Álit

I. Kvörtun.

Hinn 15. nóvember 2010 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu C í starf upplýsingafulltrúa hjá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu. Í kvörtuninni kemur fram að A telji að auglýsing starfsins hafi ekki verið nægjanlega ítarleg og ákvörðun um ráðningu í starfið hafi byggst á forsendum sem umsækjendum hafi ekki verið kunnugt um og því vandséð hvernig ráðuneytið hafi getað lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðuninni. Enn fremur kemur fram að skammur tími frá því að umsóknarfresti lauk og þar til að ákvörðun var tekin um að ráða í starfið hafi gefið ráðuneytinu lítið rúm til að leggja sjálfstætt mat á umsóknir og þannig kunni grunnmat X ehf. að hafa haft óeðlilegt vægi. Þá kvartar hann yfir því að hafa ekki fengið aðgang að öllum gögnum málsins sem hann hafi óskað eftir.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. júlí 2011.

II. Málavextir.

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið auglýsti 16.-19. september 2010 laust starf upplýsingafulltrúa sem ráðið yrði tímabundið í en ráðningartíma var ekki lýst nánar. Umsóknarfrestur var til 2. október s.á. Í auglýsingunni segir m.a.:

„Starfið felst í innri og ytri upplýsingagjöf fyrir ráðuneytið, þar með talið almannatengsl, umsjón með útgáfu kynningarefnis og fleira. Samskipti við fjölmiðla, kynningu á ráðuneytinu og stofnunum þess, textaskrif auk annarra fjölbreyttra verkefna sem miða að því að upplýsa um mikilvægi sjávarútvegs og landbúnaðar og þ.m.t. landsbyggðarinnar fyrir íslenskt samfélag.

Hæfniskröfur

Leitað er eftir reynsluríkum og kraftmiklum einstaklingi sem hefur:

• Reynslu í fjölmiðlun og almenna reynslu og þekkingu á verkefnum ráðuneytisins.

• Mikinn áhuga á málefnum sjávarútvegs og landbúnaðar og annars atvinnulífs á landsbyggðinni.“

A sótti um starfið með tölvubréfi, dags. 2. október 2010. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. október s.á., var honum tilkynnt að C hefði verið ráðinn í starfið. Með tölvubréfi, dags. 13. október 2010, óskaði A eftir að fá rökstuðning fyrir ákvörðun ráðuneytisins og afrit af öllum skjölum málsins. Hann óskaði sérstaklega eftir að fá nánar tilteknar upplýsingar um aðra umsækjendur. Enn fremur óskaði hann eftir því að fá upplýsingar um með hvaða hætti hefði verið reynt að meta hæfni umsækjenda og menntun, hvaða meginsjónarmið réðu matinu og hver hefði verið niðurstaða þess mats. Þá óskaði hann eftir að fá afrit af umsókn og ferilskrá þess sem var ráðinn.

A barst rökstuðningur ráðuneytisins með bréfi, dags. 26. október 2010. Í honum er gerð grein fyrir umsækjendum og ráðningarferlinu. Þar kemur fram að litið hafi verið til eftirfarandi hæfniþátta: 1) Starfsreynslu í fjölmiðlun, 2) reynslu og þekkingar á verkefnum ráðuneytisins, 3) þekkingar og áhuga á málefnum sjávarútvegs, 4) þekkingar og reynslu á málefnum landbúnaðar, 5) áhuga fyrir atvinnulífi á landsbyggðinni, 6) reynslu af almannatengslum, kynningarstarfi og upplýsingagjöf, 7) reynslu af útgáfu og textaskrifum og 8) reynslu af samskiptum við fjölmiðla. Einnig er gerð grein fyrir því hvernig C kom út úr hæfnismati ráðgjafa X ehf. Þá kemur fram að ákveðið hafi verið að um þriggja mánaða skammtímaráðningu verði að ræða. Síðan segir m.a. svo í rökstuðningnum:

„[C] hefur aldarfjórðungs reynslu og vinnu við ritstjórn og blaðamennsku, þar sem hann hefur á þeim vettvangi sérstaklega fjallað um málefni landbúnaðar og sjávarútvegs. [C] var lengi eigandi og ritstjóri Bændablaðsins og stofnandi Sunnlensku bókaútgáfunnar. Þá var hann lengi eigandi og ritstjóri Sunnlenska fréttablaðsins sem hefur með skrifum sínum fjallað mikið um málefni landsbyggðarinnar. Talið var nauðsynlegt að viðkomandi þekkti vel framangreind málefni og gæti þá þegar hafið vinnu af hálfu ráðuneytisins í þágu þeirra.

Sem alþingismaður kynntist [C] vel íslenska stjórnkerfinu og samskiptum löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins.

Með framangreint í huga var ekki talin þörf á að kalla umsækjendur til viðtals enda ákveðið að um þriggja mánaða skammtímaráðningu væri að ræða.“

A sendi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu tölvubréf, dags. 29. október 2010, en þar tekur hann fram að vantað hafi hluta þeirra upplýsinga sem hann óskaði eftir, þ.e. afrit af umsókn og ferilskrá C, niðurstöðu mats ráðgjafa X ehf. á hæfni allra umsækjenda, hvernig ólíkir þættir í grunnmati ráðgjafa X ehf. hafi verið metnir af ráðuneytinu og hvert vægi hvers þáttar hafi verið um sig. Jafnframt óskaði hann upplýsinga um þann hluta rökstuðnings er laut að því að ráðningin væri til þriggja mánaða.

Honum barst svar með tölvubréfi ráðuneytisins, dags. 2. nóvember 2010. Þar segir svo um ósk hans um afrit af umsókn og ferilskrá C:

„Ráðuneytið telur sér ekki heimilt að veita beinan aðgang að starfsumsókn og ferilskrá umsækjenda. Það er álit ráðuneytisins að starfsumsókn og ferilskrá umsækjenda teljist til einkamálefna viðkomandi umsækjenda.“

Um mat á hæfnisþáttum segir í tölvubréfinu að allir þættir hafi haft jafnt vægi fyrir utan matsþætti 6 og 8, sbr. hér að ofan. Með tölvubréfinu fylgdi einnig „grunnmat“ þar sem fram kom mat ráðgjafa X ehf. á A. Þá segir að tímabilið þrír mánuðir hafi eingöngu verið rætt innan ráðuneytisins. Tímalengd starfsins hafi ekki verið umsækjendum ljós.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið.

Í tilefni af kvörtun A var sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu ritað bréf, dags. 17. nóvember 2010, þar sem þess var óskað að mér yrðu afhent afrit af gögnum málsins. Mér barst svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 24. nóvember s.á.

Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins ritaði ég sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 31. desember 2010, þar sem ég lagði fimm tilgreindar spurningar fyrir ráðuneytið. Ég tel ekki þörf á því að rekja efni fyrirspurnanna að öðru leyti en því sem þær hafa þýðingu fyrir álit þetta.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti mig um á hvaða lagagrundvelli sú afstaða þess byggðist að starfsumsóknir og ferilskrár umsækjenda væru „einkamálaefni“ viðkomandi umsækjenda og því væri ekki hægt að veita aðgang að þeim. Ef ráðuneytið byggði þá afstöðu á 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óskaði ég þess að það veitti mér nánari og fyllri skýringar á því hvernig umrædd gögn og einstakar upplýsingar í þeim gætu talist til einkahagsmuna sem væru „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr þeim. Í þessu sambandi vísaði ég til álits míns frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001 og til hliðsjónar til álits míns frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999.

Í öðru lagi óskaði ég eftir því að ráðuneytið veitti mér nánari upplýsingar um hvernig mat á tilteknum huglægum sjónarmiðum hefði farið fram og þá sérstaklega með hliðsjón af umsækjendunum A og C. Ég tók í þessu sambandi fram að í rökstuðningi ráðuneytisins, dags. 26. október 2010, kæmi fram að enginn umsækjenda hefði verið boðaður í viðtal.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess hvort rétt hefði verið að taka það sérstaklega fram í auglýsingu að aðeins væri um ráðningu til þriggja mánaða að ræða, sbr. til hliðsjónar 10. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum. Að lokum óskaði ég þess að ráðuneytið léti mér í té afrit af ráðningarsamningi C.

Mér barst svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 18. janúar 2011. Um aðgang að gögnum málsins segir í bréfinu að A hafi upphaflega beðið um „afrit af öllum skjölum málsins“. Með umsókn umsækjenda hafi fylgt m.a. upplýsingar um fjölskylduhagi, upplýsingar um áhugamál og tómstundir, afrit af einkunnum, auk þess sem í sumum tilvikum hafi fylgt upplýsingar um núverandi vinnustað umsækjenda og meðmæli/umsagnir fyrrverandi yfirmanna um viðkomandi umsækjanda. Í tölvubréfi A, dags. 29. október 2010, hafi hann hins vegar afmarkað sig við „[a]frit af umsókn og ferilskrá þess sem starfið hlaut.“ Síðan segir m.a. svo í svarinu:

„Ráðuneytið taldi [...] á þeim tímapunkti að einkahagsmunir [C] og annarra umsækjenda væru í þessu tilviki ríkari en hagsmunir eins ákveðins umsækjanda til að notfæra sér vitneskju úr þeim, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Undirritaðir vilja benda ákvörðun sinni til stuðnings á að í máli umboðsmanns Alþingis frá 15. nóvember 2001 í málum [nr.] 3091/2000 og 3215/2001 féllst umboðsmaður á að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, væri stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang umsækjanda að upplýsingum sem aflað hefði verið um aðra umsækjendur vegna einkahagsmuna þeirra. Fallist var á að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga væri stjórnvaldi heimilt að synja umsækjanda um aðgang að þeim hluta starfsumsóknar, þess einstaklings er hlaut starfið, er laut að mati meðmælenda á starfshæfni hans, mati á framgöngu hans í starfsviðtali, ljósmyndum og upplýsingum um fjölskylduhagi hans. Umsækjandi hefði hins vegar [átt] rétt á aðgangi að öðrum upplýsingum umsóknar þess er hlaut starfið.“

Um mat á milli umsækjenda segir í bréfi ráðuneytisins til mín að fenginn hafi verið ráðgjafi frá X ehf. til að meta og raða umsóknum. Til grundvallar röðun hans hafi legið starfsumsóknir allra umsækjenda. Þar hafi verið tekið mið af því hvort umsækjendur uppfylltu þau skilyrði og sjónarmið sem komu fram í auglýsingunni um starfið. Við matið hafi verið horft á þær upplýsingar um viðhorf sem komu fram í umsókn og upplýsingar um starfsreynslu og menntun í ferilskrá umsækjenda. Í bréfinu er síðan gerð grein fyrir mati ráðgjafa X ehf. á C og A og vísað á ný í þá þætti í rökstuðningi ráðuneytisins til hans sem mat ráðherra byggðist á.

Um það hvort borið hafi að taka fram um hve skamma ráðningu hafi verið að ræða í auglýsingu segir í bréfi ráðuneytisins til mín:

„Við samningu sjálfrar auglýsingarinnar í september sl. lá ekki fyrir endanleg ákvörðun um tímalengd starfsins. Rætt var um stuttan tíma og þá í þrjá mánuði við ráðningarferlið. Auk þess sem svo virðist sem sú venja sé að skapast við auglýsingu starfa fyrir ríkið að tala fremur um tímabundna ráðningu en ekki afmarkað tímabil. Skýringin á því gæti verið að endanlegur starfstími starfsmanna er oft lengur en til stendur í upphafi m.a. þar sem verkefni eru oft tímafrekari en áætlað var í fyrstu.“

Ég ritaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu á ný bréf, dags. 18. mars 2011, en í því tók ég fram að það hefði vakið athygli mína að ráðning C hefði verið framlengd til 31. mars 2011. Ég óskaði eftir því að ráðuneytið upplýsti mig um hvort það væri rétt að hann starfaði enn í ráðuneytinu í umræddu starfi og hvort ráðningarsamningur við hann hefði verið framlengdur og þá til hversu langs tíma. Jafnframt óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig það samrýmdist reglum um auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu.

Mér barst svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 7. apríl 2011, en þar kemur fram að í upphafi hafi starfstími upplýsingafulltrúa ekki legið fyrir en ákveðið hafi verið að hafa ráðningartímann skamman. Við ráðningarferlið hafi verið ákveðið að ráðningin næði einungis til þriggja mánaða. Ástæða þess hafi verið sú að talið hafi verið betra fyrir ráðuneytið að framlengja ráðningartímann fremur en að binda ráðuneytið lengur en þörf væri á. C hafi starfað hjá ráðuneytinu í um sex mánaða tímabil. Í bréfinu kemur fram að síðustu mánuðir hafi verið óvenjulega annasamir og krefjandi hjá ráðuneytinu. Vegna þess hafi ráðherra sérstaklega óskað eftir því að C starfaði lengur sem upplýsingafulltrúi ráðuneytisins. Því hafi tímabundin ráðning C enn á ný verið framlengd. Nú hafi ráðning hans verið framlengd til 30. júní 2011. Að áliti ráðuneytisins sé þessi framlenging tímabundinnar ráðningar hvorki í andstöðu við ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, né reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum.

Mér bárust þær upplýsingar frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 14. júlí 2011, að ráðning C hefði verið framlengd á ný til 30. september 2011.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Með vísan til þess hvernig kvörtun A er úr garði gerð hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við það í fyrsta lagi hvort ákvörðun um að ráða C í starf upplýsingafulltrúa hjá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hvort gætt hafi verið að þeirri óskráðu reglu stjórnsýsluréttarins að ráða skuli hæfasta einstaklinginn í starfið. Í öðru lagi við það hvort gætt hafi verið að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og vönduðum stjórnsýsluháttum þegar lagður var grundvöllur að þeirri ákvörðun. Í þriðja lagi við það hvort gætt hafi verið að reglum 15.–19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar A var synjað um aðgang að gögnum málsins. Í fjórða og síðasta lagi við það hvort sá grundvöllur sem var lagður að tilhögun starfsins og auglýsing um starfið hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti en í auglýsingu um starfið kom ekki fram til hversu langs tíma starfinu væri ætlað að vara.

Ég tek það fram að í fyrirspurnarbréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 31. desember 2010, spurði ég ráðuneytið hvort bréf þess til A, dags. 11. október 2010, þar sem honum var tilkynnt að C hefði verið ráðinn í starfið, hefði verið í samræmi við 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 18. janúar 2011, kemur fram að ráðuneytið harmi þau mistök að ekki hafi verið leiðbeint um rétt til þess að fá ákvörðun rökstudda og að bréfið hafi ekki verið í samræmi við fyrrnefnt lagaákvæði. Af þeim sökum tel ég ekki tilefni til að fjalla nánar um þann þátt málsins.

Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég ekki nægjanlegt tilefni, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að fjalla um aðkomu ráðgjafa X ehf. að ráðningarferlinu í áliti þessu en minni á að það eitt að stjórnvald leiti til einkaaðila um slíka aðstoð breytir því ekki að það er á ábyrgð stjórnvaldsins að fylgja réttum málsmeðferðarreglum og öðrum reglum laga og stjórnsýsluréttarins við ráðninguna.

2. Byggðist ákvörðunin á málefnalegum og forsvaranlegum sjónarmiðum?

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Því er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í lögum er ekki vikið að því á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar velja þarf á milli hæfra umsækjenda um starf hjá hinu opinbera. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafði því ákveðið svigrúm til að velja þau sjónarmið sem það taldi þörf á að leggja til grundvallar við ráðninguna svo framarlega sem þau voru málefnaleg. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu varð enn fremur að ganga út frá því að það væri í meginatriðum á valdi ráðuneytisins að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla.

Í auglýsingu um starf upplýsingafulltrúa sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins kemur fram að starfið felist í „innri og ytri upplýsingagjöf fyrir ráðuneytið, þar með talið almannatengsl, umsjón með útgáfu kynningarefnis og fleira. Samskipti við fjölmiðla, kynningu á ráðuneytinu og stofnunum þess, textaskrif auk annarra fjölbreyttra verkefna sem miða að því að upplýsa um mikilvægi sjávarútvegs og landbúnaðar og þ.m.t. landsbyggðarinnar fyrir íslenskt samfélag“. Í kafla II hér að framan er gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem ráðgjafi X ehf. studdist við við mat á hæfni umsækjenda og vægi einstakra sjónarmiða. Sjónarmiðin lúta að starfsreynslu í fjölmiðlun, ýmist reynslu, þekkingu eða áhuga á verkefnum ráðuneytisins, málefnum sjávarútvegs og landbúnaðar og atvinnulífi á landsbyggðinni. Reynslu af almannatengslum, kynningarstarfi, upplýsingagjöf, útgáfu og textaskrifum og samskiptum við fjölmiðla. Ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við val sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á umræddum sjónarmiðum.

Þrátt fyrir það svigrúm sem ljá verður veitingarvaldshafa við mat á þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf, sem og vægi einstakra sjónarmiða, hefur hann ekki frjálsar hendur um hver verði ráðinn í starf þegar fleiri en einn umsækjandi telst hæfur. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn að loknu mati á þeim sem sótt hafa um opinbert starf.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að veitingarvaldshafi verði að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu stjórnvaldsins.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og veitingarvaldshafi þegar sá síðarnefndi tekur ákvörðun um ráðningu í opinbert starf. Það leiðir af eðli þess eftirlits sem umboðsmaður Alþingis hefur með höndum að það er ekki verkefni hans að endurmeta hvern hafi átt að ráða í tiltekið starf heldur aðeins að leggja mat á hvort réttum stjórnsýslureglum og öðrum lagareglum hafi verið fylgt við töku þeirrar ákvörðunar sem kvörtun beinist að, sjá til hliðsjónar álit mín frá 31. desember 2008 í málum nr. 5220/2008 og 5230/2008. Það fellur þannig ekki undir starfssvið umboðsmanns Alþingis að endurskoða mat stjórnvaldsins á því hvaða umsækjandi falli best að þeim sjónarmiðum er réðu úrslitum við ráðningu í opinbert starf nema matið hafi ekki verið byggt á fullnægjandi upplýsingum eða bersýnilega þyki sýnt af gögnum máls að mat stjórnvaldsins og ályktanir þess hafi verið óforsvaranlegar. Með hliðsjón af eðli þess mats, sem verður ávallt að ákveðnu marki háð óvissu sem ekki verður undan vikist, hefur umboðsmaður þannig almennt játað veitingarvaldshafa nokkurt svigrúm við mat hans á þeim málefnalegu sjónarmiðum sem hann hefur lagt til grundvallar og þá hvernig einstakir umsækjendur falli að slíkum sjónarmiðum enda sé að öðru leyti sýnt fram á að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir til að slíkt mat geti farið fram.

Í kafla II hér að framan er gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, um að ráða C í starf upplýsingafulltrúa, byggðist á. Þar kemur fram að litið hafi verið til reynslu hans af ritstjórn, blaðamennsku og bókaútgáfu og starfs hans sem alþingismanns. Enn fremur hafi verið litið til þess að þau blöð sem hann hefur starfað hjá, þ.e. Bændablaðið og Sunnlenska fréttablaðið, hafi látið sig varða málefni sjávarútvegs og landbúnaðar.

Ég hef kynnt mér umsókn og ferilskrá A en þær eru meðal gagna málsins. Með hliðsjón af því svigrúmi sem játa verður veitingarvaldshafa við ráðningu í opinber störf og þegar litið er til umsóknargagna A og C og þeirra sjónarmiða sem lögð voru til grundvallar ákvörðun um ráðningu í starfið tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við niðurstöðu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, þ.e. að ráða C í starfið, í tilefni af kvörtun A.

3. Var lagður fullnægjandi grundvöllur að ákvörðuninni?

Samkvæmt rökstuðningi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 26. október 2010, var enginn umsækjandi boðaður í viðtal. Af grunnmati á umsækjendum og rökstuðningi ráðuneytisins má ráða að huglæg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðun um að ráða í starfið. Dæmi um það var áhugi á málefnum sjávarútvegs og landbúnaðar sem og fyrir atvinnulífi á landsbyggðinni. Í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 31. desember 2010, óskaði ég eftir því að ráðuneytið veitti mér nánari upplýsingar um hvernig mat á slíkum þáttum hefði farið fram og þá sérstaklega með hliðsjón af umsækjendunum A og C.

Í svari ráðuneytisins, dags. 18. janúar 2010, kemur m.a. fram að við mat á umsækjendum hafi verið horft á þær upplýsingar um viðhorf sem komu fram í umsókn og upplýsingar um starfsreynslu og menntun sem komu fram í ferilskrá umsækjenda.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í athugasemdum greinargerðar við 10. gr. frumvarps þess er varð að lögunum segir að áður en hægt sé að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verði að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felist hins vegar ekki að stjórnvöld þurfi sjálf að afla allra upplýsinga. Þegar aðili sæki um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi geti stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram gögn sem nauðsynleg séu og með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Einnig segir að það fari eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þurfi sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem séu nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)

Ég tek það fram að það hefur ekki verið talið leiða af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins að stjórnvöldum sé ávallt skylt að gefa hæfum umsækjendum kost á að gera nánari grein fyrir sjálfum sér í starfsviðtölum eða afla á annan hátt frekari upplýsinga um starfshæfni þeirra. Hvort þörf er á slíkum viðtölum eða frekari upplýsingum, t.d. umsögnum meðmælenda, til að uppfylla kröfur rannsóknarreglunnar ræðst af því hvaða upplýsinga er talið nauðsynlegt að afla til að málið sé nægjanlega upplýst með tilliti til þeirra sjónarmiða sem veitingarvaldshafinn hefur ákveðið að byggja á við val sitt á milli umsækjenda. Að þessu leyti er því munur á hvort við val milli umsækjenda er byggt á sjónarmiðum eins og um menntun og starfsreynslu eða persónulegum eiginleikum og viðhorfum umsækjenda til þess hvernig viðkomandi starf verði rækt til frambúðar. Sjá í þessu sambandi úrlausn mína frá 30. desember 2005 í máli nr. 4430/2005.

Í auglýsingu um starfið kemur fram að litið verði til reynslu í fjölmiðlun og almennrar reynslu og þekkingar á verkefnum ráðuneytisins og mikils áhuga á málefnum sjávarútvegs og landbúnaðar og annars atvinnulífs á landsbyggðinni. Ljóst er að litið var að einhverju leyti til huglægra sjónarmiða við ákvörðun um ráðningu í starfið. Í starfsumsókn A er að nokkru vikið að þessum sjónarmiðum.

Með tilliti til þess að vikið var að þessum sjónarmiðum í auglýsingu um starfið og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins þá verður ekki fullyrt af minni hálfu að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Ég tel þó rétt að taka fram að það getur verið vandmeðfarið að leggja fullnægjandi mat á huglæg sjónarmið á borð við áhuga á tilteknum málefnum eingöngu út frá upplýsingum í starfsumsóknum og ferilskrám. Það er því álit mitt að það hefði verið í betra samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að frekari grundvöllur hefði verið lagður að ákvörðuninni að þessu leytinu til a.m.k. hvað varðar þá umsækjendur sem helst komu til greina í starfið.

4. Var synjun um að veita aðgang að gögnum málsins í samræmi við lög?

Með tölvubréfi, dags. 13. október 2010, óskaði A eftir að fá aðgang að gögnum málsins. Nánar tiltekið segir svo um þetta atriði í tölvubréfinu:

„Jafnframt fer undirritaður þess hér með á leit að ráðuneytið láti undirritaðan fá afrit af öllum skjölum málsins. Sérstaklega er þar átt við upplýsingar um nöfn, starfsheiti og heimilisföng allra umsækjenda um starf upplýsingafulltrúa, auk upplýsinga um hverjir þeirra voru boðaðir í viðtal vegna starfsins.

[...] Auk framangreindra upplýsinga fer undirritaður fram á afrit af mati á hæfi þess sem ráðinn var og mati á hæfi undirritaðs til að gegna starfinu, auk afrits af umsókn og ferilskrá þess sem ráðinn var.“

A barst rökstuðningur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins með bréfi, dags. 26. október 2010. Í honum koma fram nöfn umsækjenda en ekki starfsheiti og heimilisföng.

Með tölvubréfi, dags. 29. október 2010, ítrekaði A ósk sína um að fá afrit af umsókn og ferilskrá þess sem starfið hlaut, niðurstöðu mats ráðgjafa X ehf. á hæfni allra umsækjenda eða a.m.k. mat ráðgjafa X ehf. á honum og útskýringu á því hvernig ólíkir þættir í grunnmati ráðgjafans voru metnir af ráðuneytinu og hvert var vægi hvers þáttar fyrir sig.

A barst svar ráðuneytisins með tölvubréfi, dags. 2. nóvember 2010, en þar segir m.a. svo:

„Ráðuneytið telur sér ekki heimilt að veita beinan aðgang að starfsumsókn og ferilskrá umsækjenda. Það er álit ráðuneytisins að starfsumsókn og ferilskrá umsækjenda teljist til einkamálefna viðkomandi umsækjenda.“

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 18. janúar 2011, kemur fram að A hafi upphaflega beðið um „afrit af öllum skjölum málsins“ en með umsókn umsækjenda hafi fylgt m.a. upplýsingar um fjölskylduhagi, upplýsingar um áhugamál og tómstundir, afrit af einkunnum, auk þess sem í sumum tilvikum hafi fylgt upplýsingar um núverandi vinnustað umsækjenda og meðmæli/umsagnir fyrrverandi yfirmanna um viðkomandi umsækjanda. Í tölvubréfi A, dags. 29. október 2010, hafi hann hins vegar afmarkað beiðni sína við að fá „[afrit] af umsókn og ferilskrá þess sem starfið hlaut“. Síðan segir m.a. svo í svarinu:

„Ráðuneytið taldi [...] á þeim tímapunkti að einkahagsmunir [C] og annarra umsækjenda væru í þessu tilviki ríkari en hagsmunir eins ákveðins umsækjanda til að notfæra sér vitneskju úr þeim, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.“

Ákvörðun um ráðningu í opinbert starf er ákvörðun um rétt manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að ákvæði 15.-19. gr. laganna eiga við um aðgang aðila máls að gögnum þess. Í 1. mgr. 15. gr. kemur fram að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins takmarka lagaákvæði um þagnarskyldu ekki skyldu stjórnvalda til að veita aðgang að gögnum samkvæmt ákvæðinu.

Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, er svohljóðandi:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- og einkahagsmunum.“

Ákvæðið er undantekning frá meginreglu 15. gr. stjórnsýslulaga og í athugasemdum við 17. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir eftirfarandi:

„Á það ber að leggja ríka áherslu að líta ber á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á því að kynna sér málsgögn.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.)

Ég hef áður fjallað um það í álitum mínum hvaða takmarkanir geta leitt af 17. gr. stjórnsýslulaga þegar kemur að því að leggja mat á hvort umsækjandi um opinbert starf eigi rétt á að fá aðgang að gögnum máls, sjá álit mín frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001 og frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999. Í þeim álitum geri ég grein fyrir almennum sjónarmiðum sem verður að hafa í huga við það mat.

Fallast verður á að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang umsækjanda að upplýsingum sem aflað hefur verið um aðra umsækjendur vegna einkahagsmuna þeirra sem eru „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum máls. Í fræðiskrifum hefur þannig verið tekin sem dæmi um upplýsingar sem gætu hugsanlega fallið undir slíkar takmarkanir atriði úr umsögnum, læknisvottorðum og þess háttar gögnum. (Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 199.)

Ég legg þó á það áherslu að meta verður þá andstæðu hagsmuni sem uppi eru í málinu. Þannig hefur umsækjandi ríkari hagsmuni af því að kynna sér gögn sem hafa að geyma upplýsingar um þann umsækjanda sem ráðinn hefur verið í viðkomandi starf heldur en aðra umsækjendur. Er því jafnan heimilt að ganga lengra í takmörkun á aðgangi á upplýsingum samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga um umsækjendur sem ekki hafa fengið starfið en um þá sem voru ráðnir í það.

Þá tel ég að við matið samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga sé heimilt að líta til þess hvort upplýsingar, sem veittar eru í umsókn og fylgigögnum hennar, hafi þýðingu við úrlausn á viðkomandi máli. Með hliðsjón af þessu verður að telja heimilt að takmarka til dæmis aðgang umsækjanda að persónulegum upplýsingum í umsókn annarra umsækjenda sem almennt hafa ekki þýðingu við mat á starfshæfni þeirra að því gefnu að ekki sé byggt á þeim upplýsingum við úrlausn á viðkomandi máli. Á það t.d. við um ljósmyndir af viðkomandi umsækjanda og upplýsingar um fjölskylduhagi hans.

Ég fæ hins vegar ekki séð að þeir einkahagsmunir, sem felast í því að láta ekki í té almennar upplýsingar um starfshæfni þess sem fengið hefur starfið, t.d. um menntun og starfsreynslu, séu almennt mun ríkari en þeir hagsmunir umsækjanda að geta notfært sér þá vitneskju. Ég legg í því sambandi áherslu á að umsækjandi kann að hafa hagsmuni af því að geta staðreynt það sem fram kemur í rökstuðningi fyrir ákvörðun í því skyni að meta réttarstöðu sínu. Sjá í þessu sambandi fyrrnefnd álit mín frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001 og frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999.

Í tölvubréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til A og í bréfi þess til mín, dags. 18. janúar 2011, kemur fram sú afstaða ráðuneytisins að því sé óheimilt að veita aðgang að starfsumsóknum og ferilskrám umsækjenda þar sem slík gögn teljist til einkamálefnis viðkomandi umsækjanda. Ég get ekki fallist á þessa afstöðu ráðuneytisins. Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga áskilur tilvikabundið mat á þeim andstæðu hagsmunum sem eru fyrir hendi hverju sinni. Jafnframt eru gerðar töluverðar kröfur til þess að ákvæðið eigi við, sbr. orðalag þess um „mun ríkari“ einkahagsmuni og athugasemdir við ákvæðið þar sem fram kemur að um „þrönga undantekningarreglu“ sé að ræða.

Hvað varðar aðgang að umsókn og ferilskrá C í máli þessu þá er það álit mitt að 17. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki takmarkað rétt A til að fá afhent afrit af þeim gögnum fyrir utan aðgang að ljósmynd af honum og upplýsingum um fjölskylduhagi. Ég bendi í þessu sambandi á að í þessum gögnum er einkum að finna upplýsingar um starfshæfni þess aðila sem hlaut starfið, þ.e. upplýsingar um menntun og starfsreynslu hans.

Í svari ráðuneytisins til mín, dags. 18. janúar 2011, er, sem fyrr greinir, vakin athygli á því að upphafleg beiðni A hafi verið afmörkuð við afrit af „öllum skjölum málsins“ en síðar hafi hann afmarkað hana við afrit af umsókn og ferilskrá þess sem starfið hlaut. Þá hafi fylgt umsóknum umsækjenda upplýsingar m.a. um fjölskylduhagi, upplýsingar um áhugamál og tómstundir, afrit af einkunnum, auk þess sem í sumum tilvikum hafi fylgt upplýsingar um núverandi vinnustað umsækjenda og meðmæli/umsagnir fyrrverandi yfirmanna um viðkomandi umsækjanda. Af þessu tilefni tel ég rétt að taka tvennt fram.

Í fyrsta lagi er sú meginregla lögfest í 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga að ef skjal geymir aðeins að hluta upplýsingar, sem aðili á ekki rétt til aðgangs að, skuli veita honum aðgang að öðru efni skjalsins. Þessi meginregla á enn fremur við um takmarkanir samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga. Ef það var afstaða ráðuneytisins að þessi gögn hefðu að geyma upplýsingar sem A átti ekki rétt til aðgangs að bar því að taka afstöðu til þess hvort mögulegt væri að veita honum aðgang að hluta gagnanna, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek það fram að eftir að hafa kynnt mér umsókn og ferilskrá C tel ég að ekkert hafi verið því til fyrirstöðu að veita A aðgang að þeim gögnum fyrir utan ljósmynd af honum og upplýsingum um fjölskylduhagi.

Í öðru lagi vek ég athygli á því að hafi það verið afstaða ráðuneytisins að þörf væri á því að A tilgreindi nánar hvaða gögnum hann væri að óska eftir aðgangi að þá bar ráðuneytinu á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að leiðbeina honum um það. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að ráðuneytið hafi gert það. Það er því niðurstaða mín að synjun á að veita honum aðgang að tilteknum gögnum málsins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

5. Var málsmeðferð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í samræmi við 19. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993?

Eins og vikið var að í kafla IV.4 hér að framan óskaði Atir aðgangi að öllum skjölum málsins og nánar tilgreindum upplýsingum með tölvubréfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 13. október 2010. Honum barst rökstuðningur ráðuneytisins, dags. 26. október 2010, en í honum er ekki tekin bein afstaða til beiðni hans um aðgang að gögnum málsins. A ítrekaði beiðni sína um aðgang að gögnum málsins og tók sérstaklega fram að hann óskaði eftir afriti af umsókn og ferilskrá þess sem starfið hlaut og niðurstöðu mats ráðgjafa X ehf. á hæfni allra umsækjenda eða a.m.k. mati ráðgjafans á honum. Með tölvubréfi ráðuneytisins til A, dags. 2. nóvember 2010, var honum synjað um aðgang að starfsumsókn og ferilskrá C. Honum var þó veitt afrit af mati ráðagjafa X ehf. á hæfni hans. Hins vegar var ekki vikið að mati ráðgjafans á hæfni annarra umsækjenda.

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laganna. Af rökstuðningi ráðuneytisins, dags. 26. október 2010, verður ekki ráðið að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi tekið afstöðu til upphaflegrar beiðni A um aðgang að gögnum máls eða í það minnsta ekki tilkynnt honum um ákvörðun sína. Ráðuneytið hefur því ekki sýnt mér fram á að málsmeðferð þess hafi verið í samræmi við 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga.

Hvað varðar síðari beiðni A um aðgang að tilteknum gögnum málsins þá synjaði ráðuneytið honum um aðgang að umsókn og ferilskrá C með tölvubréfi, dags. 2. nóvember 2010, en þar segir aðeins að ráðuneytið telji sér ekki heimilt að veita beinan aðgang að starfsumsóknum og ferilskrám umsækjenda og það sé álit þess að slík gögn teljist til einkamálaefna viðkomandi umsækjanda.

Eins og vikið er að hér að ofan ber stjórnvöldum að rökstyðja synjun málsaðila um aðgang að gögnum máls í samræmi við V. kafla stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna. Í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Samkvæmt 3. mgr. 22. gr. má hins vegar takmarka efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16.-17. gr. laganna. Í tölvubréfi ráðuneytisins til A, dags. 2. nóvember 2010, er ekki vísað til þess á hvaða lagagrundvelli synjunin byggist eða gerð nánari grein fyrir því af hverju þær upplýsingar sem er að finna í þessum gögnum varði „mun ríkari“ einkahagsmuni annarra umsækjenda. Það er því niðurstaða mín að rökstuðningur ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna.

6. Var lagður fullnægjandi grundvöllur að tilhögun starfsins og var auglýsing um það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti?

Í auglýsingu um starf upplýsingafulltrúa kemur fram að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið óski þess að ráða tímabundið til starfa upplýsingafulltrúa. Í rökstuðningi ráðuneytisins til A, dags. 26. október 2010, kemur fram að ákveðið hafi verið að um þriggja mánaða skammtímaráðningu skyldi vera að ræða. Í tölvubréfi ráðuneytisins til A, dags. 2. nóvember 2010, kemur fram að tímabilið þrír mánuðir hafi eingöngu verið rætt innan ráðuneytisins. Tímalengd starfsins hafi ekki verið umsækjendum ljós. Í svari sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 18. janúar 2011, segir síðan m.a. svo:

„Við samningu sjálfrar auglýsingarinnar í september sl. lá ekki fyrir endanleg ákvörðun um tímalengd starfsins. Rætt var um stuttan tíma og þá í þrjá mánuði við ráðningarferlið. Auk þess sem svo virðist sem sú venja sé að skapast við auglýsingu starfa fyrir ríkið að tala fremur um tímabundna ráðningu en ekki afmarkað tímabil. Skýringin á því gæti verið að endanlegur starfstími starfsmanna er oft lengur en til stendur í upphafi m.a. þar sem verkefni eru oft tímafrekari en áætlað var í fyrstu.“

Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 7. apríl 2011, kemur fram að ákveðið hafi verið við ráðningarferlið að ráðningin næði einungis til þriggja mánaða. Ástæða þess hafi verið sú að talið hafi verið betra fyrir ráðuneytið að framlengja ráðningartímann fremur en að binda ráðuneytið lengur en þörf væri á. C hafi nú starfað hjá ráðuneytinu í um sex mánuði. Síðustu mánuðir hafi verið óvenjulega annasamir og krefjandi hjá ráðuneytinu. Vegna þess hafi ráðherra sérstaklega óskað eftir því að C starfaði lengur sem upplýsingafulltrúi ráðuneytisins. Því hafi tímabundin ráðning C enn á ný verið framlengd. Nú hefði ráðning hans verið framlengd til 30. júní 2011. Að áliti ráðuneytisins sé þessi framlenging tímabundinnar ráðningar hvorki í andstöðu við ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, né reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum.

Mér bárust þær upplýsingar frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 14. júlí 2011, að ráðning C hefði verið framlengd á ný til 30. september 2011.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skulu laus embætti auglýst í Lögbirtingarblaði og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi blaðsins. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að önnur störf skulu auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Þær reglur hafa verið settar með reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum. Í 4. gr. koma fram þær upplýsingar sem skulu „að minnsta kosti“ koma fram í auglýsingu. Þessar upplýsingar lúta ýmist að umsóknarferlinu, hæfniskröfum, starfskjörum og því starfi sem er auglýst laust. Þar kemur m.a. fram að lýsing á starfinu skuli vera það greinargóð að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felist og starfshlutfall, sbr. 5. og 6. tölul. 4. gr. Þá er í 10. tölul. 4. gr. fjallað um það hvenær starfsmaður skuli hefja störf. Um kröfur til efnis auglýsinga lausra starfa og embætta sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 2. febrúar 1996 í máli nr. 1320/1994 og 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997.

Eins og vikið var að í kafla IV.2 þá hafa stjórnvöld svigrúm við afmörkun á því hvers konar starf þau ákveða að ráða í svo lengi sem lög mæla ekki fyrir um annað. Þetta svigrúm kann einnig að ná til þess hversu lengi starfi er ætlað að vara. Þetta svigrúm byggist m.a. á því að almennt verður að ganga út frá að stjórnvaldið sjálft sé í bestu aðstöðunni til að leggja mat á þarfir þess að þessu leytinu til. Stjórnvöld eru hins vegar fjármögnuð af opinberu fé og þau rækja verkefni sín í þágu almannahagsmuna. Á þeim hvílir því sú skylda að leggja fullnægjandi grundvöll að því hvers konar starfi er þörf á innan stjórnvaldsins og þá einnig til hversu langs tíma, eftir því sem aðstæður leyfa. Ég minni einnig á í þessu sambandi að ákvörðun um ráðningu í starf er ákvörðun um rétt manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en slíkar ákvarðanir þurfa að vera skýrar og glöggar og þá m.a. með tilliti til þess til hversu langs tíma starfinu er ætlað að vara.

Þá kann það einnig að skipta væntanlega umsækjendur miklu máli hversu lengi fyrirhugað er að ráða í tímabundið starf en fyrirhugaður ráðningartími kann einnig að skipta máli um hverjir kunna að telja tilefni til að sækja um auglýst starf. Með hliðsjón af markmiðum laga um auglýsingaskyldu og eðli máls og þess að ákvæði 4. gr. reglna nr. 464/1996 felur í sér lágmarkskröfur til auglýsingar er það álit mitt að það sé betur í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórnvöld taki ákvörðun um það, áður en þau auglýsa tímabundið starf laust, til hversu langs tíma því sé ætlað að vara og að í auglýsingu komi þær upplýsingar skýrt fram.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að ekki séu forsendur til þess af minni hálfu að gera athugasemdir við að C hafi verið ráðinn í starf upplýsingafulltrúa í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu í tilefni af kvörtun A. Það er enn fremur niðurstaða mín að það hefði verið í betra samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að frekari grundvöllur hefði verið lagður að ákvörðun um ráðningu í starfið, með tilliti til mats á huglægum sjónarmiðum, sérstaklega að því er varðar þá umsækjendur sem helst komu til greina. Ég tel mig þó ekki hafa forsendur til að fullyrða að 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin í þessu tilviki.

Það er jafnframt niðurstaða mín að synjun á að veita A aðgang að tilteknum gögnum málsins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig er það niðurstaða mín að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 19. gr. og 22. gr. stjórnsýslulaga.

Þá er það niðurstaða mín að það sé í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld taki ákvörðun um það, áður en þau auglýsa tímabundið starf laust, til hversu langs tíma því sé ætlað að vara og að í auglýsingu komi þær upplýsingar skýrt fram.

Ég beini þeim tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að það taki upp það mál er lýtur að aðgangi að gögnum máls komi fram beiðni þess efnis frá A. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hugi betur að þeim atriðum sem rakin eru í áliti þessu í framtíðar störfum sínum.