Álit

I.

Með bréfi, dags. 14. apríl 1993, bar K, héraðsdómslögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A, yfir úrskurði sýslumannsins í Reykjavík frá 4. nóvember 1992 og úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. mars 1993. Samkvæmt úrskurðum þessum var A gert að greiða einfalt lágmarksmeðlag með tveimur börnum sínum, til viðbótar því lágmarksmeðlagi, sem honum er skylt að greiða.

II.

Málavextir eru í stuttu máli þeir, að 7. september 1992 gaf sýslumaðurinn í Reykjavík út leyfisbréf til skilnaðar að borði og sæng handa þeim A og B. Í skilnaðarsamningi þeirra var meðal annars kveðið á um það, að B skyldi hafa forsjá barna þeirra C, f. [...] 1984 og D, f. [...] 1986. Þá var samið um, að maðurinn greiddi einfalt meðlag með börnunum, eins og barnalífeyrir samkvæmt lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar væri ákvarðaður á hverjum tíma, til fullnaðs 18 ára aldurs barnanna. Í samningnum var jafnframt tekið fram, að samkomulag væri um að vísa ágreiningi um aukið meðlag með börnunum til úrskurðar sýslumannsins í Reykjavík.

Fyrir sýslumanni gerði B þá kröfu, að A yrði gert að greiða henni einfalt meðlag til viðbótar því meðlagi, sem samið hafði verið um í skilnaðarsamningi. Kröfuna um aukið meðlag byggði B á því, að A hefði verulega góðar tekjur og hefði því fjárhagslega getu til að greiða aukið meðlag. A hafnaði hins vegar kröfunni af fjárhagslegum ástæðum. Með úrskurði sýslumannsins í Reykjavík, dags. 4. nóvember 1992, var krafa konunnar tekin til greina. A kærði úrskurð sýslumanns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 30. desember 1992. Úrskurður sýslumanns var síðan staðfestur með úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. mars 1993. Kvartar A yfir báðum þessum úrskurðum.

III.

Í kvörtun A voru tiltekin 4 atriði, sem kvörtun hans beindist að. Í fyrsta lagi kvartaði A yfir því að réttra lagasjónarmiða hefði ekki verið gætt við uppkvaðningu úrskurðanna, í öðru lagi að úrskurðir sýslumannsins í Reykjavík og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hefðu ekki fullnægt þeim kröfum sem 72. gr. barnalaga geri til slíkra úrskurða, þar sem allan rökstuðning hefði skort fyrir niðurstöðu úrskurðanna. Í þriðja lagi kvartaði A yfir málshraða hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og í fjórða lagi yfir því, að dómsmálaráðuneytið hefði ekki tekið tillit til þess í úrskurði sínum, að barnalífeyrir hefði hækkað, frá því er úrskurður sýslumanns var kveðinn upp, og því hefði verið rétt að taka úrskurðinn til endurskoðunar og endurákvarða um skyldu til greiðslu viðbótarmeðlags. Í kvörtun A segir svo um lið 1):

1)

Ekki hafi verið gætt réttra lagasjónarmiða þegar fulltrúi sýslumannsins í Reykjavík og síðar Dómsmálaráðuneytinu kváðu upp úrskurði sína. Samkv. 1. mgr. 9. gr. Barnalaga nr. 20 frá árinu 1992 er báðum foreldrum skylt, "báðum saman og hvoru um sig, að framfæra barn sitt. Framfærslu barns skal haga með hliðsjón af högum foreldra og þörfum barns." Í 2. mgr. 10. gr. sömu laga segir jafnframt að framfærslueyri, þ.e. meðlag, skuli ákveða "með hliðsjón af þörfum barnsins og fjárhagsstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þar á meðal aflahæfi þeirra." Sjá einnig 2. mgr. 11. gr. sömu laga.

Samkv. upplýsingum umbj. míns hefur Dómsmálaráðuneytið sent öllum sýslumannsembættum landsins viðmiðunarvinnureglur sem höfð skal hliðsjón af við ákvörðun "viðbótarmeðlaga". Samkv. þeim, eftir því sem umbj. hefur fengið upplýst, þá gengur eins og rauður þráður í gegnum þær "vinnureglur", að við ákvörðun "viðbótarmeðlags" skuli fyrst og fremst tekið tillit til aflahæfis foreldra undanfarin tvö ár með hliðsjón af upplýsingum í fyrirliggjandi skattframtölum. Jafnframt eru gefnar "vísireglur" í viðkomandi "vinnureglum" í þá veru, að nái mánaðarlaun samkv. fyrirliggjandi gögnum, samkv. framansögðu, ákveðinni lágmarksfjárhæð, þá skuli úrskurður ganga um greiðslu "viðbótarmeðlags". Framangreindar vinnureglur eru hins vegar ekki til sýnis, þegar eftir þeim er spurt. Umbj. minn telur að framangreindum "vinnureglum" sé beitt blint í máli hans, fullkomlega í andstöðu við orðalag og efnisinntak framangreindra ákvæða Barnalaganna. Í tilviki umbj. míns liggur fyrir að launatekjur hans hafa dregist saman verulega án þess að fulltrúi sýslumanns eða Dómsmálaráðuneytisins taki tillit til þess. Þess vegna sé ósanngjarnt að beita sem viðmiðun upplýsingum um launatekjur hans undanfarin tvö ár við ákvörðun "viðbótarmeðlags", eins og vinnureglur ráðuneytisins gera ráð fyrir, heldur beri að taka tillit til "sérstakra" aðstæðna umbj. míns eins og þær eru nú, en ekki eins og þær voru áður.

M.ö.o. þá telur umbj. minn að "vinnureglur" ráðuneytisins brjóti í bága [við] orðalag og efnisatriði Barnalaganna að þessu leyti, og úrskurðaraðila beri að taka tillit til sértækra málavaxta í hverju máli fyrir sig sem til úrlausnar er hverju sinni. Þar af leiðandi sé undirbúningur stjórnvaldsákvarðana ólögmætur."

IV.

Hinn 21. maí 1993 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, þar sem ég óskaði eftir að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Þau bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. júní 1993. Í bréfinu komu einnig fram athugasemdir við kvörtunina.

Með bréfi, dags. 18. júní 1993, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Bárust þær með bréfi hans, dags. 28. júní 1993.

Hinn 1. október 1993 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, og óskaði eftir því, að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A. Ég óskaði sérstaklega eftir afstöðu ráðuneytisins til annars og fjórða liðar kvörtunar A.

Svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 19. janúar 1994. Þar segir meðal annars:

"1. Rökstuðningur úrskurða sýslumanns og dómsmálaráðuneytis.

Í 72. gr. barnalaga nr. 20/1992 segir, að í úrskurði stjórnvalds skuli greina rökstuðning fyrir niðurstöðu. Hvorki segir í ákvæðinu né greinargerð hve ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Þá segir í 6. tl. 15. gr. reglugerðar um stjórnsýslumeðferð mála skv. barnalögum, að í úrskurði sýslumanns skuli greina rök og lagaatriði er hann byggir úrskurð á. Hér er heldur ekki vikið að því hve ítarlegur rökstuðningur skuli vera.

Hvað varðar úrskurð sýslumanns og rökstuðning í honum tekur ráðuneytið fram, að úrskurður þessi er í samræmi við úrskurði ráðuneytisins í meðlagsmálum meðan ráðuneytið úrskurðaði í meðlagsmálum á frumstigi. Eins og vikið var að í bréfi ráðuneytisins til yðar, hr. umboðsmaður, hinn 15. júní sl., lét ráðuneytið í tengslum við aðskilnað dóms- og framkvæmdavalds hinn 1. júlí 1992 útbúa leiðbeiningarrit fyrir sýslumenn. Í riti þessu er m.a. fjallað um meðlag og jafnframt fylgja fyrirmyndir úrskurða í meðlagsmálum, þ. á m. úrskurða vegna krafna um meðlag umfram lágmarksmeðlag og fylgir ljósrit fyrirmyndar af slíkum úrskurði hjálagt. Fyrirmynd þessi er reyndar vegna breytingar á fyrri úrskurði en ekki vegna breytingar á samningi eins og í máli [A]. Fyrrgreindur úrskurður sýslumanns er í samræmi við áðurgreinda fyrirmynd, að öðru leyti en því, að láðst hefur að vísa til 1. mgr. 18. gr. barnalaga, eins og rétt hefði verið að gera, en ákvæði þetta heimilar breytingu á samningi aðila um meðlag.

Eins og áður sagði er rökstuðningur úrskurðar sýslumanns í samræmi við þann rökstuðning sem tíðkaðist í úrskurðum ráðuneytisins meðan það fór með mál þessi á frumstigi, sbr. og fyrrgreinda fyrirmynd. Hefur ráðuneytið talið þennan rökstuðning fullnægjandi, þ.e. að vísað sé til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna aðila í forsendum, í ljósi þess, að aðilum eru kynnt öll gögn máls, þar sem fram koma upplýsingar um fyrrgreind atriði. Þó skattskýrslur og launaseðlar hafi ekki verið afhentir gagnaðila nema með samþykki framteljanda hafa upplýsingar um heildartekjur verið gefnar en án sundurgreiningar, og hefur upplýsingaskyldu verið talið fullnægt með því.

Ráðuneytið vill hins vegar taka skýrt fram, að það telur rökstuðning í fyrrgreindri fyrirmynd og úrskurði sýslumanns lágmarksrökstuðning.

Úrskurður ráðuneytisins í máli [A] var fyrsti úrskurður ráðuneytisins í kærumáli vegna greiðslu meðlags umfram lágmarksmeðlag. Á þessum tíma var meðferð kærumála í mótun í ráðuneytinu. Meðal margra annarra atriða sem til skoðunar komu í því sambandi, var hve ítarlegur rökstuðningur ráðuneytisins ætti að vera í kærumálum almennt. Var það álit löglærðra starfsmanna ráðuneytisins að til þess að málsmeðferðartími yrði sem stystur væri rétt að reyna að takmarka rökstuðning. Var í þessu sambandi höfð hliðsjón af ákvörðunum danska "Civilretsdirektoratsins" í kærumálum en þær eru mjög stuttar og fela nánast einungis í sér hvort hin kærða ákvörðun skuli staðfest, felld úr gildi eða vísað heim til meðferðar að nýju.

Frá því úrskurður ráðuneytisins í máli [A] gekk hefur raunin hins vegar orðið sú, að úrskurðir ráðuneytisins í kærumálum almennt hafa breyst, á þann veg m.a., að rökstuðningur er nú til muna ítarlegri en hann var í upphafi meðferðar ráðuneytisins á kærumálum.

Í úrskurði ráðuneytisins, sem hér um ræðir, er fallist á niðurstöðu úrskurðar sýslumanns með þeim rökum er þar greinir, þ.e. ráðuneytið taldi, eftir að hafa yfirfarið gögn málsins, sem aðilar höfðu haft tækifæri til að kynna sér, að rétt væri að staðfesta úrskurð sýslumanns með vísun til félags- og fjárhagslegra aðstæðna beggja aðila.

Hér er einnig um lágmarksrökstuðning að ræða en skýringin er sú, eins og áður greindi, að reyna að hafa úrskurði eins stutta og hægt væri til þess að hraða málsmeðferð. Reyndin hefur hins vegar orðið sú, eins og áður er vikið að, að úrskurðir ráðuneytisins í kærumálum, þ. á m. rökstuðningur, hafa þróast í þá átt að vera til muna ítarlegri en þeir voru í byrjun kærumeðferðar ráðuneytisins á úrskurðum sýslumanna.[...]

Með vísun til alls framanritaðs hafnar ráðuneytið því að úrskurður sýslumannsins í Reykjavík frá 4. nóvember 1992 og úrskurður ráðuneytisins frá 29. mars 1993 fullnægi ekki skilyrðum 72. gr. barnalaga nr. 20/1992.

2. Hækkun barnalífeyris.

Ráðuneytið getur ekki fallist á, að því hafi borið að taka tillit til hækkana sem urðu á barnalífeyri um áramótin 1992-1993 vegna breytinga á almannatryggingalögum. Með fyrrgreindri hækkun var heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið að auka hlut meðlagsskylds foreldris í greiðslu meðlags með börnum sínum, þ.e. hið opinbera var að færa greiðslubyrði er það hafði tekið á sig yfir á hina meðlagsskyldu foreldra.

Starfsmenn dómsmálaráðuneytisins athuguðu hins vegar hvaða áhrif fyrrgreind hækkun hefði í för með sér fyrir meðlagsgreiðendur. Voru niðurstöður þessara athugana lagðar fyrir dómsmálaráðherra. Ákvað hann á grundvelli þeirra og þess er greindi hér á undan, þ.e. tilgangs ákvörðunar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins með hækkun barnalífeyris, að hækkunin ætti ekki að hafa áhrif á viðmiðunarfjárhæðir ráðuneytisins í meðlagsmálum, enda eru fyrrgreindar fjárhæðir einungis til viðmiðunar og ber úrskurðaraðila að meta alla þætti hvers einstaks máls.

Með vísun til framanritaðs var það niðurstaða ráðuneytisins að hækkun barnalífeyris ætti ekki að hafa áhrif á niðurstöðu í máli [A] og var úrskurður sýslumanns því staðfestur.

Af gögnum málsins mátti hins vegar sjá, að tekjur mannsins höfðu lækkað nokkra undanfarna mánuði. Meðan ráðuneytið úrskurðaði um meðlagskröfur á frumstigi var stuðst við þá reglu, að taka ekki til endurskoðunar úrskurði, vegna framkominna beiðna um endurskoðun, nema nokkur tími væri liðinn frá því að úrskurður gekk og fyrir lægi að aðstæður aðila hefðu breyst til nokkurrar frambúðar.

Ráðuneytið taldi, að í umræddu máli lægi ekki fyrir að launalækkun mannsins væri svo varanleg að rétt væri að breyta úrskurði sýslumanns á þeim grundvelli. Manninum var hins vegar í bréfi, dags. 29. mars 1993, bent á heimild í 16. gr. barnalaga til breytinga á meðlagsúrskurði ef rökstudd krafa kemur fram um það, enda sé sýnt fram á að hagir foreldra og barns hafi breyst."

Með bréfi, dags. 21. janúar 1994, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins.

Niðurstöður álits míns, dags. 24. febrúar 1994, voru svohljóðandi:

"V.

Fyrsti liður í kvörtun A lýtur að því, að almennt hafi ekki verið gætt lögmætra sjónarmiða við beitingu 10. gr. barnalaga nr. 20/1992, einkum 2. mgr. Er í því efni lögð sérstök áhersla á, að sýslumaðurinn í Reykjavík og dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi fylgt strangt svokölluðum vinnureglum ráðuneytisins og ekki tekið nægilegt tillit til séraðstæðna í málinu. Í öðrum lið er kvartað yfir því, að rökstuðningi úrskurða sýslumanns og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sé ábótavant. Í þriðja lagi er kvartað yfir því, að afgreiðsla málsins hafi tekið lengri tíma en eðlilegt getur talist. Í fjórða lagi er kvartað yfir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skyldi ekki hafa tekið tillit til breytinga á fjárhæð barnalífeyris, sem varð á meðan málið var til meðferðar hjá ráðuneytinu. Að því er síðasttalda atriðið varðar er hér vísað til laga nr. 104/1992, um breytingu á lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sem tóku gildi 1. janúar 1993.

1. Sjónarmið sem úrskurðurinn er byggður á.

Í fyrsta lið í kvörtuninni er kvartað yfir því, hvernig sýslumaðurinn í Reykjavík og dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi beitt 1. og 2. mgr. 10. gr. barnalaga nr. 20/1992, sem hljóða svo:

"Nú fullnægir foreldri ekki framfærsluskyldu sinni gagnvart barni og getur sýslumaður þá úrskurðað það til greiðslu framfærslueyris með því. Framlög þessi verða þó ekki ákvörðuð lengra aftur í tímann en eitt ár frá því að krafa var sett fram nema alveg sérstakar ástæður leiði til annars.

Framfærslueyri skal haga með hliðsjón af þörfum barnsins og fjárhagsstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þar á meðal aflahæfi þeirra."

Fjárhæð meðlags er ekki bundin í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum, að öðru leyti en því að í 2. mgr. 11. gr. barnalaga nr. 20/1992 segir, að aldrei megi ákvarða meðlagsgreiðslur lægri en sem nemi barnalífeyri, eins og hann sé ákveðinn á hverjum tíma samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Tilvitnuð lagaákvæði veita sýslumönnum og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu töluvert svigrúm við ákvörðun meðlagsfjárhæða, með tilliti til aðstæðna í hverju máli, á grundvelli þeirra sjónarmiða, sem fram koma í 10. gr. barnalaga, svo og annarra málefnalegra sjónarmiða. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur gefið út tvenns konar leiðbeiningar um beitingu og túlkun 2. mgr. 10. gr. barnalaganna. Hér er í fyrsta lagi um að ræða leiðbeiningar, er fram koma í leiðbeiningarriti, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur látið útbúa í tengslum við aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði 1. júlí 1992. Í öðru lagi bréf ráðuneytisins til allra sýslumanna, dags. 31. mars 1993, um viðmiðunartekjur til leiðbeiningar við ákvörðun í málum vegna krafna um aukið meðlag.

Í leiðbeiningarritinu segir á bls. 3 um skýringu á 2. mgr. 10. gr.:

"Þar sem fyrrgreind lagaákvæði um fjárhæð meðlags eru fremur almenns eðlis hafa myndast þeim til fyllingar ákveðnar reglur í dómsmálaráðuneytinu við úrlausn ágreiningsaðila um fjárhæð meðlags, umfram lágmarksmeðlag.

Þegar fram kemur krafa um hærri meðlagsgreiðslur en lágmarksmeðlag er ákvörðun tekin á grundvelli upplýsinga sem ráðuneytið óskar eftir að aðilar láti í té, um þau atriði er mælt er fyrir um í 10. gr., þ.e. fjárhagsstöðu og aðra hagi beggja foreldra, þ. á m. aflahæfi þeirra og þarfir barns. Óskað er eftir sömu gögnum og þegar um lífeyriskröfur er að ræða, þ.e. staðfestum ljósritum skattframtala aðila fyrir tvö undanfarandi ár, ásamt vottorði um tekjur eða launaseðil vegna tekna á yfirstandandi ári. Þá er óskað eftir greinargerð hvors aðila um sig um fjárhag og félagslegar aðstæður. Ef krafa um aukið meðlag byggist á staðhæfingu um veikindi barns eða forsjáraðila er óskað eftir læknisvottorði.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru síðan heildartekjur hvors aðila um sig framreiknaðar til úrskurðardags, með sama hætti og áður hefur verið gerð grein fyrir í kafla III. 5.5. hér á undan, þannig að fyrir liggi meðaltekjur á mánuði a.m.k. tvö undanfarandi ár. Þegar meðaltekjur á mánuði liggja fyrir er kannað hvort viðkomandi hefur getu til greiðslu meðlags umfram lágmarksmeðlag.

Ráðuneytið styðst við þá reglu, að hafi meðlagsgreiðandi 25% hærri tekjur en meðallaun karla á aldrinum 20-60 ára telst hann hafa fjárhagslega getu til að greiða 50% aukið meðlag til viðbótar lögboðnu lágmarksmeðlagi. Til þess að meðlagsgreiðandi teljist geta greitt 25% meðlag til viðbótar, eða 75% aukið meðlag, vegna eins barns þurfa tekjumörk að hækka um 10% o.s.frv."

Í bréfi, dags. 31. mars 1993, um viðmiðunartekjur kemur þetta fram:

"Ráðuneytið sendir hér með sýslumönnum viðmiðunartekjur ráðuneytisins til leiðbeiningar við ákvarðanatöku í málum vegna krafna um aukið meðlag með börnum. Neðangreind tafla kemur í stað töflu á bls. 6 í kafla um meðlag í handbók sem dreift var til sýslumanna í tengslum við aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði hinn 1. júlí sl. Hafa fjárhæðir verið framreiknaðar miðað við framfærsluvísitölu marsmánaðar 1993, þ.e. 165,4 stig.

Sérstök athygli er vakin á því að neðangreindar tölur eru einungis til leiðbeiningar, þar sem eftir sem áður ber að ákveða fjárhæð meðlags með hliðsjón af þörfum barns og fjárhagsstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þ. á m. aflahæfi þeirra, sbr. 2. mgr. 10. gr. barnalaga nr. 20/1992.

Tekjur á mánuði 1 barn 2 börn 3 börn

Uþb. 180.000 Lml. +50% Lml. +25%

Uþb. 198.000 Lml. +75%

Uþb. 217.000 Lml. +100% Lml. +50% Lml. +25%

Uþb. 239.000 Lml. +75%

Uþb. 263.000 Lml. +100% Lml. +50%

Uþb. 289.000 Lml. +75%

Uþb. 318.000 Lml. +100%"

Ég tel, að þau sjónarmið, sem rakin eru í framangreindum leiðbeiningum og höfð eru til hliðsjónar, þegar úrskurðað er um kröfur um hærra meðlag en sem nemur lögbundnu lágmarksmeðlagi, séu ekki í ósamræmi við 2. mgr. 10. gr. barnalaga eða önnur ákvæði þeirra laga, enda er sérstaklega áréttað, að þau séu til viðmiðunar og eftir sem áður verði að athuga hvert mál sérstaklega. Bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 15. júní 1993, verður að skilja svo, að reglur þessar hafi verið hafðar til hliðsjónar í máli því, sem hér er til umfjöllunar.

Í skattframtölum þeim, sem lögð voru fyrir sýslumann og dóms- og kirkjumálaráðuneytið, eru upplýsingar um tekjur A á 32 mánaða tímabili (síðast í desember 1992). Samkvæmt þeim upplýsingum námu meðaltekjur hans á mánuði kr. 294.579. Eru meðaltekjur A töluvert umfram meðaltekjur manna í sömu starfsstétt. Þá kemur fram í meðfylgjandi upplýsingum, að tekjur hans voru 4-5 sinnum hærri en meðaltekjur fyrrum eiginkonu hans á þessu ári. Ég tel því, að á þessum tíma hafi mátt gera A að greiða meira en lágmarksmeðlag með börnum sínum. Við mat á því, hve hátt meðlagið skyldi vera, bar m.a. að líta til tekna A, svo og þess, hve mörg börn hann hafði á framfæri sínu. Verður að telja, að sú ákvörðun sýslumanns og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að gera A að greiða tvöfalt meðlag með börnunum, hafi ekki gengið lengra en efni stóðu til með hliðsjón af fyrrnefndum sjónarmiðum.

A heldur því fram, að rétt hefði verið af sýslumanni og ráðuneytinu að taka tillit til upplýsinga um lækkandi launatekjur hans síðustu mánuði fyrir uppkvaðningu úrskurðar. Við ákvörðun sína styðst sýslumaður og ráðuneyti við launatekjur A síðustu 32 mánuðina fyrir slysið. Með því að hafa þennan hátt á er stuðlað að því, að ákvörðun um aukið meðlag byggi á upplýsingum um tekjur hins meðlagsskylda yfir lengra tímabil. Með því er jafnframt tryggt, að tímabundnar sveiflur í tekjum til lækkunar eða hækkunar, t.d. eftir árstíðum, hafi ekki veruleg áhrif á ákvörðun um aukið meðlag. Fyrir sýslumanni og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu lágu upplýsingar, sem sýndu að tekjur A fjóra síðustu mánuði ársins 1992 voru undir meðaltali tekna þeirra 32 mánaða, sem meðaltalið var reiknað út frá. Ég tel að þær skýringar, sem A hefur gefið á tekjusamdrættinum, og þau gögn, sem hann lagði fram um það efni, hafi ekki á þeim tíma gefið tilefni til að breyta frá þeirri vinnureglu, sem fylgt var.

Athugun mín á 1. lið í kvörtun A hefur ekki leitt í ljós, að sýslumaður eða dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi við úrlausn sína að öðru leyti um aukið meðlag með börnunum C og D lagt til grundvallar ómálefnaleg sjónarmið.

Ég tel að lokum rétt að benda á heimild í 16. gr. barnalaganna nr. 20/1992, en þar segir:

"Sýslumaður getur breytt meðlagsúrskurði ef rökstudd krafa kemur fram um það, enda sé sýnt fram á að hagir foreldra og barns hafi breyst.

Ákvörðun sýslumanns um framfærslueyri, sem eindagaður er áður en krafa er uppi höfð, verður þó ekki breytt nema alveg sérstakar ástæður leiði til þess."

Ákvæði þetta heimilar sýslumanni að breyta meðlagsúrskurði, ef nánar tiltekin skilyrði eru uppfyllt. Eðlilegt er að skýra þetta ákvæði svo, að gera verði sennilegt að hagir barns eða foreldra hafi breyst til nokkurrar frambúðar, áður en meðlagsúrskurði er breytt. Samkvæmt þessu ákvæði ætti A síðar að geta borið fram kröfu um breytingu á fyrri ákvörðun sýslumanns og dóms- og kirkjumálaráðuneytis, ef nýjar upplýsingar gefa til kynna að um varanlegan tekjusamdrátt sé að ræða.

2. Rökstuðningur.

Í bréfi lögmanns A er einnig kvartað yfir því, að úrskurðir sýslumanns og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins standist ekki þær kröfur, sem gerðar eru í 72. gr. barnalaga, þar sem allan rökstuðning skorti fyrir niðurstöðu þeirra.

Tilvitnuð 72. gr. barnalaga nr. 20/1992 hljóðar svo:

"Úrskurður stjórnvalds skal vera skriflegur. Þar skal greina úrlausnarefni, niðurstöðu og rökstuðning fyrir henni, þar á meðal lagaatriði er niðurstaða byggist á og önnur atriði er máli skipta, þar á meðal kæruheimild og þvingunarúrræði ef því er að skipta."

Fram kemur í 15. gr. reglugerðar nr. 231/1992, um stjórnsýslumeðferð mála samkvæmt barnalögum, að í úrskurði skuli m.a. greina:

"...

5.

Stutta og glögga lýsingu á málsatvikum.

6.

Rök og lagaatriði sem sýslumaður byggir úrskurð sinn á.

7.

Niðurstöðu, er skal dregin saman í úrskurðarorði.

..."

Sá hluti úrskurðar sýslumanns, sem hér kemur til athugunar, er svohljóðandi:

"Samkvæmt 1. málsgr. 10. gr. barnalaga nr. 20/1992 getur sýslumaður úrskurðað foreldri til greiðslu framfærslueyris. Framfærslu barna skal haga með hliðsjón af þörfum þeirra, fjárhagsstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þ. á m. aflahæfi þeirra, sbr. 1. málsgr. 9. gr. og 2. málsgr. 10. gr. barnalaga.

Að virtum þeim gögnum sem fyrir liggja um fjárhag og félagslega stöðu beggja aðila og með vísan til framangreindra lagaákvæða, þykir rétt að taka til greina kröfu móður og ákveða að faðir greiði henni einfalt meðlag, sbr. 2. málsgr. 11. gr. barnalaga, umfram það er hann hefur áður samþykkt, með börnunum [C] og [D]. Meðlagið greiðist mánaðarlega fyrirfram, 1. hvers mánaðar. Áfallið meðlag greiðist 1. desember nk.

ÚRSKURÐARORÐ:

[A] greiði [B] einfalt lágmarksmeðlag með hvoru barni þeirra [C] og [D], til viðbótar því er hann nú greiðir, frá og með 1. september 1992 til fullnaðs 18 ára aldurs."

Sá hluti úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem hér kemur til athugunar, er svohljóðandi:

"Eftir að hafa kynnt sér gögn máls þessa fellst ráðuneytið á úrskurð sýslumanns frá 4. nóvember sl. með þeim rökum sem þar greinir. Telur ráðuneytið, að það eigi ekki að leiða til breytinga á úrskurði sýslumanns að maðurinn hefur lagt fram gögn er sýna að tekjur hans hafi lækkað undanfarna mánuði.

ÚRSKURÐARORÐ:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur."

Mismunandi er hve ríkar kröfur verða gerðar um rökstuðning ákvarðana stjórnvalda, meðal annars eftir því, hvers eðlis ákvörðun er. Úrskurði um meðlag er venjulega ætlað að binda aðila um nokkuð langan tíma og getur úrskurður varðað töluverða fjárhagslega hagsmuni þeirra. Því verður almennt að gera þá kröfu, að nokkur rökstuðningur fylgi meðlagsúrskurðum, sérstaklega úrskurðum um meðlag, sem er umfram einfalt lágmarksmeðlag. Gera verður þá kröfu, að í slíkum meðlagsúrskurðum séu tilgreindar þær réttarheimildir, sem ákvörðun er byggð á. Þá ber að geta þeirra upplýsinga um málsatvik, sem þyngst hafa vegið á metum. Þess verður hins vegar almennt ekki krafist, að rökstuðningur meðlagsúrskurða sýslumanns sé ítarlegur. Þegar um er að ræða úrskurð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, verður hins vegar að gera strangari kröfur í þeim efnum.

Ég tel, að rökstuðningur í úrskurði sýslumannsins í Reykjavík frá 4. nóvember 1992 sé mjög almenns eðlis. Þar er ekki getið þeirra sjónarmiða, sem ráða mestu um ákvörðun á fjárhæð meðlags samkvæmt 2. mgr. 10. gr. barnalaga nr. 20/1992, en ákvæðið veitir sýslumanni töluvert svigrúm til mats í þeim efnum með hliðsjón af þörfum barns og fjárhagsstöðu aðila. Í rökstuðningnum er einnig látið nægja að vísa almennt til þeirra gagna um fjárhag og félagslega stöðu aðila, sem fyrir lágu í málinu, en ekki til neinna sérstakra atvika, sem í reynd réðu mestu um niðurstöðu. Af rökstuðningnum einum verður því ekki ráðið, hver þau atvik voru. Ég tel, að rökstuðningur úrskurðar sýslumanns hefði þurft að vera rækilegri að þessu leyti. Sama athugasemd á við rökstuðning úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.

Í úrskurði ráðuneytisins er ennfremur sérstaklega tekið fram, að upplýsingar um lægri tekjur A verði ekki taldar skipta máli um niðurstöðu. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum um rökstuðning meðlagsúrskurða, sem sett eru fram hér að framan, tel ég að koma hafi átt fram frekari skýring á því, hvers vegna þessar upplýsingar skiptu ekki máli.

3. Málshraði.

Í 3. lið kvörtunarinnar er kvartað yfir því, að meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi tekið óeðlilega langan tíma.

A kærði úrskurð sýslumanns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með kæru, dags. 30. desember 1992. Úrskurður ráðuneytisins er kveðinn upp 29. mars 1993.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 15. júní 1993, er vegna þessarar kvörtunar vísað til minnisblaðs ráðuneytisins, dags. 24. mars 1993. Þar koma fram af hálfu ráðuneytisins skýringar á því, hvers vegna afgreiðsla málsins hefði dregist. Segir þar meðal annars, að ástæðan hafi verið sú, að málið hefði margsinnis verið rætt á fundum lögfræðinga einkamálaskrifstofu ráðuneytisins. Kæran hafi verið fyrsta sinnar tegundar eftir setningu barnalaga nr. 20/1992, sem tóku gildi 1. júlí 1992, og að mörgu hefði verið að hyggja, áður en fyrsta málið yrði afgreitt.

Það er meginregla í stjórnsýslurétti að málsmeðferð ber að hraða eftir föngum. Almennt verður að telja þriggja mánaða afgreiðslutíma á meðlagskæru nokkuð langan. Með hliðsjón af skýringum ráðuneytisins tel ég þó, að hann hafi ekki verið svo langur í þessu máli, að það gefi tilefni til athugasemda af minni hálfu.

4. Hækkun barnalífeyris.

Í síðasta lið kvörtunarinnar er kvartað yfir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skyldi ekki í úrskurði sínum taka tillit til hækkunar, sem varð á barnalífeyri frá 1. janúar 1993 með lögum nr. 104/1992.

Með lögum nr. 104/1992 var gerð breyting á lögum um almannatryggingar nr. 67/1971. Samkvæmt 1. gr. laganna nemur árlegur barnalífeyrir frá 1. janúar 1993 með hverju barni kr. 123.600 (kr. 11.300 á mánuði). Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laganna skulu árleg mæðra- og feðralaun vera sem hér segir: Með einu barni kr. 12.000, tveimur börnum kr. 60.000 og þremur börnum kr. 129.600. Fyrir breytinguna var mánaðarlegur barnalífeyrir með hverju barni kr. 7.551 og mæðra- og feðralaun kr. 12.398 á mánuði með tveimur börnum.

Við þessar breytingar hækkuðu meðlagsgreiðslur A úr kr. 30.204 á mánuði í kr. 45.200. Nemur hækkunin alls kr. 179.952 á ári. Ef aðeins er tekið mið af hækkuninni vegna viðbótarmeðlags, nemur hún kr. 7.498 á mánuði, eða 89.976 á ári. Þegar litið er til viðmiðunartekna dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. bréf til sýslumanna, dags. 31. mars 1993, og meðaltekna A síðustu 32 mánuði fyrir uppkvaðningu úrskurðar sýslumanns, tel ég ekki efni til að gagnrýna þá skoðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að hækkanir á barnalífeyri hafi ekki breytt forsendum úrskurðarins. Er þess ennfremur að geta, að með sömu lögum lækkuðu mæðralaun með börnunum tveimur um alls kr. 7.298 á mánuði.

5. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé ástæða til annarra athugasemda í tilefni af kvörtun A en að rökstuðningur úrskurðar sýslumannsins í Reykjavík frá 4. nóvember 1992 og úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. mars 1993 hefðu átt að vera rækilegri. Ég vek í því sambandi athygli á því, að samkvæmt upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðuneytis eru úrskurðir þess nú orðnir til muna ítarlegri."