Álit

I. Tilefni frumkvæðisathugunar.

Hinn 7. október 2009 leitaði A hf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir meinbugum á innleiðingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/98/EB um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera í íslensk lög. Var því haldið fram að tilskipun nr. 2003/98/EB væri reist á því að gjaldtaka fyrir endurnotkun upplýsinga eigi að svara til kostnaðar við afhendingu upplýsinganna. Í lögum þeim sem sett voru hér á landi til innleiðingar tilskipunarinnar, þ.e. lögum nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum, væri gjaldtökunni ekki sett nein slík mörk. Þá væru þau gjöld sem nú væru innheimt fyrir endurnot opinberra upplýsinga iðulega margfalt hærri en kostnaður við afhendingu þeirra. Í kvörtuninni kemur einnig fram að A hf. telji að löggjafanum sé óheimilt að setja í sérlög, s.s. lög um aukatekjur ríkissjóðs, ákvæði er kveða á um hærri gjaldtöku en kostnaðarverð og sama gildi um gjaldtöku er byggist á öðrum réttarheimildum. Ennfremur feli 24. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, ekki í sér heimild til gjaldtöku umfram kostnað. Ekki hafi verið byggt á þeim sjónarmiðum sem leiða af tilskipun nr. 2003/98/EB í gjaldskrám ýmissa opinberra stofnana og er þar nefnd gjaldtaka Fasteignaskrár Íslands fyrir rafræna útgáfu veðbókarvottorða, eignastöðuvottorða og eignasöguvottorða.

Ég ritaði A hf. bréf, dags. 11. nóvember 2009, þar sem ég tók fram að kvörtun félagsins lyti fyrst og fremst að því hvernig Alþingi hefði tekist til við innleiðingu EES-gerðar í íslensk lög, en það væri almennt ekki á verksviði umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til slíks. Ég lauk því umfjöllun minni um kvörtun félagsins. Ég ákvað hins vegar, vegna almennra athugasemda sem fram komu í kvörtuninni um að Fasteignaskrá Íslands tæki of há gjöld fyrir rafræna útgáfu veðbókarvottorða, eignastöðuvottorða og eignasöguvottorða, að taka til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort umrædd gjaldtaka samkvæmt gjaldskrá nr. 1174/2008 ætti sér viðhlítandi lagastoð og samrýmdist grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um undirbúning, ákvörðun og töku þjónustugjalda. Um er að ræða gjöld fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarhluta fasteignaskrár sem er nú kr. 630 samkvæmt 8. gr. gjaldskrárinnar og gjald fyrir eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð fyrir hverja kennitölu, kr. 1.000 og 2.000, sbr. 18. gr. hennar.

Þess skal getið að ég fór í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. apríl 2011.

II. Samskipti umboðsmanns Alþingis og fjármálaráðherra.

Ég ritaði fjármálaráðherra bréf, dags. 11. nóvember 2009, og rakti 9. og 24. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, og gjaldskrá nr. 1174/2008, vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands. Jafnframt gerði ég grein fyrir fjárhæð gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarhluta fasteignaskrár, eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð. Ég óskaði þess að fjármálaráðuneytið veitti mér upplýsingar um á hvaða sjónarmiðum fjárhæðir gjalda sem kveðið væri á um í gjaldskrá nr. 1174/2008 hefðu byggst. Ég óskaði sérstaklega eftir upplýsingum um hvort og þá hvaða upplýsingar um kostnað einstakra rekstrarþátta hefðu legið fyrir í ráðuneytinu þegar ákvörðun var tekin um að staðfesta gjaldskrá nr. 1174/2008. Jafnframt óskaði ég eftir því að mér yrðu látnir í té þeir útreikningar sem kynnu að liggja fyrir og væru grundvöllur ákvörðunar á fjárhæð gjaldanna og þá með tilliti til þeirra almennu reglna sem að stjórnsýslurétti væru taldar gilda um þjónustugjöld.

Mér barst svar frá fjármálaráðuneytinu með bréfi, dags. 19. janúar 2010, þar sem vísað er til upplýsinga frá Fasteignaskrá Íslands, dags. 18. janúar 2010, ásamt fylgiskjölum. Í minnisblaði frá forstöðumanni gæða- og rekstrardeildar Fasteignaskrár Íslands, dags. 18. janúar 2010, kemur fram að lagastoð gjaldskrárinnar séu 9. og 24. gr. laga nr. 6/2001, með síðari breytingum. Það nýmæli hefði verið að finna í lögum nr. 83/2008 að gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarbók rynnu til stofnunarinnar. Í minnisblaðinu segir svo um þau sjónarmið sem gjaldskráin byggist á:

„Þegar gjöld samkvæmt gjaldskránni eru ákveðin er litið til þess að stofnunin fær ekki nein bein fjárframlög frá ríkinu og er alfarið fjármögnuð á tekjum samkvæmt gjaldskrá. Við ákvörðun gjalda í gjaldskrá hefur því á grundvelli framangreindra lagasjónarmiða verið byggt á því að sveitarfélögin beri kostnað af skráningar- og matskerfum fasteignamats ásamt álagningarkerfi. Að sama skapi hefur verið gengið út frá því að tryggingafélögin beri kostnað af rekstri brunabótamatskerfis og að kostnaður sem hlýst af rekstri réttindakerfa fasteignaskrár svo sem þinglýsingarkerfis, eigendaskráningar og afmörkunar lands sé fjármagnaður með sölu upplýsinga svo sem veðbandayfirlita og gjaldi fyrir eignastöðuvottorð og gjaldi fyrir kennitölu. Kostnaði stoðdeilda er síðan skipt niður á þessa rekstrarþætti.

Kostnaður stofnunarinnar er greinanlegur eftir ólíkum bókhaldskerfum sem upplýsingarnar koma úr. Mögulegt er að greina kostnað bæði eftir tegundarlyklum ríkisins en jafnframt eftir ólíkum tölvu- og hugbúnaðarkerfum stofnunarinnar svo og sérstökum verkefnum. En líkt og að framan greinir er litið til rekstrarkostnaðar stofnunarinnar og áætlana við skoðun á því hvernig tekjur geti mætt gjöldum. Áætla verður síðan hlutdeild í sameiginlegum kostnaði vegna stoðþjónustu. Hafa ber í huga að þar sem bæði kerfi fasteignamats- og brunabótamats og vinna við fasteigna- og brunabótamat eru nátengd og samofin þá verður að áætla hlutfall vinnu starfsmanna tengt þeim kerfum og einnig hlutfall í kostnaði við viðkomandi kerfi.“

Í minnisblaðinu er síðan fjallað um hvort og hvaða upplýsingar um kostnað einstakra rekstrarþátta hafi legið fyrir í ráðuneytinu þegar ákvörðun var tekin um að staðfesta gjaldskrá nr. 1174/2008. Um það atriði segir svo í minnisblaðinu:

„Þegar unnið var við gjaldskrá lágu fyrir upplýsingar um rekstraráætlun 2009. Var á því byggt að rekstrarkostnaður Fasteignaskrár Íslands væri kr. 596.933.589. Tekjur samkvæmt gjaldskrá þurftu því að skila stofnuninni a.m.k. þeirri fjárhæð. Áætlað var að kostnaður vegna fasteignamats væri hærri vegna breytinga á lögum um að endurmat fasteigna skyldi koma í stað framreiknings. Það þýddi að hanna þurfti nýja aðferðafræði og einnig ný matskerfi. Að teknu tilliti til þess og reynslu fyrri ára er skipting rekstrarþátta áætluð þessi:

Fasteignamat og tengd kerfi 51%.

Brunabótamatskerfi 24%.

Réttindin – Þinglýsing, eigendaskráning og afmörkun lands 23%.

Ný fasteign 2%.

[...]

Sveitarfélögin skyldu greiða kostnað vegna fasteignamats og tryggingafélögin vegna brunabótamats. Einnig var reiknað með sölutekjum vegna sölu upplýsinga úr skráninga- og matskerfum Sérstakur gjaldstofn skyldi standa undir kostnaði við stofnun nýrrar fasteignar. Gjöld fyrir rafræn veðbandayfirlit og aðrar upplýsingar úr réttindahluta fasteignaskrár svo sem eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð skyldu standa undir kostnaði við kerfisgerð og skráningu vegna réttinda fasteigna eða með öðrum orðum, beins og óbeins eignarréttar.“

Að lokum segir svo í minnisblaðinu:

„Ljóst er samkvæmt framansögðu að áætlaður kostnaður vegna réttindanna var kr. 137.294.725 á árinu 2009. Áætlað var að seld yrðu 205.000 veðbandayfirlit, 7.000 eignastöðuyfirlit og 2.700 eignasöguvottorð [...].

Þessum þremur gjaldstofnum var ætlað að standa undir kostnaði vegna réttindakerfa fasteignaskrár. Ástæða þess að eignastöðuvottorðin eru dýrari en veðbandayfirlitin er að þeim fylgir viðbótarkostnaður sem m.a. felst í að einn starfsmaður sér um eigendaskráningu og annar starfsmaður sér um að sinna beiðnum um kennitöluleit og annast eftirlit með að aðilar hafi heimild til þess að fá að leita eftir kennitölum.“

Með minnisblaðinu fylgdi tekju- og rekstraráætlun 2009 og yfirlit yfir skiptingu rekstrarþátta hjá Fasteignaskrá Íslands. Á henni er að finna ýmsa rekstrarliði s.s. laun og launatengd gjöld, kostnað vegna funda, námskeiða, ferða- og dvalarkostnað og risnu, tímarit, blöð og bækur, skrifstofuvörur og áhöld, sérfræðiþjónustu, tölvu- og kerfisfræðiþjónustu, síma og ýmis leigugjöld, prentun, póst og auglýsingar, rafmagn og heitt vatn, aðkeypta ræstingu, brennsluefni og olíur, tryggingar og skatta og eignakaup. Fyrir utan tekju- og rekstraráætlun fylgdi með skipting rekstrarþátta 2009 miðað við forsendur rekstraráætlunar. Þar er að finna liðina yfirstjórn, stjórn, gæða- og rekstrardeild, skráningar- og lögfræðisvið, skrifstofa Selfossi, mats- og hagsvið, tölvudeild, þjónustudeild Akureyri og Landsupplýsingadeild Akureyrar. Á yfirlitinu er að finna áætlaðan hlut hvers rekstrarþáttar í starfsemi Fasteignaskrár Íslands í hverjum og einum lið og síðan útreikning kostnaðar hvers rekstrarþáttar.

Ég ritaði fjármálaráðherra á ný bréf, dags. 30. mars 2010, þar sem ég rakti tiltekin atriði úr minnisblaði Fasteignaskrár Íslands. Ég tók fram að athugun mín beindist að því hvort staðið hefði verið að staðfestingu gjaldskrár nr. 1174/2008 með réttum hætti. Í framhaldinu lagði ég tvær spurningar fyrir ráðuneytið.

Í fyrsta lagi ítrekaði ég fyrri fyrirspurn mína um hvort og þá hvaða upplýsingar um kostnað einstakra rekstrarþátta hefðu legið fyrir hjá ráðuneytinu þegar ákvörðun var tekin um að staðfesta umrædda gjaldskrá. Jafnframt óskaði ég eftir því að mér yrðu látnir í té þeir útreikningar sem kynnu að hafa legið fyrir hjá ráðuneytinu og hefðu verið grundvöllur ákvörðunar á fjárhæð gjaldanna. Ef fjármálaráðuneytið hefði ekki haft undir höndum slíkar upplýsingar óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig ráðuneytið teldi sig hafa reist ákvörðun sína um staðfestingu gjaldskrár nr. 1174/2008 á fullnægjandi grundvelli og almennum reglum stjórnsýsluréttar um gjaldtöku hins opinbera. Ég tók fram að ekki yrði annað ráðið af minnisblaði fasteignaskrár en að gjaldtaka fyrir veitingu upplýsinga úr réttindahluta fasteignaskrár hefði farið fram í því skyni að standa að hluta til undir almennum rekstrarkostnaði Fasteignaskrár Íslands. Ég óskaði því í öðru lagi eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi að 24. gr. laga nr. 6/2001 fæli í sér fullnægjandi heimild til þeirrar gjaldtöku sem kveðið væri á um í gjaldskrá nr. 1174/2008 og þá jafnframt hvort og þá hvernig sú gjaldtaka samrýmdist grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um töku þjónustugjalda.

Mér barst svar frá fjármálaráðuneytinu með bréfi, dags. 18. ágúst 2010. Í bréfinu er gerð grein fyrir breytingum á lögum nr. 6/2001 sem gerðar voru með lögum nr. 83/2008. Síðan segir m.a. svo:

„Lögin voru samþykkt á Alþingi 29. maí 2008 og skyldu meginákvæði laganna taka gildi 1. janúar 2009. Þar sem um var að ræða gagngerar breytingar á fjármögnun Þjóðskrár og ýmsum þáttum starfseminnar var strax um haustið hafist handa um það hjá stofnuninni og stjórn hennar að leggja grunn að nýrri gjaldskrá stofnunarinnar. Brýnt var talið að hún yrði gefin sem fyrst út þannig að hlutaðeigandi hagsmunaaðilar gætu kynnt sér þær breytingar sem voru á gjaldtöku stofnunarinnar og að hún tæki síðan gildi eigi síðar en við gildistöku breytingarlaganna. Gjaldskráin var því sett með stoð í 24. gr. laga nr. 6/2001, eins og ákvæðið var úr garði gert áður en því var breytt með lögum nr. 83/2008 sem tóku eins og áður greinir gildi hinn 1. janúar 2009.

Ljóst var að með lögunum frá 2007 annars vegar og með lögunum frá 2008 hins vegar var verið að breyta verulega bæði starfseminni og fjármögnun Þjóðskrár Íslands. Í því fólst m.a. að ekki var gert ráð fyrir að Þjóðskrá Íslands fengi sérstök framlög á fjárlögum til reksturs stofnunarinnar heldur yrðu notendur skrárinnar að bera kostnað sem af þjónustunni hlytist. Í þessu skyni var lögfest að Þjóðskrá Íslands bæri skylda til að taka upp nákvæma greiningu á kostnaði og aðgreiningu hans í bókhaldi stofnunarinnar til að unnt væri að kostnaðargreina einstaka þjónustuþætti hennar.

Ljóst var að í jafn flóknu vinnuumhverfi og hjá Þjóðskrá Íslands, þar sem unnið er að mjög fjölbreyttum verkefnum fyrir stofnanir, sveitarfélög, einstaklinga og fyrirtæki, að mestu leyti í sömu grunnskránni og með sama starfsfólkinu, yrði upptaka áreiðanlegs kostnaðargreiningarkerfis einstakra þjónustuþátta bæði tímafrek og flókin. Eins og rakið er í minnisblaði Þjóðskrár Íslands, dags. 18. janúar 2010, sem fylgdi með bréfi ráðuneytisins hinn 19. janúar sl., lá fyrir rekstraráætlun vegna ársins 2009 sem kynnt hafði verið ráðuneytinu. Byggt á reynslu fyrri ára lá fyrir að meginskipting rekstrarþátta stofnunarinnar væri þannig að hlutfall fasteignamats og tengdra kerfa væri um 51% af heildarkostnaði við rekstur stofnunarinnar, hlutfall brunabótamats væri 24%, hlutfall réttinda, þ.e. þinglýsing, eigendaskráning og afmörkun lands væri 23% og hlutfall kostnaðar vegna nýrra fasteigna væri um 2%.

Á grundvelli fyrirliggjandi grunnupplýsinga, ásamt mati á fjölda eininga/þjónustuþátta sem áætlað var að stofnunin myndi innheimta fyrir, lagði stjórn Þjóðskrár Íslands fram drög að gjaldskrá sem endurspegla skyldi eins og kostur væri skiptingu kostnaðar á einstaka þætti starfseminnar. Drög þessi að gjaldskrá voru kynnt fjármálaráðuneytinu á fundum með starfsmönnum Þjóðskrár Íslands síðari hluta árs 2009 auk þess sem talsverðar umræður höfðu farið fram milli ráðuneytisins og stofnunarinnar um framangreinda skiptingu rekstrarþátta stofnunarinnar og rökstuðnings fyrir honum, bæði í tengslum við frumvarpsgerðina sjálfa og þegar farið var yfir rekstrarforsendur stofnunarinnar vegna fjárlagagerðar þá um haustið. Umræddir fundir voru kynningarfundir þar sem farið var yfir framangreinda skiptingu kostnaðar og fyrirliggjandi drög að gjaldskrá. Eins og fram kemur í minnisblaði Þjóðskrár Íslands frá 18. janúar sl. byggðust gjöld þau sem lögð voru til á því að sala umræddra upplýsinga stæði að meðaltali undir kostnaði við réttindahluta stofnunarinnar.

Við setningu gjaldskrárinnar var Þjóðskrá Íslands að hefja upptöku á kostnaðargreiningarkerfi einstakra verkþátta í starfsemi sinni í samræmi við ákvæði laganna. Miðað við það sem fram kemur í áðurnefndu minnisblaði Þjóðskrár Íslands má draga þá ályktun að fjárhæð einstakra gjalda kunni að einhverju leyti að hafa endurspeglað rekstrarkostnað einstakra heildarþátta starfseminnar frekar en vel skilgreindan kostnað við sérgreinda þjónustuþætti. Á það ber hins vegar að líta að á þessum tíma var gert ráð fyrir því að stofnunin yrði við næstu endurskoðun gjaldskrárinnar að ári liðnu mun betur í stakk búin til að meta og áætla með fyllri hætti kostnað einstakra verkþátta og verkeininga þegar frekari reynsla væri komin á hina nýju þjónustuþætti auk þess sem innleiðing trausts kostnaðargreiningarkerfi út frá vel skilgreindum kostnaðargrunni í samræmi við 2. gr. laga nr. 83/2008 yrði lengra á veg komið.

Þrátt fyrir að fjármálaráðherra hafi borið stjórnsýslulega ábyrgð á setningu gjaldskrárinnar er ljóst að við staðfestingu hennar horfði ráðuneytið til víðtæks hlutverks stjórnar Þjóðskrár Íslands umfram aðrar ríkisstofnanir til að móta starf stofnunarinnar og sinna ákveðnu eftirlitshlutverki með starfseminni, eins og fram kemur í greinargerð með 2. gr. laga nr. 83/2008, sbr. 9. gr. laga nr. 6/2001, og rakið er hér að framan. Þegar ráðuneytið staðfesti gjaldskrána var því byggt á þeim tillögum sem stjórn stofnunarinnar lagði til og ráðuneytið taldi byggða á eins skynsamlegri og rökstuddri áætlun og kostur væri miðað við þær forsendur og þær upplýsingar sem þá voru kunnar. Ráðuneytið fór því ekki í sérstaka sjálfstæða útreikninga eða ítarlega sjálfstæða könnun á þeim forsendum sem lágu að baki umræddum tillögum stjórnar Þjóðskrár Íslands.“

III. Álit.

1. Lagagrundvöllur málsins.

Gjaldskrá nr. 1174/2008 var sett með stoð í 24. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, eins og ákvæðið var úr garði gert þegar gjaldskráin tók gildi 1. janúar 2009 og er hún enn í gildi þegar þetta álit er ritað. Þá hafa þau gjöld, sem hér er fjallað um, ekki tekið efnislegum breytingum, þ.e. gjöld fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarhluta fasteignaskrár sem enn er kr. 630 samkvæmt 8. gr. og gjöld fyrir eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð fyrir hverja kennitölu sem enn eru kr. 1.000 og 2.000, sbr. 18. gr. hennar.

Þegar gjaldskráin var sett sagði í 1. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 að hún skyldi staðfest af fjármálaráðherra. Fjármálaráðherra bar því við staðfestingu hennar ótvírætt stjórnarfarslega ábyrgð á því að gjaldskrá, sem sett var á grundvelli framangreinds ákvæðis, ætti sér viðhlítandi stoð í lögum og væri hverju sinni í samræmi við grundvallarreglur íslensks stjórnsýsluréttar um töku þjónustugjalda. Við gildistöku laga nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, færðist vald til staðfestingar gjaldskrár á grundvelli 2. mgr. 9. gr. og 24. gr. laga nr. 6/2001 til dómsmála- og mannréttindaráðherra, nú innanríkisráðherra. Þar sem gjaldskrá nr. 1174/2008 er enn í gildi, og hefur ekki að því er séð verður sætt efnislegum breytingum um þau atriði sem athugun mín beinist að, snýr athugunin að því hvort staðið hafi verið að upphaflegri staðfestingu gjaldskrárinnar með réttum hætti af hálfu fjármálaráðuneytisins. Lagagrundvelli málsins er því lýst í samræmi við það.

Samkvæmt áðurgildandi 1. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, fór sérstakt stjórnvald, Fasteignaskrá Íslands, með yfirstjórn fasteignaskráningar samkvæmt lögunum og rekstur gagna- og upplýsingakerfis er nefndist fasteignaskrá á tölvutæku formi. Í fasteignaskrá skyldi skrá allar fasteignir í landinu. Kjarni fasteignaskrár voru upplýsingar um lönd og lóðir og hnitsett afmörkun þeirra, mannvirki við þau skeytt og réttindi þeim viðkomandi. Fasteignaskrá var grundvöllur þinglýsingarbókar fasteigna, mats fasteigna og húsaskrár Þjóðskrár og þannig úr garði gerð að hún nýttist sem stoðgagn í landsupplýsingakerfum. Saga breytinga á skráningu fasteigna skyldi varðveitt í fasteignaskrá. Í 4. gr. kom fram að skráning samkvæmt 1. gr. á fasteignum samkvæmt 3. gr. skyldi fela í sér nýjustu upplýsingar, sem á hverjum tíma væru tiltækar og fasteignina vörðuðu, auk nauðsynlegra greinitalna hverrar fasteignar.

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 6/2001 sagði að ráðherra skipaði þrjá menn í stjórn Fasteignaskrár Íslands, nú Þjóðskrár Íslands eftir þá breytingu sem gerð var á ákvæðinu með lögum nr. 77/2010. Skal nú einn tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, einn af Samtökum fjármálafyrirtækja og einn skipaður án tilnefningar. Stjórn Fasteignaskrár Íslands, nú Þjóðskrá Íslands, mótar starf og innra skipulag stofnunarinnar og hefur eftirlit með starfsemi hennar. Stjórnin skal gera tillögur að gjaldskrá stofnunarinnar sem síðan skal staðfest af ráðherra, sbr. 2. mgr. 9. gr. Loks segir svo í sömu grein:

„Við ákvörðun gjaldskrár skal taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skulu aðgreindir í bókhaldi.“

Í ákvæðum IV. kafla laga nr. 6/2001 er fjallað um framkvæmd fasteignaskráningar. Ákvæði 1. mgr. 24. gr. er samhljóða ákvæðinu eins og það var þegar gjaldskráin var sett að því undanskildu að áður var heimildin í höndum Fasteignaskrár Íslands og þar áður Fasteignamats ríkisins, en ákvæðið er nú svohljóðandi:

„Þjóðskrá Íslands er heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr fasteignaskrá gegn gjaldi sem rennur til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfestir, sbr. 2. mgr. 9. gr.“

Í 2. mgr. 24. gr. segir:

„Í gjaldskrá skal m.a. kveða á um:

a. gjald sveitarfélaga fyrir afnot af fasteignamati og kerfi til álagningar fasteignaskatta og fasteignagjalda; skal gjaldið nema tilteknu hlutfalli af heildarfasteignamati í sveitarfélagi 31. desember ár hvert,

b. gjald vátryggingafélaga fyrir afnot af brunabótamati og kerfi því viðkomandi; skal gjaldið nema tilteknu hlutfalli af brunabótamati allra húseigna sem eru tryggðar hjá vátryggingafélagi í lok hvers mánaðar,

c. gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók,

d. gjald fyrir skráningu nýrrar fasteignar í fasteignaskrá.“

Gjaldtökuheimildir 24. gr. laga nr. 6/2001, sem lágu til grundvallar setningu gjaldskrár nr. 1174/2008, voru lögfestar með 1. gr. laga nr. 165/2007 og 14. gr. laga nr. 83/2008. Í almennum athugasemdum greinargerðar sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 165/2007 kemur fram að megintekjur Fasteignamats ríkisins, síðar Fasteignaskrá Íslands og nú Þjóðskrá Íslands, hafi verið gjöld sem sveitarfélögin hafi greitt fyrir afnot af fasteignamati stofnunarinnar, sérstakt umsýslugjald sem lagt hafi verið á húseigendur til að halda og þróa Landskrá fasteigna auk þeirra tekna sem stofnunin hafi aflað með sölu upplýsinga. Það sem upp á hafi vantað í rekstri stofnunarinnar hafi verið fjármagnað í fjárlögum. Í frumvarpinu eru taldir upp tilteknir tekjustofnar sem ætlað var að standa straum af „rekstri og þróun“ Landskrár fasteigna, þ.e. gjald sveitarfélags, brunabótamatsgjald af húseigendum og síðan tekjur sem stofnunin hafði af vinnslu og sölu upplýsinga úr Landskrá fasteigna samkvæmt gjaldskrá, m.a. vegna uppflettingar úr skránni eins og verið hafði. Varðandi fjármögnun Fasteignamats ríkisins að öðru leyti sé gert ráð fyrir því að það sem eftir standi verði fjármagnað með hefðbundnum hætti í formi framlags í fjárlögum. (Alþt.2007-2008, A-deild, bls. 1938-1940.)

Í nefndaráliti efnahags- og skattanefndar Alþingis, sem mælt var fyrir við þingmeðferð þess frumvarps er varð að ofangreindum lögum nr. 165/2007, kom fram að nefndin teldi eðlilegt að leitað yrði leiða sem tryggðu að Fasteignamat ríkisins gæti borið sig sjálft með tekjum af þjónustu við aðila sem helst notuðu upplýsingar úr skránni til að mynda í þágu atvinnurekstrar, til álagningar opinberra gjalda eða til að skrá hagsmuni sína. Ýmist yrðu gerðir samningar um stór verkefni, t.d. við Samband íslenskra sveitarfélaga, eða sett yrði reglugerð um þjónustugjöld. Þá lagði nefndin til að lögum nr. 88/1991, um aukatekjur ríkissjóðs, yrði breytt þannig að tekjur af gjaldi sem væri innheimt á grundvelli 25. tölul. 14. gr. laganna, þ.e. fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarbókum, rynnu til Fasteignamats ríkisins í formi þjónustugjalds. Væri sú breyting hugsuð til að vega upp á móti skerðingu sem leiddi af niðurfellingu sérstaks brunabótamatsgjalds á húseigendur. (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls.2746.)

Í almennum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 83/2008 er vísað til frumvarpsins frá 2007 og fyrrnefnds nefndarálits efnahags- og skattanefndar Alþingis. Í athugasemdunum kemur fram að þær breytingar sem lagðar séu til í frumvarpinu séu í samræmi við sjónarmið þingnefndarinnar. Síðan segir orðrétt:

„Í samræmi við niðurstöðu af fundum Fasteignamats ríkisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga er lagt til að kveðið verði á um hlutdeild sveitarfélaga í rekstrarkostnaði Fasteignaskrár Íslands í gjaldskrá. Gjaldið nemi tilteknu hlutfalli af heildarfasteignamati í sveitarfélagi 31. desember ár hvert og skuli gjaldskráin sæta árlegri endurskoðun. Um afgreiðslu gjaldskrár fari skv. 9. gr. laganna, en þar segir að stjórn Fasteignaskrár Íslands, þar sem einn fulltrúi af þremur er tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, móti starf og innra skipulag stofnunarinnar, hafi eftirlit með starfsemi hennar og geri tillögur að gjaldskrá stofnunarinnar sem síðan skuli staðfest af ráðherra. Lagt er til að sambærilegt fyrirkomulag gildi varðandi brunabótamatsþátt stofnunarinnar eftir árið 2008 þegar svokallað umsýslugjald á húseigendur fellur niður. Gjaldið verði þá lagt á þau vátryggingafélög sem nýta brunabótamöt stofnunarinnar við starfsemi sína. Vátryggingafélögin sem tilheyra Samtökum fjármálafyrirtækja eiga einn fulltrúa af þremur í stjórn stofnunarinnar. [...] Jafnframt er í frumvarpinu lagt til að tekjur fyrir rafræn veðbandayfirlit verði ákvarðaðar í gjaldskrá og renni til stofnunarinnar í samræmi við athugasemdir efnahags- og skattanefndar.“ (Alþt. 2007-2008, bls. 4808.)

Í athugasemdum greinargerðar við 2. gr. frumvarpsins sem varð að 9. gr. laganna kemur fram að í 2. mgr. 9. gr. sé lagt til að við ákvörðun gjaldskrár skuli tekið mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skuli aðgreindir í bókhaldi og gjaldskrá skuli endurskoðuð árlega. Hlutverk stjórnar Fasteignaskrár Íslands sé hér talsvert víðtækara en almennt gildir um rekstrarstofnanir. Ástæða þess sé að í stjórn sitji fulltrúar þeirra aðila sem „[greiði] hluta rekstrarkostnaðar“ og því þyki eðlilegt að þeir hafi rétt til að móta starf hennar auk þess að sinna ákveðnu eftirlitshlutverki með starfseminni. (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 4809.)

Í athugasemdum greinargerðar við 14. gr. frumvarpsins sem varð að 24. gr. laganna segir m.a. svo:

„Lagt er til að við greinina bætist ný málsgrein þess efnis að í gjaldskrá skuli kveða á um gjöld sem renni til stofnunarinnar til að standa að hluta straum af kostnaði vegna starfsemi hennar. Um er að ræða gjald sveitarfélaga fyrir afnot af fasteignamati og kerfi til álagningar fasteignaskatta og fasteignagjalda, gjald vátryggingafélaga vegna afnota af brunabótamati stofnunarinnar og kerfi því viðkomandi, gjald vegna rafrænna veðbandayfirlita sem áður rann í ríkissjóð og gjald fyrir skráningu nýrra fasteigna í fasteignaskrá. [...] Stjórn Fasteignaskrár Íslands, þar sem Samband Íslenskra sveitarfélaga hefur einn fulltrúa af þremur, mun því árlega leggja fram tillögu að gjaldskrá sem byggist á rekstrarkostnaði Fasteignaskrár Íslands. Við þá ákvörðun skal taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skulu aðgreindir í bókhaldi, sbr. 2. gr. frumvarpsins.“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 4811.)

2. Almennar grundvallarreglur um töku þjónustugjalda.

Samkvæmt lögmætisreglunni verður tekjuöflun opinberra aðila að byggjast á heimild í settum lögum óháð því hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem í té er látin. Hvað varðar heimild til almennrar tekjuöflunar hins opinbera með heimtu skatta leiðir þetta af ákvæðum stjórnarskrár, en þar segir m.a. í 40. gr. að engan skatt megi „á leggja né breyta né af taka nema með lögum“. Í 77. gr. segir einnig: „Skattamálum skal skipað með lögum.“ Í lögum verður því að vera kveðið á um skattskyldu eða skattstofn og þar verða að vera reglur um ákvörðun viðkomandi skatts. Það grundvallarsjónarmið gildir einnig um skatta að þeir eru lagðir á og innheimtir óháð þeirri þjónustu sem ríkið veitir hverjum einstökum skattgreiðanda. Með þjónustugjaldi er hins vegar átt við greiðslu, venjulega peningagreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda hinu opinbera eða öðrum sem hafa heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til. Þegar stjórnvald innheimtir þjónustugjald hefur það því grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir verða undir viðkomandi gjaldtökuheimild.

Við nánari afmörkun á því hvaða kostnaðarliðir verða lagðir til grundvallar útreikningi á fjárhæð þjónustugjalds verður að hafa í huga að stjórnvaldi er aðeins heimilt að taka gjald fyrir beinan kostnað eða kostnað sem er í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu eða starfsemi sem sérstaklega er tilgreind í viðhlítandi gjaldtökuheimild, en að jafnaði er ekki heimilt að líta til annarrar og óskyldrar starfsemi stjórnvaldsins, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. mars 1995 í máli nr. 1041/1995 og 25. nóvember 2005 í máli nr. 4189/2004 sem og álit mitt sem setts umboðsmanns frá 4. desember 2009 í máli nr. 5530/2008. Þegar ekki er til að dreifa skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar leiðir þannig af þessum lagasjónarmiðum að stjórnvaldi er jafnan óheimilt að afla almennra rekstrartekna með innheimtu þjónustugjalda. Þegar lagaheimild til innheimtu þjónustugjalda er nýtt, og þá m.a. við setningu gjaldskráa, verður ákvörðun um fjárhæð gjalds að byggjast á traustum útreikningi á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Ef ekki er hægt að sérgreina kostnaðarliði er almennt talið heimilt að byggja þá á skynsamlegri og rökstuddri áætlun. Það er því grundvallaratriði við mat á hvort stjórnvald hafi haldið sig innan hlutaðeigandi lagaheimilda til töku þjónustugjalda að stjórnvaldinu sé fært að sýna fram á það með gögnum og upplýsingum að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að slíkum útreikningi á fjárhæð þeirra gjalda sem stjórnvaldið telur sér heimilt að innheimta frá borgurunum.

Á grundvelli framangreindra lagasjónarmiða vík ég nú að því hvort setning og staðfesting gjaldskrár nr. 1174/2008 hafi, eins og háttað er skýringum og gögnum sem fjármálaráðuneytið hefur látið mér í té, verið í samræmi við 2. mgr. 9. gr. og 24. gr. laga nr. 6/2001 eins og túlka ber ákvæðin í ljósi grundvallarreglna stjórnsýsluréttar um töku þjónustugjalda af hálfu hins opinbera.

3. Er gjaldskráin í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld?

Að virtu tilefni frumkvæðisathugunar minnar verður í álitinu ekki fjallað sérstaklega um gjaldtökuheimildir a- og b-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, en þar er miðað við að gjald af sveitarfélögum og vátryggingafélögum skuli innheimt sem tiltekið hlutfall af annars vegar heildarfasteignamatsverði í sveitarfélagi og hins vegar brunabótamati allra fasteigna sem tryggðar eru hjá vátryggingafélagi á ákveðnu tímamarki. Ég tek aðeins fram að ekki er loku fyrir það skotið að einnig verði að huga að því sérstaklega hvort og þá með hvaða hætti sú útfærsla sem þar er að finna samrýmist þeim lagasjónarmiðum um tekjuöflun hins opinbera sem rakin er í kafla IV.2 hér að framan.

Af orðalagi 2. mgr. 9. gr. og 1. mgr. og c-liðar 2. mgr. 24. gr., sem hér eru til umfjöllunar, og lögskýringargögnum, verður að mínu áliti dregin sú ályktun að ákvæðin hafi að geyma heimild til álagningar og töku þjónustugjalda. Ákvæðin kveða því aðeins á um gjald fyrir sérgreinda þjónustu sem skal taka mið af kostnaði við að inna þjónustuna af hendi. Túlkun og beitingu þessara gjaldtökuheimilda verður því að samrýmast þeim grundvallarreglum um töku þjónustugjalda sem raktar eru í kafla IV.2 hér að framan.

Af minnisblaði Fasteignaskrár Íslands, dags. 18. janúar 2010, og skýringum fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 18. ágúst 2010, má ráða að byggt hafi verið á því við ákvörðun fjárhæða gjaldanna að stofnunin yrði rekin fyrir sjálfsaflafé og því yrðu tekjur samkvæmt gjaldskrá að mæta áætluðum rekstrarkostnaði. Fjárhæðir gjalda hafi verið ákvarðaðar þannig að fyrst var afmarkað hve stór hluti hver rekstrarþáttur stofnunarinnar nam í rekstri hennar, m.a. út frá rekstraráætlun og reynslu fyrri ára. Kostnaði vegna stoðdeilda hafi síðan verið skipt niður á tiltekna rekstrarþætti. Byggt hafi verið á því að gjaldskráin endurspeglaði eins og kostur væri skiptingu kostnaðar á einstaka þætti starfseminnar. Áætlað hafi verið að réttindahluti stofnunarinnar, þ.e. þinglýsing, eigendaskráning og afmörkun lands, næmi 23%. Gjöldum, sem tengdust þessum rekstrarþætti, væri ætlað að standa undir kostnaði af honum. Um væri að ræða gjöld vegna sölu veðbandsyfirlita, eignastöðuvottorða og eignasöguvottorða. Áætlað hafi verið hve mikið yrði selt af hverjum upplýsingum og verð á einingu fundið út.

Ég ítreka að ákvæði 1. mgr. og c-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 höfðu að geyma þjónustugjaldaheimildir. Samkvæmt orðalagi 1. mgr. 24. gr. er Þjóðskrá Íslands, áður Fasteignaskrá Íslands, heimilt að „vinna úr og láta í té“ upplýsingar úr fasteignaskrá gegn gjaldi. Sú þjónusta sem fellur undir ákvæðið, þ.e. hið sérgreinda endurgjald sem látið er í té gegn þjónustugjaldi, er því afmörkuð samkvæmt texta ákvæðisins við úrvinnslu og afhendingu upplýsinga. Undir hið sérgreinda endurgjald sem ákvæðið fjallar um fellur því ekki hin almenna þjónusta við borgarana og opinbera aðila um að koma á fót fasteignaskrá og reka þann upplýsingagrunn. Sú starfsemi er lögbundin eins og nánar má sjá af ýmsum ákvæðum laga nr. 6/2001, sbr. t.d. I. og II. kafla þeirra. Sömuleiðis getur gagnagrunnurinn nýst í margvíslega upplýsingavinnslu eins og sjá má t.d. af upptalningu a-d liðar 2. mgr. 24. gr. laganna.

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 6/2001 segir að við ákvörðun gjaldskrár skuli taka mið af „kostnaði einstakra rekstrarþátta“ sem skulu aðgreindir í bókhaldi. Ég ítreka í fyrsta lagi fram að ekki er sjálfgefið að ákvarða beri fjárhæðir gjalda á grundvelli a- og b-liðar 2. mgr. 24. gr., sem sveitarfélög og vátryggingafélög greiða, með sambærilegum hætti og fjárhæðir þeirra gjalda sem innheimtar eru á grundvelli 1. mgr. og c-liðar 2. mgr. ákvæðisins. Þannig er gert ráð fyrir því í a- og b-lið að í gjaldskrá skuli kveðið á um gjald sveitarfélaga og vátryggingafélaga fyrir afnot af fasteignamati og kerfi til álagningar fasteignaskatta og fasteignagjalda og brunabótamats og kerfi því viðkomandi. Gjöldin skuli nema tilteknu hlutfalli af heildarfasteignamati í sveitarfélagi á ákveðnum tímapunkti annars vegar og hins vegar tilteknu hlutfalli af brunabótamati allra húseigna sem tryggðar eru hjá vátryggingafélagi á tilteknum tímapunkti. Samkvæmt 1. mgr. og c-liðar 2. mgr. 24. gr. er ekki ráðgert að fjárhæðir þeirra gjalda skuli ákveðnar með þessum hætti. Í öðru lagi verður að hafa í huga aðdraganda að setningu 9. gr. og 2. mgr. 24. gr. og lögskýringargögn um þau ákvæði, sem nánar eru rakin í kafla IV.1 hér að framan. Gert var þar ráð fyrir því að sveitarfélög og vátryggingafélög greiði í ríkum mæli rekstrarkostnað stofnunarinnar. Af þeim sökum er fulltrúum þessara aðila tryggt sæti í stjórn hennar. Í lögskýringargögnum er hins vegar ekki að finna skýrar vísbendingar um að það hafi verið ætlun löggjafans að við ákvörðun á fjárhæð gjalda samkvæmt c-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 yrði litið til annarra kostnaðarliða en grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld gera ráð fyrir. Um gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarbók kemur raunar skýrt fram að það hafi átt að vera þjónustugjald.

Að virtu framangreindu er það álit mitt að ekki séu forsendur til að skilja tilvísun 2. mgr. 9. gr. laga nr. 6/2001 til kostnaðar vegna einstakra rekstrarþátta með þeim hætti að með því sé veitt heimild til að víkja frá grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld við útreikning fjárhæðar gjalda samkvæmt c-lið 2. mgr. 24. gr. sömu laga og afmörkun á kostnaðarliðum þeirrar gjaldtökuheimildar. Almenn tilvísun í lögskýringargögnum um þá fyrirætlan að stofnun verði rekin fyrir sjálfsaflafé dugar ekki í þessu sambandi. Í þessu sambandi vek ég athygli á skýrslu nefndar sem fjármálaráðherra skipaði 18. október 1996 til að kanna hvort gildandi lög um heimtu ýmissa gjalda fullnægðu þeim kröfum sem breytt ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sbr. og 40. gr. stjórnarskrárinnar, gefa til skattlagningarheimilda, bls. 40-41. Þegar um er að ræða töku þjónustugjalda vegna úrvinnslu og afhendingu upplýsinga með stoð í 1. mgr. og c-lið 2. mgr. 24. gr. getur því tilvísun til einstakra rekstrarþátta ekki haft aðra þýðingu en að árétta að heimilt sé að taka með í reikninginn beinan kostnað sem hlýst af því að inna þjónustuna af hendi og kostnað sem er í nánum og efnislegum tengslum við að veita hið sérgreinda endurgjald. Í ákvæðinu felst því ekki heimild til að ákvarða gjaldið með vísan til sjónarmiða um almenna tekjuöflun og niðurgreiðslu í þágu almenns rekstrarkostnað stofnunarinnar með þessum gjöldum. Jafnframt er að jafnaði óheimilt án skýrrar lagaheimildar að fella stofnkostnaðarliði sem hljótast af tilteknum skipulags- og kerfisbreytingum undir þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita hina sérgreindu þjónustu í hverju tilviki, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 25. nóvember 2005 í máli nr. 4189/2004, álit frá 15. mars 2002 í máli nr. 3350/2001 og 6. apríl 2001 í máli nr. 2534/1998, sem og álit mitt sem setts umboðsmanns frá 4. desember 2009 í máli nr. 5530/2008.

Samkvæmt minnisblaði Fasteignaskrár Íslands og skýringum fjármálaráðuneytisins til mín liggur fyrir að við ákvörðun á fjárhæð gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarbók, eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð var byggt á rekstraráætlun og áætlaðri skiptingu kostnaðar á einstaka rekstrarþætti. Við þann útreikning var byggt á því að tekjur skyldu ná til alls rekstrarkostnaðar stofnunarinnar. Þá var kostnaði vegna stoðdeilda skipt niður á einstaka rekstrarþætti. Kostnaður sem hlytist af rekstri réttindakerfa fasteignaskrár svo sem þinglýsingarkerfis, eigendaskráningar og afmörkunar lands yrði fjármagnaður með sölu upplýsinga svo sem veðbandayfirlita og gjalda fyrir eignastöðuvottorð og gjaldi fyrir kennitölu. Í gögnum málsins er að finna blað um skiptingu kostnaðar samkvæmt rekstraráætlun fyrir 2009. Þar er að finna liðina yfirstjórn, stjórn, gæða- og rekstrardeild, skráningar- og lögfræðisvið, skrifstofa Selfossi, mats- og hagsvið, tölvudeild, þjónustudeild Akureyrar og Landsupplýsingadeild Akureyrar. Á yfirlitinu er að finna áætlaðan hlut hvers rekstrarþáttar í starfsemi Fasteignaskrár Íslands undir hverjum lið og síðan útreikning kostnaðar hvers rekstrarþáttar. Samkvæmt blaðinu er gert ráð fyrir því að rekstrarþátturinn „réttindaskráning“ beri hluta af kostnaði allra ofangreindra liða nema mats- og hagsviðs. Þá er ekki ljóst af minnisblaði Fasteignaskrár Íslands hvort litið hafi verið til stofnkostnaðarliða, þ.e. kostnaðar vegna almennra skipulags- og kerfisbreytinga. Þannig segir t.d. í minnisblaði fasteignaskrár að gjöld fyrir rafræn veðbandayfirlit og fasteignaskrár svo og aðrar upplýsingar úr réttindahluta fasteignaskrár, svo sem eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð, skyldu standa undir kostnaði við „kerfisgerð“ og skráningu réttinda fasteigna.

Samkvæmt þessu verður ekki önnur ályktun dregin af þeim gögnum og skýringum sem fjármálaráðuneytið hefur látið mér í té en að við ákvörðun á fjárhæð gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarbók, eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð fyrir kennitölu hafi í öllum megindráttum verið litið til almenns rekstrarkostnaðar sem ekki hafi verið í nánum og efnislegum tengslum við að veita hið sérgreinda endurgjald, þ.e. úrvinnslu og afhendingu upplýsinga. Í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín er raunar skýrt tekið fram að draga megi þá ályktun af minnisblaði fasteignaskrár að fjárhæð einstakra gjalda kunni að hafa að einhverju leyti endurspeglað „rekstrarkostnað einstakra heildarþátta starfseminnar frekar en vel skilgreindan kostnað við sérgreinda þjónustuþætti.“ Þá segir jafnframt í skýringum ráðuneytisins að erfitt hafi verið að byggja á áreiðanlegu kostnaðargreiningarkerfi og því hafi verið byggt á rekstraráætlun og reynslu fyrri ára.

Að öllu framansögðu virtu verður ekki önnur ályktun dregin af skýringum þeim sem mér hafa verið látnar í té og meðfylgjandi gögnum en að á hafi skort að setning gjaldskrár nr. 1174/2004, að því er varðar þau gjöld sem að framan eru rakin, hafi verið reist á traustum og vönduðum útreikningi á þeim kostnaðarliðum sem standa í nánum og efnislegum tengslum við að veita hið sérgreinda endurgjald samkvæmt c-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001, þ.e. úrvinnslu og afhendingu nefndra upplýsinga. Almennt er gengið út frá því að ef ekki er hægt að sérgreina kostnaðarliði sé heimilt að byggja á skynsamlegri og rökstuddri áætlun. Sú áætlun verður þó að vera reist á forsendum sem samrýmast grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um töku þjónustugjalda. Það er því niðurstaða mín að fjármálaráðherra hafi ekki sýnt mér fram á að gjöld fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarbók, eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð í gjaldskrá nr. 1174/2008, vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands, hafi verið ákvörðuð í samræmi við 1. mgr. og c-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001, eins og þau ákvæði ber að túlka til samræmis við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um undirbúning, ákvörðun og töku þjónustugjalda. Af því leiðir að það er jafnframt niðurstaða mín að fjármálaráðherra hafi ekki gætt að þeim eftirlitsskyldum sem fólust í staðfestingarhlutverki hans samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001.

Í málinu hefur eins og að framan er rakið ekki verið upplýst hver raunverulegur kostnaður var við að inna þjónustuna af hendi miðað við þá kostnaðarliði sem heimilt var að lögum að taka tillit til. Eins og skýringum Fasteignaskrár Íslands og fjármálaráðuneytisins til mín er háttað tel ég mig því ekki hafa forsendur til að taka afstöðu til þess hvort gjöldin hafi verið ákvörðuð of hátt.

IV. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að fjármálaráðuneytið hafi ekki sýnt mér fram á að gjöld fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarbók, eignastöðuvottorð og eignasöguvottorð í gjaldskrá nr. 1174/2008, vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands, hafi verið ákvörðuð í samræmi við 1. mgr. og c-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, eins og þau ákvæði ber að túlka til samræmis við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um undirbúning, ákvörðun og töku þjónustugjalda. Af því leiðir að það er jafnframt niðurstaða mín að fjármálaráðherra hafi ekki gætt að þeim eftirlitsskyldum sem fólust í staðfestingarhlutverki hans samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001. Hins vegar tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að gjöldin hafi verið ákvörðuð of hátt. Það verður að vera verkefni dómstóla, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Þar sem verkefni Fasteignaskrár Íslands voru færð til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, nú innanríkisráðuneytisins, með lögum nr. 98/2009, tel ég rétt að senda innanríkisráðherra afrit af þessu áliti. Ég ítreka í þessu sambandi að þegar þetta er ritað er gjaldskrá nr. 1174/2008 enn í gildi og fjárhæðir þeirra gjalda, sem hér hafa verið gerð að umtalsefni, óbreyttar þegar undir þetta álit er ritað. Af þeim sökum beini ég þeim tilmælum til innanríkisráðherra að tekið verði til athugunar hvort ástæða sé til að endurskoða fjárhæðir einstakra gjalda í gjaldskrá nr. 1174/2008 með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hafa verið rakin í þessu áliti. Jafnframt beini ég þeim almennu tilmælum til fjármálaráðherra að hann gæti betur að þeim skyldum sem á honum hvíla við staðfestingu stjórnvaldsfyrirmæla af því tagi sem álitið fjallar um.

Undirritaður hefur í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.