskupi skylt að líta til fyrirfram ákveðinna sjónarmiða.

Þegar kemur að athugun umboðsmanns Alþingis á ákvörðun um skipun í opinbert embætti, og þá einnig á ákvörðun um skipun í prestsembætti hjá þjóðkirkjunni, þarf að leggja áherslu á að það er verkefni umboðsmanns að hafa eftirlit með stjórnsýslu þeirra sem fara með undirbúning og ákvörðunarvald um skipun í opinber embætti. Athugun umboðsmanns í tilefni af kvörtunum af þessu tagi beinist fyrst og fremst að því hvort ákvörðunin samrýmist þeim kröfum sem leiða af lögum, reglum sem settar hafa verið um viðkomandi embætti og sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Þessar ákvarðanir eru eðli máls samkvæmt háðar mati þar sem veitingarvaldshafi hefur rúmar heimildir til að ákveða á hvaða sjónarmiðum matið eigi að byggjast innan þess ramma sem lög og reglur setja og jafnframt hvert vægi einstakra atriða eigi að vera í því sambandi. Það er hins vegar forsenda þess að hægt sé að ganga úr skugga um að þetta mat hafi farið fram í samræmi við þær reglur sem um það gilda, bæði skráðar og óskráðar, og að það hafi verið forsvaranlegt miðað við fyrirliggjandi upplýsingar að sá sem ákvörðunina tók færi fram nauðsynleg gögn og skýringar um ástæður þess hver niðurstaða matsins varð og þar með ákvörðunarinnar.

Hér er þó til þess að líta að það væri hægur vandi að „klæða“ óréttmæta niðurstöðu í „lögmætan búning“ með tilbúnum rökstuðningi ef umboðsmanni Alþingis og eftir atvikum dómstólum væri fyrirmunað með öllu að taka efni ákvörðunarinnar til athugunar með tilliti til fyrirliggjandi gagna og meta hvort hún geti staðist. Eins og vikið hefur verið að í nokkrum álitum umboðsmanns sem fjalla um hliðstæð efni tel ég í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á veitingarvaldshafa að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi embætti verði að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram, þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í embættinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið eða átt hefur að leggja til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu veitingarvaldshafa, áður en afstaða er tekin til þess hverjum verði veitt embættið. Leiði athugun umboðsmanns á viðkomandi máli til þeirrar niðurstöðu að ályktun veitingarvaldshafa sé óforsvaranleg í ljósi fyrirliggjandi gagna eru almennt líkur á því að gengið hafi verið gegn þessu viðmiði. Skortur á gögnum og skýringum um að slíkt mat hafi í raun verið framkvæmt getur með sama hætti leitt til þess að umboðsmaður geti ekki fullyrt að þetta viðmið hafi verið uppfyllt.

4. Efnislegt mat á umsækjendum.

a.

Eins og að framan greinir lúta athugasemdir A að því að hann hafi verið hæfasti umsækjandinn um umrætt prestsembætti við Garðaprestakall þegar litið sé til þeirra atriða sem fram koma í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli en valnefnd og biskup hafi ekki rökstutt val sitt með hliðsjón af þeim atriðum, þ.e. á grundvelli menntunar, starfsaldurs, starfsferils, starfsvettvangs o.s.frv. Þess í stað virðist hafa verið einblínt á eitt atriði, þ.e. reynslu af barna- og æskulýðsstarfi, sem umdeilanlegt sé að leggja til grundvallar eitt og sér í þessu tilviki. Þá hafi samanburður á umsækjendum á grundvelli þessa atriðis einnig verið óljós.

Í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, er kveðið á um að biskup Íslands veiti þeim embætti sóknarprests eða prests sem hlotið hefur bindandi val eða kosningu samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Í 1. mgr. 18. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, er kveðið á um að valnefnd skuli ná samstöðu um einn umsækjanda og rökstyðja niðurstöðu sína. Niðurstaða valnefndar teljist bindandi ef tveir þriðju nefndarmanna nái samstöðu um hana. Þá segir í 2. mgr. 19. gr. reglnanna að biskup skipi þann umsækjanda í embætti sem valnefnd hafi náð samstöðu um. Ég fæ ekki annað séð af tilvitnuðu lagaákvæði og starfsreglum en að niðurstaða valnefndar sé bindandi að lögum. Það breytir því hins vegar ekki að biskup Íslands fer með formlegt veitingarvald við skipun í prestsembætti, sbr. 37. og 40. gr. laga nr. 78/1997, og ber ábyrgð á því að málsmeðferð og ákvörðun valnefndar hafi verið í samræmi við lög og almennar reglur sem gilda um embættisveitingar á þessu sviði.

b.

Í auglýsingu embættis prests við Garðaprestakall, dags. 16. apríl 2009, kom fram að „[æskilegt væri] að viðkomandi [hefði] reynslu af barna- og æskulýðsstarfi“. Einnig kom fram að óskað væri eftir því að umsækjendur gerðu skriflega grein fyrir menntun sinni, starfsferli og öðru því sem þeir óskuðu eftir að taka fram. Þá var tekið fram að um starfið giltu lög nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og starfsreglur er kirkjuþing setti. Að öðru leyti var í auglýsingunni ekki vikið að þeim sjónarmiðum sem litið yrði til við ákvörðun um skipun í embættið.

Í síðari athugasemdum A til umboðsmanns, sbr. bréf hans dags. 29. janúar 2010, er vikið að því að í því prestsembætti sem auglýst var reyni á alla þætti prestsþjónustunnar, ekki síst í því árferði sem nú ríki. Engu að síður hafi verið óskað sérstaklega eftir umsækjanda með reynslu af barna- og æskulýðsstarfi, en sá umsækjandi sem hlaut embættið hafi sinnt slíku hlutastarfi í sókninni um nokkurt skeið.

Í 1. mgr. 13. gr. reglna nr. 735/1998, um presta, sem settar eru með stoð í lögum nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, kemur fram að biskup Íslands skuli auglýsa laust embætti í Lögbirtingablaði og á öðrum opinberum vettvangi. Í 2. mgr. 13. gr. er fjallað um efni auglýsinga en samkvæmt d-lið ákvæðisins skal í auglýsingu koma fram hvort lögð sé sérstök áhersla á hæfni umsækjenda til að sinna tilteknum þáttum safnaðarstarfs. Þá segir í 2. málsl. 17. gr. reglna nr. 735/1998, um presta, að sé áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það sé að öðru leyti mjög sérhæft skuli meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylli þau sérstöku skilyrði.

Í skýringum biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, kemur fram að í þessu tilviki hafi verið að auglýsa eftir þriðja presti í prestakallinu sem sé eitt af fjölmennari prestaköllum landsins með tvær sóknir og hafi prestakallið nokkra sérstöðu á höfuðborgarsvæðinu að því leyti. Í bréfinu kemur einnig fram að það hafi tíðkast þegar verið sé að skipa prest við hlið sóknarprests að viðkomandi prófasti, sóknarpresti og sóknarnefnd/um sé gefinn kostur á að tjá sig um hvort æskilegt sé að leggja áherslu á sérstaka hæfni í auglýsingu. Þetta sé gert með tilliti til verkaskiptingar á milli presta prestakallsins, sbr. 42. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og c-lið 43. gr. sömu reglna, þar sem m.a. sé kveðið á um að við verkaskiptingu skuli auk annarra þátta hafa hliðsjón af því hvernig starf hafi verið auglýst og kynnt. Í skýringunum er enn fremur vísað til 2. mgr. 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups þar sem segir að ef um embætti prests sé að ræða skuli taka tillit til óska sóknarprestsins og þarfa prestakallsins sem t.d. geti tengst áformum um sérstaka áhersluþætti í starfi. Þá segir eftirfarandi í skýringum biskupsstofu:

„Sóknarnefndir prestakallsins og sóknarprestur óskuðu eftir því að eftirfarandi setning kæmi fram í auglýsingu um embættið: „Æskilegt er að viðkomandi hafi reynslu af barna- og æskulýðsstarfi“. Tekið var tillit til þeirrar óskar enda skipar barna- og æskulýðsstarf stóran sess í sókninni. Í auglýsingunni var einnig tekið fram að presturinn hefði sérstakar skyldur við Bessastaðasókn. Ástæður þess voru þær að áður hafði sóknarnefnd Bessastaðasóknar óskað eftir því ítrekað að biskupafundur hlutaðist til um að stofnað yrði nýtt prestakall á Álftanesi vegna vaxandi byggðar þar og vegna fjarlægðar sóknarinnar við hina sóknina, Garðasókn. Biskupafundur taldi ótímabært að stofna þar nýtt prestakall en lagði þess í stað til að ráðinn yrði þriðji prestur við prestakallið sem hefði sérstakar skyldur við sóknina. Prestarnir sem starfa fyrir í prestakallinu hafa aðstöðu í Vídalínskirkju í Garðasókn en gert var ráð fyrir að þriðji presturinn hefði fasta viðveru í Bessastaðasókn og sinnti sérstaklega barnastarfi í söfnuðinum þar sem fyrir hendi í Bessastaðasókn er djákni í starfi sem sinnir starfi meðal aldraðra og því eðlilegt að leggja áherslu á barna- og æskulýðsstarf.“

Ég fæ ekki annað séð en að þær reglur sem bar að fylgja við auglýsingu og veitingu á umræddu prestsembætti hafi staðið til þess að heimilt væri að tilgreina í auglýsingu atriði sem ætlunin væri að leggja sérstaka áherslu á við val á milli umsækjenda um embættið. Þá fæ ég heldur ekki annað séð en að þau ummæli sem fram komu í auglýsingu embættisins um að æskilegt væri að viðkomandi hefði reynslu af barna- og æskulýðsstarfi hafi verið sjónarmið sem leggja hafi átt til grundvallar við val á milli umsækjenda um embættið en ekki almennt hæfisskilyrði sem umsækjendur urðu að uppfylla til að gegna embættinu. Í íslenskum rétti hefur það almennt verið talið meginregla að veitingarvaldshafi ákveði á hvaða sjónarmiðum hann byggir ákvörðun um skipun í embætti og á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Með vísan til framangreinds, þeirra reglna sem gilda á þessu sviði og tilvitnaðra skýringa biskupsstofu tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við það fyrirkomulag sem viðhaft var á auglýsingu embættisins að geta þess sérstaklega að æskilegt væri að viðkomandi hefði reynslu af barna- og æskulýðsstarfi.

Ég tek þó fram, eins og vikið er að í kafla IV.3 hér að framan, að valnefnd bar að líta til nánar tilgreindra sjónarmiða við mat á hæfni umsækjenda um umrætt prestsembætti, sbr. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli. Ég vek athygli á því að í 1. mgr. 7. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups er nánar mælt fyrir um hvernig meta beri hæfi hvers umsækjanda á grundvelli umsókna og framkominna upplýsinga með hliðsjón af sex nánar tilgreindum atriðum, þ.e. á grundvelli menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils, starfsvettvangs og jafnréttis. Undir liðnum starfsvettvangur er m.a. tekið fram að gefa skuli gaum að þeim skilmálum sem fram komi í auglýsingu og sérkennum prestakallsins. Samkvæmt þessum leiðbeinandi reglum biskups eru atriði sem sérstök áhersla hefur verið lögð á í auglýsingu um prestsembætti einn þáttur af fleiri sem líta ber til við ákvörðun um skipun í viðkomandi prestsembætti.

c.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups skal prófastur halda fundargerðabók sem er sameiginleg fyrir allar valnefndir í prófastsdæmi hans. Samkvæmt j-lið ákvæðisins skal í fundargerð gera grein fyrir hæfnismati á umsækjendum, þ.e. bóka skal þau atriði sem lögð hafa verið til grundvallar valinu. Í fundargerð valnefndar Garðaprestakalls, dags. 9. júní 2009, kemur fram að valnefndarmenn séu sammála um að velja X til að gegna embættinu. Í fundargerðinni segir síðan eftirfarandi:

„a) Uppfyllir allar hæfniskröfur og ákvæði starfsauglýsingar um æskileika og reynslu af barna- og unglingastarfi. b) Hefur mikla reynslu af æskulýðsstarfi í tveimur prestaköllum höfuðborgarsvæðisins ásamt því að hafa starfað sem meðferðarfulltrúi á stofnun fyrir unglinga. c) Hefur byggt upp öflugt barna- og unglingastarf í Bessastaðasókn og haft umsjón með Vinaleið og eflt samstarf kirkju og skóla svo eftir hefur verið tekið. d) Stendur vel í samstarfi presta í prestakallinu m.t.t. kyns og aldurs. e) Fram hafa komið eindregnar óskir sóknarbarna um skipun hans. f) Viðhorf og hugmyndir um starf prestsins og áherslur í safnaðarstarfi voru mjög að skapi valnefndar.“

Eins og greinir í kafla II hér að framan var rökstuðningur formanns valnefndar fyrir skipun í embættið samhljóða því er fram kom í framangreindri fundargerð valnefndar. Í framangreindri fundargerð valnefndar og rökstuðningi formanns valnefndar, er einkum fjallað um reynslu X af barna- og æskulýðsstarfi. Þá er vikið að því að hann standi vel í samstarfi presta í prestakallinu m.t.t. kyns og aldurs og fram hafi komið eindregnar óskir sóknarbarna um skipun hans. Auk þess er vikið að því að viðhorf og hugmyndir hans um starf prestsins og áherslur í safnaðarstarfi hafi verið mjög að skapi valnefndar en ekkert liggur fyrir í málinu um hver þessi viðhorf og hugmyndir hafi verið. Í fundargerðinni er ekki vikið að því hvernig umsóknargögn umsækjenda um starfið hafi verið metin og borin saman á grundvelli menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils o.s.frv., sbr. þau sjónarmið sem fram koma í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli.

Á meðal þeirra skjala sem biskupsstofa afhenti umboðsmanni vegna athugunar á málinu er að finna yfirlit sem ber yfirskriftina: „Matsblað fyrir valnefnd í Garðaprestakalli 9. júní 2009“, merkt trúnaðarmál. Formaður nefndarinnar mun hafa tekið skjalið saman en þar er að finna yfirlit yfir menntun umsækjenda í guðfræði, menntun þeirra á öðrum sviðum, starfsaldur innan kirkjunnar, starfsreynslu innan og utan kirkjunnar og starfsferil (orðstír og orðspor). Þá eru í matsblaðinu sérstakir reitir merktir samskiptahæfileikar, stjórnunarhæfni og barna- og unglingastarf. Hjá öllum umsækjendunum um embættið er merkt að stjórnunarhæfni og samskiptahæfileikar séu „góðir“ og um barna- og unglingastarf er skráð hjá öllum: „Talsvert“. Á matsblaðinu eru einnig reitir merktir „Viðtal við umsækjanda“ og „Heildarmat“ en ekkert er fært í þá reiti.

Í matsblaðinu kemur auk þess fram að X hafi útskrifast með Cand.theol. gráðu árið 2000 og hafi verið vígður innan kirkjunnar árið 2006 og starfað sem prestur í Garðaprestakalli á árunum 2006-2009. Einnig kemur fram að hann hafi tekið nokkur námskeið og starfað sem æskulýðsfulltrúi í Dómkirkjunni árin 2002-2006 og í Áskirkju árin 1992-1998 sem og gegnt starfi meðferðarfulltrúa á Stuðlum árin 2000-2002. Í matsblaðinu kemur enn fremur fram að hann hafi fengið góð meðmæli.

Þá kemur fram í matsblaðinu að A hafi lokið Cand.theol. gráðu árið 1991, M.A. í guðfræði árið 2007 og B.A. í sálfræði sama ár. Í matsblaðinu kemur einnig fram að A hafið lokið mörgum námskeiðum og farið í kynnisferðir sem nýtast muni vel í starfi. Þá kemur fram að A hafi verið vígður innan kirkjunnar árið 1992 og starfað sem sóknarprestur í Y árin 1991-2001 og verið prestur Íslendinga í Z árin 2001-2004. Í matsblaðinu segir enn fremur að A hafi mikla starfsreynslu innan kirkjunnar, einnig í fræðistörfum og sálfræði, og að hann hafi fengið góð meðmæli.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til biskups Íslands, dags. 14. desember 2009, var sérstaklega óskað eftir að skýrt yrði nánar á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um skipun í umrætt embætti hefði byggst og hvaða sjónarmið hefðu þar vegið þyngst. Í þessu sambandi var óskað eftir að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og X hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin hefði byggst á. Í svarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, var vísað með almennum hætti til 17. gr. fyrrnefndra starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups, án þess að vikið væri að því hvaða sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar eða gerð grein fyrir því hvernig samanburði á milli A og þess umsækjanda sem var skipaður í embættið hefði verið háttað með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á. Af þessu tilefni ítrekaði umboðsmaður fyrrnefnda beiðni sína í bréfi til biskups, dags. 30. júní 2010, um að þau sjónarmið sem legið hefðu til grundvallar skipun í umrætt embætti yrðu tilgreind og skýrð og gerð yrði grein fyrir hvaða sjónarmið hefðu ráðið úrslitum við skipunina. Þá var þess sérstaklega óskað að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og X hefðu verið metnar á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt hefði verið á við skipunina, þ. á m. á grundvelli sjónarmiðs um reynslu af barna- og æskulýðsstarfi.

Í svarbréfi biskups til umboðsmanns, dags. 26. júlí 2010, er vísað til þess að í rökstuðningi valnefndar Garðaprestakalls hafi komið fram að allir valnefndarmenn hafi verið sammála um að velja sr. X í umrætt embætti þar sem hann hafi verið talinn hæfastur til að gegna því. Þá segir eftirfarandi í skýringunum:

„Í auglýsingu um embættið sagði: „Æskilegt er að viðkomandi hafi reynslu af barna- og æskulýðsstarfi“. Eins og fram kom í bréf biskups til umboðsmanns Alþingis dags. 22. janúar sl. var tekið tillit til þeirrar óskar enda skipar barna- og æskulýðsstarf stóran sess í sókninni.

Þegar borin er saman starfsreynsla viðkomandi umsækjenda af barna- og æskulýðsstarfi, eins og henni er lýst í umsóknum þeirra, sést að sr. [X] hefur mun lengri og fjölbreyttari starfsreynslu á sviði barna- og æskulýðsstarfs en sr. [A]. Í umsókn sr. [X] kemur fram að hann hefur starfað við barna- og æskulýðsstarf í þremur prestaköllum svo og unnið á meðferðarheimili fyrir unglinga. Hann hefur því starfað með börnum og ungmennum samfleytt í 15 ár við afar góðan orðstír eins og fram kemur í meðmælum.

Í umsókn sr. [A] kemur fram að hann sem sóknarprestur hefur staðið fyrir og unnið að barnastarfi á [Y] og í [Z] eins og gert er ráð fyrir í störfum sóknarpresta. Áður en hann vígðist vann hann við barnastarf einn vetur, starfaði við sumarbúðir barna eitt sumar svo og við fermingarfræðslu ásamt sóknarprestum í tvo vetur og í Skálholti tvö haust. Í meðmælum með honum er ekki sérstaklega fjallað um störf hans með börnum og ungmennum.

Að þessu virtu taldi valnefnd starfsreynslu sr. [X] af barna- og unglingastarfi mun dýrmætari fyrir umrætt embætti en starfsreynslu sr. [A] á því sviði [og] réði það úrslitum við skipunina.“

Þegar litið er til fundargerðar valnefndar, dags. 9. júní 2009, og rökstuðnings formanns valnefndar fyrir ákvörðun um skipun í embættið sem var samhljóða því sem fram kom í fundargerðinni, sem og tilvitnaðra skýringa biskupsstofu til umboðsmanns, fæ ég ekki annað séð en að við mat á umsóknum umræddra umsækjenda hafi einkum verið litið til hæfni og reynslu þeirra á sviði barna- og æskulýðsstarfs. Ekki er hins vegar vikið að því hvort og þá hvernig umsóknir og ferilskrár umræddra umsækjenda hafi verið metnar og bornar saman á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram koma í 1. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli, þ.e. á grundvelli menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils o.s.frv. Í málinu liggja heldur ekki fyrir önnur gögn þar sem finna má upplýsingar um hvernig innbyrðis samanburði á umsækjendum á grundvelli framangreindra sjónarmiða hafi verið háttað enda felur það matsblað, sem áður var lýst, aðeins í sér lýsingu á tilteknum staðreyndum um menntun og starfsferil umsækjenda og þegar litið er til þeirra atriða sem þar eru tilgreind og byggja á mati, þ.e. samskiptahæfni, stjórnunarhæfni og barna- og unglingastarf, eru ummælin þau sömu hjá öllum umsækjendum.

Eins og vikið er að hér að framan gildir sú meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að leitast skuli við að velja þann umsækjanda um laust opinbert embætti sem hæfastur verður talinn til að gegna því. Það leiðir af þessari grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að ákveðnar skyldur hvíla á veitingarvaldshafa um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Þannig verður ákvörðun um skipun í opinbert embætti ávallt að byggjast á heildstæðum samanburði og mati á atriðum sem til þess eru fallin að varpa ljósi á líklega frammistöðu umsækjenda í viðkomandi embætti.

Í þessu sambandi árétta ég að í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli er sérstaklega mælt fyrir um að litið skuli til ákveðinna sjónarmiða þegar lagt er mat á umsækjendur um prestsembætti. Þrátt fyrir að 2. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998 mæli fyrir um að í þeim tilvikum þegar áskilin er sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það er að öðru leyti mjög sérhæft skuli meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylli þau sérstöku skilyrði verður ekki séð, með vísan til þess er að framan greinir um að ráða skuli hæfasta umsækjandann, að umrætt ákvæði feli í sér að litið skuli að öllu leyti framhjá þeim sjónarmiðum sem vikið er að í 1. málsl. 17. gr. reglnanna, þ.e. menntun, starfsaldri, starfsreynslu, starfsferli og hæfni til samskipta, heldur mæli ákvæðið fyrir um viðbótarsjónarmið sem komi til skoðunar við hæfnismatið, og þá sem einn þáttur heildarmatsins, sbr. einnig, eins og að framan greinir, fyrirmæli 7. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd. Ég ítreka í þessu sambandi að samkvæmt leiðbeinandi reglum biskups eru atriði sem sérstök áhersla hefur verið lögð á í auglýsingu um prestsembætti á meðal fleiri matsþátta sem líta ber til við ákvörðun um skipun í viðkomandi prestsembætti.

Í áliti mínu frá 7. apríl 2000 í máli nr. 2630/1998 vísaði ég til þess að sú meginregla gilti í íslenskum stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafi ákvæði á hvaða sjónarmiðum hann byggði ákvörðun um skipun í opinbert embætti ef ekki væri sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Sama ætti við um hvert innbyrðis vægi þau sjónarmið skyldu hafa leiddu þau ekki til sömu niðurstöðu. Í álitinu vísaði ég hins vegar til þess að væri við töku slíkrar ákvörðunar byggt á einu sjónarmiði, sem málefnalegt gæti talist, án þess að litið væri til annarra þýðingarmikilla sjónarmiða, með hliðsjón af viðkomandi starfi, kynni ályktun um hver yrði talinn hæfastur umsækjenda að vera haldin annmarka. Slíkur annmarki gæti leitt til þess að grundvöllur hinnar matskenndu ákvörðunar yrði talinn ófullnægjandi þannig að farið hefði í bága við þá meginreglu að leitast skyldi við að velja hæfasta umsækjandann.

Eins og fram hefur komið liggur fyrir í málinu matsblað fyrir valnefnd Garðaprestakalls, sem formaður tók saman vegna fundar nefndarinnar hinn 9. júní 2009, þar sem fram kemur yfirlit yfir menntun umsækjenda í guðfræði, menntun þeirra á öðrum sviðum, starfsaldur innan kirkjunnar, starfsreynslu innan og utan kirkjunnar og starfsferil (orðstír og orðspor). Þá er í matsblaðinu leitast við að leggja mat á samskiptahæfileika umsækjenda, stjórnunarhæfni og reynslu þeirra af barna- og unglingastarfi. Í ljósi framangreinds tel ég mig ekki geta fullyrt að ekkert mat eða engin samanburður hafi farið fram á umsækjendum af hálfu valnefndarinnar með tilliti til atriða eins og menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils, starfsvettvangs o.s.frv. Hins vegar liggja engar skýringar eða gögn fyrir í málinu sem sýna fram á hvernig innbyrðis samanburði á umsækjendum hafi verið háttað með hliðsjón af framangreindum atriðum.

Þegar umsóknir og ferilskrár A og X eru skoðaðar sést að verulegur munur er á milli þeirra um þau atriði sem koma áttu til mats og má til að mynda nefna að A útskrifaðist sem guðfræðingur árið 1991 og hefur m.a. starfað sem sóknarprestur á árunum 1992 til 2001 og sem prestur Íslendinga í Z á árunum 2001-2004. X útskrifaðist sem guðfræðingur árið 2000 og hefur m.a. starfað sem safnaðarprestur í Garðaprestakalli í 50% starfi og sem skólaprestur í 50% starfi frá 2006. Þá hafa umsækjendur að baki mismunandi nám og setið ólík námskeið. Að sama skapi hefur starfsvettvangur þeirra og viðfangsefni í starfi verið mismunandi. Af fyrirliggjandi upplýsingum um umsækjendur verður þannig ekki séð að staða A og X hvað varðar þau atriði, sem fram koma í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli, hafi verið svo sambærileg að unnt hafi verið að byggja ákvörðun um skipun í embættið fyrst og fremst á reynslu þeirra á sviði barna- og æskulýðsstarfs án þess að gerður væri formlegur samanburður á þeim á grundvelli þessara atriða. Ég minni jafnframt á að í áðurnefndu matsblaði er ritað við nöfn allra umsækjenda um embættið að því er varðar barna- og unglingastarf orðið „Talsvert“ og ætla verður að þar sé verið að vísa til reynslu af slíku starfi.

Eins og vikið er að hér að framan fæ ég ekki annað séð en við mat á umsóknargögnum A og X hafi valnefnd einkum litið til reynslu þeirra af barna- og æskulýðsstarfi, en ekkert liggur fyrir um hvernig innbyrðis samanburði á milli umsækjenda hafi verið háttað á grundvelli þeirra sjónarmiða sem mælt er fyrir um í 1. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli. Þrátt fyrir að í auglýsingu um prestsembættið hafi sérstaklega verið tekið fram að æskilegt væri að viðkomandi umsækjandi hefði reynslu af barna- og æskulýðsstarfi tel ég að ekki verði litið framhjá því við mat á umsækjendum að í þessu tilviki var verið að skipa þriðja prest í prestakallinu við hlið sóknarprests og annars starfandi prests sem skyldi hafa sérstakar skyldur við Bessastaðasókn ásamt því að sinna margvíslegum og hefðbundnum prestsstörfum innan prestakallsins samhliða barna- og æskulýðsstarfi. Rétt eins og þær reglur sem lýst hefur verið hér að framan kveða á um varð þannig við matið að leggja heildstætt mat á þau atriði sem tilgreind voru í reglunum og í auglýsingunni með tilliti til þess hvaða umsækjandi teldist hæfastur til að sinna því prestsembætti sem auglýst var.

Ég legg á það áherslu að samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, er það biskup Íslands sem fer með endanlegt skipunarvald í prestsembætti þótt val valnefndar á umsækjanda sé bindandi. Það kemur því í hlut biskups að ganga úr skugga um að niðurstaða valnefndar sé í samræmi við lög og reglur, sem og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Telji biskup svo ekki vera ber honum að óska eftir nýrri afgreiðslu valnefndar. Ég legg áherslu á að þar til bær yfirvöld innan þjóðkirkjunnar hafa sett bæði reglur og leiðbeiningar um hvernig staðið skuli að mati á umsóknum um prestsembætti og kom það því í hlut biskups að gæta að því að þessum reglum væri fylgt og þar með því réttaröryggi sem umsækjendum um prestsembætti á að vera tryggt samkvæmt lögum og þeim reglum sem gilda um málsmeðferð við undirbúning að töku ákvörðunar um skipun í prestsembætti.

Þótt ég geti ekki, eins og áður segir, fullyrt að enginn samanburður hafi farið fram á milli umsækjenda á grundvelli þeirra atriða sem mat á umsóknum, og þar með um hvaða umsækjandi teldist hæfastur, átti að byggjast á liggur ekkert fyrir um samanburð og innbyrðis mat á þessum atriðum á milli umsækjenda og það er fyrst í svarbréfi biskupsstofu, dags. 29. júlí 2010, eftir ítrekun í bréfi umboðsmanns, dags. 30. júní 2010, að vikið er að samanburði á því sérstaka atriði sem fram kom í auglýsingu starfsins.

Þegar litið er til þess sem rakið hefur verið hér að framan fæ ég ekki séð að biskup Íslands hafi sýnt fram á að heildstæður samanburður milli umsækjenda hafi farið fram á grundvelli þeirra sjónarmiða, sem mælt er fyrir um í framangreindum reglum, áður en ákvörðun var tekin um hver yrði skipaður í embættið, sem fullnægi þeim kröfum sem taldar eru hluti af grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Ég tel því að biskup Íslands hafi ekki sýnt fram á að grundvöllur umræddrar ákvörðunar hafi verið í samræmi við þá meginreglu að leitast skuli við að velja hæfasta umsækjandann og þær reglur sem settar hafa verið innan þjóðkirkjunnar um mat á umsækjendum um prestsembætti.

Ég bendi að lokum á að samkvæmt gögnum málsins óskaði A eftir því við formann valnefndar Garðaprestakalls með bréfi, dags. 10. júní 2009, að hann rökstyddi ákvörðun um skipun í umrætt embætti. Með bréfi, dags. 12. júní 2009, sendi formaður valnefndar A fundargerð valnefndar frá 9. júní 2009. Af þessu tilefni tek ég fram að þar sem biskup Íslands fór með formlegt veitingarvald í málinu hefði það átt að koma í hlut hans að veita umbeðinn rökstuðning, eftir atvikum á grundvelli þeirra gagna sem hann hafði fengið frá valnefndinni. Rétt hefði verið í þessu tilviki að formaður valnefndarinnar framsendi þá beiðni sem honum hafði borist um rökstuðning til biskups í samræmi við þá reglu sem fram kemur í 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

d.

Í skýringum biskupsstofu til umboðsmanns kemur fram að hafa verði í huga að þjóðkirkjan byggi á þeirri grundvallarhugsun hvað varðar prestsþjónustu við söfnuði að þiggjendur þjónustunnar, þ.e. söfnuðurinn, hafi úrslitaatkvæði um hver hljóti skipun í embætti. Í hálfa aðra öld hafi þeir sem með skipunarvald hafa farið í þjóðkirkjunni gengið út frá þessari grunnreglu og virt hana. Þá virðist mega ráða af orðalagi fundargerðar valnefndar Garðaprestakalls, dags. 9. júní 2009, að litið hafi verið til eindreginna óska sóknarbarna um skipun X við töku ákvörðunar um skipun í umrætt prestsembætti.

Af þessu tilefni tek ég fram að í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, kemur fram að biskup Íslands veiti þeim embætti sóknarprests eða prests sem hlotið hefur bindandi val eða kosningu samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Í starfsreglum nr. 735/1998, um presta, er nánar mælt fyrir um val og veitingu prestsembætta. Í 15. gr. þeirra reglna kemur fram að valnefnd velji sóknarprest og prest og að hún skuli skipuð viðkomandi prófasti, sem jafnframt sé formaður nefndarinnar, og níu fulltrúum prestakalls. Þá segir að fulltrúar prestakalls og jafnmargir varamenn þeirra séu valdir til setu í valnefnd til fjögurra ára á sóknarnefndarfundi eða á sameiginlegum fundi sóknarnefnda í prestaköllum þar sem sóknir eru fleiri en ein. Í þessu sambandi bendi ég á að sóknarnefndir eru kosnar til fjögurra ára í senn á aðalsafnaðarfundi, sbr. 2. mgr. 53. gr. laga nr. 78/1997 og 11. gr. starfsreglna nr. 732/1998, um sóknarnefndir. Samkvæmt 3. mgr. 52. gr. laga nr. 78/1997 njóta sóknarmenn kosningaréttar og kjörgengis á safnaðarfundum þegar þeir eru fullra sextán ára, en með sóknarmönnum er átt við alla þá sem eiga lögheimili í sókn, miðað við 1. desember næstliðinn, hafa hlotið skírn og eru skráðir í þjóðkirkjuna, sbr. 3. mgr. 49. gr. laganna.

Ég fæ ekki annað séð af því fyrirkomulagi sem mælt er fyrir um í 15. gr. umræddra starfsreglna nr. 735/1998, um presta, en að sóknarnefnd velji einstaklinga til setu í valnefnd, sem fulltrúa prestakallsins og þar með safnaðarins, til að meta hæfni umsækjenda um prestsembætti eftir þeim sjónarmiðum sem fram koma í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli.

Í 20. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, er hins vegar mælt fyrir um að óski minnst þriðjungur atkvæðisbærra sóknarbarna í prestakalli þess, að almenn prestskosning fari fram, sé skylt að verða við því. Skrifleg ósk um kosningu skuli hafa borist biskupi eigi síðar en að hálfum mánuði liðnum frá þeim degi er kallið var auglýst laust til umsóknar. Fjöldi atkvæðisbærra manna miðast við þá sem eru skráðir í þjóðkirkjuna í prestakallinu samkvæmt þjóðskrá þann dag sem auglýsing um embættið birtist. Í 26. gr. reglnanna er kveðið á um að á kjörskrá skuli taka þá sem voru í íslensku þjóðkirkjunni og eigi lögheimili í prestakallinu þegar kjörskrá er lögð fram og hafi náð 16 ára aldri þegar kosning fer fram. Þá segir m.a. í 29. gr. reglnanna að skipa skuli þann umsækjanda í embættið sem hlotið hefur flest greidd atkvæði. Verði atkvæði jöfn skuli varpa hlutkesti. Sé aðeins einn umsækjandi í kjöri teljist hann kjörinn hljóti hann meirihluta greiddra atkvæða. Nánar er mælt fyrir um fyrirkomulag almennra prestskosninga í 20.-29. gr. sem og 32. gr. starfsreglnanna. Með þessum hætti geta sóknarbörn í söfnuði haft bein áhrif á hver verði skipaður í prestsembætti.

Samkvæmt framangreindu koma tvær leiðir til greina við skipun í embætti prests, þ.e. annað hvort velur sóknarnefnd einstaklinga til setu í valnefnd sem metur hæfni umsækjenda um prestsembætti eftir nánar tilgreindum sjónarmiðum eða þá að prestur er kosinn í almennri prestskosningu. Þegar sú leið er farin að fela valnefnd að velja prest koma valnefndarmenn fram sem fulltrúar safnaðar og verður ekki séð af framangreindum reglum að svigrúm sé til þess að veita sérstökum óskum safnaðarins úrslitaþýðingu um hver hljóti skipun í prestsembætti sem falla undir embættismenn í merkingu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í þessu sambandi árétta ég að í starfsreglum nr. 735/1998, um presta, er gert ráð fyrir að valnefnd meti hæfni umsækjenda á grundvelli nánar tilgreindra sjónarmiða, m.a. menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, hæfni til samskipta og sérstakrar þekkingar eða reynslu sem talin er nauðsynleg til að hljóta skipun í umrætt embætti, sbr. einnig 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli.

Ég tek þó fram að eðli máls samkvæmt getur við mat á því hver úr hópi umsækjenda telst hæfastur verið rétt að líta til þeirra sjónarmiða sem fram koma í 5. tölul. 1. mgr. 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups fyrir valnefnd, þ.e. m.a. aðstæðna og þarfa í viðkomandi prestakalli. Ég árétta hins vegar að sú afstaða Alþingis að prestar þjóðkirkjunnar falli undir reglur um embættismenn, sbr. lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins um grundvöll stjórnvaldsákvarðana setja því skorður að hægt sé að byggja ákvörðun um veitingu embættis sem veitt er að undangengnu mati sem miðar að því að finna þann hæfasta úr hópi umsækjenda á afstöðu íbúa á tilteknu svæði eða þeirra sem viðkomandi á að þjóna, sbr. dóm Hæstaréttar frá 5. nóvember 1998 í máli nr. 46/1998. Í ljósi framangreinds fæ ég ekki séð að sjónarmið um að líta til eindreginna óska sóknarbarna um skipun X við töku ákvörðunar um skipun í umrætt prestsembætti hafi getað samrýmst þeirri aðferð sem fylgja bar við ákvarðanatökuna samkvæmt lögum og þeim reglum sem þjóðkirkjan hefur sjálf sett á þessu sviði. Þessi lög og reglur gera hins vegar ráð fyrir að vilji og óskir sóknarbarna um skipun á tilteknum presti í embætti hafi áhrif ef sú leið er farin að efna til almennra prestskosninga.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að biskup Íslands hafi ekki sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram á umsóknum A og X um embætti prests við Garðaprestakall á grundvelli þeirra sjónarmiða, sem mælt er fyrir um í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd, áður en ákvörðun um skipun í embættið var tekin, sem fullnægi þeim kröfum sem taldar eru hluti af grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda.

Þegar litið er til hagsmuna þess sem var skipaður í umrætt embætti tel ég ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ákvörðuninni. Þá tel ég ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka og þar með talið hugsanlega bótaábyrgð. Það verður að vera hlutverk dómstóla að fjalla um slíkt. Þá beini ég þeim tilmælum til biskups Íslands að hann taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu við skipun í embætti presta sem teljast embættismenn samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Þetta álit er annað tveggja sem ég sendi frá mér samtímis og lýtur að skipun í embætti prests þar sem það er niðurstaða mín að ekki hafi verið fylgt þeim reglum sem settar hafa verið um mat á umsækjendum um prestsembætti. Ég fæ ekki annað séð en að þessar reglur séu í sjálfu sér skýrar en svo virðist sem fyrirmæli 2. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, um að meta skuli umsækjendur um prestsembætti eftir því hvernig þeir uppfylla sérstök skilyrði sem fram komu í auglýsingu leiði til þess í framkvæmd að mat á umsækjendum sé takmarkað meira en samrýmst getur hinum almennu reglum um undirbúning að skipun í opinber embætti og þeim reglum sem þjóðkirkjan hefur sjálf sett sér. Það eru því tilmæli mín til biskups Íslands að gerðar verði ráðstafanir til að leiðbeina þeim sem koma að undirbúningi skipunar í embætti presta, og þá sérstaklega valnefndum, um þetta atriði.