Álit

I. Kvörtun.

Hinn 21. júlí 2010 leitaði A til mín og kvartaði yfir úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) fyrir skólaárið 2010-2011, er birtar voru 29. júní 2010 og tóku gildi 1. júlí sama ár. Í kvörtun A kemur fram að hún hafi verið á leið til náms erlendis haustið 2010 og að gr. 4.8 í úthlutunarreglunum um hámark skólagjaldalána hafi orðið til þess að réttur hennar til skólagjaldalána rýrnaði verulega frá því sem verið hefði samkvæmt úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2009-2010. Í kvörtun A kemur enn fremur fram að þetta hafi hleypt „kostnaðaráætlun næstu ára í uppnám“ og að hún telji „með öllu ótækt að úthlutunarreglurnar birtist svo skömmu fyrir upphaf náms“.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. júní 2011.

II. Málavextir.

Í kvörtun A er málavöxtum lýst með þeim hætti að vegna fyrirhugaðs náms í Bandaríkjunum haustið 2010 hafi hún kynnt sér úthlutunarreglur LÍN vel fyrirfram og verið í sambandi við Samband íslenskra námsmanna erlendis (SÍNE), sem sé í nánum tengslum við LÍN og eigi fulltrúa í stjórn sjóðsins. Hafi SÍNE tjáð henni að ekki stæði til að breyta reglunum fyrir skólaárið 2010-2011. Það hafi því komið á óvart er nýjar úthlutunarreglur sjóðsins hafi verið birtar 29. júní 2010 „þegar í ljós [hafi komið] að grundvallarbreyting hafði orðið á því hvernig hámark skólagjaldalána [skyldi] reiknað“, sbr. grein 4.8 í úthlutunarreglum LÍN. „Í stað þess að miða við upphæðir fyrri skólagjaldalána [væri] nú miðað við hlutfall af hámarki skólagjalda í fyrra námslandi, sem [breytti útreikningunum] talsvert.“ Þar sem A hafi áður fengið skólagjaldalán á Íslandi hafi breytingin haft í för með sér talsverða lækkun á rétti hennar til skólagjaldalána frá því sem verið hefði samkvæmt úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2009-2010.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf, dags. 24. september 2010, þar sem ég gerði grein fyrir kvörtuninni. Í bréfinu rakti ég því næst viðeigandi ákvæði laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, reglugerðar nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, gr. 4.8 í gildandi úthlutunarreglum LÍN, er birtust sem fylgiskjal með auglýsingu nr. 533/2010, um staðfestingu úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2010-2011, er birtist í B-deild Stjórnartíðinda 29. júní 2010, sem og gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárin 2009-2010, 2008-2009 og 2007-2008. Ég benti á að talsverðar breytingar hefðu verið gerðar á því hvernig reikna skyldi út svigrúm til frekari skólagjaldalána með núgildandi úthlutunarreglum LÍN, er birtar hefðu verið í B-deild Stjórnartíðinda 29. júní 2010.

Í bréfinu vék ég þessu næst að lagasjónarmiðum í íslenskum stjórnsýslurétti er lúta að breyttri stjórnsýsluframkvæmd. Vísaði ég í þessu sambandi í álit mitt frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001. Í bréfinu óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mennta- og menningarmálaráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig sá háttur sem hafður var á breytingunum á úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2010-2011 hefði samrýmst áðurgreindum sjónarmiðum um breytta stjórnsýsluframkvæmd. Í þessu sambandi óskaði ég sérstaklega eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort sá tími sem leið frá því að reglurnar voru birtar þar til þær tóku gildi hefðu samrýmst umræddum sjónarmiðum. Hafði ég þá einkum í huga að um hefði verið að ræða talsverðar breytingar á því hvernig reikna skyldi út svigrúm til frekari skólagjaldalána.

Í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 22. desember 2010, er framangreindum spurningum mínum svarað með eftirfarandi hætti:

„Í bréfi umboðsmanns er vikið að heimild ráðherra skv. 1. mgr. 16. gr. til að setja með reglugerð frekari ákvæði um framkvæmd laga nr. 21/1992, sbr. reglugerð nr. 602/1997. Samkvæmt ákvæðinu er stjórn LÍN framselt allvíðtækt vald til að setja reglur um framkvæmd laganna, m.a. um hámark námslána (3. mgr. 3. gr. og 4. tölul. 5. gr. laganna). Stjórn LÍN er gert að setja reglur um önnur atriði skv. lögunum, sbr. 2. mgr. 16. gr. og reglugerð settri skv. 1. mgr. 16. gr. laganna. Slíkar reglur (úthlutunarreglur LÍN) skulu samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Um valdheimildir stjórnar LÍN til að setja framangreindar reglur kemur fram í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 21/1992 og með breytingartillögu meiri hluta menntamálanefndar Alþingis var aukið vald fært til stjórnar LÍN til að setja reglur um málefni sjóðsins og úthlutun námslána. Við umræður um frumvarpið á Alþingi lýsti þáverandi menntamálaráðherra sig samþykkan auknum valdheimildum til handa stjórn LÍN.

Í tilefni af framangreindri kvörtun leitaði ráðuneytið eftir umsögn LÍN sem fylgir hjálagt í bréfi, dags. 10. október sl. Þar kemur m.a. eftirfarandi fram:

-... kemur það mjög á óvart að þetta séu svör SÍNE því það hefur legið fyrir í tæp tvö ár að breytingar gætu orðið á skólagjaldalánum sbr. 3. mgr. gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN árið 2009-2010 og árið 2010-2011. Enn fremur hefði fulltrúi SÍNE átt að vera meðvitaður um að það væri í umræðu að endurskoða útreikning á ónýttu skólagjaldaláni þar sem fyrri aðferðarfræði hefur verið gagnrýnd af SÍNE í gegnum árin. Auk þess má benda á að framkvæmdastjóri SÍNE situr sem áheyrnarfulltrúi á stjórnarfundum LÍN og er fulltrúi námsmanna í vafamálanefnd stjórnar. Einnig má benda á það að einn fulltrúi SÍNE situr í stjórn LÍN.

- Á hverju ári eru úthlutunarreglur endurskoðaðar og þar sem það skapar alltaf ákveðna óvissu, sérstaklega á þeim niðurskurðartímum sem við búum við, leggja starfsmenn LÍN ríka áherslu á það í sínum svörum að það sé ekki hægt að ganga út frá því að úthlutunarreglur gildi óbreyttar frá einu ári til annars. [A] vísar ekki í nein samskipti við starfsmenn lánasjóðsins heldur einungis í fulltrúa SÍNE.

- Á stjórnarfundi 10. febrúar 2010 var ákveðið að skipa nýja endurskoðunarnefnd vegna úthlutunarreglna 2010-2011. Ákveðið var að formaður og varaformaður stjórnar ásamt fulltrúa SÍNE og SHÍ mundu skipa nefndina. ... Fram að þessu miðaðist reglan út frá því hversu mikið skólagjaldalán námsmenn hafi nýtt sér hverju sinni. Fram að þessu miðaðist reglan út frá því að [skólagjaldalánið sem viðkomandi hafði þegar tekið var yfirfært yfir í mynt námslandsins sem stóð] til að stunda nám í miðað við gengi 1. júní sumarið á undan umræddu námsári. T.d. ef námsmaður hafði stundað nám í Bandaríkjunum sem lauk haustið 2004 og fengið skólagjaldalán upp á USD 20.000 hugðist stunda nám á Íslandi haustið 2009 í HR umreiknaðist skólagjaldalánið miðað við gengi 1. júní 2009. Það þýddi að viðkomandi hefði þegar fengið 2.534.000 kr. og ætti því möguleika á allt að 966.000 kr. í skólagjaldalán á Íslandi. Þessi aðferðarfræði var gagnrýnd til margra ára og þá sérstaklega af fulltrúum SÍNE þar sem gengissveiflur á milli ára voru að hafa áhrif á það hvað námsmenn ættu möguleika á að nýta sér og hvað ekki. Reglan við útreikning á skólagjöldum í dag er mun gegnsærri og sanngjarnari en áður. Þá er miðað við hversu hátt hlutfall námsmaðurinn hefur þegar tekið af þeim skólagjaldalánum sem standa til boða í fyrra námslandi og það hlutfall svo reiknað til að finna út hversu mikið viðkomandi námsmaður á möguleika á að fá í lán. Í dæminu hér að ofan yrði þetta þá þannig að ef viðkomandi hefði haft möguleika á því að fá USD [40.000] í skólagjaldalán en var búinn að nýta 50% af „skólagjaldakvótanum“ og því ætti hann möguleika á að fá allt að 1.750.000 kr. í skólagjaldalán á Íslandi.

Í svari LÍN til ráðuneytisins kemur fram að markmið stjórnar LÍN sé að úthlutunarreglur hvers árs liggi fyrir eins fljótt og auðið sé. Forsendur úthlutunarreglna séu lagðar í fjárlagaramma næsta árs. Á síðustu tveimur árum hafi sá rammi ekki legið fyrir fyrr en um mánaðamótin maí/júní. Umræða á milli endurskoðunarnefndar úthlutunarreglna og ráðuneytisins hefjist fljótlega eftir að endurskoðunin fari af stað. Á yfirstandandi fjárlagaári hafi komið fram krafa um verulegan niðurskurð útgjalda hjá LÍN í upphafi endurskoðunarinnar en þegar líða hafi tekið á ferlið hafi forsendur breyst þannig að ekki hafi verið hægt að ljúka heildarendurskoðun fyrr en í lok maí. Umræða um endurskoðaðar reglur hafi farið fram á stjórnarfundum LÍN 19. maí og 11. júní. Nýjar úthlutunarreglur hafi svo verið undirritaðar af ráðherra 15. júní sl.

Í framangreindri umsögn er bent á að LÍN geti ekki borið ábyrgð á upplýsingum sem aðilar utan stofnunarinnar veiti til námsmanna en starfsmenn Lánasjóðsins séu mjög meðvitaðir um að benda námsmönnum, sérstaklega þeim sem hafi hug á námi erlendis, á að ekki sé hægt að ganga út frá óbreyttum úthlutunarreglum og sérstaklega eigi það við nú á tímum.

Að því er varðar þann tíma sem leið frá því að reglurnar voru birtar þar til þær tóku gildi hefur gildistími þeirra yfirleitt tekið mið af 1. júlí ár hvert. Ytri aðstæður hafa þó ráðið því hvenær hægt er að birta úthlutunarreglurnar eins og fram kemur hér að ofan varðandi gildandi reglur. Það séu aðstæður sem LÍN hafi því miður ekki ráðið við. Fram kemur það mat stjórnar LÍN að ekki sé hægt að gefa út neinar fyrirfram vísbendingar um breytingar á úthlutunarreglum áður en þær liggi fyrir í heild sinni þar sem um sé að ræða samningaferli milli meiri hluta stjórnar LÍN og námsmannahreyfinganna. Umræða sem fylgi slíkum samningaviðræðum geti verið afar viðkvæm og hápólitísk og því sé nauðsynlegt að tryggja ákveðinn trúnað þar til heildarmynd að nýjum úthlutunarreglum liggi fyrir.

Hvað varðar viðhorf mennta- og menningarmálaráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig sá háttur sem hafður var á breytingum á úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2010-2011 hafi samrýmst sjónarmiðum um breytta stjórnsýsluframkvæmd, sem rakin eru í bréfi umboðsmanns Alþingis, skal tekið fram að breyting á grein 4.8 virðist ekki hafa hlotið sérstaka umfjöllun í erindi stjórnar LÍN til ráðuneytisins. Í minnisblaði mennta- og menningarmálaráðherra sem lagt var fyrir ríkisstjórn 4. júní sl. er gerð grein fyrir úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2010-2011. Þar kemur m.a. fram að LÍN sé ætlað að draga úr útgjöldum sjóðsins sem nemur 400 m.kr. Í minnisblaðinu er heldur ekki vikið sérstaklega að breytingum á grein 4.8 í úthlutunarreglum Lánasjóðsins. Fyrir liggur að ekki var hafður sá háttur á, við framangreindar breytingar á úthlutunarreglum, að kynna þær fyrirfram svo þeir aðilar sem breytingarnar kynnu að snerta gætu brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Ráðuneytið fellst hins vegar á það mat stjórnar LÍN, sem áður hefur verið lýst, að ekki þyki unnt að gefa út fyrirfram vísbendingar um breytingar á úthlutunarreglum áður en þær liggja fyrir í heild sinni þar sem um sé að ræða samningaferli milli meiri hluta stjórnar LÍN og námsmannahreyfinganna. Umræða sem fylgi slíkum samningaviðræðum sé oft viðkvæm og hápólitísk og nauðsynlegt að ákveðinn trúnaður ríki í því sambandi. Starfsmenn LÍN leggja því áherslu á það í samskiptum sínum við námsmenn að þeir geti ekki vænst þess að úthlutunarreglur haldist óbreyttar frá ári til árs. Í þessu máli mun málsaðili hins vegar ekki hafa verið í samskiptum við LÍN að þessu leyti heldur við SÍNE, sem ekki er hluti af LÍN, en á þó fulltrúa í stjórn Lánasjóðsins, eins og nánar er rakið í hjálagðri umsögn LÍN til ráðuneytisins. Hvað varðar afstöðu ráðuneytisins til þess hvort sá tími sem leið frá því að reglurnar voru birtar þar til þær tóku gildi hafi samrýmst sjónarmiðum um breytta stjórnsýsluframkvæmd, að teknu tilliti til þess að um talsverða breytingu hafi verið að ræða á því hvernig skyldi reikna út svigrúm til frekari skólagjaldalána vísast til framangreindrar lýsingar á undirbúningi við útgáfu á úthlutunarreglum LÍN og þeirra nánu tengsla sem eru á milli ákvörðunar ríkisstjórnar um fjárhagsramma stofnana við undirbúning fjárlagafrumvarps ár hvert. Sá möguleiki hefur ekki verið skoðaður hvort til greina komi að fresta gildistöku breytinga í úthlutunarreglum LÍN, t.d. þannig að ný regla taki gildi næsta skólaár. Slík reglusetning, ef til kæmi, kynni að hafa áhrif á undirbúning fjárlaga og verður ekki sett nema í samráði við fjármálaráðuneytið vegna vægis fjárveitinga til LÍN innan fjárhagsramma mennta- og menningarmálaráðuneytisins.“

Með bréfi, dags. 28. desember 2010, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Mér bárust ekki athugasemdir A af því tilefni.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Athugun mín á máli A hefur lotið að því hvort gætt hafi verið að lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins og stjórnar LÍN við breytingu á gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2010-2011 að teknu tilliti til efnis fyrri úthlutunarreglna og hagsmuna nemenda.

Í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, segir að stjórn sjóðsins setji nánari ákvæði um úthlutun námslána. Í 4. tölul. 1. mgr. 5. gr. laganna kemur fram að meðal hlutverka stjórnar sjóðsins sé að setja reglur um úthlutun námslána. Í 2. mgr. 16. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 67/1997, um breyting á lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, segir að sjóðstjórn setji reglur um önnur atriði er greini í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins. Reglurnar skuli samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Í 4. gr. reglugerðar nr. 602/1997, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, sem sett var með stoð í 16. gr. laga nr. 21/1992, segir að stjórn sjóðsins sé heimilt að setja reglur um hámark lána, til dæmis vegna skólagjalda.

Fjallað er um lán vegna skólagjalda í gr. 4.8 í gildandi úthlutunarreglum LÍN, er birtust sem fylgiskjal með auglýsingu nr. 533/2010, um staðfestingu úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2010-2011, er birtist í B-deild Stjórnartíðinda 29. júní 2010. Ég fæ raunar ekki annað séð en að þau mistök hafi átt sér stað við birtingu reglnanna að í fyrirsögn fylgiskjalsins sé vísað til þess að um reglur fyrir skólaárið 2009-2010 sé að ræða. Í auglýsingunni er hins vegar skýrlega tekið fram að um úthlutunarreglur fyrir skólaárið 2010-2011 sé að ræða enda væri annars um afturvirka reglusetningu að ræða.

Úthlutunarreglurnar tóku gildi 1. júlí 2010. Samkvæmt 1. mgr. gr. 4.8 eru viðbótarlán vegna skólagjalda, umfram fenginn óskattskyldan styrk, veitt til sérnáms, almenns háskólanáms og framhaldsháskólanáms. Einungis er veitt lán vegna árlegra skólagjalda umfram 45.000 kr. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar eru skólagjaldalán veitt í eitt misseri að loknum 18 ECTS-einingum, í tvö misseri að loknum 36 ECTS-einingum og á sumarmisseri að loknum 60 ECTS-einingum. Ef skólaári er skipt í þrjú tímabil eru veitt skólagjaldalán fyrir einn fjórðung að loknum 18 ECTS-einingum, fyrir tvo fjórðunga að loknum 24 ECTS-einingum, fyrir þrjá fjórðunga að loknum 36 ECTS-einingum og fyrir nám á sumarönn að loknum 60 ECT-einingum. Í 3. mgr. gr. 4.8 er kveðið á um hámark skólagjaldalána, en ákvæðið er svohljóðandi:

„Hámark samanlagðra skólagjaldalána miðast við tilgreint hámark í síðasta námslandi. Í lok hvers námsferils er reiknað út hversu hátt hlutfall námsmaður hefur nýtt sér af skólagjaldahámarki viðkomandi lands. Það hlutfall er svo notað áfram í næsta ferli þegar svigrúm til frekari skólagjaldalána er fundið. Samanlögð lán til námsmanna vegna skólagjalda á Íslandi skulu aldrei verða hærri en 3.500 þús.kr. og vegna skólagjalda erlendis ákveðið hlutfall af þeirri upphæð, sbr. fylgiskjal II.“

Ákvæði 2. mgr. gr. 4.8 úthlutunarreglna LÍN fyrir skólaárið 2009-2010, er birtust sem fylgiskjal með auglýsingu nr. 573/2009, um staðfestingu úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2009-2010, er birtist í B-deild Stjórnartíðinda 30. júní 2009, var svohljóðandi:

„Hámark samanlagðra skólagjaldalána miðast við tilgreint hámark í síðasta námslandi. Áður fengin skólagjaldalán eru því ætíð dregin frá hámarki síðasta námslands þegar svigrúm til frekari skólagjaldalána er fundið. Samanlögð lán til námsmanna vegna skólagjalda á Íslandi skulu aldrei verða hærri en 3.500 þús.kr. og vegna skólagjalda erlendis ákveðið hlutfall af þeirri upphæð, sbr. fylgiskjal II. Ef með þarf skal yfirfæra útreikningsfjárhæð (sbr. gr. 5.2.2.) eldri skólagjaldalána í mynt námslands 2009-2010 miðað við gengi 1. júní 2009. Einungis er veitt lán vegna árlegra skólagjalda umfram 45.000 kr.“

Sambærileg ákvæði var áður að finna í 4. mgr. gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2008-2009 og 4. mgr. gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2007-2008, en samkvæmt hinu síðarnefnda ákvæði skyldu samanlögð lán til námsmanna vegna skólagjalda á Íslandi aldrei verða hærri en 3.350 þús. kr.

Samkvæmt 4. mgr. gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2006-2007, er birtust sem fylgiskjal með auglýsingu nr. 443/2006, um staðfestingu úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2006-2007, er birtist í B-deild Stjórnartíðinda 31. maí 2006, skyldu samanlögð lán til námsmanna vegna skólagjalda á Íslandi aldrei verða hærri en 3,2 m.kr. og vegna skólagjalda erlendis ákveðið hlutfall af þeirri upphæð, sbr. fylgiskjal II með úthlutunarreglunum. Ef með þyrfti skyldi yfirfæra útreikningsfjárhæð eldri skólagjaldalána í mynt námslands 2006-2007 miðað við gengi 1. júní 2006. Einungis voru veitt lán vegna árlegra skólagjalda umfram 45.000 kr. Sambærileg ákvæði um hámark lána til skólagjalda var áður að finna í gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárin 2005-2006, 2004-2005, 2003-2004, 2002-2003 og 2001-2002, að undanskilinni hámarksfjárhæð samanlagðra lána til skólagjalda.

Af framansögðu má sjá að talsverðar breytingar voru gerðar á því hvernig reikna skyldi út svigrúm til frekari skólagjaldalána með núgildandi úthlutunarreglum LÍN, er birtar voru í B-deild Stjórnartíðinda 29. júní 2010. Í stað þess að miða við hversu hátt skólagjaldalán námsmenn hafa fengið hverju sinni er nú miðað við hversu hátt hlutfall námsmenn hafa þegar tekið af þeim skólagjaldalánum sem standa til boða í fyrra námslandi og það hlutfall svo reiknað til að finna út hversu mikið viðkomandi námsmaður á möguleika á að fá í lán.

Ég hef í fyrri álitum mínum lagt til grundvallar að almennt beri að játa stjórnvöldum svigrúm til að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd enda séu þær innan marka laga og byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Þegar stjórnvöld taka ákvörðun um að breyta stjórnsýsluframkvæmd kann þeim hins vegar að vera skylt á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar, skráðra og óskráðra, sem styðjast við sjónarmið um réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika í stjórnsýslu, eða vandaðra stjórnsýsluhátta, að gæta að tilteknum málsmeðferðar- og formsatriðum. Í samræmi við þetta kunna stjórnvöld að þurfa að gæta sérstaklega að hagsmunum þeirra sem slík breyting bitnar á. Séu slíkar breytingar verulega íþyngjandi gagnvart borgurunum með tilliti til fyrri stjórnsýsluframkvæmdar verða stjórnvöld þannig almennt að kynna breytinguna fyrirfram með skýrum og glöggum hætti og nægjanlegum fyrirvara þannig að þeir aðilar sem málið snertir hafi raunhæft tækifæri til að gera viðeigandi ráðstafanir og bregðast við breyttri framkvæmd. Sérstaklega á þetta við ef hin breytta framkvæmd, og ég undirstrika án þess að viðkomandi lagareglu hafi verið breytt, leiðir til þess að breytt er verulega með íþyngjandi hætti skilyrðum fyrir því að njóta tiltekinnar fyrirgreiðslu eða réttinda samkvæmt þeim reglum og framkvæmd sem stjórnvald hefur viðhaft eða slík fyrirgreiðsla eða réttindi eru alfarið felld niður. Er í þessu sambandi horft til þess að borgararnir hafa réttmætar væntingar um að njóta fyrirgreiðslu og réttinda í samræmi við þekkta og gildandi stjórnsýsluframkvæmd og slíkt er einnig í samræmi við það jafnræði og samræmi sem stjórnvöldum ber að fylgja í afgreiðslu á málum þeirra sem eru að lögum í sambærilegri stöðu. Í álitum umboðsmanns Alþingis hefur skyldan til að kynna slíkar breytingar fyrirfram verið talin leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum, sjá álit frá 8. febrúar 1993 í máli nr. 612/1992 og álit mín frá 14. júní 2001 í máli nr. 2763/1999, frá 14. október 2004 í máli nr. 4058/2004 og frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001. Sjá hér einnig Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 134—135 og Starfsskilyrði stjórnvalda. Skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu. Reykjavík, 1999 bls. 38.

Eins og rakið er í síðastnefnda álitinu hefur sú þróun átt sér stað í stjórnsýsluréttinum hér á landi og í nágrannalöndum að gerðar eru auknar kröfur til stjórnvalda um að gæta að réttaröryggi borgaranna og skapa traust. Ákvarðanataka stjórnvalda í málefnum einstaklinga verður þannig að jafnaði að vera byggð á gegnsæjum, stöðugum og fyrirsjáanlegum reglum. Er með þessu lögð áhersla á að haga opinberri stjórnsýslu með þeim hætti að borgararnir geti með nokkurri vissu treyst því að réttarstaða þeirra sé ljós. Samfara þessu er nú gerð sú krafa að stjórnvöldum beri að jafnaði skylda til að taka tillit til réttmætra væntinga málsaðila. Á það ekki síst við þegar ákveðið er að breyta stjórnsýsluframkvæmd. Hér fyrr var vísað til þess að í álitum umboðsmanns Alþingis hefur um skyldu stjórnvalda til að kynna fyrirfram íþyngjandi breytingar á stjórnsýsluframkvæmd verið byggt á því að það væri hluti af vönduðum stjórnsýsluháttum. Ég vek athygli á því að það á hvaða réttargrundvelli slík skylda er byggð getur m.a. skipt máli þegar kemur að því að meta hvaða afleiðingar brot á henni hefur s.s. um gildi einstakra ákvarðana stjórnvalda og mögulega skaðabótaskyldu þeirra. Í nýlegum dómi Hæstaréttar Íslands virðist í samræmi við þá réttarþróun sem lýst var hér að framan gengið skrefinu lengra heldur en gert hefur verið í álitum umboðsmanns Alþingis fram að þessu um að ljá reglunni um að stjórnvöldum sé skylt að kynna fyrirfram íþyngjandi breytingar á stjórnsýsluframkvæmd réttargrundvöll þótt ekki komi þar skýrt fram við hvaða réttarheimild er stuðst, sjá dóm Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010, þar sem segir m.a.:

„Ganga verður út frá því að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast og almennt verið kunn geti stjórnvald ekki breytt henni svo að íþyngjandi sé gagnvart almenningi á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður búi þar að baki, heldur verði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir, sem breytingin varðar, geti gætt hagsmuna sinna“.

Í umsögn LÍN, dags. 10. október 2010, er veitt var í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu, dags. 24. september 2010, kemur fram að á stjórnarfundi 10. febrúar 2010 hafi verið ákveðið að skipa nýja endurskoðunarnefnd vegna úthlutunarreglna LÍN fyrir skólaárið 2010-2011. Nefndin hafi hafið störf fljótlega eftir það þar sem ýmsir þættir hafi verið ræddir og þar á meðal að taka upp nýtt verklag varðandi útreikning á því hversu mikið skólagjaldalán námsmenn hefðu nýtt sér hverju sinni. Fram að þessu hefði reglan miðast út frá því að skólagjaldalánið sem viðkomandi hefði þegar tekið var yfirfært yfir í mynt námslandsins sem staðið hafi til að stunda nám í miðað við gengi 1. júní sumarið á undan umræddu námsári. Þessi aðferðarfræði hafi verið gagnrýnd til margra ára og þá sérstaklega af fulltrúum SÍNE þar sem gengissveiflur á milli ára væru að hafa áhrif á það hvað námsmenn ættu möguleika á að nýta sér hverju sinni.

Af framangreindri umsögn LÍN sem og lestri ákvæða gr. 4.8 eldri úthlutunarreglna LÍN er ljóst að árum saman, nánar tiltekið allt frá árinu 2001, hefur stjórnsýsluframkvæmdin við útreikning á því hversu hátt skólagjaldalán námsmenn gætu tekið hverju sinni verið sú að áður fengin skólagjaldalán væru dregin frá hámarki skólagjaldalána síðasta námslands miðað við gengi tiltekið tímabil á undan.

Eins og rakið er í áðurnefndri umsögn LÍN, dags. 10. október 2010, hefur framkvæmdin verið sú að úthlutunarreglur LÍN hafa verið endurskoðaðar árlega. Bera reglurnar reyndar með sér að þær lúti árlegri endurskoðun enda er vísað til viðkomandi skólaárs í heiti reglnanna hverju sinni og auglýsingum um þær í Stjórnartíðindum. Þannig var hinn 29. júní 2010 auglýst í B-deild Stjórnartíðinda staðfesting „úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2010-2011“. Ég tel því að nemendur sem rétt eiga til lána frá LÍN geti ekki á grundvelli þeirra sjónarmiða sem búa að baki reglum stjórnsýsluréttarins um réttmætar væntingar vænst þess að úthlutunarreglur sjóðsins haldist óbreyttar frá ári til árs. En eins og lögð er áherslu á í áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 (mál nr. 151/2010) er heimildinni til að breyta þekktri stjórnsýsluframkvæmd svo íþyngjandi sé gagnvart borgurunum settar þær skorður að kynna þarf breytinguna fyrirfram þannig að þeir sem breytingin varðar geti gætt hagsmuna sinna. Í þessu máli reynir því á hvort þess hafi verið gætt að tryggja þeim sem hugðust stunda nám og sækja um skólagjaldalán hjá sjóðnum fyrir skólaárið 2010 – 2011 nauðsynlegt ráðrúm til þess að bregðast við breyttri stjórnsýsluframkvæmd og gera viðeigandi ráðstafanir. Ég minni á að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það m.a. hlutverk umboðsmanns að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Fyrir liggur að þeir nemendur sem hafa hug á að nýta sér frekari rétt til skólagjaldalána vegna náms erlendis hafa mikla hagsmuni af því að fyrirkomulag við útreikning á frekara svigrúmi til skólagjaldalána sé í senn fyrirsjáanlegt og gagnsætt, enda á ákvörðun um nám erlendis sér yfirleitt langan aðdraganda. Eðli máls samkvæmt þurfa nemendur sem hyggjast stunda nám erlendis að leggja í talsverða undirbúningsvinnu og gera fjárhagsáætlun. Jafnframt getur reynst nauðsynlegt að gangast undir ýmsar fjárhagsskuldbindingar í því námslandi sem haldið er til áður en námið sjálft hefst. Vegna þessara ríku hagsmuna nemenda er mikilvægt að stjórn LÍN, og eftir atvikum mennta- og menningarmálaráðuneytið, hagi breytingum á rótgróinni stjórnsýsluframkvæmd þannig að nemendum gefist raunhæfur kostur á að bregðast við breytingunni. Í þessu tilviki hefur sú stjórnsýsluframkvæmd sem á reynir verið útfærð í sérstökum úthlutunarreglum sem hlutaðeigandi stjórnvöld setja og birta.

Í því máli sem hér er til skoðunar var um það að ræða að veigamikil breyting var gerð á þeirri aðferð sem notuð hafði verið um margra ára skeið til þess að ákvarða hversu hátt skólagjaldalán námsmaður gæti fengið. Fól breytingin í sér að það nám sem nemandi hafði áður stundað hafði önnur áhrif á möguleika hans til skólagjaldalána vegna fyrirhugaðs náms en gilt hafði undangengin ár. Breytingin var augljóslega til þess fallin að geta haft úrslitaáhrif á það hvort nemendur gætu í reynd stundað það nám sem þeir sáu fyrir sér með tilliti til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem tíðkast hafði um árabil. Svo dæmi sé tekið hafði breytingin samkvæmt gögnum málsins þau áhrif á stöðu A að sú fjárhæð sem hún hafði kost á að taka að láni fyrir skólagjöldum lækkaði um u.þ.b. 920 þúsund kr. Ég minni á að hin breytta stjórnsýsluframkvæmd tók gildi 1. júlí 2010, eða aðeins um tveimur mánuðum áður en nám hófst að hausti. Það verður að teljast afar knappur tími fyrir þann sem hyggur á nám í öðru landi líkt og A.

Þegar litið er til þess að umrædd breyting á gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2010-2011 var ekki kynnt fyrirfram og nemendur gátu fyrst gert sér grein fyrir henni við birtingu úthlutunarreglna LÍN í Stjórnartíðindum 29. júní 2010, um tveimur mánuðum áður en skólaárið hófst, og með vísan til þess hversu þýðingarmikil breytingin var fyrir þá nemendur sem áður höfðu tekið skólagjaldalán vegna fyrra náms tel ég að stjórn LÍN og mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi ekki gætt þess með fullnægjandi hætti að haga framkvæmd breytinganna þannig að þeir nemendur sem áður höfðu fengið skólagjaldalán og hugðust taka slík lán á ný, líkt og A, fengju hæfilegt svigrúm og fyrirvara til að gera ráðstafanir af þessu tilefni.

Í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín, dags. 22. desember 2010, er tekið undir það mat stjórnar LÍN að ekki þyki unnt að gefa fyrirfram vísbendingar um breytingar á úthlutunarreglum áður en þær liggi fyrir í heild sinni þar sem um sé að ræða samningaferli milli meiri hluta stjórnar LÍN og námsmannahreyfinganna. Í svarbréfinu er áréttað að umræða sem fylgi slíkum samningaviðræðum sé oft viðkvæm og hápólitísk og nauðsynlegt að ákveðinn trúnaður ríki í því sambandi. Ég geri í sjálfu sér ekki athugasemdir við það mat ráðuneytisins að almennt sé ekki unnt að gefa fyrirheit um breytta stjórnsýsluframkvæmd við úthlutun LÍN fyrr en endanleg niðurstaða þar að lútandi liggur fyrir. Ég tek hins vegar fram að við slíkar aðstæður er þeim mun mikilvægara að námsmönnum gefist nægilegt ráðrúm frá því að reglurnar um hina breyttu stjórnsýsluframkvæmd eru auglýstar með formlegum hætti og þar til þeim er ætlað að taka gildi. Verði það niðurstaðan af undirbúningsvinnu við breytingar á úthlutunarreglum LÍN að gera verulegar og íþyngjandi breytingar gagnvart nemendum frá fyrri stjórnsýsluframkvæmd leiðir af þeim reglum og lagasjónarmiðum stjórnsýsluréttarins sem lýst hefur verið hér að framan að taka þarf aðstöðu til þess hvort t.d eigi tímabundið að leysa úr málum í samræmi við fyrri framkvæmd og reglur þar um eða fresta um tiltekinn tíma gildistöku slíkra ákvæða í úthlutunarreglunum.

Í svarbréfi ráðuneytisins er einnig áréttað að starfsmenn LÍN leggi á það áherslu í samskiptum sínum við námsmenn að þeir geti ekki vænst þess að úthlutunarreglur haldist óbreyttar frá ári til árs. Í tilefni af þessu tel ég rétt að árétta það sem fram kom hér að framan um að ég tel að námsmenn hafi ekki á grundvelli réttmætra væntinga geta vænst þess að gr. 4.8 í úthlutunarreglunum héldist alfarið óbreytt. Vitneskjan um þann möguleika að úthlutunarreglum kunni að vera breytt í einhverjum atriðum hefur hins vegar ekki úrslitaáhrif um það sem að framan er rakið um nauðsyn þess að gefa þeim sem íþyngjandi breyting á stjórnsýsluframkvæmd varðar hæfilegan tíma til að gæta hagsmuna sinna og bregðast við hinum breyttu aðstæðum. Það er lítil stoð í því fyrir námsmann, sem hyggur t.d. á háskólanám erlendis, að vita að úthlutunarreglur kunni að breytast ef hann getur ekki með nokkrum hætti gert sér grein fyrir því í hverju þær breytingar verði fólgnar.

Framangreind sjónarmið í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins eru því ekki til þess fallin að breyta því áliti mínu að á hafi skort að við framkvæmd breytingarinnar á gr. 4.8 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2010-2011 hafi verið gætt nægjanlega að því að kynna íþyngjandi og verulegar breytingar á stjórnsýsluframkvæmd fyrirfram þannig að þeim sem breytingin varðaði gæfist tækifæri til að gæta hagsmuna sinna.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að stjórn LÍN og mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi ekki gefið námsmönnum fullnægjandi ráðrúm til þess að bregðast við breytingu á framkvæmd útreiknings á hámarki skólagjaldalána, sbr. gr. 4.8. í úthlutunarreglunum sem birtar voru sem viðhengi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 29. júní 2010. Með hliðsjón af fyrri stjórnsýsluframkvæmd og að virtum ríkum hagsmunum námsmanna tel ég að ekki hafi verið að þessu leyti gætt viðeigandi lagasjónarmiða og vandaðra stjórnsýsluhátta af hálfu stjórnar LÍN og mennta- og menningarmálaráðuneytisins um birtingu og gildistöku þessa ákvæðis úthlutunarreglnanna.

Ég tel að framangreind niðurstaða mín gefi ekki tilefni til þess að ég beini sérstökum tilmælum til stjórnvalda vegna máls A enda liggur ekki fyrir að í máli hennar hafi reynt á að hún óskaði eftir að umsókn hennar um skólagjaldalán skólaárið 2010-2011 yrði afgreidd í samræmi við áðurgildandi úthlutunarreglur og slíkt mál hafi hlotið afgreiðslu stjórnar LÍN og eftir atvikum málskotsnefndar LÍN. Ég beini hins vegar þeim almennu tilmælum til stjórnar LÍN og mennta- og menningarmálaráðuneytisins að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu um kynningu og gildistöku við breytingu á stjórnsýsluframkvæmd.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu minni fyrir árið 2011, bls. 93-94. Í málinu komst ég að þeirri niðurstöðu að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna og mennta- og menningarmálaráðuneytið hefðu ekki gætt viðeigandi lagasjónarmiða og vandaðra stjórnsýsluhátta við birtingu og gildistöku ákvæðis í úthlutunarreglum LÍN sem fól í sér breytingu á framkvæmd útreiknings á hámarki skólagjaldalána. Ég mæltist því til þess að stjórn LÍN og mennta- og menningarmálaráðuneytið tækju framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu um kynningu og gildistöku við breytingu á stjórnsýsluframkvæmd. Í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 26. mars 2012, kom fram að til athugunar kæmi að settar yrðu skýrar málsmeðferðarreglur í frumvarp til laga um lánasjóð íslenskra námsmanna sem ráðgert væri að yrði lagt fram á 141. löggjafarþingi. Með bréfi, dags. 1. febrúar 2013, var þess óskað að mennta- og menningarmálaráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvort álitið hefði orðið tilefni til frekari viðbragða eða ráðstafana. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 19. febrúar 2013, kemur fram að í frumvarpi til nýrra laga sem lagt hafi verið fram í ríkisstjórn segir eftirfarandi í 2. gr.: „Stjórn sjóðsins [Lánasjóðs íslenskra námsmanna] setur nánari úthlutunarreglur um útfærslu á lögum þessum, þ.m.t. upphæð, hámark og úthlutun námslána, sem og ákvæði um kröfur um lágmarksnámsframvindu. Reglurnar skulu lagðar fram til kynningar eigi síðar en 1. febrúar ár hvert og staðfestar af ráðherra.“ Í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins er m.a. vísað til þess að þessi nýbreytni sé viðbragð við áliti mínu.