Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. nóvember 1990 bar A fram kvörtun yfir því, að allar póstsendingar til hans hefðu í tilefni af gjaldþrotaskiptum á búi hans verið sendar bæjarfógetanum á X. Hefðu sum bréfanna verið opnuð og lesin af starfsmönnum embættisins. Kvörtun A beindist einnig að því, að þau bréf, sem opnuð voru, hefðu síðan verið send föður hans, en ekki honum sjálfum.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 3. desember 1990, gerði ég A grein fyrir því, að kvörtun hans á hendur skiptaráðandanum á X lyti að meðferð gjaldþrotamáls, er skiptaráðandi færi með sem dómari. Í því sambandi teldust ákvarðanir skiptaráðanda til dómsathafna en ekki stjórnsýslu og féllu samkvæmt því utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis, sbr. 2. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 4. tl. 3. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Brysti því skilyrði til að ég gæti fjallað um þann þátt kvörtunarinnar.

Í tilefni af þeim þætti kvörtunar A, er laut að afhendingu Póst- og símamálastofnunarinnar á umræddum pósti, ritaði ég samgönguráðherra bréf sama dag. Benti ég á, að samkvæmt ákvæði greinar 4.5.1.3. í reglugerð nr. 161/1990 um póstþjónustu væri við gjaldþrot og skiptameðferð þrotabús heimilað að afhenda skiptaráðanda, eftir beiðni hans, allar lokaðar bréfa- og bögglasendingar, einnig póst- og póstkröfuávísanir, en ekki almenn bréf, sem árituð væru "einkabréf" eða bæru það með sér á annan hátt. Óskaði ég eftir því, að samgönguráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, við hvaða heimild í póstlögum nr. 33/1986 framangreint reglugerðarákvæði styddist. Jafnframt óskaði ég eftir því, að ráðuneytið léti mér í té upplýsingar um, hvernig háttað hefði verið framkvæmd þessa reglugerðarákvæðis af hálfu póstafgreiðslna. Skýringar samgönguráðuneytisins bárust mér með bréfi þess, dags. 19. apríl 1991, og hljóða þær þannig:

"Ákvæði 4.5.1.3. gr. reglugerðar um póstþjónustu nr. 161/1990 fjallar um skil póstsendinga þegar viðtakandi hefur misst forræði yfir búi sínu vegna gjaldþrots. Ákvæðið byggist á 11. gr. póstlaga nr. 33/1986. Samkvæmt orðalagi 11. gr. og athugasemdum við hana fellur undir ákvæðið heimild valdsmanna, í öðrum lögum, til að opna póstsendingar sem merktar eru öðrum viðtakanda. Í gjaldþrotalögum nr. 21/1991 er kveðið á um forræði þrotabús yfir eignum þrotamanns sem þýðingu hafa fyrir búið. Ljóst er af þeim lögum að þrotabú hefur heimild til þess að krefjast afhendingar á póstsendingum sem merktar eru þrotamanni og geta haft þýðingu fyrir búið.

Framkvæmd 4.5.1.3. gr. reglugerðar um póstþjónustu, sem er mjög takmörkuð, hefur verið sú að skiptaráðandi sendir Póst- og símamálastofnun skriflega beiðni um afhendingu póstsendinga hins gjaldþrota aðila. Beiðni skiptaráðanda byggist á sérstakri lagaheimild, sbr. hér að framan, og þarf því ekki sérstakan dómsúrskurð í tilvikum sem þessum.

Af 9. og 10. gr. póstlaga verður ráðið að starfsmönnum Póst- og símamálastofnunar er óheimilt að opna sendingar í því skyni að kanna hvort um "einkabréf" sé að ræða eða ekki. Samkvæmt beiðni skiptaráðanda hefur hann því fengið allar póstsendingar þrotamanns afhentar, nema ef þær bera það augljóslega með sér að um "einkabréf" sé að ræða. Það er síðan mat þrotabúsins hvort sending "hafi þýðingu fyrir búið", enda er opnun póstsendinga til þrotamanns alfarið á ábyrgð þess."

Með bréfi, dags. 30. apríl 1991, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér 19. maí 1991.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 31. október 1991, reifaði ég nokkuð ákvæði laga um póstleynd og undantekningar frá henni og lagaþróun á þessu sviði. Sagði svo um þetta í álitinu:

"Í 9.-11. gr. póstlaga nr. 33/1986 er að finna ákvæði um póstleynd. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna er starfsmönnum Póst- og símamálastofnunar "...óheimilt að gefa óviðkomandi aðilum upplýsingar um það, hverjir nota póstinn eða á hvern hátt hann er notaður, né heldur gefa neinum tækifæri til þess að verða sér úti um slíka vitneskju. Enn fremur er þeim óheimilt að opna eða lesa það, sem látið er í póst til flutnings". Samkvæmt 10. gr. er einungis heimilt í undantekningartilvikum, eftir sérstökum reglum, sem samgönguráðherra setur, að opna póstsendingar, ef það er nauðsynlegt til þess að unnt sé að koma þeim til skila eða ef það er óhjákvæmilegt vegna flutnings þeirra eða til þess að kanna hugsanlegar skemmdir á innihaldi. Þá segir í 11. gr.: "Einungis má veita upplýsingar um notkun pósts að undangengnum dómsúrskurði eða skv. heimild í öðrum lögum". Ákveður ráðherra, hvort dómsúrskurði verði áfrýjað. Í athugasemdum í greinargerð segir um 11. gr., að hún sé efnislega samhljóða c-lið 6. gr. þágildandi póstlaga nr. 31/1940 og að rétt hafi þótt að taka inn ákvæði um heimild þeirra valdsmanna, sem þar eru tilgreindir, til að krefjast upplýsinga um notkun pósts, enda þótt önnur lög hafi heimilað slíkt. (Alþt. 1985, A-deild, bls. 2081).

Lög nr. 33/1986 leystu af hólmi póstlög nr. 31/1940. Í a-lið 19. gr. laga nr. 31/1940 sagði, að póstsendingar skyldi afhenda þeim, sem utanáskriftin segði til um, eða þeim, er viðtakandi hefði gefið umboð til þess að taka við sendingunni. Þá voru í b-lið 19. gr. tilgreind þau tilvik, þegar afhenda mætti póstsendingar öðrum en þeim, sem utanáskriftin segði til um. Í 3. tl. ákvæðisins sagði, að sendingar manna, sem ættu bú sín undir skiptum, mætti afhenda skiptaráðendum, að undanteknum almennum bréfum, er árituð væru "einkabréf" eða á annan hátt bæru það með sér að þau væru einkabréf. Sambærilegt ákvæði hefur verið að finna í póstlögum allt frá árinu 1901. Við setningu núgildandi póstlaga nr. 33/1986 var hins vegar ekki tekið upp ákvæði sambærilegt 19. gr. eldri póstlaga og er hvorki að finna ástæður þess í greinargerð né öðrum lögskýringargögnum.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 33/1986 setur samgönguráðherra í reglugerð nánari ákvæði um meðferð pósts og samkvæmt 38. gr. sömu laga setur samgönguráðherra reglugerðir samkvæmt lögunum. Í grein 4.5.1.3. reglugerðar nr. 161/1990 um póstþjónustu, sem nú er í gildi, er að finna svohljóðandi fyrirmæli:

"Hafi maður orðið gjaldþrota og bú hans tekið til skiptameðferðar, má afhenda skiptaráðendum, eftir beiðni þeirra, allar lokaðar bréfa- og bögglasendingar til hans, svo og póst- og póstkröfuávísanir, nema almenn bréf, sem árituð eru "einkabréf" eða á annan hátt bera með sér, að þau séu einkabréf...."

Sambærilegt ákvæði hefur verið í eldri reglugerðum um póstþjónustu."

IV. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 31. október 1991, sagði svo:

"Í bréfi samgönguráðuneytisins frá 19. apríl 1991 vísar samgönguráðuneytið til fyrirmæla í lögum nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti sem lagaheimildar fyrir afhendingu pósts í umræddu máli. Í 82. gr. laganna er að finna almenna heimild fyrir skiptaráðanda til þess að leita eftir gögnum og upplýsingum, m.a. frá opinberum stofnunum, sem varða eignir og skuldir þrotabús. Ég get hins vegar ekki fallist á það með samgönguráðuneytinu að framangreint lagaákvæði hafi geymt viðhlítandi heimild til þess, að öðrum en skráðum viðtakanda væru afhentar póstsendingar í máli þessu, þar sem lög nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti öðlast ekki gildi fyrr en 1. júlí 1992, sbr. 180. gr. laganna.

Á þeim tíma, er umrædd bréf A voru afhent skiptaráðanda, voru í gildi gjaldþrotalög nr. 6/1978. Í þeim lögum eru ekki nein bein ákvæði um afhendingu pósts til þrotamanns, enda voru ákvæði um það efni í póstlögum nr. 31/1940, eins og áður greinir, en póstlög nr. 31/1940 voru gildandi lög, þegar gjaldþrotalög nr. 6/1978 voru sett.

Í 22. gr. gjaldþrotalaga nr. 6/1978 kemur fram, að við uppsögn gjaldþrotaúrskurðar missi þrotamaður rétt til að taka við greiðslum og öðrum framsölum, uppsögnum, mótmælum og þess háttar löggerningum. Í XII. kafla laganna eru skiptaráðanda frá sama tíma veittar afar víðtækar heimildir til þess að ná vörslum eigna þrotabús og koma í veg fyrir að þrotamaður fari með þær á óheimilan hátt. Tel ég, að í ákvæðum 22., 86. og 88. gr. laga 6/1978 felist nægjanleg heimild, skv. undirstöðurökum þeirra, fyrir skiptaráðanda til að gera ráðstafanir til að fá afhentar frá Póst- og símamálastofnun lokaðar bréfa- og bögglasendingar þrotamanns, sem teljast til þeirra eigna hans, er falla undir skiptin.

Eins og fyrr er vikið að, var allt frá 1901 fram að gildistöku póstlaga nr. 33/1986 lagaákvæði í póstlögum um heimild Póst- og símamálastofnunar til að afhenda skiptaráðanda póstsendingar manna, sem eiga bú sín undir skiptum. Slíkt ákvæði var hins vegar ekki tekið í núgildandi póstlög nr. 33/1986. Að mínum dómi er hvorki í síðastgreindum lögum né gjaldþrotalögum nr. 6/1978 eða lögum nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti viðhlítandi heimild fyrir ákvæði af því tagi, sem grein 4.5.1.3. reglugerðar nr. 161/1990 um póstþjónustu geymir.

Með hliðsjón af því, sem áður var lýst um heimild skiptaráðanda til ráðstafana, til að fá afhentar bréf- og póstsendingar, sé ég ekki ástæðu til að gera athugasemd við þá ráðstöfun Póst- og símamálastofnunar að afhenda skiptaráðanda bréf, sem A var viðtakandi að, eftir að bú A hafði, með úrskurði skiptaráðanda, verið tekið til gjaldþrotaskipta, enda liggur ekki fyrir að þar hafi verið um bréf að ræða, er báru með sér að þau væru einkabréf. Eins og áður er minnst á, fellur það hins vegar utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis, sbr. 2. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 4. tl. 3. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, að fjalla um það, hvort meðferð skiptaráðanda á umræddum bréfum var forsvaranleg.

Þrátt fyrir að skýra verði ákvæði gjaldþrotalaga á þann veg, sem að framan er lýst, tel ég þörf á að endurskoða gildandi póstlög með það fyrir augum að setja skýrari ákvæði í lög um heimildir Póst- og símamálastofnunar til þess að afhenda póstsendingar öðrum en þeim, er utanáskriftin segir til um, þar á meðal skiptaráðanda við gjaldþrot, eða til að setja slíkar reglur í reglugerð. Einnig væri rétt að setja í reglur ákvæði um þau gögn, sem leggja ætti fyrir Póst- og símamálastofnun til sönnunar því, að uppfyllt væru lagaskilyrði fyrir afhendingu póstsendingar til annars aðila en skráðs viðtakanda.

Ég leyfi mér að mælast til þess, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið og Póst- og símamálastofnun hyggi að breytingum á lögum og stjórnsýslufyrirmælum um afhendingu póstsendinga til annarra aðila en skráðs viðtakanda í samræmi við þau sjónarmið, er ég hef gert grein fyrir hér að framan."