Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. janúar 2010 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir skipun félags- og tryggingamálaráðherra í embætti forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga. Laut kvörtun hans að því að ráðuneytið hefði við meðferð málsins m.a. brotið gegn rannsóknarreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í auglýsingu um embættið hefðu verið gerðar kröfur til leiðtogahæfileika, færni í mannlegum samskiptum, sjálfstæði í vinnubrögðum og skipulagshæfni. Þessir þættir hefðu ekki verið kannaðir hjá honum þegar frá væri talið hans eigið mat. Þá hefði hæfnismat þess einstaklings sem var skipaður í embættið að verulegu leyti byggst á umsögnum um hæfni við stjórnun og færni í mannlegum samskiptum. Hins vegar hefði ekki verið leitað til umsagnaraðila hans. Umsókn hans hefði því ekki verið metin með sama hætti og umsóknir annarra umsækjenda. Enn fremur laut kvörtun A að því að starfsmaður ráðningarþjónustunnar X ehf. hefði tekið ákvörðun um meðferð umsókna í ráðningarferlinu sem bæði hefði haft verulega þýðingu fyrir framgang umsækjenda í ráðningarferlinu og varðað réttarstöðu hans. Annmarkar á meðferð málsins hefðu leitt til þess að ekki hefði verið tryggt að hæfasti umsækjandinn hefði verið skipaður í embættið.

Með 1. gr. laga nr. 121/2010, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands nr. 73/1969, með síðari breytingum, sameinuðust félags- og tryggingamálaráðuneytið og heilbrigðisráðuneytið í eitt ráðuneyti, velferðarráðuneytið. Lögin tóku gildi 1. janúar 2011. Þar sem málsatvik og samskipti umboðsmanns við stjórnvöld áttu sér stað fyrir þá breytingu mun ég í áliti þessu nota heitið félags- og tryggingamálaráðuneytið.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. júní 2011.

II. Málavextir.

Félags- og tryggingamálaráðuneytið auglýsti í Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og Lögbirtingarblaði í byrjun janúar 2009 laust embætti forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga. Með bréfi, dags. 19. janúar 2009, sótti A um embættið. Af gögnum málsins verður ráðið að hann hafi farið í viðtal hjá starfsmanni X ehf. 28. janúar s.á. Honum hafi síðan verið tilkynnt að C hefði verið skipuð í embættið með bréfi félags- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 23. febrúar s.á. Með bréfi, dags. 3. mars s.á., hafi A óskað eftir rökstuðningi fyrir skipun í embættið. Honum hafi borist rökstuðningur með bréfi, dags. 18. mars s.á. Í honum segir m.a. svo um umsóknarferlið:

„Eftir að umsóknarfresti lauk fól ráðuneytið fyrirtækinu [X] að annast úrvinnslu umsókna. [Y], ráðgjafi hjá [X], fór yfir allar umsóknir, kynnti sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra atriða og krafna sem tilgreindar voru í auglýsingu um starfið. Formföst sérfræðiviðtöl voru tekin við alla umsækjendur sem þóttu uppfylla þau skilyrði sem tilgreind voru í auglýsingu. Alls var þar um að ræða þrettán umsækjendur og voruð þér á meðal þeirra. Fyrir alla voru lagðar sömu spurningar og tók hvert viðtal rúma klukkustund.

Þeir umsækjendur sem þóttu uppfylla best þær kröfur sem tilgreindar voru í auglýsingunni um stöðuna voru kannaðir ítarlega. Sjö af framangreindum þrettán umsækjendum voru síðan boðaðir í annað viðtal í félags- og tryggingamálaráðuneyti en þér voruð ekki í þeim hópi. Þau viðtöl tóku [Z], sviðsstjóri velferðarsviðs, [Þ], sviðsstjóri þjónustu- og mannauðssviðs í ráðuneytinu, auk [Y], ráðgjafa hjá [X]. Að þessum viðtölum loknum og enn ítarlegri greiningu gagna og umsagna voru þrír umsækjendur taldir öðrum fremur uppfylla best hæfniskröfur sem skilgreindar voru í auglýsingunni til að gegna starfi forstjóra stofnunarinnar.

Með vísan til framangreinds er ljóst að umsókn yðar var metin með sama hætti og umsóknir annarra umsækjenda.“

Með bréfi, dags. 23. mars 2009, óskaði A eftir að fá sendar allar þær upplýsingar sem Y, ráðgjafi hjá X ehf., skráði niður í viðtali við hann og annað er varðaði úrvinnslu umsóknar hans um embættið. Honum barst svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 14. apríl s.á. Þar segir m.a. svo:

„Ráðuneytið óskaði eftir umbeðnum upplýsingum frá [X] sem koma fram í meðfylgjandi greinargerð [X] en þar er að finna þær upplýsingar sem ráðningarfyrirtækið skráði niður vegna umsóknar yðar. Annað er varðar úrvinnslu umsóknar yðar hefur þegar komið fram í bréfi frá ráðuneytinu, dags. 18. mars sl.“

Greinargerð ráðgjafa X ehf. er dagsett 30. mars 2009 og þar kemur fram að hún sé á „grundvelli beiðnar Félags- og tryggingamálaráðuneytisins í kjölfar óskar [A]“.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við félags- og tryggingamálaráðuneytið.

Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður Alþingis félags- og tryggingamálaráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, og beindi fimm fyrirspurnum til ráðuneytis hans. Ég tel óþarfi að rekja fyrirspurnir setts umboðsmanns að öðru leyti en því sem hefur þýðingu fyrir athugun mína. Í fyrsta lagi óskaði hann eftir því hver hefði tekið ákvörðun um hvaða einstaklingar yrðu boðaðir í viðtölin, þ.e. bæði hið fyrra og hið síðara. Þá óskaði hann eftir því að fá upplýsingar um á hvaða gögnum sú ákvörðun byggðist og fá afrit af þeim. Í öðru lagi óskaði hann eftir því að fá upplýsingar um hvort þau gögn málsins, sem vörðuðu úrvinnslu X ehf. á umsóknum umsækjenda, væru ekki til hjá ráðuneytinu sjálfu. Í þriðja lagi óskaði hann þess að fá upplýsingar um á hvaða sjónarmiðum sú ákvörðun byggðist að boða tiltekna einstaklinga í annað viðtal og hvað hefði ráðið þeirri niðurstöðu að A hefði ekki verið þar á meðal. Í fjórða lagi óskaði hann eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess hvort og þá hvernig gætt hefði verið að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í tilviki A en hann héldi því fram að rannsóknarreglan hefði verið brotin þar sem ekki hefði verið rætt við umsagnaraðila þá er hann gaf upp.

Svar frá félags- og tryggingamálaráðuneytinu barst umboðsmanni með bréfi, dags. 21. apríl 2010. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Starfsmenn ráðuneytisins sem falið hafði verið að annast málið tóku [...] allar ákvarðanir um hvaða umsækjendur voru kallaðir í viðtöl en þær ákvarðanir voru teknar á grundvelli niðurstaðna og eftir atvikum ráðlegginga þess sérfræðings ráðningarfyrirtækisins sem var ráðuneytinu til fulltingis.

Það vinnuferli sem farið var eftir felur í sér heildstæðan samanburð á umsóknum allra umsækjenda. Í upphafi fór sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins yfir allar umsóknir sem höfðu borist ráðuneytinu um umrætt embætti og kynnti sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra atriða og krafna sem tilgreindar voru í auglýsingunni um embættið. I heildarmatinu voru sex matsþættir lagðir til grundvallar en ekki var sett hlutfallslegt vægi á þá eiginleika sem sóst var eftir hjá þeim sem skipaður yrði í embætti forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga. Þessir þættir eru eftirfarandi: Háskólamenntun sem nýtist í starfi, þekking eða reynsla sem nýtist á starfssviði stofnunarinnar, þekking eða reynsla sem nýtist við stjórnun stofnunarinnar, leiðtogahæfileikar og samskiptahæfni, gott vald á íslensku og færni í að tjá sig í ræðu og riti og mjög góð færni í ensku og a.m.k. einu Norðurlandamáli. Umsækjendum var síðan gefin einkunn á bilinu einn til fimm þar sem fimm stóð fyrir að umsækjandi uppfylli allar kröfur skilyrðis og fari fram úr þeim með hætti sem nýtist í starfið; fjögur - uppfyllir allar kröfur skilyrðis; þrjú - uppfyllir lágmarkskröfur; tveir - uppfyllir skilyrðið að einhverju leyti og einn - uppfyllir alls ekki skilyrðið, sbr. fylgiskjal I.“

Síðan segir í bréfinu að sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins hafi kynnt starfsmönnum ráðuneytisins mat sitt á því hverjir umsækjenda þættu uppfylla hæfniskröfur þær sem tilgreindar voru í auglýsingu um embættið. Það hafi hann gert með tölvubréfi, dags. 2. febrúar 2009, og fylgiskjali I sem innihélt, eins og áður sagði, einkunnagjöf fyrir umsækjendur vegna ákveðinna þátta. Eins og lýst er hér síðar er því lýst í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 20. desember 2010, að dagsetning tölvubréfsins hafi verið ranglega tilgreind í bréfinu frá 21. apríl 2010 því það hafi verið sent ráðuneytinu 28. janúar 2009. Í tölvubréfinu lagði sérfræðingurinn til að þrettán umsækjendur yrðu kallaðir í sérfræðiviðtöl. Fram kemur í bréfi ráðuneytisins að starfsmenn þess hafi verið sammála þessu mati sérfræðingsins og því hafi þrettán umsækjendur sem þóttu koma hvað best út úr grunnmati á umsækjendum, sbr. fylgiskjal I, verið boðaðir í viðtalið. Í því hafi verið lagðar fram sömu spurningar fyrir alla þá umsækjendur sem þangað voru boðaðir og hvert viðtal hafi tekið rúma klukkustund. Í framhaldi af þessu segir í bréfinu:

„Á fundi mánudaginn 9. febrúar 2009 lagði sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins síðan til við starfsmenn ráðuneytisins að lokinni greiningu á umsóknum, könnun umsagna og sérfræðiviðtölum að þrír umsækjenda yrðu boðaðir í frekari viðtöl. Það var mat hans að þessir þrír umsækjendur uppfylltu best hæfnisskil-yrði auglýsingarinnar en þeir höfðu allir fengið þrjú eða fleiri stig í öllum þeim matsþáttum sem lagðir voru til grundvallar í grunnmati því sem byggðist á greiningu sérfræðingsins á umsóknum þeirra er höfðu verið kallaðir í sérfræðingsviðtalið sem og frammistöðu þeirra í viðtalinu sjálfu, sbr. fylgiskjal II. Jafnframt mælti hann með að kalla til einn til viðbótar sem hefði það fram yfir aðra umsækjendur að hafa leitt undirbúningsvinnu að stofnun og uppbyggingu Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvarinnar, sbr. meðfylgjandi bréf, dags. 2. febrúar 2009. Starfsmenn ráðuneytisins voru sammála tillögu sérfræðingsins og tóku jafnframt ákvörðun um að bæta einum öðrum umsækjanda í hóp þeirra umsækjenda sem boðaðir yrðu í annað viðtal en hann var fimmti efsti samkvæmt grunnmatinu, sbr. fylgiskjal II. Umræddir fimm umsækjendur þóttu standa öðrum umsækjendum fremur þar sem þeir höfðu komið hvað best út úr greiningu sérfræðings ráðningarfyrirtækisins á umsóknum þeirra sem höfðu verið kallaðir í sérfræðingsviðtalið, sbr. fimm efstu í grunnmati á umsækjendum sem fram kemur í fylgiskjali II.

Starfsmenn ráðuneytisins tóku jafnframt þá ákvörðun að tveir umsækjenda yrðu boðaðir í frekara viðtal þrátt fyrir að hafa ekki verið í hópi þeirra efstu samkvæmt grunnmatinu á umsækjendum, sbr. fylgiskjal II.“

Síðan er í bréfinu gerð grein fyrir ástæðum þess að þessir tveir umsækjendur voru boðaðir í frekara viðtal. Í öðru tilvikinu var um að ræða umsækjanda sem hefur fötlun á því sviði sem stofnuninni er ætlað að þjóna og hefur lengi unnið ötullega að réttindamálum þess hóps. Tekið er fram að í því efni hafi einkum verið litið til XII. kafla laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, með síðari breytingum, þar sem segir meðal annars að „[f]atlaðir skulu eiga forgang að atvinnu hjá ríki og sveitarfélagi ef hæfni þeirra til starfsins er meiri eða jöfn hæfni annarra sem um starfið sækja.“ Tekið er fram að talið hafi verið mikilvægt að ræða nánar við þennan umsækjanda enda þótt hann hafi ekki uppfyllt nema að einhverju leyti kröfur um stjórnunarreynslu og leiðtogahæfileika sem gerðar voru almennt til allra umsækjenda. Þá kemur fram að ástæða hafi þótt til að ræða nánar við annan umsækjandann þar sem hann þótti skera sig úr hópi umsækjenda þar sem hann hafði lokið doktorsnámi á sviði stjórnsýslu og hafði langa starfsreynslu hjá opinberri stofnun enda þótt hann hafi ekki uppfyllt skilyrði um þekkingu og reynslu sem nýtist á starfssviði stofnunarinnar. Í framhaldi af þessu segir í bréfinu:

„Ákveðið var að báðir skrifstofustjórar ráðuneytisins er komu að málinu hjá ráðuneytinu tækju síðari viðtölin ásamt sérfræðingi ráðningarfyrirtækisins en viðtölin fóru fram í ráðuneytinu. Að loknu viðtalinu gerði sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins nánari greiningu á umsóknum þeirra sem boðaðir höfðu verið í viðtölin á grundvelli þeirra matsþátta sem höfðu verið lagðir til grundvallar við fyrra mat hans. Í samráði við umrædda skrifstofustjóra ráðuneytisins vann sérfræðingurinn nánari samantekt um þá þrjá umsækjendur sem töldust hæfastir til að gegna embættinu, sbr. meðfylgjandi heildarsamantekt með niðurstöðu um mat á hæfni umsækjenda vegna ráðningar í starf forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda (febrúar 2009). Á grundvelli þessa tók ráðherra síðan ákvörðun um hvern hann skipaði í embættið en áður en endanleg ákvörðun var tekin var farið heildstætt yfir ráðningarferlið með ráðherra á sérstökum fundi þar sem öll gögn voru lögð fram.

Ljóst er að ákvarðanir um hvaða umsækjendur voru kallaðir í viðtöl vegna umsókna þeirra um embætti forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga byggðust í meginatriðum á niðurstöðum úr mati sérfræðings ráðningarfyrirtækisins sem ráðuneytið fékk til starfans á grundvelli sérfræðiþekkingar þess á sviði ráðninga. Ráðuneytið hefur litið svo á að vinnugögn sem verða til í tengslum við úrvinnslu sérfræðings ráðningarfyrirtækis, sem ráðuneytið hefur keypt þjónustu af, á umsóknum sé ekki hluti þeirra gagna sem ráðuneytinu ber að geyma á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996, heldur sé nægjanlegt að varðveita gögn um niðurstöður sérfræðingsins á mati á hæfi umsækjenda sem í máli þessu voru niðurstöður grunnmats á umsækjendum og samantekt um þá umsækjendur sem metnir voru hæfastir til að gegna umræddri stöðu.

Að því er varðar [A] sérstaklega var það mat sérfræðings ráðningarfyrirtækisins að stjórnunar- og rekstrarreynsla hans væri takmörkuð en þessi matsþáttur lýtur að þekkingu og reynslu sem nýtist við stjórnun stofnunarinnar. Hafði hann því fengið færri en þrjú stig í þessum matsþætti auk þess sem hann hafði fengið færri en þrjú stig við mat á leiðtogahæfileikum hans og samskiptahæfni sem og einungis þrjú stig í þremur öðrum matsþáttum, sbr. fylgiskjal II. Því þótti ekki koma til álita að kalla hann í annað viðtal. Sérfræðingi ráðningarfyrirtækisins þótti ekki ástæða til að leita til umsagnaraðila vegna [A] þar sem þær upplýsingar sem þegar höfðu komið fram um hann í umsókn sem og viðtali þóttu fullnægjandi og ekki talið að ummæli umsagnaraðila breyttu þar nokkru um. Starfsmenn ráðuneytisins voru sammála þessu mati sérfræðingsins og var því hvorki talin ástæða til að kalla hann

í annað viðtal né heldur leita eftir umsögnum umsagnaraðila eða meðmælenda. Var talið að allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar voru taldar svo unnt væri að taka efnislega ákvörðun að því er varðar umsókn hans væru þegar fyrir hendi í málinu og því ekki ástæða til að afla frekari upplýsinga, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Aðrir umsækjendur voru metnir á grundvelli sömu matsþátta og gilti hið sama um þá að frátöldum þeim umsækjendum sem gerð var grein fyrir hér að framan.“

Með bréfi, dags. 21. apríl 2010, gaf settur umboðsmaður A færi á að koma að athugasemdum vegna bréfs ráðuneytisins. Þær athugasemdir bárust með bréfi, dags. 26. apríl 2010.

Ég tók við meðferð þessa máls 1. júlí 2010. Ég ritaði félags- og tryggingamálaráðherra bréf, dags. 14. júlí 2010, þar sem ég lagði sjö fyrirspurnir fyrir ráðuneytið. Ég tel ekki þörf á að gera grein fyrir öðrum fyrirspurnum en þeim sem varða þau atriði sem ég hef ákveðið að fjalla um í áliti þessu. Ég benti á að í svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 21. apríl 2010, kæmi fram að í upphafi hefði sérfræðingur X ehf. farið yfir allar umsóknir sem höfðu borist ráðuneytinu um umrætt embætti og kynnt sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra atriða og krafna sem tilgreindar voru í auglýsingu um embættið. Ég óskaði eftir því að verða upplýstur um hvernig niðurstaða sérfræðings X ehf. hefði verið kynnt starfsmönnum ráðuneytisins. Þá óskaði ég eftir því að vera upplýstur um hvort þær upplýsingar sem aflað hefði verið um A í viðtali, þ. á m. um persónulega eiginleika hans, hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og legið fyrir ráðuneytinu áður en ákvörðun var tekin um að boða umsækjendur í hin síðari viðtöl. Ég óskaði einnig eftir upplýsingum um hjá hvaða umsækjendum hefði verið aflað umsagna og hvaða forsendur hefðu legið til grundvallar því að óskað var eftir umsögnum um viðkomandi aðila en ekki aðra umsækjendur. Ég óskaði jafnframt eftir upplýsingum um hvað umræddum umsögnum hefði verið ætlað að upplýsa í málinu.

Enn fremur óskaði ég svara við því hvort þær upplýsingar sem hefði verið aflað í síðari viðtölum hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt óskaði ég eftir afriti af spurningalista sem var lagður fyrir umsækjendur í hinu fyrra viðtali. Ég óskaði einnig eftir því að verða upplýstur um hvort öll gögn málsins, þ. á m. umsóknir umsækjenda og fylgigögn þeirra, og eftir atvikum upplýsingar sem aflað var með viðtölum, hefðu legið fyrir í ráðuneytinu áður en umsækjendur voru boðaðir í viðtöl og áður en tekin var endanleg ákvörðun um skipun í umrætt embætti. Ef þessi gögn hefðu ekki legið fyrir í ráðuneytinu áður en framangreindar ákvarðanir voru teknar óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá með hvaða hætti slík málsmeðferð samrýmdist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að lokum óskaði ég upplýsinga um hvort skjöl merkt „[g]runnmat á umsækjendum“ og „niðurstaða um mat á hæfni umsækjenda [...]“ hefðu verið til hjá ráðuneytinu þegar A óskaði eftir því með bréfi, dags. 23. mars 2009, að fá sendar allar þær upplýsingar sem ráðgjafi X ehf. skráði niður í viðtali við hann og annað er varðaði úrvinnslu umsóknar hans um embættið. Ef þessi gögn hefðu legið fyrir hjá ráðuneytinu en ekki verið afhent A óskaði ég eftir upplýsingum um hvers vegna það hefði ekki verið gert.

Mér barst svar frá félags- og tryggingamálaráðuneytinu með bréfi, dags. 20. desember 2010, en í því segir m.a. svo:

„Í svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., kemur fram að sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins hafi með tölvubréfi til ráðuneytisins, dags. 2. febrúar 2009, kynnt viðkomandi starfsmönnum ráðuneytisins mat sitt á því hverjir umsækjenda þættu uppfylla hæfniskröfur þær sem tilgreindar höfðu verið í auglýsingu um embættið og að með tölvubréfi þessu hafi fylgt skriflegt yfirlit yfir grunnmat á umsækjendum en afrit af tölvubréfinu og yfirlitinu fylgdu með áðurnefndu svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl.

Ráðuneytinu þykir miður að í fyrrnefndu svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., var farið rangt með dagsetningu tölvubréfs frá sérfræðingi ráðningarfyrirtækisins þar sem hann kynnti starfsmönnum ráðuneytisins mat sitt á því hverjir umsækjenda þættu uppfylla hæfniskröfur þær sem tilgreindar voru í auglýsingu um embættið auk þess sem afrit af röngu tölvubréfi fylgdi með til yðar. Hið rétta er að sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins kynnti starfsmönnum ráðuneytisins umrætt mat sitt með tölvubréfi, dags. 28. janúar 2009, en líkt og fram kemur í svarbréfi ráðneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., lagði sérfræðingurinn þar til að þeir þrettán umsækjendur sem þóttu koma hvað best út úr grunnmati á umsækjendum yrðu boðaðir i sérfræðiviðtöl. Afrit af fyrrnefndu tölvubréfi sérfræðings ráðningarfyrirtækisins, dags. 28. janúar 2009, fylgir hér með í ljósriti.

[…]

Eftir greiningu að loknum sérfræðingsviðtölunum skilaði sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins nýju skriflegu yfirliti yfir umsækjendur til viðkomandi skrifstofustjóra ráðuneytisins, sbr. fylgiskjal 2 með svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl. Skriflegt yfirlit um mat sérfræðings ráðningarfyrirtækisins lá því fyrir hjá starfsmönnum ráðuneytisins sem komu að þessu máli í ráðuneytinu þegar ákvörðun var tekin um það hverjir yrðu boðaðir í annað viðtal hjá ráðuneytinu auk þess sem umsóknir allra umsækjenda sem og fylgigögn þeirra voru til staðar í ráðuneytinu. Að mati ráðuneytisins lágu því fyrir allar þær upplýsingar sem ætla mátti að nauðsynlegar væru svo unnt hafi verið að taka ákvörðun um hverjir væru boðaðir í annað viðtal hjá ráðuneytinu og því ekki ástæða til að afla frekari upplýsinga, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þegar ákvörðun um hverjir yrðu boðaðir í annað viðtal hjá ráðuneytinu hafði verið tekin þótti ástæða til að sérfræðingur ráðningarfyrirtækisins óskaði eftir umsögnum frá umsagnaraðilum þeirra. Um var að ræða þá fimm umsækjendur sem taldir voru uppfylla best þær kröfur sem gerðar voru í auglýsingunni um embættið, sbr. fylgiskjal 2 með svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., en þar hafði farið fram greining á bæði umsóknum umsækjenda og sérfræðingsviðtölum. Nöfn þessara fimm umsækjenda má sjá í fyrrnefndu fylgiskjali 2. Líkt og fram kemur í svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., ákváðu starfsmenn ráðuneytisins sem komu að umræddu máli jafnframt að boðaðir yrðu í annað viðtal hjá ráðuneytinu tveir umsækjenda til viðbótar.

Megintilgangur þess að óska eftir umsögnum um þá umsækjendur sem boðaðir voru í annað viðtal hjá ráðuneytinu var annars vegar að staðfesta nákvæmni þeirra upplýsinga sem umsækjendur höfðu veitt sjálfir og hins vegar að varpa frekara ljósi á það sem þegar hafði komið fram um umrædda umsækjendur hvað varðar starfsreynslu þeirra sem og frammistöðu þeirra í fyrri störfum í því skyni að meta hver þeirra væri hæfastur til að gegna umræddu embætti. Gilti hið sama um alla þá sem ákvörðun hafði verið tekin um að boða í annað viðtal hjá ráðuneytinu. Þar sem ekki þótti koma til álita að boða [A] í annað viðtal hjá ráðuneytinu, líkt og rakið er í svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., þótti ekki ástæða til að leita eftir umsögnum umsagnaraðila vegna hans frekar en annarra umsækjenda sem ekki voru boðaðir i annað viðtal hjá ráðuneytinu.

[…]

Hvað varðar skráningu upplýsinga í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, ítrekar ráðuneytið það sem fram kemur í svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., þess efnis að ráðuneytið hefur litið svo á að vinnugögn sem verða til í tengslum við úrvinnslu sérfræðings ráðningarfyrirtækis, sem ráðuneytið hefur keypt þjónustu af, á umsóknum sé ekki hluti þeirra gagna sem ráðuneytinu ber að geyma á grundvelli ákvæða upplýsingalaga. Hefur verið talið nægjanlegt að varðveita gögn um niðurstöður sérfræðings í mati á hæfi umsækjenda sem í máli þessu var skriflegt yfirlit þar sem fram kom hverjir umsækjendanna uppfylltu best þær kröfur sem gerðar voru í auglýsingunni um embættið að lokinni greiningu á umsóknum og síðar einnig sérfræðiviðtölum, sbr. fylgiskjöl 1 og 2 með fyrrnefndu svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl. Yfirlit sérfræðings ráðningarfyrirtækisins, sbr. fyrrnefnt fylgiskjal 2, hafði verið kynnt viðkomandi skrifstofustjórum ráðuneytisins á fundi mánudaginn 9. febrúar 2009, líkt og fram kemur í svarbréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 21. apríl sl., og lá því fyrir þegar ákvörðun var tekin um hverjir yrðu boðaðir í annað viðtal hjá ráðuneytinu.

[…]

Með svarbréfi ráðuneytisins til [A], dags. 14. apríl 2009, vegna bréfs hans til ráðuneytisins, dags. 23. mars 2009, fylgdi greinargerð frá sérfræðingi ráðningarfyrirtækisins þar sem meðal annars koma fram upplýsingar um [A] sem sérfræðingurinn skráði niður þegar hann tók viðtal við [A] í tengslum við umsókn hans um umrætt embætti. Hins vegar þótti ekki tilefni til að senda [A] afrit af þeim gögnum sem þér nefnið í erindi yðar, þrátt fyrir að þau hafi legið fyrir i ráðuneytinu á þeim tíma, þar sem allar þær upplýsingar sem fram koma í þeim gögnum varðandi úrvinnslu sérfræðings ráðningarfyrirtækisins og starfsmanna ráðuneytisins á umsókn [A] um umrætt embætti höfðu að mati ráðuneytisins þegar komið fram í svarbréfi ráðuneytisins til [A], dags. 18. mars 2009, sbr. svarbréf ráðuneytisins til [A], dags. 14. apríl 2009. Að mati ráðuneytisins voru þær upplýsingar sem fram komu í umræddum gögnum er vörðuðu aðra umsækjendur en [A] og þann umsækjanda sem skipaður var í umrætt embætti þess eðlis að ekki þótti unnt að veita einum umsækjanda aðgang að þeim gögnum að teknu tilliti til einkahagsmuna þeirra tuttugu og fjögurra umsækjenda sem þar áttu í hlut, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. í því sambandi var litið til þess að allar upplýsingar um þann umsækjanda sem skipaður var í umrætt embætti höfðu þegar komið fram í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir skipun í embættið sem sendur var til [A] í bréfi, dags. 18. mars 2009. Því taldi ráðuneytið sér ekki skylt að afhenda [A] umrædd gögn enda um að ræða upplýsingar um aðra umsækjendur sem ætla verður bæði sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari.“

Með bréfi, dags. 22. desember 2010, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum sínum við bréf ráðuneytisins. Þær bárust mér með bréfi, dags. 27. desember 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Var gætt að rannsóknarreglu og jafnræðisreglu við undirbúning að skipun í embætti forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga?

Kvörtun A lýtur m.a. að því að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnræðisregla 11. gr. sömu laga hafi verið brotnar við undirbúning að skipun í embætti forstöðumanns Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga. Hann telur að huglægir þættir, þ.e. matsþættir er lúta að leiðtogahæfileikum, færni í mannlegum samskiptum, sjálfstæði í vinnubrögðum og skipulagshæfni, hafi ekki verið kannaðir hjá honum þegar frá sé talið hans eigið mat. Þá hafi hæfnismat þess einstaklings sem var skipuð í embættið að verulegu leyti byggst á umsögnum um hæfni við stjórnun og færni í mannlegum samskiptum. Hins vegar hafi ekki verið leitað til umsagnaraðila hans. Umsókn hans hafi því ekki verið metin með sama hætti og annarra umsækjenda.

Af rökstuðningi félags- og tryggingamálaráðuneytisins til A, dags. 18. mars 2009, og bréfum ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 21. apríl og 20. desember 2010, má ráða að ráðgjafi X ehf. hafi farið yfir allar umsóknir sem bárust ráðuneytinu um umrætt embætti og kynnt sér feril og störf umsækjenda með tilliti til þeirra atriða og krafna sem tilgreindar voru í auglýsingu um embættið. Formföst viðtöl hafi verið tekin við alla umsækjendur sem þóttu uppfylla skilyrði sem tilgreind voru í auglýsingu. Um hafi verið að ræða þrettán umsækjendur, þ. á m. A. Fyrir alla umsækjendur hafi verið lagðar sömu spurningarnar. Í gögnum málsins er að finna þennan spurningarlista. Þar eru m.a. tilgreindar spurningar um reynslu á sviði reksturs stofnunar, þ. á m. í fjármálum og áætlanagerð, reynslu af áætlanagerð og eftirfylgni áætlana, hvort beitt sé sérstakri aðferð til þess að fylgjast með málum/verkefnum, hvað einkenni viðkomandi í stjórnun og samskiptum, hvernig viðkomandi meti samskiptahæfni sína og hvort einhver hafi verið svo erfiður að viðkomandi hafi ekki getað unnið með honum.

Af gögnum og skýringum ráðuneytisins til mín verður ráðið að ráðgjafi X ehf. hafi síðan gert frekari greiningu á umsóknum, viðtölum, kannað umsagnir og lagt til að fjórir umsækjendur yrðu boðaðir í frekari viðtöl. Starfsmenn ráðuneytisins hafi ákveðið að þrír til viðbótar yrðu jafnframt boðaðir í frekari viðtöl. Að loknum þeim viðtölum hafi ráðgjafinn unnið frekari greiningu og útbúið samantekt um þá þrjá einstaklinga sem þóttu hæfastir. Á grundvelli þessa hafi ráðherra tekið ákvörðun um hvern hann skipaði í embættið en farið hefði verið heildstætt yfir ráðningarferlið með ráðherra á sérstökum fundi þar sem öll gögn voru lögð fram. Ekki hafi þótt ástæða til að leita til umsagnaraðila A þar sem talið var að ummæli umsagnaraðila breyttu ekki nokkru um þær upplýsingar sem þegar lægju fyrir um hann. Á grundvelli þeirra hafi ekki þótt ástæða til að kalla hann í annað viðtal. Megintilgangur þess að óska eftir umsögnum hafi annars vegar verið sá að staðfesta nákvæmni þeirra upplýsinga sem umsækjendur höfðu sjálfir veitt í viðtölum og hins vegar að varpa frekara ljósi á það sem þegar hafði komið fram um umrædda umsækjendur hvað varðar starfsreynslu þeirra sem og frammistöðu þeirra í fyrri störfum í því skyni að meta hver þeirra væri hæfastur til að gegna umræddu embætti.

Af skýringum ráðuneytisins og gögnum málsins má ráða að lagt hafi verið sambærilegt mat á huglæga þætti hjá þeim umsækjendum sem uppfylltu skilyrði auglýsingar, þ.e. með greiningu á umsóknum og fylgiskjölum þeirra og formföstum viðtölum. Ég skil skýringar ráðuneytisins svo að þessi greining og þau viðtöl sem tekin voru í fyrstu við þrettán úr hópi umsækjenda hafi verið liður í undirbúningi þess að unnt væri að leggja mat á hverjir úr hópi umsækjenda væru líklegastir til að uppfylla best þær kröfur sem gerðar voru til þess sem skipaður yrði í forstjórastöðuna og þá með tilliti til þeirra atriða og krafna sem tilgreindar voru í auglýsingu. Á þessu stigi málsins hafi ekki verið leitað til umsagnaraðila sem umsækjendur höfðu tilgreint. Af hálfu ráðuneytisins er því lýst að umsagnaraðilum sem leitað var til á síðari stigum málsins vegna þeirra umsækjenda sem komu til frekara mats hafi annars vegar aðeins verið ætlað að staðfesta nákvæmni þeirra upplýsinga sem umsækjendur höfðu sjálfir veitt og hins vegar að varpa frekara ljósi á það sem þegar hafði komið fram um umrædda umsækjendur hvað varðar starfsreynslu og frammistöðu þeirra. Með hliðsjón af þeim tilgangi sem bjó að baki því að afla umsagna geri ég ekki athugasemdir við að aðeins hafi verið aflað umsagna á síðari stigum málsins. Ég bendi á að í samræmi við þær reglur sem gilda um starfshætti stjórnvalda verður að gæta ákveðins samræmis gagnvart aðilum máls við rannsókn þess og undirbúning ákvörðunar, þ.m.t. um hvaða gögn og upplýsingar eru lagðar til grundvallar, og þetta á einnig við um mat á umsóknum um starf hjá hinu opinbera. Oft eru umsóknir um starf hjá hinu opinbera það margar að óhjákvæmilegt er að haga úrvinnslu þeirra og þar með vali úr hópi umsækjenda í tilteknum þrepum og þrengja þannig þann hóp sem valið stendur um. Við þau skref í vinnslu málsins kann að vera munur á því hversu langt er gengið í athugun á einstökum þáttum hjá umsækjendum á hverju stigi enda sé þá gætt samræmis milli þeirra umsækjenda sem koma þar til mats og þau atriði sem þar er byggt á séu nægjanlega upplýst.

Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að fullyrða að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnræðisregla 11. gr. sömu laga hafi verið brotnar með þeirri aðferð sem var viðhöfð til að rannsaka málið við áðurnefnt grunnmat á umsækjendum, þ.e. greiningu á umsóknum og fylgiskjölum þeirra og töku formfastra viðtala. Ég fæ heldur ekki séð að það að síðar var aflað umsagna um þá sem taldir voru standa öðrum umsækjendum framar haggi þessu áliti mínu. Ég legg þó áherslu á, eins og vikið verður að síðar í álitinu, að mér hafa ekki borist öll gögn málsins. Ég árétta að framangreind niðurstaða mín byggst einvörðungu á þeim gögnum sem mér hafa borist.

2. Tóku starfsmenn ráðuneytisins allar ákvarðanir sem höfðu verulega þýðingu fyrir framgang umsækjenda í ráðningarferlinu?

Kvörtun A lýtur m.a. að því að starfsmaður ráðningarþjónustunnar X ehf. hafi tekið ákvörðun um meðferð umsókna í ráðningarferlinu sem bæði hafði verulega þýðingu um framgang umsækjenda í ráðningarferlinu og varðaði réttarstöðu hans. A vísar um þetta atriði sérstaklega til ákvarðana um hvaða umsækjendur voru kallaðir í viðtöl vegna skipunar í embættið.

Í bréfum ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 21. apríl og 20. desember 2010, er því lýst að starfsmenn ráðuneytisins hafi tekið allar ákvarðanir um hvaða umsækjendur voru kallaðir í viðtöl en þær ákvarðanir hafi verið teknar á grundvelli niðurstaðna og eftir atvikum ráðlegginga ráðgjafa X ehf. Ráðgjafinn hafi kynnt starfsmönnum ráðuneytisins mat sitt á því hverjir umsækjenda hafi þótt uppfylla hæfniskröfur þær sem tilgreindar voru í auglýsingu um embættið með tölvubréfi, dags. 28. janúar 2009. Starfsmenn ráðuneytisins hafi verið sammála því mati og hafi þrettán umsækjendur verið boðaðir í viðtal, þ. á m. A. Ráðgjafinn hafi skilað skriflegu yfirliti yfir umsækjendur til viðkomandi starfsmanna ráðuneytisins. Það yfirlit, auk umsókna og fylgigagna þeirra, hafi legið fyrir þegar tekin var ákvörðun um að boða hluta umsækjenda í annað viðtal.

Í gögnum málsins er að finna tölvubréf frá ráðgjafanum til starfsmanna ráðuneytisins, dags. 2. febrúar 2009. Með tölvubréfinu fylgdi skriflegt yfirlit yfir grunnmat á umsækjendum. Einnig fylgdu punktar frá ráðgjafanum, dags. 2. febrúar 2009, þar sem gerð er tillaga um að fjórir einstaklingar verði boðaðir í frekari viðtöl og nokkrir punktar um þá umsækjendur og mat á þeim. Skjalið er merkt „Trúnaðarmál“.

Í bréfum ráðuneytisins til umboðsmanns kemur fram að á fundi 9. febrúar 2009 hafi ráðgjafinn lagt til við starfsmenn ráðuneytisins að fjórir umsækjendur yrðu boðaðir í frekari viðtöl. Starfsmenn ráðuneytisins hafi verið sammála tillögunum en hafi ákveðið að boða jafnframt þrjá aðra umsækjendur í frekari viðtöl. A hafi ekki verð þar á meðal. Fram kemur að starfsmenn ráðuneytisins hafi setið síðara viðtalið ásamt ráðgjafa en hann hafi unnið að þeim loknum nánari greiningu og samantekt um þá þrjá umsækjendur sem töldust hæfastir til að gegna embættinu. Aflað hafi verið umsagna um þá umsækjendur sem boðaðir voru í annað viðtal. Síðan hafi verið farið heildstætt yfir ráðningarferlið með ráðherra á sérstökum fundi þar sem öll gögn voru lögð fram.

Í gögnum málsins er að finna skjal frá ráðgjafa X ehf. sem ber heitið „Niðurstaða um mat á hæfni umsækjenda vegna ráðningar í starf forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda“ frá febrúarmánuði 2009 en skjalið er dagsett 19. janúar 2009. Skjalið er merkt „Trúnaðarmál“. Þar er að finna samantekt um nokkur atriði og mat á þeim þremur umsækjendum sem þóttu hæfastir. Á grundvelli þessa tók ráðherra ákvörðun um hvern bæri að skipa í embættið.

Í tölvubréfi því sem ráðuneytið segist hafa fengið frá ráðgjafa X ehf. 28. janúar 2009 og er dagsett þann dag segir svo:

„Sendi hér meðfylgjandi matrixu sem ég hef sett upp yfir umsækjendur um forstjórastöðuna. Þau 13 efstu hef ég kallað í viðtöl. Ef þið hafið athugasemdir eða óskið eftir að ég kalli inn fleiri, endilega látið mig vita. Viðtölin munu klárast á föstudaginn.“

Þess skal getið að 28. janúar 2009 var miðvikudagur og það verður því að ætla að í tölvubréfinu sé vísað til þess að viðtölunum hafi átt að ljúka föstudaginn 30. janúar. Af tilvitnuðu tölvubréfi verður ekki annað ráðið en að ráðgjafi X ehf. hafi, er tölvubréfið var sent ráðuneytinu, þegar verið búinn að boða þrettán umsækjendur í viðtal. Hvorki í tölvubréfinu né í meðfylgjandi skjali um grunnmat á umsækjendum er að finna mat á öðrum umsækjendum en þessum þrettán. Þá kemur fram í skýringum ráðuneytisins til mín að ráðgjafinn hafi með umræddu tölvubréfi kynnt starfsmönnum ráðuneytisins mat sitt á því hverjir umsækjenda þættu uppfylla þær hæfniskröfur sem gerðar voru í auglýsingu og því er lýst að starfsmenn ráðuneytisins hafi verið sammála þessu mati ráðgjafans. Jafnframt kemur fram að umsóknir og fylgigögn þeirra hafi legið fyrir í ráðuneytinu. Að öðru leyti liggja ekki fyrir upplýsingar um hver var aðkoma starfsmanna ráðuneytisins að því að velja úr þá þrettán úr hópi umsækjenda sem boðaðir voru í fyrsta viðtal.

Ég minni á að þar sem ákvörðun um skipun í opinbert embætti er stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, þarf það stjórnvald sem fer með skipunarvaldið að taka allar ákvarðanir sem eru til þess fallnar að hafa verulega þýðingu fyrir framgang umsækjenda í ráðningarferlinu og það þótt stjórnvaldið kjósi að leita sér aðstoðar utanaðkomandi sérfræðings eða ráðgjafa við undirbúning og vinnslu málsins leysir stjórnvaldið ekki undan þessari skyldu. Eins og áður var lýst ber efni þess tölvubréfs sem ráðgjafi X ehf. sendi starfsmönnum ráðuneytisins með sér að þá þegar hafi verið búið að kalla þrettán einstaklinga í viðtöl og ráðgjafinn hafi verið að kalla eftir því hvort starfsmenn ráðuneytisins hefðu athugasemdir við hverja hann hefði kallað í viðtöl eða óskir um að fleiri yrðu kallaðir í viðtöl. Í bréfum ráðuneytisins til mín segir aðeins að starfsmenn ráðuneytisins hafi verið sammála þessu mati ráðgjafans en að öðru leyti liggja ekki fyrir upplýsingar um aðkomu starfsmanna ráðuneytisins að ákvörðun um boðun þeirra þrettán úr hópi umsækjenda, þ.m.t. A, í viðtölin. Eins og mál þetta liggur fyrir mér tel ég mig ekki geta fullyrt um hvort sú aðkoma starfsmanna ráðuneytisins að vali á þeim þrettán úr hópi umsækjenda sem boðaðir voru í fyrstu viðtöl vegna skipunar í embættið hafi fullnægt þeim kröfum sem leiða af áðurnefndri reglu um nauðsyn aðkomu stjórnvaldsins að ákvörðunum sem hafa verulega þýðingu gagnvart umsækjendum í ráðningarferlinu. Að því er varðar þetta atriði í kvörtun A er þess að geta að hann var í hópi þeirra þrettán sem boðaðir voru í þessi viðtöl. Ég tel því ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þetta atriði vegna kvörtunar A en vek athygli ráðuneytisins, nú velferðarráðuneytisins, á því að gæta þess betur framvegis að fyrir liggi að framangreindri reglu hafi verið gætt með ótvíræðum hætti í samskiptum ráðuneytisins við þá aðila utan ráðuneytisins sem það leitar til um aðstoð við ráðningar.

Í kjölfar viðtala við þá þrettán úr hópi umsækjenda sem fjallað var um hér að framan voru sjö umsækjendur boðaðir í frekari viðtöl. A var ekki í þeim hópi. Af bréfum ráðuneytisins til umboðsmanns má ráða að starfsmenn ráðuneytisins hafi á fundi með ráðgjafa X ehf. 9. febrúar 2009 farið yfir niðurstöður úr mati hans á umsóknum, þeim viðtölum sem hann hafði tekið og umsagna sem hann hafði aflað. Á grundvelli þessa mats var það tillaga ráðgjafans að fjórir umsækjendur yrðu kallaðir í síðari viðtöl. Fram kemur að starfsmenn ráðuneytisins hafi verið sammála þessu mati en hafi ákveðið að boða til viðbótar þrjá aðra umsækjendur í seinna viðtal auk þeirra sem ráðgjafinn hafði mælt með. Í skýringum ráðuneytisins kemur jafnframt fram að við yfirferð sína á málinu áður en tekin var ákvörðun um hverjir yrðu boðaðir í síðari viðtölin hafi starfsmenn ráðuneytisins haft umsóknir og fylgiskjöl með þeim sem og yfirlit frá ráðgjafa X ehf. undir höndunum. Með hliðsjón af þessu tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemd við það hvernig staðið var að ákvörðun um val á þeim sjö umsækjendum sem kallaðir voru í síðara viðtal með tilliti til áðurnefndrar reglu um nauðsyn aðkomu hlutaðeigandi stjórnvalds að slíkum ákvörðunum.

3. Varðveisluskylda gagna.

Í bréfi félags- og tryggingamálaráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 21. apríl 2010, segir að ráðuneytið hafi litið svo á að:

„[...]vinnugögn sem verða til í tengslum við úrvinnslu sérfræðings ráðningarfyrirtækis, sem ráðuneytið hefur keypt þjónustu af, á umsóknum sé ekki hluti þeirra gagna sem ráðuneytinu ber að geyma á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996, heldur sé nægjanlegt að varðveita gögn um niðurstöður sérfræðingsins á mati á hæfi umsækjenda sem í máli þessu voru niðurstöður grunnmats á umsækjendum og samantekt um þá umsækjendur sem metnir voru hæfastir til að gegna umræddri stöðu“.

Af tilvitnuðum texta má ráða að ráðuneytið hafi ekki varðveitt gögn er lutu að úrvinnslu ráðgjafa X ehf. á umsóknum umfram þau yfirlit, tölvubréf og samantektir sem ráðgjafinn sendi starfsmönnum ráðuneytisins sérstaklega og lýst hefur verið hér fyrr í áliti þessu. Í bréfum ráðuneytisins eru gögn ráðningarfyrirtækisins kölluð „vinnugögn“. Í þeim er þó ekki gerð nánari grein fyrir því hvaða gögn þetta hafi verið eða hvað hafi komið fram í þeim.

Eins og vísað hefur verið til hér að framan er ákvörðun um skipun í opinbert embætti ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Handhafa veitingarvalds ber því að gæta að skráðum og óskráðum málsmeðferðarreglum við undirbúning og töku ákvörðunarinnar, þ. á m. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, upplýsinga- og andmælarétti aðila máls samkvæmt 15. og 13. gr. sömu laga og reglna um skráningu upplýsinga og varðveislu gagna, sbr. 22. og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Veitingarvaldshafinn ber ábyrgð á að gætt sé að þessum réttaröryggisreglum jafnvel þótt hann fái utanaðkomandi aðila til að aðstoða sig við rannsókn tiltekinna þátta málsins og við mat á umsækjendum. Af þessu leiðir að ef veitingarvaldshafinn fær slíkan utanaðkomandi aðila til að annast t.d. ákveðna þætti í rannsókn málsins og þar verða til gögn eða aflað er gagna og upplýsinga sem hafa verulega þýðingu um framgang og úrlausn málsins og/eða falla undir upplýsinga- og andmælarétt aðila málsins þarf veitingarvaldshafinn að sjá til þess að sá aðili sem hann fær til aðstoðar hagi störfum sínum, vörslu og skilum gagna þannig að veitingarvaldshafinn geti uppfyllt þær skráðu og óskráðu málsmeðferðareglur stjórnsýsluréttarins sem reynt getur á bæði við undirbúning að töku ákvörðunarinnar og síðar t.d. í tilefni af beiðnum um aðgang að gögnum.

Í VII. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallað um það með hvaða hætti stjórnvöldum beri að haga varðveislu gagna í þeim málum sem koma til meðferðar hjá þeim og hvernig þau skuli standa að skráningu upplýsinga sem þeim berast. Í 22. gr. upplýsingalaga er kveðið á um þá skyldu stjórnvalda að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Af 22. gr. leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að þau gögn sem þau byggja ákvarðanir sínar á liggi áfram fyrir hjá þeim eftir lok máls. Sjá til hliðsjónar álit mín frá 22. desember 2006 í máli nr. 4686/2006 og 2. júní 2003 í máli nr. 3680/2002. Í 23. gr. upplýsingalaga kemur fram að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Þá er í 7. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, kveðið á um að afhendingaskyldum aðilum sé óheimilt að ónýta nokkurt skjal í skjalasöfnun sínum nema heimild Þjóðskjalasafns komi til eða samkvæmt sérstökum reglum sem settar verða um ónýtingu skjala.

Hér að framan var vísað til þess hvaða þýðingu reglur um andmælarétt aðila, í þessu tilviki umsækjenda, kunna að hafa þegar kemur að skipun eða ráðningu í opinbert starf og þar með að þau gögn og upplýsingar sem til greina kemur að byggja á eða byggt hefur verið á við ákvörðun veitingarvaldshafa starfsins séu varðveitt hjá stjórnvaldinu. Við afmörkun á skyldu stjórnvalds til að varðveita gögn, sem verða til við meðferð máls, verður einnig að hafa í huga fyrirmæli stjórnsýslulaga og upplýsingalaga um rétt til aðgangs að upplýsingum. Varðveisla gagna í samræmi við fyrirmæli 22. gr. upplýsingalaga er m.a. forsenda þess að upplýsingaréttur aðila máls og annarra geti orðið raunhæfur og virkur.

Jafnframt er ástæða til að benda á að ef stjórnvöld skrá ekki niður þær upplýsingar sem ákvarðanir þeirra byggjast á kann það að reynast þeim erfitt að sýna endurskoðunaraðilum utan stjórnkerfis þeirra, t.d. dómstólum og umboðsmanni Alþingis, fram á að þau hafi gætt að rannsóknarskyldum sínum. Þegar stjórnvald aflar upplýsinga sem lið í rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, kunna slíkar upplýsingar að vera sjálfstæðar upplýsingar um málsatvik sem geta haft verulega þýðingu þegar kemur að því að leggja mat á hvort réttilega hafi verið staðið að undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í starfið og hvað hafi í reynd ráðið efnislegri niðurstöðu í málinu. Slíkar upplýsingar ber almennt að skrá niður í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga. Í málum er varða ráðningu í opinbert starf kann fullnægjandi skráning upplýsinga í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga jafnframt að vera forsenda þess að unnt sé að staðreyna hvort gætt hafi verið jafnræðis. Sjá til hliðsjónar álit mitt frá 29. apríl 2011 í málum nr. 5949/2010 og 5959/2010. Það leiðir því af framangreindum reglum upplýsingalaga að stjórnvaldi ber að skrá niður og varðveita upplýsingar um hver hafi verið framgangur máls í meginatriðum, t.d. í starfsmannamálum við hvaða umsagnaraðila umsækjenda var haft samband við og hvaða upplýsingar komu fram í þeim samtölum eða hvaða upplýsingar koma fram í viðtölum við umsækjendur. Það að þessar skyldur séu virtar kann síðan að vera forsenda þess að vernd skráðra og óskráðra réttaröryggisreglna til handa borgurunum sé fullnægjandi.

Að þessu virtu get ég ekki fallist á að sú almenna afstaða ráðuneytisins að því beri ekki að varðveita „vinnugögn“ sem verða til við úrvinnslu sérfræðings ráðningarþjónustu, sem ráðuneytið hefur keypt þjónustu af, á umsóknum, sé í samræmi við 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 7. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands. Þá fæ ég ekki séð að slíkt fyrirkomulag sé í samræmi við þær skyldur sem hvíla á stjórnvöldum um að sjá til þess að þau geti fullnægt þeim skyldum sem leiða af stjórnsýslulögum, upplýsingalögum eða óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins einkum um andmælarétt og aðgang að gögnum. Ég ítreka að þessi skylda stjórnvaldsins til að tryggja tilvist umræddra gagna og skráningu upplýsinga ræðst í hverju tilviki af mati á því hvaða gögn er nauðsynlegt að varðveita til þess að stjórnvaldið geti fullnægt þessum lagaskyldum. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur áður verið bent á nauðsyn þess að stjórnvald sem leitar eftir aðstoð utanaðkomandi ráðningarþjónustu við undirbúning ákvörðunar um ráðningu í starf geri skriflegan samning um þá þjónustu og þar sem dregið sé fram hvaða skyldur hvíli á ráðningarþjónustunni til þess að stjórnvaldið geti fullnægt þeim skyldum sem hvíla á því í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins, sjá t.d. álit setts umboðsmanns Alþingis frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008.

Hvað varðar atvik í þessu máli bendi ég á að A óskaði eftir að fá sendar allar þær upplýsingar sem ráðgjafi X ehf. hafði skráð niður í viðtali við hann og annað er varðaði úrvinnslu umsóknar hans um embættið. Hann fékk svar með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. apríl 2009, en í því kemur fram að „[r]áðuneytið [hafi óskað] eftir umbeðnum upplýsingum frá [X]“. Í greinargerð ráðgjafans, dags. 30. mars 2009, kemur fram að hún sé „á grundvelli beiðnar Félags- og tryggingamálaráðuneytisins í kjölfar óskar [A]“. Ég fæ ekki annað ráðið af þessu en að annað hvort hafi þessar upplýsingar ekki legið fyrir hjá ráðuneytinu þegar tekin var ákvörðun um að boða í síðara viðtalið eða þá að þær hafi legið fyrir en hafi ekki verið varðveittar af hálfu ráðuneytisins. Af því tilefni tek ég eftirfarandi fram.

Af gögnum málsins verður ekki önnur ályktun dregin en að mat á frammistöðu í viðtölum hafi haft áhrif á hvernig umsækjendur voru taldir uppfylla tiltekna matsþætti. Ég bendi í þessu sambandi á að í fyrri viðtölunum var lagt mat á tiltekna matsþætti, sbr. t.d. leiðtogahæfileika og samskiptahæfni, eins og ráða má af fylgiskjali I og II yfir grunnmat á umsækjendum sem ráðuneytið hefur afhent mér. Í fyrra fylgiskjalinu, þar sem ráðgjafi X hefur gefið umsækjendum einkunn, áður en boðað var í fyrsta viðtal, er sá matsþáttur óútfylltur en í síðara fylgiskjalinu er búið að gefa einkunn fyrir þann matsþátt. Þá hefur einkunn fyrir aðra matsþætti en leiðtogahæfileika og samskiptahæfni verið breytt hjá sumum umsækjendum. Enn fremur kemur fram í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 21. apríl 2010, að mat ráðgjafans á því hvaða umsækjendur þættu standa öðrum framar hafi byggst m.a. á frammistöðu í fyrra viðtali. Ég fæ því ekki annað séð en að í þessum viðtölum hafi komið fram upplýsingar sem gátu haft þýðingu við mat á umsækjendum og því hafi borið að skrá þær niður og varðveita þær, sbr. 23. og 22. gr. upplýsingalaga.

Af bréfum ráðuneytisins til mín og gögnum málsins verður ekki ráðið hvaða upplýsingar hafi verið skráðar en ekki varðveittar. Ég hef því ekki fengið afhent gögn um það sem fram kom í ofangreindum viðtölum og ítreka eins og lýst var í niðurlagskafla IV.1 að niðurstöður mínar byggjast einvörðungu á þeim gögnum sem mér hafa borist. Ég minni þó á að starfsmenn ráðuneytisins funduðu með ráðgjafa X ehf. eftir að fyrri viðtölum var lokið. Það er hins vegar niðurstaða mín, eins og að framan greinir, að ráðuneytið hafi ekki sýnt mér fram á að það hafi gætt að 22. og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

4. Aðgangur að gögnum málsins.

Með bréfi, dags. 23. mars 2009, óskaði A eftir að fá sendar allar þær upplýsingar sem ráðgjafi X ehf. hefði skráð niður í viðtali við hann og annað er varðaði úrvinnslu umsóknar hans um embættið. Honum barst svar ráðuneytisins 14. apríl s.á. Meðfylgjandi bréfi ráðuneytisins var greinargerð frá ráðgjafanum. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„Annað er varðar úrvinnslu umsóknar yðar hefur þegar komið fram í bréfi frá ráðuneytinu, dags. 18. mars sl.“

Í bréfi mínu til félags- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 14. júlí 2010, spurði ég ráðuneytið hvort yfirlit merkt „Grunnmat á umsækjendum“ (Fylgiskjal I og II) sem og yfirlit merkt „[n]iðurstaða um mat á hæfni umsækjenda vegna ráðningar í starf forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda“ hefðu verið til hjá ráðuneytinu þegar A óskaði eftir því að fá sendar allar upplýsingar er vörðuðu úrvinnslu umsóknar hans um embættið. Ég benti á að ekki yrði séð af gögnum málsins að hann hefði fengið þessi gögn afhent.

Í bréfi félags- og tryggingamálaráðuneytisins til mín, dags. 20. desember 2010, kemur fram að ekki hafi þótt tilefni til að senda A afrit af þeim gögnum sem ég nefndi í erindi mínu, þrátt fyrir að þau hafi legið fyrir í ráðuneytinu á þeim tíma, þar sem allar þær upplýsingar sem fram hafi komið í þeim gögnum varðandi úrvinnslu sérfræðings ráðningarfyrirtækisins og starfsmanna ráðuneytisins á umsókn As um umrætt embætti hafi að mati ráðuneytisins þegar komið fram í svarbréfi ráðuneytisins til A, dags. 18. mars 2009, sbr. svarbréf ráðuneytisins til A, dags. 14. apríl 2009. Síðan segir meðal annars svo:

„Að mati ráðuneytisins voru þær upplýsingar sem fram komu í umræddum gögnum er vörðuðu aðra umsækjendur en [A] og þann umsækjanda sem skipaður var í umrætt embætti þess eðlis að ekki þótti unnt að veita einum umsækjanda aðgang að þeim gögnum að teknu tilliti til einkahagsmuna þeirra tuttugu og fjögurra umsækjenda sem þar áttu í hlut, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi var litið til þess að allar upplýsingar um þann umsækjanda sem skipaður var í umrætt embætti höfðu þegar komið fram í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir skipun í embættið sem sendur var til [A] í bréfi, dags. 18. mars 2009. Því taldi ráðuneytið sér ekki skylt að afhenda [A] umrædd gögn enda um að ræða upplýsingar um aðra umsækjendur sem ætla verður bæði sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari.“

Af þessu tilefni tek ég fram að ákvörðun um að skipa í embætti er ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umsækjendur um opinbert starf eru almennt aðilar að því máli. Ákvæði 15.-19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eiga því við um rétt þeirra til aðgangs að gögnum máls. Í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varðar. Í 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. kemur fram að réttur aðila að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó eigi aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, er svohljóðandi:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Ég ræð það af svari félags- og tryggingamálaráðuneytisins til A og bréfum þess til umboðsmanns, dags. 21. apríl og 20. desember 2010, að A hafi verið synjað um aðgang að gögnum málsins er lutu að úrvinnslu ráðgjafa X ehf. á umsókn hans af tveimur ástæðum. Annars vegar vegna þess að þær upplýsingar sem væru að finna í þeim gögnum hefðu þegar komið fram í bréfum ráðuneytisins til hans. Hins vegar vegna þess að ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi staðið því í vegi.

Hvað varðar fyrri ástæðuna get ég ekki fallist á að heimilt sé að synja um aðgang að gögnum máls á þessum grundvelli. Ég minni í þessu sambandi á að aðili máls kann að hafa hagsmuni af því að geta staðreynt að það sem fram kemur í rökstuðningi sé rétt í því skyni að meta réttarstöðu sína. Aðgangur að gögnum máls er því ekki bundinn þeirri takmörkun að stjórnvald, sem hefur áður lýst því hvaða upplýsingar þar er að finna í bréfi til aðila máls, geti synjað um afhendingu upplýsinga á þeim grundvelli.

Hvað varðar síðari ástæðuna tel ég rétt að taka fram að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga getur verið heimilt að takmarka aðgang umsækjenda að upplýsingum sem aflað hefur verið um aðra umsækjendur vegna einkahagsmuna þeirra. Ég legg á það áherslu að samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga verður að meta þá andstæðu hagsmuni sem uppi eru í viðkomandi máli. Þannig hefur umsækjandi ríkari hagsmuni af því að kynna sér gögn sem hafa að geyma upplýsingar um þann umsækjanda sem ráðinn hefur verið í viðkomandi starf heldur en aðra umsækjendur. Er því að jafnaði heimilt að ganga lengra í takmörkun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga um umsækjendur sem ekki hafa fengið starfið en um þá sem voru ráðnir í það. Sjá til hliðsjónar álit mitt frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001.

Vegna afgreiðslu ráðuneytisins á beiðni A legg ég áherslu á að hann óskaði aðeins eftir upplýsingum er vörðuðu úrvinnslu ráðgjafa X ehf. á umsókn hans en ekki um aðra umsækjendur. Í yfirliti yfir grunnmat á umsækjendum (Fylgiskjal I og II) hefur þeim þrettán umsækjendum sem voru boðaðir í fyrra viðtal verið stillt upp í töflu þar sem þeim er gefin einkunn fyrir einstaka matsþætti. Í þeim gögnum sem ég fékk afhent frá ráðuneytinu hefur verið strikað yfir nöfn einstakra umsækjenda í þeim töflum. Ég fæ því ekki séð að tilhögun skjalanna hafi staðið því í vegi að unnt væri að afhenda þau. Það er því niðurstaða mín að synjun ráðuneytisins frá 14. apríl 2009 á því að afhenda A gögn er vörðuðu úrvinnslu ráðgjafa X ehf. á umsókn hans hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V. Niðurstaða.

Eins og lýst er í álitinu er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur, miðað við þau gögn málsins sem ég hef fengið afhent, til að fullyrða að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnræðisregla 11. gr. sömu laga hafi verið brotnar með þeirri aðferð sem var viðhöfð til að rannsaka málið við grunnmat á umsækjendum í embætti forstjóra Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga, þ.e. greiningu á umsóknum og fylgiskjölum þeirra.

Það er jafnframt niðurstaða mín að eins og mál þetta liggur fyrir mér geti ég ekki fullyrt um hvort sú aðkoma starfsmanna ráðuneytisins að vali á þeim þrettán úr hópi umsækjenda sem boðaðir voru í fyrstu viðtöl vegna skipunar í embættið hafi fullnægt þeim kröfum sem leiða af reglunni um nauðsyn aðkomu stjórnvaldsins að ákvörðunum sem hafa verulega þýðingu gagnvart umsækjendum í ráðningarferlinu. Ég tel hins vegar ekki ástæðu til að gera athugasemd við það hvernig staðið var að ákvörðun um val á þeim sjö umsækjendum sem kallaðir voru í síðara viðtal með tilliti til áðurnefndrar reglu. Þá er það niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki sýnt mér fram á að það hafi gætt að 22. og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um skráningu upplýsinga og varðveislu gagna málsins.

Það er að auki niðurstaða mín að synjun ráðuneytisins á að veita A aðgang að þeim gögnum er vörðuðu úrvinnslu ráðgjafa X ehf. á umsókn hans með bréfi, dags. 14. apríl 2009, hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar komi beiðni um aðgang að gögnum frá honum. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hafi þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti í huga í framtíðar störfum sínum.