Álit

I.

Hinn 4. september 1993 bar Samband dýraverndarfélaga Íslands fram kvörtun yfir þeirri afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi 11. júní 1993, að fallast á þá ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík, að ekki hefði þurft leyfi til auglýstrar sýningar í Reiðhöllinni í Reykjavík dagana 8. og 9. maí það ár. Telur Samband dýraverndarfélaga Íslands, með skírskotun til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957 um dýravernd, að þurft hafi leyfi lögreglustjórans í Reykjavík til samkomunnar vegna sýningaratriða, sem þar voru á dagskrá.

II.

Málavextir eru þeir, að dagana 7.-9. maí 1993 héldu sunnlenskir hestamenn, í samvinnu við Hestamannafélagið Fák, sýninguna "Hestadagar í Reiðhöllinni". Voru þar ýmis sýningaratriði, meðal annars atriði, sem átti að sýna "hversu hugaður og taugasterkur íslenski hesturinn er", eins og kemur fram í frétt í Morgunblaðinu frá 7. maí 1993.

Með bréfi Sambands dýraverndarfélaga Íslands til lögreglustjórans í Reykjavík 7. maí 1993 lýsti sambandið því yfir, að það teldi, að sýningaratriði, eins og þau, sem auglýst hefðu verið í Morgunblaðinu sama dag, féllu á engan hátt undir almennar búfjársýningar, heldur væru þær hreinar skemmtisýningar og skyldu því tvímælalaust hafa leyfi frá lögreglustjóra, sem byggt væri á umsögn dýraverndarnefndar. Óskaði Samband dýraverndarfélaga Íslands eftir upplýsingum lögreglustjórans í Reykjavík um, hvort umrædd sýning hefði fengið leyfi frá lögreglustjóra og/eða hvort fyrir lægi umsögn um hana frá dýraverndarnefnd. Væri ósk Sambands dýraverndarfélaga Íslands sú, ef ekki lægi fyrir leyfi lögreglustjóra, byggt á áliti dýraverndarnefndar, að tekin yrðu af dagskrá umrædd sýningaratriði og önnur, er hugsanlega gætu falið í sér streitu og ótta fyrir dýrin.

Í svarbréfi lögreglustjórans í Reykjavík 7. maí 1993 segir, að lögreglustjóri hafi ekki gefið út leyfi til sýningarinnar, enda séu búfjársýningar ekki háðar slíku leyfi, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957 um dýravernd.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. maí 1993, lýsti Samband dýraverndarfélaga Íslands þeirri skoðun, að ekki væri hægt að búa til hvaða sýningaratriði sem væri með dýrum, er flokkuðust eða hefðu flokkast sem búfé, og kalla það búfjársýningu. Í frétt Morgunblaðsins hefði komið fram, að mjög væri verið að reyna að höfða til skemmtigildis sýningarinnar og því væri skylt að leita umsagnar dýraverndarnefndar. Væri með þessu aðeins verið að benda á þá hættu, sem í því fælist að leyfa óhindrað að búfé væri notað á sýningum, án þess að atriðin hefðu fyrirfram verið metin af dýraverndarnefnd og leyfð á þeim grundvelli af lögreglustjóra. Því færi Samband dýraverndarfélaga Íslands fram á það við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að það sæi til þess að lögreglustjóri yrði áminntur vegna fyrrgreindrar afgreiðslu erindis þeirra og honum gert skylt að sjá til þess, að sýningar á dýrum yrðu ekki haldnar, án þess að leyfi, byggt á áliti dýraverndarnefndar, hefði áður verið veitt.

Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Sambands dýraverndarfélaga Íslands, dags. 11. júní 1993, var vísað til bréfs lögreglustjórans í Reykjavík til ráðuneytisins, dags. 7. s.m., og hefði ráðuneytið engu við svör lögreglustjóra að bæta. Í tilgreindu bréfi lögreglustjóra segir svo:

"Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. dýraverndarlaganna in fine eiga ákvæði reglugerðar nr. 67, 1971 ekki við um búfjársýningar, en að mati embættisins var hér um búfjársýningu að ræða. Til að taka af öll tvímæli um að hestar flokkist undir búfé má benda á IV. kafla búfjárræktarlaga nr. 31, 1973 lög nr. 84, 1989 um búfjárrækt og reglugerðir nr. 447, 1985 og 336, 1989 settum með stoð í þeim lögum og hugtaksskilgreiningu á búfé í 1. gr. laga nr. 54, 1990 um innflutning dýra.

Í bréfi Sambands dýraverndarfélaga Íslands til embættisins, dagsettu 7. maí s.l., var óskað upplýsinga um hvort sýningin "Hestadagar í Reiðhöllinni", sem hefjast átti sama kvöld, hefði fengið leyfi lögreglustjóra og hvort fyrir hefði legið umsögn Dýraverndarnefndar ríkisins um hana. Erindi þessu var svarað með tilvitnun í ofangreint ákvæði dýraverndarlaga, sbr. bréf embættisins dagsett 7. maí s.l. Þar sem ekki var talið um leyfisskylda sýningu að ræða, var ekki leitað álits Dýraverndarnefndar ríkisins, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 67, 1971.

Það er mat embættisins, að sé verið að sýna búfé, sé um búfjársýningu að ræða, óháð skemmtigildi sýningarinnar, en slík sýning er ekki leyfisskyld sbr. fortakslaust ákvæði dýraverndarlaga, sem fyrr er rakið. Lögreglustjóri hefur ekki lagaheimild til að krefjast þess, að þeir, sem haldi búfjársýningar, leiti eftir leyfi til þeirra, að fengnum umsögnum Dýraverndarnefndar og umhverfisráðuneytis, þó svo að skemmtiatriði verði á sýningunni."

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 13. september 1993, sem ítrekað var 18. nóvember 1993 og 25. janúar 1994, og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins, þ.á m. gögn og upplýsingar um þau sýningaratriði, er voru á dagskrá umræddrar sýningar.

Með svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. mars 1994, fylgdi greinargerð frá Hestamannafélaginu Fáki. Greinargerðin er skráð eftir frásögn knapa þess hests, sem í hlut átti, og er þar gerð ítarleg grein fyrir því sýningaratriði, sem kvörtunin lýtur að. Kemur þar fram, að um hafi verið að ræða hestinn Hæring, 16 vetra gamlan, margfaldan Íslandsmeistara í hindrunarstökki og fimiæfingum. Í greinargerðinni segir ennfremur, að hesturinn "... hefur sýnt ýmis atriði s.s. að stökkva yfir ýmsa hluti og sýna allskyns listir. Hesturinn er einkar vel fallinn til slíkrar þjálfunar þar sem hann er bæði mjög yfirvegaður, taugasterkur og traustur." Samkvæmt greinargerðinni voru á sýningunni fimm mismunandi atriði, sem miðuðu að því að láta reyna á taugastyrk hestsins. Er þessu lýst þannig:

"Atriðið var þannig uppsett, að þegar sýningin hófst kom knapinn inn ríðandi á feti. Hann reið á milli tveggja tunna þar sem tveir menn stóðu sitt hvorum megin við hvora tunnu og börðu á þær með prikum. Tveggja metra millibil var á milli tunnanna þar sem hesturinn gekk á milli. Hann nam staðar á milli tunnanna og horfði ýmist til vinstri eða hægri án þess að blaka eyrum né kippti sér upp við þann hávaða sem framkvæmdur var. Það sýndi hversu hesturinn er taugasterkur og yfirvegaður. Þegar að knapi og hestur höfðu lokið þessu atriði héldu þeir áfram á feti. Komu þeir þar sem búið var að stilla upp háum tunnum sem mynduðu vegg ca. fimm metra háan. Þetta voru plasttunnur tómar að innan og ýtti Hæringur þeim niður með afturendanum hverri á fætur annarri, þ.e.a.s. um var að ræða fjórar tunnuraðir með þremur tunnum í röð. Hesturinn ýtti þessum tunnum með afturhlutanum og bakkaði á þær og fetaði síðan æðrulaust áfram að næstu hindrun. Sú hindrun var þannig að skotveiðimaður stóð í höllinni og hélt á haglabyssu og hafði flautu. Hann þóttist skjóta á gæs. Að sjálfsögðu var einungis púðurskot í byssunni og er að sjálfsögðu bara með púðurskot í byssunni. Þegar að knapinn var kominn á hestinum í námunda við gæsaskyttuna sem var ca. 8-10 m færi, þá skaut viðkomandi úr byssunni að sjálfsögðu í gagnstæða átt við [knapann] og hestinn. Á meðan á þessu stóð var Hæringur í sömu sporum og knapinn lét taumana hanga slaka. Hesturinn kippti sér ekkert upp við þetta. Þegar að gæsaskyttan var búin að hleypa skotunum af hélt knapinn áfram á hestinum og reið að gæsaskyttunni á feti og fékk síðan hestinn til þess að stugga við gæsaskyttunni með því að ganga út á hlið að henni og setja afturendann í hann og bakka og víkja henni af vettvangi til að sanna og sýna að, ekkert gat raskað hestinum eða truflað hann þannig hélt hann sínu striki áfram slakur, rólegur og einbeittur. Næsta atriði var að inn kom bíll frá Hjálparsveit skáta með sírenur, blikkandi ljós hávaða og læti. Hópur unglinga ca. 20-30 voru með læti og þóttust slást. Knapi og hestur komu að unglingunum, þar sem björgunarsveitamenn í gerfi lögreglumanna eru að reyna að stugga við hópnum en það gekk ekki. Kemur þá hesturinn og gengur krossgang út á hlið og tvístrar hópnum með því að fara inn í slagsmálahópinn og tvístra honum. Þetta sýnir enn á ný að það var ekkert sem raskað gat ró hestsins. Hann heldur áfram æðrulaust án þess að nokkuð komi honum úr jafnvægi. Hvorki hávaði frá sírenu, blikkandi ljós né slagsmál og bægslagangur unglinganna valdi honum truflun. Alltaf gerði hesturinn þetta rólegur og yfirvegaður á feti. Lokaatriðið var þannig að upp var settur hvítur veggur, myndaður úr hvítum plasttunnum, þannig að áhorfendur sáu hann frá hlið. Á miðjum veggnum var búið til gat fyrir hestinn til að stökkva í gegnum, en það sáu áhorfendur ekki. Í gegnum þetta gat var hestinum beint og hann látinn stökkva á tunnuvegginn. Það virkaði eins og hann væri að stökkva á heilan vegg sem hann var ekki þar sem að glufa var í veggnum sem Hæringur kom höfði og herðum í gegn um. Við þetta kom hann svo mikið við vegginn að hann sundraðist og féll niður um leið og hann fór í gegn. Áður en að hesturinn var látinn stökkva í gegn um vegginn reið knapinn upp að honum til að sýna hestinum hann. Síðan hleypti knapinn hestinum á vegginn. Fyrir áhorfendum var eins og hesturinn stykki á vegginn en í raun stökk hann í glufuna á veggnum. Við það féll veggurinn eins og spilaborg niður, algjörlega hættulaust. Eftir þetta fetaði hesturinn í gegnum tunnurnar og á milli þeirra fyrir framan áhorfendur. Knapinn kvaddi og reið út úr salnum.

[...] Búnaður hests og knapa var góður. Knapinn í leðurjakka með hjálm á höfði til að svipa sem mest til lögreglumanns. Hesturinn hafði hnakk á baki og beisli að sjálfsögðu, létt hringamél sem veittu ekkert átak á hestinum. Hann hafði eyrnatappa í eyrum þannig að hljóðin sem voru mynduð dempuðust verulega. Hesturinn var alltaf slakur og yfirvegaður alla sýninguna út í gegn aldrei þvingaður og virtist hafa gaman af."

Í bréfi ráðuneytisins frá 14. mars 1994 sagði m.a.:

"Eftir að ljóst er orðið hvers eðlis sýningaratriðið var, telur ráðuneytið að ákvæðið í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957 um dýravernd hafi átt við um sýninguna, því að hér var ekki um búfjársýningu að ræða í hefðbundnum skilningi. Atriðið bar sannanlega keim af því að vera skemmtiatriði, þar sem reynt var á ýmis þolrif hesta, þ.á.m. hvernig viðbrögð hests eru við hávaða og skarkala. Það er álit ráðuneytisins að hér hafi dýr verið haft til sýnis sem leyfi lögreglustjóra þarf til. Af greinargerðinni verður hvorki séð að hestinum hafi verð misboðið né að hann hafi verið látinn sæta illri eða ósæmilegri meðferð, enda er knapi sá sem sat hestinn kunnur hestaíþróttamaður sem hefur unnið til margra verðlauna í hestaíþróttum."

Athugasemdir Sambands dýraverndarfélaga Íslands við svar ráðuneytisins bárust mér 20. júní 1994.

Í áliti mínu rakti ég ákvæði laga um dýravernd og meginmarkmið slíkrar löggjafar. Þá gerði ég sérstaklega grein fyrir skýringarsjónarmiðum er lutu að niðurlagsákvæði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957, um að ekki þyrfti leyfi til búfjársýninga. Í álitinu segir:

"IV.

Þá er sýning sú, sem kvörtunin beinist að, fór fram, voru í gildi lög nr. 21/1957 um dýravernd, en ný heildarlög um dýravernd, nr. 15/1994, tóku gildi 1. júlí 1994. Ákvæði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957, sbr. lög nr. 47/1990, hljóðaði svo:

"Óheimilt er að hafa dýr til sýnis hér á landi, nema leyfi lögreglustjóra þar á vettvangi, sem sýning á að fara fram, komi til. Umhverfisráðuneyti er rétt að setja sérstakar reglur um eftirlit með starfsemi þeirra manna, sem hafa dýr til sýnis, svo sem um búr, geymslu dýra og heilbrigðisráðstafanir. Ákvæði þessarar málsgreinar taka ekki til búfjársýninga."

Í 1. gr. reglugerðar nr. 67/1971 um dýragarða og sýningar á dýrum segir:

"Hver sá aðili, sem hefur í hyggju að setja á stofn dýragarð eða efna til sýningar á dýrum, hverrar tegundar sem er, skal sækja skriflega um heimild til slíkrar starfsemi til lögreglustjóra þar á vettvangi sem sýning á að fara fram.

Óheimilt er að setja á stofn dýragarða eða að hefja dýrasýningar, nema að fengnu leyfi lögreglustjóra. Skylt er lögreglustjóra að leita umsagnar menntamálaráðuneytisins [nú umhverfisráðuneytisins], áður en slíkt leyfi er veitt."

Nánari tilgreining á skilyrðum þess að mega halda sýningu á dýrum kemur víða fram í reglugerð nr. 67/1971, svo sem í 2. mgr. 3. gr. Þar er gert ráð fyrir, að lögreglustjóri leiti mats dýraverndarnefndar um byggingar og annan búnað sýningardýra, áður en hann veitir umsækjanda leyfi til að reka dýragarð eða halda sýningu á dýrum.

V.

Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 21/1957 um dýravernd er tekið fram, að ákvæði frumvarpsins taki til allra dýra (Alþt. 1956, A-deild, bls. 158). Í nefndu frumvarpi var lokamálsliður 2. mgr. 4. gr. svohljóðandi (Alþt. 1956, A-deild, bls. 147):

"Ákvæði þessarar málsgreinar taka ekki til sýningar á dýrum á vegum búnaðarfélaga."

Framangreindum málslið var breytt í núverandi horf í meðferð lagafrumvarpsins á Alþingi, skv. tillögu menntamálanefndar neðri deildar þingsins (Alþt. 1956, A-deild, bls. 389), og hljóðaði þannig eftir breytinguna: "Ákvæði þessarar málsgreinar taka ekki til búfjársýninga." Í ræðu framsögumanns menntamálanefndar er því lýst, að þarna sé ekki um efnisbreytingu að ræða heldur aðeins breytingu á orðalagi ákvæðisins (Alþt. 1956, B-deild, dálk. 1133).

Meginstefnumið laga nr. 21/1957 var, sbr. 1. gr., að farið væri vel með dýr svo þau þjáðust ekki að nauðsynjalausu (Alþt. 1956, A-deild, bls. 158). Í almennum athugasemdum við frumvarp til laga nr. 21/1957 segir m.a. svo:

"Bannákvæði (frumvarpsins) eru talsvert víðtækari og a.m.k. sérgreindari en í gildandi lögum. Má í því sambandi benda á 4. gr. frv. er leggur að vissu marki bann við því að temja dýr eða aga í því skyni að sýna þau almenningi eða í þágu kvikmyndunar. Sama ákvæði reisir og skorður við dýrasýningum og stofnun dýragarða hér á landi" (Alþt. 1956, A-deild, bls. 156).

Í almennum athugasemdum með frumvarpinu kemur einnig eftirfarandi fram:

"...Menn benda nú á, að lagavernd sú sem fólgin sé í dýraverndarlöggjöf, sé veitt vegna dýranna sjálfra - hér sé verið að vernda líf og heilsu dýranna og lagaþróunin stefni óðfluga að því að veita a.m.k. þeim dýrum, sem standa í nánustu tengslum við menn, lagavernd, að því er líf og heilsu varðar. Þessi skoðun fær að sjálfsögðu einnig samrýmzt því, að það séu samúðarkenndir manna, er krefjist viðbragða, ef vegið sé ósæmilega að dýrum, og enn, að dýraverndarlöggjöf gegni vissu uppeldishlutverki í þjóðfélagi, þar sem hún orki að sínu leyti á menn til mannúðar og samúðar almennt." (Alþt. 1956, A-deild, bls. 157-158.)

VI.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957 þurfti leyfi lögreglustjóra til að hafa dýr til sýnis hér á landi, að frátöldum búfjársýningum. Samkvæmt því, sem að framan hefur verið rakið um markmið laganna og meðferð frumvarps til þeirra á Alþingi, er ljóst að nefnd undantekning náði ekki til hvers konar sýninga á dýrum, sem teljast til búfjár. Undantekningin átti að ná til hefðbundinna búfjársýninga á vegum búnaðarfélaga. Eru slíkar sýningar fyrst og fremst þáttur í ræktunar- og kynbótastarfi. Er þessi skýring einnig í samræmi við 12. gr. nýrra dýraverndunarlaga, lög nr. 15/1994 um dýravernd, þar sem hliðstætt undanþáguákvæði er orðað svo í 3. mgr.: "Undanþegnar eru sýningar samkvæmt búfjárræktarlögum", en af athugasemdum við frumvarp til þeirra laga má ráða, að þar sé ekki um efnisbreytingu að ræða frá 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957 (Alþt. 1993, A-deild, bls. 632).

Miðað við þau skýringarsjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, meðal annars um tilgang dýraverndarlaga, fellst ég á þá skoðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi þess til mín 14. mars 1994, að þeim sýningaratriðum, er lýst hefur verið í III. kafla hér að framan og kvörtun Sambands dýraverndarfélaga Íslands beinist að, hafi verið þannig háttað, að til þeirra hafi þurft leyfi lögreglustjóra samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957."

VII.

Niðurstaða álits míns, dags. 8. nóvember 1994, var svohljóðandi:

"Niðurstaða mín er samkvæmt framansögðu sú, að fallast beri á þá skoðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi þess til mín frá 14. mars 1994, að til þeirra sýningaratriða, sem að framan er lýst og kvörtun Sambands dýraverndarfélaga Íslands lýtur að, hafi þurft leyfi lögreglustjóra samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1957, um dýravernd."