Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. ágúst 2009 leitaði B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir skipun biskups Íslands á X í embætti prests við Seljaprestakall, sem auglýst var 18. febrúar 2009, og málsmeðferð við þá skipun, en A var annar tveggja umsækjenda.

Athugasemdir A lúta að því að hann hafi verið hæfari en sá aðili sem skipaður var í embættið að nær öllu leyti, m.a. þegar litið er til þeirra sjónarmiða sem mælt er fyrir um í starfsreglum fyrir valnefndir og leggja ber til grundvallar við ákvörðun um skipun í embætti prests. Í þessu sambandi er í kvörtuninni m.a. bent á að A hafi meiri og víðtækari menntun en sá sem skipaður var, fjórum sinnum lengri starfsaldur og mun meiri starfsreynslu. Þá hafi A mun lengri reynslu á sviði æskulýðsmála en sá aðili sem skipaður var, en hann hafi stjórnað um árabil æskulýðs- og unglingastarfi í Garðaprestakalli.

Í kvörtuninni er því enn fremur haldið fram að auglýsing embættisins hafi verið sérsniðin að því að skapa forsendur til að skipa þann aðila sem hlaut embættið og að málsmeðferð við skipunina hafi brotið gegn grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um að velja skuli hæfasta umsækjandann hverju sinni, lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og reglum um málefnaleg sjónarmið.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. mars 2011.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um embætti prests við Seljaprestakall með umsókn, dags. 10. mars 2009, í kjölfar auglýsingar embættisins 18. febrúar 2009 m.a. í Lögbirtingablaðinu og Morgunblaðinu. Í auglýsingunni var m.a. tekið fram að biskup Íslands auglýsti laust til umsóknar embætti prests í Seljaprestakalli Reykjavíkurprófastsdæmis eystra frá 1. apríl 2009 og að prestur starfaði við hlið sóknarprests. Einnig var tekið fram að lögð væri sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs og að óskað væri eftir því að umsækjendur gerðu skriflega grein fyrir menntun sinni, starfsferli og öðru því sem þeir óskuðu að taka fram. Í auglýsingunni kom enn fremur fram að biskup Íslands skipaði í embætti presta til fimm ára og að valnefnd veldi prest samkvæmt starfsreglum nr. 735/1998, um presta. Þá var m.a. tekið fram að um starfið giltu lög nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og starfsreglur kirkjuþings.

Með bréfum biskupsstofu, dags. 23. mars 2009, til prófasts í Reykjavíkurprófastsdæmi eystra, sem var samkvæmt starfsreglum nr. 735/1998, um presta, jafnframt formaður valnefndar, og valnefndarmanna voru prófastur og valnefndarmenn upplýstir um að tveir umsækjendur væru um stöðuna, þ.e. annars vegar A og hins vegar X, en sá síðarnefndi hafði verið vígður til prestsþjónustu í Seljaprestakalli með áherslu á æskulýðsmál árið 2007 og hafði þjónað þar síðan. Með umræddum bréfum fylgdu umsóknir og ferilskrár umsækjenda ásamt gögnum fyrir valnefndir prestakalla og umsækjendur um prestsembætti.

Samkvæmt fundargerð valnefndar Seljasóknar, dags. 30. mars 2009, voru umsækjendur um framangreint embætti kallaðir fyrir nefndina. Þá kom sóknarprestur Seljasóknar, sr. Y, einnig fyrir nefndina og lýsti skoðun sinni. Á umræddum fundi komst valnefnd að þeirri niðurstöðu að mæla með því að X yrði skipaður prestur við Seljaprestakall. Í gögnum málsins kemur fram að A hafi verið tilkynnt símleiðis 30. mars 2009 af formanni valnefndar að X hafi verið skipaður í embætti prests við Seljaprestakall. Með bréfi, dags. 31. mars 2009, til biskups óskaði lögmaður A eftir rökstuðningi fyrir skipun í umrætt embætti.

Í rökstuðningi fyrir skipun í embættið sem formaður valnefndar Seljaprestakalls sendi lögmanni A með bréfi, dags. 16. apríl 2009, sagði eftirfarandi:

„Með auglýsingu, dags. 18. febrúar 2009, var auglýst laust til umsóknar embætti prests í Seljaprestakalli, Reykjavíkurprófastsdæmi eystra frá og með 1. apríl 2009. Tekið er fram í auglýsingunni, að prestur skuli starfa við hlið sóknarprests og sérstök áhersla er lögð á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs.

Á fundi valnefndar Seljaprestakalls, sem haldinn var 30. mars 2009 var fjallað um umsóknir þeirra tveggja umsækjenda sem sóttu um starfið og komst nefndin að eftirfarandi niðurstöðu:

Nefndin mat báða umsækjendur mjög vel hæfa til þjónustunnar, en mælti með því að sr. [X] yrði skipaður í embættið. Rökstuðningur nefndarinnar er þessi:

„Sr. [X] hefur víðtæka reynslu af barna- og æskulýðsstarfi og hefur verið kallaður til fjölbreyttra starfa á þeim vettvangi, sem stjórnandi, leiðtogi og leiðbeinandi. Nefndin þekkir vel til starfa hans, en hann hefur unnið að barna- og æskulýðsstarfi safnaðarins við góðan orðstír sl. 4 ár. Niðurstaða nefndarinnar er, að sr. [X] hafi mikla og ótvíræða hæfileika til að sinna barna- og æskulýðsstörfum í söfnuðinum ásamt öðrum prestsstörfum.“

Við þennan rökstuðning horfði nefndin m.a. til þess, að sr. [X] hefur 11 ára samfellda starfsreynslu af barna- og æskulýðsstörfum og hefur auk guðfræðinámsins lokið 18 námskeiðum, sem snúa að barna- og æskulýðsstarfi bæði hérlendis sem erlendis. Þá hefur hann kynnt sér uppbyggingu á æskulýðsstarfi í Kaupmannahöfn og Nakskov á vegum Kjalarnesprófastsdæmis og leggur nú stund á meistaranám við HÍ í sálgæslu barna og unglinga. Hann hefur starfað sem æskulýðsfulltrúi Landakirkju og Seljakirkju í samtals fimm ár og starfaði einnig með námi, sem leiðtogi í barna- og unglingastarfi Árbæjarkirkju, Langholtskirkju og Háteigskirkju. Einnig hefur hann átt sæti í æskulýðsnefnd Kjalarnesprófastsdæmis í sex ár og í stjórn ÆSKR (æskulýðssamband kirkjunnar í Reykjavíkurprófastsdæmum) í fjögur ár, þar af lengstum sem formaður. Þá hefur hann verið forstöðumaður á fermingarnámskeiðum, skipulagt og stýrt landsmótum æskulýðsfélaga kirkjunnar og þróað, stýrt og kennt á námskeiðum fyrir leiðtogaefni í æskulýðsstarfi kirkjunnar frá árinu 2003 og raunar veitt „Farskóla kirkjunnar fyrir leiðtogaefni í æskulýðsstarfi“ forstöðu eftir að hann var stofnaður. Einnig hefur hann starfað sem sumarbúðastjóri í sumarbúðum kirkjunnar við Eiðavatn, setið í stjórn landssambands KFUM&K, starfað í barnastarfshátíðarnefnd Reykjavíkurprófastsdæmis eystra og átt sæti í þriggja manna starfshópi biskups, sem fjallar um starf fyrir 6-9 ára börn.“

Eins og áður segir leitaði lögmaður A fyrir hans hönd til umboðsmanns Alþingis í ágúst 2009 og kvartaði yfir þeirri ákvörðun biskups Íslands að skipa X í embætti prests við Seljaprestakall.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og biskups Íslands.

Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður Alþingis biskupi Íslands bréf, dags. 16. október 2009, þar sem hann óskaði eftir öllum gögnum málsins með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, áður en hann tæki ákvörðun um meðferð sína á málinu. Bárust umboðsmanni gögn málsins með bréfi biskupsstofu, dags. 10. nóvember 2009.

Umboðsmaður ritaði biskupi Íslands á ný bréf, dags. 14. desember 2009, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að biskup Íslands lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði nánar á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um skipun í embættið hefði byggst og hvaða sjónarmið hefðu þar vegið þyngst. Í þessu sambandi óskaði hann eftir að gerð yrði grein fyrir hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem skipaður hefði verið í embættið hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á. Þá óskaði hann sérstaklega eftir að biskup Íslands veitti sér í svari sínu upplýsingar um og skýringar á nánar tilgreindum atriðum.

Í fyrsta lagi vísaði umboðsmaður til þess að í auglýsingu embættis prests við Seljaprestakall frá 18. febrúar 2009 hefði verið tekið fram að lögð væri sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvers vegna talið hefði verið rétt að taka þetta sjónarmið fram í auglýsingunni og hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem hlaut skipun í embættið hefðu verið metnar hvað þetta atriði varðaði. Einnig óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig valnefnd Seljaprestakalls hefði kannað reynslu A á þessu sviði.

Í öðru lagi benti umboðsmaður á að samkvæmt fundargerð valnefndar Seljaprestakalls, dags. 30. mars 2009, hefðu verið tekin viðtöl við umsækjendur um prestsembættið þann dag. Einnig hefði sóknarprestur Seljasóknar komið fyrir valnefndina þennan dag og lýst skoðun sinni. Engin gögn hefðu hins vegar fylgt með bréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 10. nóvember 2009, sem varpað gætu ljósi á hvað hefði komið fram í framangreindum viðtölum. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað hefði verið með umræddum viðtölum og eftir atvikum munnlegum umsögnum meðmælenda hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ef svo hefði verið óskaði umboðsmaður eftir afriti af þeim gögnum. Hefðu slíkar upplýsingar ekki verið skráðar óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort og þá hvernig slík málsmeðferð hefði samrýmst fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga. Umboðsmaður óskaði enn fremur eftir upplýsingum um hvað framangreindum viðtölum hefði verið ætlað að upplýsa í málinu. Þá óskaði hann eftir afriti af þeim spurningalista, sem lagður hefði verið fyrir umsækjendur, og vikið var að í fyrrnefndri fundargerð.

Í þriðja lagi vísaði umboðsmaður til þess að samkvæmt 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, skyldi valnefnd við mat á hæfni umsækjenda m.a. líta til menntunar þeirra, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, svo og hæfni til samskipta. Væri áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það væri að öðru leyti mjög sérhæft skyldi meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfyllti þau sérstöku skilyrði. Þá kæmi fram í 18. gr. starfsreglnanna að valnefnd skyldi ná samstöðu um einn umsækjanda og rökstyðja niðurstöðu sína. Umboðsmaður vék því næst að því að í fundargerð valnefndar Seljaprestakalls, dags. 30. mars 2009, hefði komið fram að nefndin hefði metið báða umsækjendurna mjög vel hæfa en hefði mælt með því að X yrði skipaður í embættið. Í því sambandi hefði verið vísað til þess að hann hefði víðtæka reynslu af barna- og æskulýðsstarfi og hefði verið kallaður til fjölbreyttra starfa á þeim vettvangi, sem stjórnandi, leiðtogi og leiðbeinandi. Nefndin hefði þekkt vel til starfa hans en hann hefði unnið að barna- og æskulýðsstarfi safnaðarins við góðan orðstír sl. 4 ár. Að öðru leyti hefði ekki verið gerð grein fyrir í hverju menntun, reynsla og hæfni þess einstaklings sem skipaður hefði verið í embættið hefði verið fólgin. Þá hefði ekki verið gerð grein fyrir öðrum umsækjendum um umrætt embætti eða lýst samanburði á menntun, reynslu og þekkingu þess einstaklings er hlaut embættið og annarra umsækjenda sem komið hefðu til greina til að hljóta embættið. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort rökstuðningur valnefndar hefði samrýmst þeim kröfum sem gera yrði til efnis rökstuðnings niðurstöðu samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttar um álitsumleitan. Í þessu sambandi vísaði hann til álits umboðsmanns Alþingis frá 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997.

Í fjórða lagi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort öll gögn málsins, þ. á m. umsóknir umsækjenda og fylgigögn þeirra, rökstuðningur valnefndar fyrir vali sínu, sem og þær upplýsingar sem aflað hafði verið með viðtölum við umsækjendur og sóknarprest safnaðarins, hefðu legið fyrir biskupi áður en hann hefði skipað í embættið. Hefðu framangreind gögn og upplýsingar ekki verið lagðar fyrir biskup óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort og þá með hvaða hætti slík málsmeðferð hefði samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi vísaði umboðsmaður til þess að þrátt fyrir að niðurstaða valnefndar væri bindandi, sbr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, og 18. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, færi biskup Íslands með formlegt veitingarvald við skipun í prestsembætti, sbr. 37. gr. laga nr. 78/1997. Biskupi Íslands hefði því borið að sjá til þess að málið væri nægjanlega upplýst og að málsmeðferðin fyrir valnefnd hefði verið í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttar.

Í fimmta lagi vék umboðsmaður að því að í 16. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, kæmi fram að þeim presti sem áfram þjónaði í prestakalli skyldi boðið að tjá sig um umsækjendur við valnefndina væri hann sjálfur ekki einn umsækjendanna. Samkvæmt fundargerð valnefndar Seljaprestakalls hefði sóknarprestur Seljasóknar komið fyrir valnefnd 30. mars 2009 þar sem hann hefði lýst skoðun sinni. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvað hefði komið fram í máli sóknarprestsins og hvort valnefnd hefði borið að veita A kost á að tjá sig um ummæli prestsins á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í sjötta lagi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvernig umsækjendum um umrætt embætti hefði verið tilkynnt um niðurstöðu valnefndar Seljaprestakalls þegar hún hefði legið fyrir. Umboðsmaður óskaði enn fremur eftir upplýsingum um hvort biskup Íslands hefði tilkynnt umsækjendum um embætti prests við Seljaprestakall um endanlega ákvörðun um skipun í embættið og þá hvenær og hvernig það hefði verið gert. Þá óskaði umboðsmaður eftir aðgangi að gögnum sem varpað gætu ljósi á framangreint væru þau fyrir hendi.

Í sjöunda lagi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort A hefði verið leiðbeint um heimild sína til að fá ákvörðun um skipun í umrætt embætti rökstudda þegar honum var tilkynnt um skipun í embættið. Ef það hefði ekki verið gert óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort og þá hvernig sú málsmeðferð hefði samrýmst fyrirmælum 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í áttunda lagi vísaði umboðsmaður til þess að með bréfi, dags. 31. mars 2009, hefði lögmaður A óskað eftir rökstuðningi fyrir skipun í embættið. Með bréfi, dags. 16. apríl 2009, hefði A verið veittur rökstuðningur fyrir skipuninni. Í rökstuðningnum hefði komið fram að nefndin hefði metið báða umsækjendurna mjög vel hæfa en hefði mælt með því að X yrði skipaður í embættið. Í því sambandi hefði m.a. verið vísað til þess að hann hefði víðtæka reynslu af barna- og æskulýðsstarfi og hefði verið kallaður til fjölbreyttra starfa á þeim vettvangi, sem stjórnandi, leiðtogi og leiðbeinandi. Reynsla hans á þessu sviði hefði síðan nánar verið rakin í rökstuðningnum. Að öðru leyti hefði ekki verið gerð grein fyrir í hverju menntun, reynsla og hæfni þess einstaklings sem hlaut embættið hefði verið fólgin. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir afstöðu biskups Íslands til þess hvort rökstuðningur valnefndar fyrir skipun í embættið hefði uppfyllt þær kröfur sem gerðar væru í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til efnis rökstuðnings. Í þessu sambandi vísaði hann til álits umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2003 í máli nr. 3490/2002 og frá 28. maí 2004 í máli nr. 3989/2004.

Í svarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, kom m.a. eftirfarandi fram:

„Inngangur

Valnefnd Seljaprestakalls komst að samhljóða niðurstöðu þann 30. mars 2009 um að velja einn af umsækjendum um prestsembætti. Í 18. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir: Valnefnd skal ná samstöðu um einn umsækjanda og rökstyðja niðurstöðu sína. Niðurstaða valnefndar telst bindandi ef tveir þriðju nefndarmanna ná samstöðu um hana. Náist ekki samstaða skal embættið auglýst að nýju innan árs. Í 19. gr. sömu starfsreglna segir m.a.: Formaður valnefndar sendir biskupi þegar í stað niðurstöðu valnefndar. Biskup skipar þann umsækjanda í embætti sem valnefnd hefur náð samstöðu um.

Í 17. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir m.a. að við mat á hæfni umsækjenda skuli valnefnd m.a. líta til menntunar þeirra, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, svo og hæfni til samskipta. Sé áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það er að öðru leyti mjög sérhæft, skuli meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylla þau sérstöku skilyrði.

Í leiðbeinandi reglum biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti og presti frá 28. nóvember 2008 koma ennfremur fram í 7. gr. reglnanna þau sjónarmið sem einnig eru höfð að leiðarljósi við valið.

Svör biskups við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis

1. [...]

Í 13. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir að biskup Íslands skuli auglýsa laust embætti í Lögbirtingablaði og á öðrum opinberum vettvangi og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en fjórar vikur frá útgáfudegi blaðsins. Ennfremur kemur fram í reglunum hvað koma skuli fram í auglýsingu. Í 13. gr. d-lið segir að fram skuli koma hvort lögð sé sérstök áhersla á hæfni umsækjenda til að sinna tilteknum þáttum safnaðarstarfs.

Það hefur tíðkast að þegar verið er að skipa prest við hlið sóknarprests að viðkomandi prófasti, sóknarpresti og sóknarnefnd er gefinn kostur á að tjá sig um hvort æskilegt sé að leggja áherslu á sérstaka hæfni í auglýsingu og er þetta gert með tilliti til verkaskiptingar á milli presta prestakallsins, sbr. 42. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 svo og c-liður 43. gr. sömu reglna þar sem m.a. er kveðið á um að við verkaskiptingu skuli auk annarra þátta hafa hliðsjón af því hvernig starf var auglýst og kynnt, ef því er að skipta. Í 2. mgr. 7. gr. í leiðbeinandi reglum biskups segir jafnframt: Ef um embætti prests er að ræða, skal taka tillit til óska sóknarprestsins og þarfa prestakallsins sem t.d. geta tengst áformum um sérstaka áhersluþætti í starfi.

Sóknarnefndir prestakallsins og sóknarprestur óskuðu eftir því að eftirfarandi setning kæmi fram í auglýsingu um embættið: „Lögð er sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs“. Tekið var tillit til þeirrar óskar enda skipar barna- og æskulýðsstarf stóran sess í sókninni.

Um það hvernig umsóknir sr. [A] og þess umsækjanda er hlaut starfið hafi verið metnar að þessu leyti er vísað til starfsreglna nr. 735/1998 um presta og leiðbeinandi reglna biskups þar sem fram kemur að valnefnd meti umsækjendur að lokinni upplýsingaöflun, þ.m.t. viðræðum við umsækjendur og skoðanaskiptum valnefndarmanna þar um. Valnefnd fer yfir umsóknir og fylgigögn svo og aðrar fram komnar upplýsingar og metur hæfi hvers umsækjenda á þeim grundvelli, með hliðsjón af þeim atriðum.

2. [...]

Valnefndin skráði ekki viðtöl sín við umsækjendur né þá presta sem fyrir starfa í söfnuðinum. Hvað varðar afstöðu biskups til skráningar er ljóst að þessi málsmeðferð samrýmist ekki 23. gr. upplýsingalaga né 8. gr. leiðbeinandi reglna biskups þar sem fjallað er um hvað skuli fært til bókar en í j-lið þeirrar greinar kemur fram að varðandi mat á hæfni umsækjenda þá skuli bóka þau atriði sem lögð eru til grundvallar valinu.

Tilgangur með viðtölum við umsækjendur er að gefa þeim tækifæri til að tjá sig almennt um kirkjustarf og eigin reynslu á þeim vettvangi og að valnefnd fái gleggri mynd af umsækjendum til að hún geti betur metið hæfni þeirra til að gegna hinu auglýsta embætti.

Um viðtal valnefnda við sóknarprest sem starfar í prestakallinu er vísað til þess að í 16. gr. starfsreglna um presta nr. 735/1998 segir að þeim presti sem áfram þjónar í prestakallinu skuli boðað að tjá sig um umsækjendur við valnefndina sé viðkomandi sjálfur ekki einn umsækjendanna. Þetta er gert til að valnefnd geti betur metið þarfir prestakallsins hvað varðar viðkomandi embætti einnig til að gefa sitjandi presti kost á að láta álit sitt á umsækjendum í ljós. Sóknarprestur Seljaprestakalls kom á fund valnefndar og samkvæmt upplýsingum frá formanni valnefndar taldi hann þann sem hlaut starfið hæfastan með tilliti til þess að í auglýsingunni um embættið var lögð sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði barna- og æskulýðsstarfs.

[...]

3. [...]

Það er mat biskups að rökstuðningur valnefndar í þessu tilviki hafi veitt biskupi nægjanlegar upplýsingar um þann sem valinn var þegar tekið er tillit til þess sjónarmiðs sem lagt var til grundvallar við auglýsingu um embættið.

4. [...]

Þegar biskup tók ákvörðun um skipun prestsins hafði hann undir höndum umsóknir allra umsækjenda ásamt fylgigögnum svo og fundargerð valnefndar þar sem fram kemur rökstuðningur með valinu. Eins og að ofan greinir lágu ekki fyrir skrifleg gögn með upplýsingum úr viðtölum. Þegar að umsóknarfrestur er liðinn gengur biskup úr skugga um að umsækjendur hafi embættisgengi, þ.e. fullnægi skilyrðum laga um rétt til að sækja um embætti í þjóðkirkjunni. Biskup hefur talið að þegar valnefnd, sem er stjórnsýslunefnd, hefur lokið störfum og fært fram rök fyrir vali sínu liggi fullnægjandi upplýsingar fyrir svo að hægt sé að ganga frá veitingu. Einnig má benda á að biskup þekkir umsækjendur sem allir voru starfandi prestar þjóðkirkjunnar og þar með starfsmenn hans og undir hans tilsjón.

5. [...]

Ekki liggja fyrir skrifleg gögn um það sem fram kom í máli sóknarprestsins. Hins vegar er skv. b-lið 2. mgr. 6. gr. leiðbeinandi reglna biskups, valnefndum skylt að veita umsækjendum kost á því að tjá sig um atriði er fram hafa komið í könnun valnefndar á því orðspori sem fer af umsækjanda og sem kunna að vera honum í óhag við mat á hæfni. Telur biskup líkur fyrir því að í viðtölum við sóknarprestinn hafi ekki komið fram slíkar upplýsingar og valnefndin því ekki talið þörf á að gefa umsækjanda kost á að tjá sig um það sem fram kom í viðtali við sóknarprestinn.

6. [...]

Þegar að loknum fundi valnefndar er það viðtekin venja að formaður valnefndar hringir í alla umsækjendur og tilkynnir þeim niðurstöðuna, svo var einnig í þetta skipti. Biskup hefur talið það óþarft að tilkynna umsækjendum sérstaklega um skipun í embætti þar sem sú venja hefur skapast að formaður valnefndar geri það um leið og valnefndarfundi er lokið. Nú er hins vegar hafður sá háttur á að biskup sendir öllum umsækjendum bréf og tilkynnir þeim hver hafi hlotið skipun í embætti.

7. [...]

Ekki er vitað til að formenn valnefnda hafi leiðbeint umsækjendum um þessa heimild sína og hefur biskup ekki heldur gætt þess. Verður þess gætt hér eftir.

8. [...]

Um það hvort rökstuðningur valnefndar fyrir skipun í umrætt embætti uppfylli kröfur 22. gr. um efni rökstuðnings þá kemur fram í rökstuðningi valnefndar það meginsjónarmið sem nefndin byggði val sitt á, þ.e. að þörf væri á einstaklingi með reynslu af starfi með börnum og ungmennum, líkt og fram kom í auglýsingu um embættið. Í rökstuðninginn vantar tilvísun í þær réttarreglur sem ákvörðun nefndarinnar er byggð á en að öðru leyti telur biskup að rökstuðningur valnefndar uppfylli í meginatriðum kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga.

Um aðgang að gögnum um viðhorf og hugmyndir umsækjenda um starf prestsins og áherslur þeirra varðandi safnaðarstarfið skal upplýst að engin slík gögn eru fyrir hendi.

Lokaorð

Hafa ber í huga að þjóðkirkjan sem lútersk kirkja byggir á þeirri grundvallarhugsun hvað varðar prestsþjónustu við söfnuði að þiggjendur þjónustunnar, þ.e. söfnuðurinn, hefur úrslitaatkvæði um hver hljóti skipun til embættis. Í hálfa aðra öld hafa þeir sem með skipunarvald hafa farið í þjóðkirkjunni gengið út frá þessari grunnreglu og virt hana.“

Með bréfi, dags. 25. janúar 2010, var lögmanni A gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við framangreint svarbréf biskupsstofu og bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 9. febrúar 2010. Umboðsmaður ritaði á ný bréf til biskups Íslands, dags. 30. júní 2010, þar sem hann ítrekaði þá beiðni sína, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að biskup Íslands, eftir atvikum með milligöngu valnefndar, skýrði og tilgreindi þau sjónarmið sem legið hefðu til grundvallar skipun í umrætt embætti og hvaða sjónarmið ráðið hefðu úrslitum við skipunina. Í þessu sambandi óskaði hann eftir að gerð yrði nánari grein fyrir því hvernig umsóknir A og X hefðu verið metnar af valnefnd á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt hefði verið á við skipunina, þ. á m. á grundvelli sjónarmiðs um reynslu af æskulýðs- og barnastarfi.

Í svarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 3. ágúst 2010, sagði m.a. eftirfarandi:

„Í rökstuðningi valnefndar prestakallsins kemur fram að valnefndarmenn hafi metið báða umsækjendur vel hæfa en nefndarmenn hafi orðið sammála um að velja sr. [X] í umrætt embætti vegna víðtækrar reynslu hans af barna- og æskulýðsstarfi. Í auglýsingu um embættið sagði: Lögð er sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs.

Þegar borin er saman starfsreynsla viðkomandi umsækjenda af barna- og æskulýðsstarfi, eins og henni er lýst í umsóknum þeirra, sést að sr. [X] hefur mun lengri og fjölbreyttari starfsreynslu á sviði barna- og æskulýðsstarfs en sr. [A]. Í umsókn sr. [X] kemur fram að hann hefur starfað við barna- og æskulýðsstarf samfleytt í 12 ár við afar góðan orðstír eins og fram kemur í meðmælum.

Við ákvörðun um það hvorn umsækjandann skipa ætti í embættið var einnig litið til þess að sr. [X] hefur sótt fjölmörg námskeið á sviði barna- og æskulýðsstarfs auk þess að hafa gegnt ýmsum trúnaðarstörfum í nefndum á þessu sviði.

Í umsókn sr. [A] kemur fram að hann sem sóknarprestur frá árinu 1997 hefur unnið að barna- og æskulýðsstarfi eins og gert er ráð fyrir í störfum sóknarpresta en störf hans þó aðallega verið í þágu aldraðra.

Að þessu virtu telur biskup Íslands starfsreynslu sr. [X] í barna- og unglingastarfi og þekkingu hans á því sviði mun víðtækari en starfsreynslu og þekkingu sr. [A] á því sviði og réði það úrslitum við skipunina.

Að öðru leyti er vísað til fyrra bréfs biskups til umboðsmanns og sérstaklega ítrekað að lúterska kirkjan byggir á þeirri grundvallarhugsun hvað varðar prestsþjónustu við söfnuði að þiggjendur þjónustunnar, þ.e. söfnuðurinn, hefur úrslitaatkvæði um hver hljóti skipun til embættis. Það fyrirkomulag og sá skilningur hefur verið við lýði í þjóðkirkjunni á aðra öld. Biskupar þjóðkirkjunnar svo og ráðherrar sem höfðu skipunarvaldið lengst af hafa ætíð virt mjög þessa grunnreglu.

Það skal tekið fram að bréf þetta var unnið í samráði við formann valnefndar Seljaprestakalls.“

Með bréfi, dags. 4. ágúst 2010, var lögmanni A gefinn kostur á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf biskupsstofu og bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 18. ágúst 2010.

Þegar undirritaður kom að nýju til daglegra starfa sem kjörinn umboðsmaður Alþingis 1. júlí 2010 var ákveðið að þetta mál yrði áfram til afgreiðslu hjá settum umboðsmanni, Róberti R. Spanó, og að hann lyki málinu. Hann var síðar kjörinn af kirkjuþingi til setu í sérstakri rannsóknarnefnd vegna tiltekinna mála innan þjóðkirkjunnar og óskaði þá eftir því að ég tæki við máli þessu.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugasemdir A beinast einkum að því að hann hafi verið hæfari en sá aðili sem skipaður var í embætti prests við Seljaprestakall, m.a. þegar litið er til menntunar, starfsaldurs og starfsreynslu þeirra. Þá hafi hann langa starfsreynslu á sviði æskulýðsmála og mun lengri en sá aðili sem skipaður var. Athugun umboðsmanns á þessu máli hefur því fyrst og fremst beinst að því hvort efnislegir annmarkar hafi verið á mati valnefndar og biskups Íslands á umsækjendum um umrætt prestsembætti og hvernig staðið var að því mati, sjá kafla IV.3 og IV.4 hér á eftir. Áður en vikið verður að framangreindu mun ég í kafla IV.2 gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

Í bréfi setts umboðsmanns til biskups Íslands, dags. 14. desember 2009, var m.a. óskað eftir upplýsingum um skráningu valnefndar á upplýsingum sem fram komu í viðtölum við umsækjendur um embætti prests við Seljaprestakall og sóknarprest Seljasóknar, um hvort biskup Íslands hefði tilkynnt umsækjendum um endanlega ákvörðun um skipun í embættið og hvort A hefði verið leiðbeint um heimild sína til að fá rökstuðning fyrir ákvörðun um skipun í embættið. Ég fæ ekki annað séð af skýringarbréfi biskupsstofu til setts umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, en að viðurkennt sé að málsmeðferð við skipun í umrætt embætti hafi að því er varðar framangreind atriði ekki verið í samræmi við þær formreglur sem gilda um embættisveitingar á þessu sviði. Ég tel því ekki tilefni til þess að fjalla nánar um þessi tilgreindu atriði í áliti þessu.

2. Lagagrundvöllur.

Í 37. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, sbr. breytingarlög nr. 82/2007, segir að biskup Íslands skipi í embætti sóknarprests sem og í önnur prestsembætti, sbr. 35., 36., 44. og 45. gr. laganna. Í 35. gr. laganna er kveðið á um að í fjölmennum prestaköllum sé heimilt að skipa fleiri presta en einn. Séu prestar fleiri en einn í prestakalli skuli þeir undir forystu sóknarprests skipta með sér störfum í samræmi við almennar starfsreglur þar að lútandi, sbr. 59. gr. laganna. Um almenn skilyrði til skipunar eða setningar í prestsembætti er fjallað í 38. gr. laganna.

Í 1. mgr. 39. gr. laga nr. 78/1997 kemur fram að þegar prestakall eða prestsstaða losni eða nýtt prestakall er stofnað auglýsi biskup Íslands embættið með fjögurra vikna umsóknarfresti hið skemmsta. Nánari reglur um val á sóknarpresti og presti samkvæmt 35. gr., m.a. um skilyrði til almennra kosninga, skal setja í starfsreglur samkvæmt 59. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 39. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, sbr. breytingarlög nr. 82/2007, veitir biskup Íslands þeim embætti sóknarprests eða prests sem hlotið hefur bindandi val eða kosningu, samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Nánar er mælt fyrir um val valnefndar á sóknarpresti og presti sem starfar í prestakalli í 14.-19. gr. reglna nr. 735/1998, um presta.

Í V. kafla laga nr. 78/1997 eru ákvæði um launagreiðslur og réttarstöðu starfsmanna og segir þar í 1. mgr. 61. gr. að þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar, sem þiggi laun úr ríkissjóði, sbr. 60. gr. laganna, njóti réttinda og beri skyldur sem opinberir starfsmenn eftir því sem nánar sé mælt fyrir um í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo og öðrum lögum sem kveði á um réttarstöðu opinberra starfsmanna, sbr. þó 12. og 13. gr. laga nr. 78/1997. Samkvæmt 2. mgr. 61. gr. skulu nánari ákvæði um réttarstöðu starfsmanna þjóðkirkjunnar sett í starfsreglur, sbr. 59. gr. laganna. Í 4. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir m.a. að prestar þjóðkirkjunnar teljist til embættismanna og samkvæmt 39. gr. sömu laga skulu laun og önnur launakjör embættismanna ákveðin af kjararáði nema þær undantekningar sem þar eru greindar eigi við.

Í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 78/1997 kemur fram að stjórnvöld þjóðkirkjunnar og stofnana hennar fari með stjórnsýslu í öllum efnum, þar með talda ráðningu og lausn starfsmanna, og beri ábyrgð gagnvart kirkjuþingi. Í 4. mgr. 26. gr. laganna kemur fram að um málsmeðferð í kirkjuráði, svo og meðal annarra kirkjulegra stjórnvalda, skuli fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir því sem við geti átt, leiði annað ekki af ákvæðum laga eða starfsreglna sem kirkjuþing setur samkvæmt 59. gr. laganna.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að þrátt fyrir þær breytingar sem gerðar voru á stjórnsýslu þjóðkirkjunnar með lögum nr. 78/1997 sem miðuðu að því að auka sjálfstæði þjóðkirkjunnar gagnvart ríkisvaldinu og færa ýmis konar stjórnunarvald ráðherra, þ. á m. veitingu prestsembætta, til kirkjulegra yfirvalda þá teljast prestar til embættismanna í skilningi laga nr. 70/1996. Af þessu leiðir að löggjafinn hefur ákveðið að sambærilegar réttaröryggisreglur skuli gilda um umsækjendur um prestsembætti hjá þjóðkirkjunni og um umsækjendur um opinber störf eða embætti hjá ríkinu. Í þessu sambandi er rétt að minna á að gengið hefur verið út frá því að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taki til ákvarðana um ráðningar í opinber störf og embætti eins og fram kemur í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögunum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Til viðbótar gilda jafnframt ýmsar óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins við töku slíkra ákvarðana, þ.m.t. réttmætisreglan og reglan um að velja skuli þann hæfasta úr hópi umsækjenda.

Ég tel að ákvörðun biskups Íslands um skipun í það prestsembætti, sem fjallað er um í kvörtun þessa máls, falli undir gildissvið laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eins og það er afmarkað í 3. gr. laganna, en samkvæmt 1. og 2. málsgrein umrædds ákvæðis tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er því ekki tilefni til þess að ég fjalli hér frekar um stöðu þjóðkirkjunnar og þau ummæli í athugasemdum með frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 85/1997 um að „starfssvið umboðsmanns Alþingis taki til stjórnsýslu þjóðkirkjunnar. Aftur á móti falli ákvarðanir og athafnir kirkjunnar er snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns“. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2328.)

3. Sjónarmið sem ákvörðun um skipun í embætti prests verður byggð á.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að veitingarvaldshafi ákveði á hvaða sjónarmiðum hann byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem veitingarvaldshafi telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem veitingarvaldshafi hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að veitingarvaldshafi ákveði á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu á ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Veitingarvaldshafi hefur þó ekki frjálsar hendur um hver verði skipaður í embætti þegar fleiri en einn umsækjandi telst hæfur. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á.

Í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, er mælt fyrir um almenn skilyrði til skipunar eða setningar í prestsembætti, en þau eru eftirfarandi:

„1. 25 ára aldur. Biskup Íslands getur þó veitt undanþágu frá því ákvæði.

2. Embættispróf frá guðfræðideild Háskóla Íslands eða frá viðurkenndri guðfræðideild eða guðfræðiskóla, og skal biskup Íslands leita umsagnar guðfræðideildar Háskóla Íslands um hið síðarnefnda.

3. Að kandídat hafi ekki gerst sekur um athæfi sem ætla má að rýri álit hans og sé ósamboðið manni í prestsstarfi.“

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 78/1997 skal kandídat áður en hann hlýtur vígslu hafa hlotið starfsþjálfun samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Að öðru leyti verður kandídat að fullnægja almennum skilyrðum 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í 1. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, sem settar eru með stoð í lögum nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, kemur fram að við mat á hæfni umsækjenda skuli valnefnd m.a. líta til menntunar þeirra, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, svo og hæfni til samskipta. Þá segir í 2. málslið ákvæðisins: „Sé áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það er að öðru leyti mjög sérhæft, skal meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylla þau sérstöku skilyrði.“

Í 1. mgr. 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli frá 28. nóvember 2008, sem settar eru með stoð í 2. mgr. 18. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, kemur m.a. fram að valnefnd skuli fara yfir umsóknir og fylgigögn umsækjenda um prestsembætti svo og aðrar framkomnar upplýsingar og meta hæfi hvers umsækjanda á þeim grundvelli með hliðsjón af eftirfarandi atriðum:

„1. Menntun. Þar sem starfsreglur geta um menntun er að jafnaði átt við guðfræðimenntun. Valnefnd skal fyrst og fremst líta til menntunar sem hlotið hefur viðurkenningu háskóla, svo og taka tillit til annarrar menntunar ef ljóst þykir að hún geti nýst umsækjanda í þjónustunni.

2. Starfsaldur. Átt er við starfsaldur innan kirkjunnar.

3. Starfsreynsla. Starfsreynsla skal að öllu jöfnu metin eftir starfsaldri innan kirkjunnar. Einnig skal líta til annarrar starfsreynslu sem telja má að komi að gagni í þjónustunni. Þar er fyrst og fremst um að ræða reynslu af fræðslu- og umönnunarstörfum, fræðimennsku, og störfum er varða almannatengsl. […]

4. Starfsferill, sbr. 3. gr. Ef því er að skipta skal valnefnd gjalda varhug við sögusögnum og þess skal jafnan gætt að umsækjandi njóti sannmælis.

5. Starfsvettvangur. Hér skal gefa gaum að þeim skilmálum sem fram koma í auglýsingu og sérkennum prestakallsins s.s. dreifbýli/þéttbýli, íbúafjöldi, aldursdreifing íbúa, fjöldi sókna, stofnanir (t.d. kirkjumiðstöð, sjúkrahús, dvalarheimili, orlofsheimili), sérstakar þarfir og hefðir safnaðanna og hæfni og vilja umsækjenda til að takast á við verkefnið. Umsækjandi þarf að vera fús til og fær um að sitja prestssetur prestakallsins ef því er til að dreifa.

6. Jafnrétti. Valnefnd ber að fylgja jafnréttisáætlun þjóðkirkjunnar og vinna til samræmis við jafnréttislöggjöf hverju sinni.“

Þá kemur fram í 2. mgr. 7. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups að ef um embætti prests sé að ræða skuli taka tillit til óska sóknarprestsins og þarfa prestakallsins sem t.d. geti tengst áformum um sérstaka áhersluþætti í starfi. Samkvæmt framansögðu er ljóst að við ákvörðun um skipun í embætti prests er valnefnd og biskupi skylt að líta til fyrirfram ákveðinna sjónarmiða.

Þegar kemur að athugun umboðsmanns Alþingis á ákvörðun um skipun í opinbert embætti, og þá einnig á ákvörðun um skipun í prestsembætti hjá þjóðkirkjunni, þarf að leggja áherslu á að það er verkefni umboðsmanns að hafa eftirlit með stjórnsýslu þeirra sem fara með undirbúning og ákvörðunarvald um skipun í opinber embætti. Athugun umboðsmanns í tilefni af kvörtunum af þessu tagi beinist fyrst og fremst að því hvort ákvörðunin sem um ræðir samrýmist þeim kröfum sem leiða af lögum, reglum sem settar hafa verið um viðkomandi embætti og sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Þessar ákvarðanir eru eðli máls samkvæmt háðar mati þar sem veitingarvaldshafi hefur rúmar heimildir til að ákveða á hvaða sjónarmiðum matið eigi að byggjast innan þess ramma sem lög og reglur setja og jafnframt hvert vægi einstakra atriða eigi að vera í því sambandi. Það er hins vegar forsenda þess að hægt sé að ganga úr skugga um að þetta mat hafi farið fram í samræmi við þær reglur sem um það gilda, bæði skráðar og óskráðar, og að það hafi verið forsvaranlegt miðað við fyrirliggjandi upplýsingar að sá sem ákvörðunina tók færi fram nauðsynleg gögn og skýringar um ástæður þess hver niðurstaða matsins varð og þar með ákvörðunarinnar.

Hér er þó til þess að líta að það væri hægur vandi að „klæða“ óréttmæta niðurstöðu í „lögmætan búning“ með tilbúnum rökstuðningi ef umboðsmanni Alþingis og eftir atvikum dómstólum væri fyrirmunað með öllu að taka efni ákvörðunarinnar til athugunar með tilliti til fyrirliggjandi gagna og meta hvort hún geti staðist. Eins og vikið hefur verið að í nokkrum álitum umboðsmanns sem fjalla um hliðstæð efni tel ég í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á veitingarvaldshafa að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi embætti verði að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram, þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í embættinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið eða átt hefur að leggja til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu veitingarvaldshafa, áður en afstaða er tekin til þess hverjum verði veitt embættið. Leiði athugun umboðsmanns á viðkomandi máli til þeirrar niðurstöðu að ályktun veitingarvaldshafa sé óforsvaranleg í ljósi fyrirliggjandi gagna eru almennt líkur á því að gengið hafi verið gegn þessu viðmiði. Skortur á gögnum og skýringum um að slíkt mat hafi í raun verið framkvæmt getur með sama hætti leitt til þess að umboðsmaður geti ekki fullyrt að þetta viðmið hafi verið uppfyllt.

4. Efnislegt mat á umsækjendum.

a.

Eins og að framan greinir lúta athugasemdir A að því að hann hafi verið hæfari en sá aðili sem skipaður var í embætti prests við Seljaprestakall, m.a. þegar litið er til menntunar, starfsaldurs og starfsreynslu þeirra.

Í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, er kveðið á um að biskup Íslands veiti þeim embætti sóknarprests eða prests sem hlotið hefur bindandi val eða kosningu samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Í 1. mgr. 18. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, er kveðið á um að valnefnd skuli ná samstöðu um einn umsækjanda og rökstyðja niðurstöðu sína. Niðurstaða valnefndar teljist bindandi ef tveir þriðju nefndarmanna nái samstöðu um hana. Þá segir í 2. mgr. 19. gr. reglnanna að biskup skipi þann umsækjanda í embætti sem valnefnd hafi náð samstöðu um. Ég fæ ekki annað séð af tilvitnuðu lagaákvæði og starfsreglum en að niðurstaða valnefndar sé bindandi að lögum. Það breytir því hins vegar ekki að biskup Íslands fer með formlegt veitingarvald við skipun í prestsembætti, sbr. 37. og 40. gr. laga nr. 78/1997, og ber ábyrgð á því að málsmeðferð og ákvörðun valnefndar hafi verið í samræmi við lög og almennar reglur sem gilda um embættisveitingar á þessu sviði.

b.

Í auglýsingu embættis prests í Seljaprestakalli frá 18. febrúar 2009 var tekið fram að lögð væri sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs. Einnig kom fram að óskað væri eftir því að umsækjendur gerðu skriflega grein fyrir menntun sinni, starfsferli og öðru því sem þeir óskuðu eftir að taka fram. Þá var tekið fram að um starfið giltu lög nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og starfsreglur er kirkjuþing setti. Að öðru leyti var í auglýsingunni ekki vikið að þeim sjónarmiðum sem litið yrði til við ákvörðun um skipun í embættið.

Í kvörtun A kemur m.a. fram að með því að kveða á um það í auglýsingunni að áhersla væri lögð á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs hafi hæfisskilyrði fyrir veitingu prestsembættisins verið þrengd verulega án lagaheimildar og án þess að fyrir því væru eðlileg eða málefnaleg sjónarmið. Í þessu sambandi vísar hann til þess að staða prests í Seljaprestakalli sé hefðbundin prestsstaða, sbr. 35. gr. laga nr. 78/1997, sem feli að meginstefnu í sér almenn prestsstörf, svo sem messur, jarðafarir, skírnir, fermingar auk almenns safnaðarstarfs. Þannig lúti aðeins lítill hluti af starfi aðstoðarprests að æskulýðsstarfi.

Í 1. mgr. 13. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, er m.a.

kveðið á um að biskup Íslands skuli auglýsa laust embætti í Lögbirtingablaði og á öðrum opinberum vettvangi. Í 2. mgr. 13. gr. er fjallað um efni auglýsinga en samkvæmt d-lið ákvæðisins skal í auglýsingu koma fram hvort lögð sé sérstök áhersla á hæfni umsækjenda til að sinna tilteknum þáttum safnaðarstarfs. Þá segir í 2. málsl. 17. gr. reglna nr. 735/1998, um presta, að sé áskilin sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það sé að öðru leyti mjög sérhæft skuli meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylli þau sérstöku skilyrði.

Í skýringum biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, kemur fram að það hafi tíðkast þegar verið er að skipa prest við hlið sóknarprests að viðkomandi prófasti, sóknarpresti og sóknarnefnd sé gefinn kostur á að tjá sig um hvort æskilegt sé að leggja áherslu á sérstaka hæfni í auglýsingu. Þetta sé gert með tilliti til verkaskiptingar á milli presta prestakallsins, sbr. 42. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, svo og c-lið 43. gr. sömu reglna, þar sem m.a. kemur fram að við verkaskiptingu skuli auk annarra þátta hafa hliðsjón af því hvernig starf hafi verið auglýst og kynnt. Þá kemur fram í skýringunum að sóknarnefndir prestakallsins og sóknarprestur hafi óskað eftir því að tekið væri fram í auglýsingu embættisins að lögð væri sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs og að tekið hafi verið tillit til þeirrar óskar enda skipi barna- og æskulýðsstarf stóran sess í sókninni.

Ég fæ ekki annað séð en að þær reglur sem bar að fylgja við auglýsingu og veitingu á umræddu prestsembætti hafi staðið til þess að heimilt væri að tilgreina í auglýsingu atriði sem ætlunin væri að leggja sérstaka áherslu á við val á milli umsækjenda um embættið. Þá fæ ég heldur ekki annað séð en að þau ummæli sem fram komu í auglýsingu embættisins um að sérstök áhersla væri lögð á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs hafi verið sjónarmið sem skyldi hafa aukið vægi við mat á umsækjendum um embættið en ekki almennt hæfisskilyrði sem umsækjendur urðu að uppfylla til að gegna embættinu. Í íslenskum rétti hefur það almennt verið talið meginregla að veitingarvaldshafi ákveði á hvaða sjónarmiðum hann byggir ákvörðun um skipun í embætti og á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Með vísan til framangreinds, þeirra reglna sem gilda á þessu sviði og tilvitnaðra skýringa biskupsstofu tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við það fyrirkomulag sem viðhaft var á auglýsingu embættisins að geta þess sérstaklega að lögð skyldi sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs.

Ég tek þó fram, eins og vikið er að í kafla IV.3 hér að framan, að valnefnd bar að líta til nánar tilgreindra sjónarmiða við mat á hæfni umsækjenda um umrætt prestsembætti, sbr. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli. Ég vek athygli á því að í 1. mgr. 7. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups er nánar mælt fyrir um hvernig meta beri hæfi hvers umsækjanda á grundvelli umsókna og framkominna upplýsinga með hliðsjón af sex nánar tilgreindum atriðum, þ.e. á grundvelli menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils, starfsvettvangs og jafnréttis. Undir liðnum starfsvettvangur er m.a. tekið fram að gefa skuli gaum að þeim skilmálum sem komi fram í auglýsingu og sérkennum prestakallsins. Þá segir í 2. mgr. 7. gr. að sé um embætti prests að ræða skuli taka tillit til óska sóknarprestsins og þarfa prestakallsins sem t.d. geti tengst áformum um sérstaka áhersluþætti í starfi. Samkvæmt þessum leiðbeinandi reglum biskups eru atriði sem sérstök áhersla hefur verið lögð á í auglýsingu prestsembættis einn þáttur af fleiri sem líta ber til við ákvörðun um skipun í viðkomandi embætti.

c.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli skal prófastur halda fundargerðabók sem er sameiginleg fyrir allar valnefndir í prófastsdæmi hans. Samkvæmt j-lið ákvæðisins skal í fundargerð gera grein fyrir hæfnismati á umsækjendum, þ.e. bóka skal þau atriði sem lögð hafa verið til grundvallar valinu. Í fundargerð valnefndar, dags. 30. mars 2009, kemur m.a. fram að „[n]efndin [hafi metið] báða umsækjendur mjög vel hæfa til þjónustunnar“. Í kjölfarið segir að eftir að hafa fjallað ítarlega um umsóknirnar, hafi það verið einróma álit nefndarinnar að mæla með því að sr. X, yrði skipaður prestur við Seljaprestakall, en nefndin lét eftirfarandi rökstuðning fylgja með niðurstöðu sinni :

„Sr. [X] hefur víðtæka reynslu af barna- og æskulýðsstarfi og hefur verið kallaður til fjölbreyttra starfa á þeim vettvangi, sem stjórnandi, leiðtogi og leiðbeinandi. Nefndin þekkir vel til starfa hans, en hann hefur unnið að barna- og æskulýðsstarfi safnaðarins við góðan orðstír sl. 4 ár.

Niðurstaða nefndarinnar er að sr. [X] hafi mikla og ótvíræða hæfileika til að sinna barna- og æskulýðsstörfum í söfnuðinum, ásamt öðrum prestsstörfum.“

Framangreind fundargerð valnefndar fylgdi með bréfi formanns valnefndar til biskups, dags. 1. apríl 2009, þar sem biskup var upplýstur um þá niðurstöðu valnefndar að leggja til að sr. X yrði skipaður prestur við Seljaprestakall.

Í rökstuðningi formanns valnefndar Seljaprestakalls, dags. 16. apríl 2009, fyrir því að velja X í embættið, sem rakinn er í kafla II hér að framan, var sérstaklega tekið fram að hann hefði víðtæka reynslu af barna- og æskulýðsstarfi og var þar nánar gerð grein fyrir reynslu hans á þessu sviði.

Í framangreindri fundargerð og rökstuðningi formanns valnefndar Seljaprestakalls er einungis fjallað um reynslu X af æskulýðs- og barnastarfi. Í fundargerðinni er þannig ekki vikið að því hvernig umsóknir og ferilskrár umræddra umsækjenda hafi verið metnar og bornar saman á grundvelli menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils o.s.frv., sbr. þau sjónarmið sem fram koma í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli, heldur er aðeins bókuð sú niðurstaða valnefndarinnar að báðir umsækjendur séu metnir mjög vel hæfir. Þá er ekki vikið að því í rökstuðningi formanns valnefndar fyrir skipun í embættið hvort og þá hvaða önnur sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við mat á umsækjendum en sjónarmið um reynslu af barna- og æskulýðsstarfi.

Í bréfi umboðsmanns til biskups Íslands, dags. 14. desember 2009, var sérstaklega óskað eftir að skýrt yrði nánar á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um skipun í umrætt embætti hefði byggst og hvaða sjónarmið hefðu þar vegið þyngst. Í þessu sambandi var óskað eftir að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem skipaður hefði verið í embættið hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin hefði byggst á. Í svarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 22. janúar 2010, var vísað með almennum hætti til 17. gr. fyrrnefndra starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups, án þess að vikið væri að því hvaða sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar eða gerð grein fyrir því hvernig samanburði á milli A og þess umsækjanda sem skipaður var í embættið hefði verið háttað með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á. Af þessu tilefni ítrekaði umboðsmaður fyrrnefnda beiðni sína í bréfi til biskups, dags. 30. júní 2010, um að þau sjónarmið sem legið hefðu til grundvallar skipun í umrætt embætti yrðu tilgreind og skýrð og gerð yrði grein fyrir hvaða sjónarmið hefðu ráðið úrslitum við skipunina. Þá var þess sérstaklega óskað að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og X hefðu verið metnar á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt hefði verið á við skipunina, þ. á m. á grundvelli sjónarmiðs um reynslu af æskulýðs- og barnastarfi.

Í svarbréfi biskupsstofu til umboðsmanns, dags. 3. ágúst 2010, kemur fram að í rökstuðningi valnefndar prestakallsins hafi komið fram að valnefndarmenn hafi metið báða umsækjendurna vel hæfa en nefndarmenn hafi orðið sammála um að velja sr. X í umrætt prestsembætti vegna víðtækrar reynslu hans af barna- og æskulýðsstarfi, en í auglýsingu embættisins hafi sérstaklega verið tekið fram að lögð væri sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs. Þá segir eftirfarandi í bréfi biskupsstofu:

„Þegar borin er saman starfsreynsla viðkomandi umsækjenda af barna- og æskulýðsstarfi, eins og henni er lýst í umsóknum þeirra, sést að sr. [X] hefur mun lengri og fjölbreyttari starfsreynslu á sviði barna- og æskulýðsstarfs en sr. [A]. Í umsókn sr. [X] kemur fram að hann hefur starfað við barna- og æskulýðsstarf samfleytt í 12 ár við afar góðan orðstír eins og fram kemur í meðmælum.

Við ákvörðun um það hvorn umsækjandann skipa ætti í embættið var einnig litið til þess að sr. [X] hefur sótt fjölmörg námskeið á sviði barna- og æskulýðsstarfs auk þess að hafa gegnt ýmsum trúnaðarstörfum í nefndum á þessu sviði.

Í umsókn sr. [A] kemur fram að hann sem sóknarprestur frá árinu 1997 hefur unnið að barna- og æskulýðsstarfi eins og gert er ráð fyrir í störfum sóknarpresta en störf hans þó aðallega verið í þágu aldraðra.

Að þessu virtu telur biskup Íslands starfsreynslu sr. [X] í barna- og unglingastarfi og þekkingu hans á því sviði mun víðtækari en starfsreynslu og þekkingu sr. [A] á því sviði og réði það úrslitum við skipunina.

Að öðru leyti er vísað til fyrra bréfs biskups til umboðsmanns og sérstaklega ítrekað að lúterska kirkjan byggir á þeirri grundvallarhugsun hvað varðar prestsþjónustu við söfnuði að þiggjendur þjónustunnar, þ.e. söfnuðurinn, hefur úrslitaatkvæði um hver hljóti skipun til embættis. Það fyrirkomulag og sá skilningur hefur verið við lýði í þjóðkirkjunni á aðra öld. Biskupar þjóðkirkjunnar svo og ráðherrar sem höfðu skipunarvaldið lengst af hafa ætíð virt mjög þessa grunnreglu.“

Þegar litið er til fundargerðar valnefndar, dags. 30. mars 2009, rökstuðnings formanns nefndarinnar fyrir skipun í embættið, dags. 16. apríl 2009, sem og tilvitnaðra skýringa biskupsstofu til umboðsmanns, fæ ég ekki annað séð, en að við mat á umsóknum umræddra umsækjenda hafi fyrst og fremst verið litið til hæfni og reynslu þeirra á sviði æskulýðs- og barnastarfs. Ekki er hins vegar vikið að því hvort og þá hvernig umsóknir umræddra umsækjenda hafi verið metnar og bornar saman á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram koma í 1. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli, þ.e. á grundvelli menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils o.s.frv. Í málinu liggja heldur ekki fyrir önnur gögn þar sem finna má upplýsingar um innbyrðis samanburð á umsækjendum á grundvelli framangreindra sjónarmiða. Þannig liggur ekki fyrir á hverju sú niðurstaða valnefndar um að hún mæti báða umsækjendurna mjög vel hæfa til þjónustunnar hafi byggst.

Eins og vikið er að hér að framan gildir sú meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að leitast skuli við að velja þann umsækjanda um laust opinbert embætti sem hæfastur verður talinn til að gegna því. Það leiðir af þessari grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að ákveðnar skyldur hvíla á veitingarvaldshafa um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Þannig verður ákvörðun um skipun í opinbert embætti ávallt að byggjast á heildstæðum samanburði og mati á atriðum sem til þess eru fallin að varpa ljósi á líklega frammistöðu umsækjenda í viðkomandi embætti.

Í þessu sambandi árétta ég að í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli er sérstaklega mælt fyrir um að litið skuli til ákveðinna sjónarmiða þegar lagt er mat á umsækjendur um prestsembætti. Þrátt fyrir að 2. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998 mæli fyrir um að í þeim tilvikum þegar áskilin er sérstök þekking eða reynsla í auglýsingu um laust embætti eða það er að öðru leyti mjög sérhæft skuli meta umsækjendur eftir því hvernig þeir uppfylli þau sérstöku skilyrði verður ekki séð, með vísan til þess er að framan greinir um að ráða skuli hæfasta umsækjandann, að umrætt ákvæði feli í sér að litið skuli að öllu leyti framhjá þeim sjónarmiðum sem vikið er að í 1. málsl. 17. gr. reglnanna, þ.e. menntun, starfsaldri, starfsreynslu, starfsferli og hæfni til samskipta, heldur mæli ákvæðið fyrir um viðbótarsjónarmið sem komi til skoðunar við hæfnismatið, og þá sem einn þáttur heildarmatsins, sbr. einnig, eins og að framan greinir, fyrirmæli 7. gr. fyrrnefndra leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd. Þar er í 6. tölulið tekið fram að gefa skuli gaum að þeim skilmálum sem fram koma í auglýsingu og sérkennum prestakallsins en tekið skal fram að það er auðvitað ekki útilokað að valnefndin ákveði að veita sjónarmiði sem sérstaklega er tekið fram í auglýsingu aukið vægi í mati sínu en það verður þá að meta alla umsækjendur með tilliti til þess. Og ég ítreka að eins og þær reglur sem settar hafa verið innan þjóðkirkjunnar eru úr garði gerðar verður ekki séð að slíku sjónarmiði verði beitt alfarið án þess að önnur atriði í þeim reglum komi þar til mats.

Í áliti mínu frá 7. apríl 2000 í máli nr. 2630/1998 vísaði ég til þess að sú meginregla gilti í íslenskum stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafi ákvæði á hvaða sjónarmiðum hann byggði ákvörðun um skipun í opinbert embætti ef ekki væri sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Sama ætti við um hvert innbyrðis vægi þau sjónarmið skyldu hafa leiddu þau ekki til sömu niðurstöðu. Í álitinu vísaði ég hins vegar til þess að væri við töku slíkrar ákvörðunar byggt á einu sjónarmiði, sem málefnalegt gæti talist, án þess að litið væri til annarra þýðingarmikilla sjónarmiða, með hliðsjón af viðkomandi starfi, kynni ályktun um hver yrði talinn hæfastur umsækjenda að vera haldin annmarka. Slíkur annmarki gæti leitt til þess að grundvöllur hinnar matskenndu ákvörðunar yrði talinn ófullnægjandi þannig að farið hefði í bága við þá meginreglu að leitast skyldi við að velja hæfasta umsækjandann.

Eins og áður segir var það niðurstaða valnefndar Seljaprestakalls að báðir umsækjendurnir væru mjög vel hæfir til þjónustunnar án þess að því hafi verið nánar lýst í hverju það mat var fólgið. Ég tel mig ekki geta fullyrt að ekkert mat eða enginn samanburður hafi farið fram á umsækjendum af hálfu valnefndarinnar með tilliti til atriða eins og menntunr, starfsaldurs, starfsreynslu, starfsferils, starfsvettvangs o.s.frv. Hins vegar liggja, eins og áður segir, engar skýringar eða gögn fyrir í málinu sem sýna fram á hvort og þá hvernig innbyrðis samanburði á umsækjendum hafi verið háttað með hliðsjón af framangreindum atriðum.

Þegar umsóknir og ferilskrár beggja umsækjenda eru skoðaðar sést að verulegur munur er á milli þeirra um þau atriði sem koma áttu til mats og má til að mynda nefna að A útskrifaðist sem guðfræðingur árið 1996 og hefur m.a. starfað sem sóknarprestur á árunum 1997-2005 og sem héraðsprestur frá árinu 2005. Sá sem skipaður var í embættið útskrifaðist sem guðfræðingur árið 2006 og árið 2007 var hann kallaður til þjónustu sem prestur í Seljakirkju með sérstakri áherslu á barna- og æskulýðsstarf. Þá hafa umsækjendur að baki mismunandi nám á öðrum sviðum en guðfræði og hafa setið ólík námskeið. Að sama skapi hefur starfsvettvangur þeirra og viðfangsefni í starfi verið mismunandi.

Eins og áður hefur komið fram sér þess ekki stað í gögnum málsins og skýringum biskupsstofu til umboðsmanns að innbyrðis staða umsækjenda með tilliti til þeirra atriða sem valnefndinni bar að leggja til grundvallar við mat sitt samkvæmt fyrirliggjandi reglum hafi verið metin. Af fyrirliggjandi upplýsingum um umsækjendur verður heldur ekki séð að staða þeirra hvað varðar þessi atriði hafi verið svo sambærileg að unnt hafi verið að byggja ákvörðun um skipun í embættið á því einu að báðir umsækjendurnir væru mjög vel hæfir til þjónustunnar án þess að valnefnd gerði formlegan samanburð á þeim á grundvelli þessara atriða.

Eins og vikið er að hér að framan fæ ég ekki annað séð að en við mat á umsóknargögnum A og X hafi valnefnd einkum litið til reynslu þeirra af barna- og æskulýðsstarfi, en ekkert liggur fyrir um hvernig litið var til annarra sjónarmiða sem mælt er fyrir um í fyrri málslið 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli. Þrátt fyrir að í auglýsingu um prestsembættið hafi verið tekið fram að lögð væri sérstök áhersla á hæfni og reynslu á sviði æskulýðs- og barnastarfs tel ég að ekki verði litið framhjá því við mat á umsækjendum að í þessu tilviki var verið að skipa í embætti prests sem starfa skyldi við hlið sóknarprests og sinna margvíslegum og hefðbundnum prestsstörfum innan prestakallsins samhliða því að hann skyldi sérstaklega sinna æskulýðs- og barnastarfi. Rétt eins og þær reglur sem lýst hefur verið hér að framan kveða á um varð þannig við matið að leggja heildstætt mat á þau atriði sem tilgreind voru í reglunum og í auglýsingunni með tilliti til þess hvor umsækjenda teldist hæfari til að sinna því prestsembætti sem auglýst var.

Ég legg á það áherslu að samkvæmt 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, er það biskup Íslands sem fer með endanlegt skipunarvald í prestsembætti þótt val valnefndar á umsækjanda sé bindandi. Það kemur því í hlut biskups að ganga úr skugga um að niðurstaða valnefndar sé í samræmi við lög og reglur, sem og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Telji biskup svo ekki vera ber honum að óska eftir nýrri afgreiðslu valnefndar. Ég legg áherslu á að þar til bær yfirvöld innan þjóðkirkjunnar hafa sett bæði reglur og leiðbeiningar um hvernig staðið skuli að mati á umsóknum um prestsembætti og kom það því í hlut biskups að gæta að því að þessum reglum væri fylgt og þar með því réttaröryggi sem umsækjendum um prestsembætti á að vera tryggt samkvæmt lögum og þeim reglum sem gilda um málsmeðferð við undirbúning að töku ákvörðunar um skipun í prestsembætti.

Þótt ég geti ekki, eins og áður segir, fullyrt að enginn samanburður hafi farið fram á milli umsækjenda á grundvelli þeirra atriða sem mat á umsóknum, og þar með um hvaða umsækjandi teldist hæfastur, átti að byggjast á liggur ekkert fyrir um slíkan samanburð og innbyrðis mat á þessum atriðum á milli umsækjenda og það er fyrst í svarbréfi biskupsstofu, dags. 3. ágúst 2010, eftir ítrekun í bréfi umboðsmanns, dags. 30. júní 2010, að vikið er að samanburði á því sérstaka atriði sem lögð var áhersla á í auglýsingu um starfið.

Þegar litið er til þess sem rakið hefur verið hér að framan fæ ég ekki séð að biskup Íslands hafi sýnt fram á að heildstæður samanburður milli umsækjenda hafi farið fram á grundvelli þeirra sjónarmiða, sem mælt er fyrir um í framangreindum reglum, áður en ákvörðun var tekin um hver yrði skipaður í embættið, sem fullnægi þeim kröfum sem taldar eru hluti af grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Ég tel því að biskup Íslands hafi ekki sýnt fram á að grundvöllur umræddrar ákvörðunar hafi verið í samræmi við þá meginreglu að leitast skuli við að velja hæfasta umsækjandann og þær reglur sem settar hafa verið innan þjóðkirkjunnar um mat á umsækjendum um prestsembætti.

Ég bendi að lokum á að samkvæmt gögnum málsins óskaði lögmaður A eftir því við biskup Íslands með bréfi, dags. 31. mars 2009, að hann rökstyddi ákvörðun um skipun í embættið. Með bréfi formanns valnefndar, dags. 16. apríl 2009, til lögmannsins var sá rökstuðningur veittur og var afrit af þeim rökstuðningi sendur biskupi Íslands. Af þessu tilefni tek ég fram að þar sem biskup Íslands fór með formlegt veitingarvald í málinu kom það í hlut hans að veita umbeðinn rökstuðning eftir atvikum á grundvelli þeirra gagna sem valnefndin hafði látið honum í té.

d.

Í skýringum biskupsstofu til umboðsmanns kemur fram að hafa verði í huga að þjóðkirkjan byggi á þeirri grundvallarhugsun hvað varðar prestsþjónustu við söfnuði að þiggjendur þjónustunnar, þ.e. söfnuðurinn, hafi úrslitaatkvæði um hver hljóti skipun í embætti. Biskupar þjóðkirkjunnar og ráðherrar sem höfðu skipunarvaldið lengst af hafi „ætíð virt mjög þessa grunnreglu“.

Af þessu tilefni tek ég fram að í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, kemur fram að biskup Íslands veiti þeim embætti sóknarprests eða prests sem hlotið hefur bindandi val eða kosningu samkvæmt nánari ákvæðum í starfsreglum, sbr. 59. gr. laganna. Í starfsreglum nr. 735/1998, um presta, er nánar mælt fyrir um val og veitingu prestsembætta. Í 1. mgr. 15. gr. þeirra reglna kemur fram að valnefnd velji sóknarprest og prest og að hún skuli skipuð viðkomandi prófasti, sem jafnframt sé formaður nefndarinnar, og níu fulltrúum prestakalls. Þá segir að fulltrúar prestakalls og jafnmargir varamenn þeirra séu valdir til setu í valnefnd til fjögurra ára á sóknarnefndarfundi eða á sameiginlegum fundi sóknarnefnda í prestaköllum þar sem sóknir eru fleiri en ein. Í þessu sambandi bendi ég á að sóknarnefndir eru kosnar til fjögurra ára í senn á aðalsafnaðarfundi, sbr. 2. mgr. 53. gr. laga nr. 78/1997 og 11. gr. starfsreglna nr. 732/1998, um sóknarnefndir. Samkvæmt 3. mgr. 52. gr. laga nr. 78/1997 njóta sóknarmenn kosningaréttar og kjörgengis á safnaðarfundum þegar þeir eru fullra sextán ára, en með sóknarmönnum er átt við alla þá sem eiga lögheimili í sókn, miðað við 1. desember næstliðinn, hafa hlotið skírn og eru skráðir í þjóðkirkjuna, sbr. 3. mgr. 49. gr. laganna.

Ég fæ ekki annað séð af því fyrirkomulagi sem mælt er fyrir um í 15. gr. umræddra starfsreglna nr. 735/1998, um presta, en að sóknarnefnd velji einstaklinga til setu í valnefnd, sem fulltrúa prestakallsins og þar með safnaðarins, til að meta hæfni umsækjenda um prestsembætti eftir þeim sjónarmiðum sem fram koma í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, sbr. einnig 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli.

Í 1. mgr. 20. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, er hins vegar mælt fyrir um að óski minnst þriðjungur atkvæðisbærra sóknarbarna í prestakalli þess, að almenn prestskosning fari fram, sé skylt að verða við því. Skrifleg ósk um kosningu skuli hafa borist biskupi eigi síðar en að hálfum mánuði liðnum frá þeim degi er kallið var auglýst laust til umsóknar. Fjöldi atkvæðisbærra manna miðast við þá sem eru skráðir í þjóðkirkjuna í prestakallinu samkvæmt þjóðskrá þann dag sem auglýsing um embættið birtist, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Í 26. gr. reglnanna er kveðið á um að á kjörskrá skuli taka þá sem voru í íslensku þjóðkirkjunni og eigi lögheimili í prestakallinu þegar kjörskrá er lögð fram og hafi náð 16 ára aldri þegar kosning fer fram. Þá segir m.a. í 29. gr. reglnanna að skipa skuli þann umsækjanda í embættið sem hlotið hefur flest greidd atkvæði. Verði atkvæði jöfn skuli varpa hlutkesti. Sé aðeins einn umsækjandi í kjöri teljist hann kjörinn hljóti hann meirihluta greiddra atkvæða. Nánar er mælt fyrir um fyrirkomulag almennra prestskosninga í 20.-29. gr. sem og 32. gr. starfsreglnanna. Með þessum hætti geta sóknarbörn í söfnuði haft bein áhrif á hver verði skipaður í prestsembætti.

Samkvæmt framangreindu koma tvær leiðir til greina við skipun í embætti prests, þ.e. annað hvort velur sóknarnefnd einstaklinga til setu í valnefnd sem metur hæfni umsækjenda um prestsembætti eftir nánar tilgreindum sjónarmiðum eða þá að prestur er kosinn í almennri prestskosningu. Þegar sú leið er farin að fela valnefnd að velja prest koma valnefndarmenn fram sem fulltrúar safnaðar og verður ekki séð af framangreindum reglum að svigrúm sé til þess að veita sérstökum óskum safnaðarins úrslitaþýðingu um hver hljóti skipun í prestsembætti sem falla undir embættismenn í merkingu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í þessu sambandi árétta ég að í starfsreglum nr. 735/1998, um presta, er gert ráð fyrir að valnefnd meti hæfni umsækjenda á grundvelli nánar tilgreindra sjónarmiða, m.a. menntunar, starfsaldurs, starfsreynslu og starfsferils, hæfni til samskipta og sérstakrar þekkingar eða reynslu sem talin er nauðsynleg til að hljóta skipun í umrætt embætti, sbr. einnig þau sjónarmið sem fram koma í 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd við val á sóknarpresti eða presti í prestakalli.

Ég tek þó fram að eðli máls samkvæmt getur við mat á því hver úr hópi umsækjenda telst hæfastur verið rétt að líta til þeirra sjónarmiða sem fram koma í 5. tölul. 1. mgr. 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups fyrir valnefnd, þ.e. m.a. aðstæðna og þarfa í viðkomandi prestakalli. Ég árétta hins vegar að sú afstaða Alþingis að prestar þjóðkirkjunnar falli undir reglur um embættismenn, sbr. lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins um grundvöll stjórnvaldsákvarðana setja því skorður að hægt sé að byggja ákvörðun um veitingu embættis sem veitt er að undangengnu mati sem miðar að því að finna þann hæfasta úr hópi umsækjenda á afstöðu íbúa á tilteknu svæði eða þeirra sem viðkomandi á að þjóna, sbr. dóm Hæstaréttar frá 5. nóvember 1998 í máli nr. 46/1998. Af gögnum málsins verður þó ekki ráðið að þetta sjónarmið hafi haft áhrif á ákvörðun um skipun í embætti prests við Seljaprestakall og því tel ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna þessa atriðis.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að biskup Íslands hafi ekki sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram á umsóknum A og X um embætti prests í Seljaprestakalli á grundvelli þeirra sjónarmiða, sem mælt er fyrir um í 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, og 7. gr. leiðbeinandi reglna biskups um málsmeðferð fyrir valnefnd, áður en ákvörðun um skipun í embættið var tekin, sem fullnægi þeim kröfum sem taldar eru hluti af grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda.

Þegar litið er til hagsmuna þess sem var skipaður í umrætt embætti tel ég ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ákvörðuninni. Þá tel ég ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka og þar með talið hugsanlega bótaábyrgð. Það verður að vera hlutverk dómstóla að fjalla um slíkt. Þá beini ég þeim tilmælum til biskups Íslands að hann taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu við skipun í embætti presta sem teljast embættismenn samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Þetta álit er annað tveggja sem ég sendi frá mér samtímis og lýtur að skipun í embætti prests þar sem það er niðurstaða mín að ekki hafi verið fylgt þeim reglum sem settar hafa verið um mat á umsækjendum um prestsembætti. Ég fæ ekki annað séð en að þessar reglur séu í sjálfu sér skýrar en svo virðist sem fyrirmæli 2. málsl. 17. gr. starfsreglna nr. 735/1998, um presta, um að meta skuli umsækjendur um prestsembætti eftir því hvernig þeir uppfylla sérstök skilyrði sem fram koma í auglýsingu leiði til þess í framkvæmd að mat á umsækjendum sé takmarkað meira en samrýmst getur hinum almennu reglum um undirbúning að skipun í opinber embætti og þeim reglum sem þjóðkirkjan hefur sjálf sett sér á þessu sviði. Það eru því tilmæli mín til biskups Íslands að gerðar verði ráðstafanir til að leiðbeina þeim sem koma að undirbúningi skipana í embætti presta, og þá sérstaklega valnefndum, um þetta atriði.