Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. október 2010 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín og kvartaði fyrir hönd A ehf. yfir efnahags- og viðskiptaráðuneytinu og rannsóknarmönnum er skipaðir voru af ráðuneytinu samkvæmt 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög, til að rannsaka nánar tilgreind atriði í starfsemi félagsins C hf. Í erindi lögmannsins til mín er nánar tiltekið kvartað yfir seinagangi rannsóknarmannanna, sem skipaðir voru af þáverandi viðskiptaráðherra, við að skila skýrslu um starfsemi C hf. og viðbrögðum ráðuneytisins af því tilefni. Eins og nánar verður rakið hér síðar höfðu rannsóknarmennirnir ekki skilað skýrslu sinni í samræmi við 3. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995 þegar ég lauk máli þessu með áliti og voru þá liðin nær tvö ár frá því að ráðuneytið skipaði þá til verksins.

Með a-lið 2. gr. laga nr. 98/2009, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, sem tóku gildi 1. október 2009, var nafni viðskiptaráðuneytisins breytt í efnahags- og viðskiptaráðuneytið. Í álitinu verður notast við það heiti ráðuneytisins sem við á hverju sinni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. júlí 2011.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins eru helstu málavextir þeir að með bréfi, dags. 19. febrúar 2009, óskaði B, héraðsdómslögmaður, eftir því, fyrir hönd A ehf., að viðskiptaráðherra tilnefndi rannsóknarmenn samkvæmt 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög, til að rannsaka nánar tilgreind atriði í starfsemi félagsins C hf. Í beiðninni var rakið að á hlutahafafundi í C hf. 30. janúar 2009 hefði A ehf., sem eigandi 12,2423% hlutafjár í félaginu, óskað eftir því að fram færi rannsókn rannsóknarmanna á nánar tilgreindum atriðum í starfsemi félagsins. Hefði tillagan hlotið fylgi eigenda 12,4035% hlutafjár í félaginu. Með vísan til þessa og 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995 var þess farið á leit við viðskiptaráðherra að rannsóknarmenn yrðu tilnefndir í samræmi við beiðnina. Meðal þess sem óskað var eftir að rannsóknarmenn könnuðu voru sex nánar tilgreind atriði er vörðuðu starfsemi C hf., og áttu sér stað á undanförnum a.m.k. 5 árum.

Í kjölfar beiðni A ehf. um tilnefningu rannsóknarmanna áttu sér stað nokkur bréfaskipti milli ráðuneytisins, lögmanns A ehf. og lögmanns C hf. Með bréfi viðskiptaráðuneytisins til lögmanns A ehf., dags. 13. júlí 2009, tilkynnti ráðuneytið þá ákvörðun sína að tilnefna rannsóknarmenn í samræmi við beiðni A ehf. Í bréfinu var m.a. tekið fram að þótt ákveðið hefði verið að tilnefna lögfræðing og endurskoðanda sem rannsóknarmenn þá lyti rannsóknin fyrst og fremst að starfssviði endurskoðanda. Hlutverk endurskoðandans myndi hins vegar ekki ná til þess að leggja mat á verð framseldra verðmæta með sama hætti og löggiltir matsmenn gerðu. Rannsóknin gæti að meginstefnu til snúið að öllu því sem vikið væri að í málsgögnum en þó með veigamiklum takmörkunum. Rétt þætti að rannsóknin næði einkum til áranna 2006-2009 en fyrst og fremst yrðu nýjustu atriði málsins könnuð enda væri málshöfðunarfrestur sá sem kveðið væri á um í 96. gr. laga nr. 2/1995 hafður í huga. Í bréfinu var enn fremur m.a. tekið fram að rannsóknarmenn þyrftu að gera ráð fyrir að greiðsla fyrir laun og kostnað næmi að hámarki 600.000 kr. með virðisaukaskatti að meðtalinni skýrslugerð og kynningu á skýrslu á hluthafafundi enda samþykkti ráðuneytið ekki hærri fjárhæð síðar. „[A] ehf. [hefði] samþykkt að greiða fyrirfram áætlaðan kostnað, 600.000 kr., sem [C] hf. [bæri] síðan að endurgreiða.“ Í bréfinu var loks tekið fram að ráðuneytið gerði ráð fyrir því að leita til X, hæstaréttarlögmanns, og Y, endurskoðanda.

Með tölvubréfi, dags. 4. ágúst 2009, upplýsti lögmaður A ehf. viðskiptaráðuneytið um að A ehf. hefði nú innt af hendi 600.000 kr. tryggingu til ráðuneytisins. Í bréfinu var þess farið á leit að umbeðin rannsókn yrði án takmarkana og í samræmi við beiðni A ehf. um rannsókn, dags. 19. febrúar s.á. Þá var þess einnig farið á leit að rannsóknarmenn yrðu tilnefndir hið allra fyrsta.

Með bréfum viðskiptaráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2009, var X, hæstaréttarlögmanni, og Y, endurskoðanda, formlega tilkynnt um að þeir hefðu verið tilnefndir rannsóknarmenn í C hf. samkvæmt 97. gr. laga nr. 2/1995. Í bréfunum var sérstaklega vísað til bréfs ráðuneytisins til B, dags. 13. júlí 2009, þar sem m.a. væri „vikið að takmörkun á umfangi rannsóknar“.

Með tölvubréfi lögmanns A ehf. til starfsmanns X, dags. 21. desember 2010, óskaði lögmaðurinn eftir upplýsingum um hvað liði skýrslugerð rannsakenda á félaginu C hf. og ráðstöfunum á vettvangi þess félags. Í svarbréfi starfsmannsins, dags. sama dag, kom fram að vegna tafa við öflun upplýsinga væri ljóst að ekki myndi nást að kynna skýrsluna fyrir áramót. Í bréfinu benti starfsmaðurinn lögmanni A ehf. á að hafa samband við X eða Y vegna rannsóknarinnar. Með tölvubréfum lögmanns A ehf., dags. 22. desember 2009, 2. febrúar 2010, 11. mars og 26. apríl s.á., voru rannsóknarmenn beðnir um að gera grein fyrir framgangi rannsóknarinnar. Þá voru afrit af síðastnefndum þremur tölvubréfum jafnframt send starfsmanni efnahags- og viðskiptaráðuneytisins. Samkvæmt kvörtun málsins var eingöngu tölvubréfinu frá 2. febrúar 2010 svarað af hálfu rannsóknarmannanna með tölvubréfi Y, dags. 3. febrúar 2010. Í tölvubréfinu viðurkenndi Y að nokkur dráttur hefði orðið á vinnu rannsóknarmannanna. Hins vegar hefði rannsókninni verið mótmælt og í því sambandi rætt um málskot sem ekki hefði verið ljóst hvort af yrði fyrr en í október 2009. Þá hefði það verið „ákvörðun rannsóknarmanna“ að könnun þeirra næði til fjárhagsráðstafana ársins 2008 en ársreikningar þess árs hefðu ekki borist fyrr en í desember 2009.

Með tölvubréfi starfsmanns efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til X, dags. 11. maí 2010, var X inntur eftir því hvort unnt væri að „hraða þessu“.

Samkvæmt kvörtun A ehf. til mín hafði lögmaður félagsins samband við Y símleiðis í júlí 2010. Í kvörtuninni er síðan gert grein fyrir því að Y hafi „engar sérstakar skýringar gefið á töfunum en [sagt] að málinu yrði hraðað“. Samhliða hafði lögmaðurinn „samband við [starfsmann efnahags- og viðskiptaráðuneytisins] símleiðis og óskaði eftir því að hann gerði gangskör að því að kanna með gang rannsóknarinnar“. Með tölvubréfum starfsmanns ráðuneytisins til X og Y, dags. 21. júlí 2010, voru rannsóknarmenn vinsamlegast beðnir um að gera grein fyrir gangi rannsóknarinnar hið fyrsta.

Með tölvubréfi starfsmanns efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til X, dags. 25. nóvember 2010, vísaði starfsmaðurinn í samtal þeirra og reikning frá rannsóknarmönnunum. Í bréfinu var tekið fram að áður en meira yrði gert þyrfti ráðuneytið að fá örstutt yfirlit yfir kostnaðarhlið málsins. Í svarbréfi X, dags. 30. nóvember 2010, áréttaði X sérstaklega að trygging sú sem lögð hefði verið fram dygði ekki til greiðslu þóknunar vegna starfa hans og Y við rannsókn á C hf. Væru tímar sem unnir hefðu verið af hans hálfu nú þegar 30,75 og hjá Y 35. Væri þetta samtals kr. 821.875 kr. með virðisaukaskatti. Enn ætti eftir að ljúka verkinu og mætti ætla að 20 tímar væru eftir.

Rétt er að taka fram að í bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 22. desember 2010, er ritað var í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu, dags. 18. nóvember 2010, kemur fram að auk framangreindrar eftirgrennslan starfsmanns ráðuneytisins með framgangi rannsóknar rannsóknarmanna hafi hann haft samband við báða rannsóknarmennina símleiðis til að grennslast fyrir um rannsóknina almennt og fengið svör almenns eðlis.

Eins og áður segir leitaði lögmaður A ehf. fyrir hönd þess til mín í október 2010 og kvartaði yfir seinagangi rannsóknarmanna, sem skipaðir voru af þáverandi viðskiptaráðherra samkvæmt 97. gr. laga nr. 2/1995, við að skila skýrslu um nánar tilgreind atriði er vörðuðu starfsemi C hf. og viðbrögðum ráðuneytisins af því tilefni. Í kvörtun sinni vísar lögmaðurinn til þess að skort hafi á að ráðuneytið, sem tilnefndi rannsóknarmennina, byggi svo um hnúta að rannsóknarmennirnir skiluðu verki sínu sem allra fyrst og vísar í því efni til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

III. Samskipti umboðsmanns og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins.

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég efnahags- og viðskiptaráðuneytinu bréf, dags. 18. nóvember 2010, þar sem ég gerði grein fyrir kvörtuninni og reifaði málsatvik í máli A ehf. Í bréfinu óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að efnahags- og viðskiptaráðuneytið veitti mér nánari skýringar og upplýsingar í tilefni af fimm nánar tilgreindum atriðum.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir upplýsingum ráðuneytisins um hvort það væri afstaða þess að það hefði eftirlit með framgangi rannsókna af hálfu rannsóknarmanna sem skipaðir hefðu verið af ráðuneytinu samkvæmt 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög. Væri það afstaða ráðuneytisins óskaði ég í öðru lagi eftir upplýsingum um það til hvaða úrræða ráðuneytið teldi sig geta gripið í þeim tilvikum þegar verulegar tafir yrðu á því að rannsóknarmenn gæfu skriflega skýrslu til hluthafafundar.

Væri það hins vegar afstaða ráðuneytisins að það hefði ekki frekari aðkomu að framgangi rannsókna af hálfu rannsóknarmanna samkvæmt 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995 óskaði ég í þriðja lagi eftir því að ráðuneytið skýrði hvaða lagasjónarmið lægju til grundvallar þeirri afstöðu.

Í fjórða lagi óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hver væri staða rannsóknarmanna sem skipaðir hefðu verið á grundvelli 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995 að lögum. Hafði ég þá m.a. í huga hvort um væri að ræða algerlega einkaréttarlegt úrræði eða hvort um störf þeirra giltu að einhverju leyti reglur stjórnsýsluréttarins. Ég óskaði loks eftir því að ráðuneytið léti mér í té afrit af tölvubréfi starfsmanns ráðuneytisins, dags. 21. júlí 2010, og öllum öðrum gögnum sem hugsanlega vörðuðu málið að því leyti sem fyrirspurn mín laut að.

Í svarbréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 22. desember 2010, er framangreindum spurningum mínum svarað með eftirfarandi hætti:

„Í bréfi yðar eru málavextir og samskipti aðila rakin. Auk þeirrar lýsingar sem þar kemur fram vill ráðuneytið taka fram að starfsmaður ráðuneytisins sendi rannsóknarmönnum í tvígang tölvupóst. Annars vegar þann 11. maí 2010 en í honum stóð: „Er unnt að hraða þessu“ og hins vegar þann 21. júlí sl. en í honum stóð: „Vinsamlegast gerið grein fyrir gangi rannsóknarinnar hið fyrsta.“ Auk þess var hringt í báða rannsóknarmennina til að grennslast fyrir um rannsóknina almennt og fengin svör almenns eðlis. Ekki var um nákvæmt eftirlit með störfum nefndarinnar að ræða eða farið ofan í smáatriði.

[...]

Í 97. gr. laga nr. 2/1995 um hlutafélög er fjallað um sérstakar rannsóknir. Ákvæðið kveður á um að ráðherra beri, að fenginni tillögu hluthafa sem ráða yfir minnst 10% hlutafjár, að taka afstöðu til þess hvort að ástæða sé til að tilnefna rannsóknarmenn. Ákvæðið leggur ekki skyldu á ráðherra að skipa rannsóknarmenn, komi fram ósk um það, heldur ber honum að meta hvort að „nægilegar ástæður“ séu til þess.“

Í framhaldi af þessu er í bréfi ráðuneytisins vísað til álits setts umboðsmanns Alþingis frá 16. desember 2009 í máli nr. 5617/2009 þar sem fjallað var um tilnefningu rannsóknarmanna samkvæmt nefndu ákvæði laga nr. 2/1995. Síðan segir í bréfinu:

„Í bréfi yðar er óskað nánari skýringa og upplýsinga um tiltekin atriði. Hvað varðar 1. lið þar sem spurt er hvort ráðuneytið hafi eftirlit með framgangi rannsókna af hálfu rannsóknarmanna sem skipaðir hafa verið af ráðuneytinu er því til að svara að ráðuneytið telur sig ekki hafa eftirlit með störfum rannsóknarmanna, hvorki um lögfræðileg atriði né endurskoðunaratriði. Ráðuneytið hefur hins vegar óskað eftir upplýsingum um stöðu rannsóknar og spurst fyrir um hvenær hægt verði að ljúka rannsókn og telur eðlilegt að það geti fylgst með framgangi rannsóknar almennt séð, sérstaklega ef kvartanir koma fram. Í þessu sambandi skal litið til þess að í þessu tilviki féllst beiðandi á að fara þá leið að setja umtalsverða tryggingu, að fjárhæð 600.000 kr. og hugsanlega meira síðar, til að málið gæti gengið sem greiðast. Þá getur komið til þess að rannsóknarmenn forfallist varanlega eða þurfi jafnvel að segja sig frá starfinu af einhverri ástæðu. Getur þá hugsanlega komið til þess að tilnefna verði nýjan rannsóknarmann.

Í 2. lið er síðan spurt til hvaða úrræða ráðuneytið telji sig geta gripið í þeim tilvikum þegar verulegar tafir verða á því að rannsóknarmenn gefi skriflega skýrslu til hluthafafundar. Þessu hefur að hluta til verið svarað, t.d. hvað forföll snertir en þá myndi ráðuneytið tilnefna nýjan rannsóknarmann. Ráðuneytið telur sig hins vegar ekki hafa sérstaka lagaheimild til íhlutunar en hefur eins og áður segir í málum sem þessum gripið til þess ráðs að spyrjast almennt fyrir um gang mála, hvenær niðurstöðu sé að vænta og hvort að ekki sé hægt að hraða meðferð máls.

Með tilliti til framangreinds er ekki þörf á svari við 3. lið.

Í 4. lið er óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til stöðu rannsóknarmanna að lögum, m.a. hvort um sé að ræða algjörlega einkaréttarlegt úrræði eða hvort um störf þeirra gilda að einhverju leyti reglur stjórnsýsluréttarins. Eins og fram hefur komið er í 97. gr. hlutafélagalaga fjallað um „sérstakar rannsóknir“. Ekki kemur fram í ákvæðinu né athugasemdum við lagafrumvarpið að starf rannsóknarmanna sé opinbert stjórnsýslustarf þótt efnahags- og viðskiptaráðherra hafi tilnefnt þá. Vegna ágreinings í félögum hefur hluthöfum með lögum verið veitt liðsinni við að halda hluthafafundi og sinna sérstökum rannsóknum. Er um minnihlutavernd að ræða eins og víðar kemur fram í hlutafélagalöggjöf. Hvað störf rannsóknarmanna snertir er sérstaklega tekið fram í lögunum að þóknun skuli greidd af félaginu. Skal ráðherra ákveða hana, væntanlega til hægðarauka í ágreiningsmálum sem þessum. Þá kemur og fram í lögunum að rannsóknarmennirnir skuli gefa skriflega skýrslu til hluthafafunda. Skýrslan er, að áliti ráðuneytisins, ekki dómur, úrskurður eða ákvörðun af hálfu opinbers aðila heldur gagn til afnota fyrir félagsmenn vegna ágreinings þeirra í milli og skal liggja frammi fyrir hluthafafundi eins og áður segir. Sýnist ætlunin vera að þeir sem óánægðir eru með skýrsluna geti fært fram rök sín á hluthafafundinum eða samið skriflega greinargerð þar sem einstakar athugasemdir þeirra koma fram.

Ekkert kemur heldur fram í lögunum né athugasemdum við lagafrumvarpið berum orðum um það hvort rannsóknarskýrslunni, sem telst samkvæmt framansögðu ekki opinber skýrsla, verði skotið til ráðherra, enda hefur ráðherra ekki aðra aðkomu að ágreiningi aðila en að tilnefna rannsóknarmenn á grundvelli 97. gr. hlutafélagalaga. Hér er um að ræða skýrslu sérhæfðs eðlis til að liðsinna félögum vegna ágreinings sem upp er kominn, sem samin er fyrir hluthafafund og tekin er til meðferðar þar og jafnvel með öðrum hætti í viðkomandi félagi.

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin um alla opinbera stjórnsýslu þegar teknar eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, þ.e. þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir, en með stjórnvaldsákvörðun er átt við að stjórnvald kveði einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli. Stjórnsýslulög gilda því um ákvörðun efnahags- og viðskiptaráðherra að tilnefna rannsóknarmenn að beiðni hluthafa í samræmi við 97. gr. laga um hlutafélög. Eins og áður hefur komið fram telur ráðuneytið að skýrsla rannsóknarmanna feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun heldur er henni ætlað að vera til liðsinnis fyrir félagsmenn vegna ágreinings sem upp er kominn í félagi. Að öllu framansögðu telur ráðuneytið því að stjórnsýslulög gildi ekki um störf rannsóknarmannanna.“

Með bréfi, dags. 28. desember 2010, var lögmanni A ehf. gefinn kostur á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf efnahags- og viðskiptaráðuneytisins. Mér bárust ekki athugasemdir lögmanns A ehf. af því tilefni.

Hinn 7. apríl 2011 hafði starfsmaður minn samband við efnahags- og viðskiptaráðuneytið símleiðis og óskaði eftir upplýsingum um stöðu rannsóknar rannsóknarmanna í C hf. Hinn 8 s.m. hafði starfsmaður efnahags- og viðskiptaráðuneytisins samband við starfsmann minn símleiðis. Í samtalinu kom fram að umræddir rannsóknarmenn væru enn að störfum.

Með tölvubréfi starfsmanns efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til starfsmanns míns, dags. 12. apríl 2011, voru frekari upplýsingar veittar um stöðu rannsóknar rannsóknarmanna í C hf. Í bréfinu sagði eftirfarandi:

„Varðandi beiðni þína um upplýsingar um stöðu rannsóknar í máli [C] hf. vil ég upplýsa að fyrirspurnarbréf hafði verið sent frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu til [X] sama dag og beiðnin barst jafnframt því sem haft var símasamband við hann í framhaldi af fyrirspurninni.

Föstudaginn 8. apríl sl. svaraði [X] hrl. því til að hann hefði náð í [Y] endurskoðanda sama dag en endurskoðandinn er í fríi erlendis. Hafði endurskoðandinn fengið gögn sem hann hafði beðið um frá [C] í síðustu viku. Hann kvaðst langt kominn með sína vinnu, ætti eftir einn fund eða svo eftir páska. Upplýsti [X] að strax eftir það mundi endurskoðandinn hitta sig og þeir ljúka við skýrslu sína. Því má bæta við að þá skýrslu þyrfti að kynna á hluthafafundi í félaginu.

Það skal tekið fram að við rannsóknina hafa komið fram upplýsingar sem hafa gert málið snúnara en búist hafði verið við fyrirfram.“

Samkvæmt upplýsingum frá starfsmanni efnahags- og viðskiptaráðuneytisins 11. júlí 2011 höfðu rannsóknarmennirnir ekki skilað skriflegri skýrslu til hluthafafundar. Hins vegar höfðu rannsóknarmennirnir lokið við skýrsluna og undirritað hana 29. júní 2011.

Hinn 11. júlí 2011 bárust mér afrit af tölvubréfum starfsmanns efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til X, dags. 6. maí 2011, og tölvubréfum starfsmanns ráðuneytisins til X og Y, dags. 25. maí og 16. júní 2011, þar sem óskað var eftir því að ráðuneytið yrði upplýst um stöðu rannsóknarinnar. Þá barst mér afrit af tölvubréfi starfsmanns ráðuneytisins til rannsóknarmannanna, dags. 8. júlí 2011, þar sem óskað var eftir upplýsingum um „[stöðu] með fundarhald félagsins“.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A ehf. lýtur að seinagangi rannsóknarmanna, sem skipaðir voru af þáverandi viðskiptaráðherra samkvæmt 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög, við að skila skriflegri skýrslu um starfsemi C hf. og viðbrögðum ráðuneytisins af því tilefni. Í erindi lögmanns A ehf. til mín er tekið fram að kvörtun félagsins byggi að þessu leyti á 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og nánar verður rakið hér á eftir er rannsóknarmönnum, sem skipaðir eru af efnahags- og viðskiptaráðherra á grundvelli 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995 í framhaldi af afgreiðslu á tillögu um slíka rannsókn á fundi í hlutafélagi, ætlað að rannsaka þau atriði í starfsemi félags, þ.e. einkaréttarlegs aðila, eins og verkefnið hefur verið afmarkað í tillögu hluthafa eða ákvörðun ráðherra um skipun rannsóknarmanna. Rannsóknarmenn skulu við lok rannsóknar sinnar gefa skriflega skýrslu til hluthafafundar. Það er síðan hluthafafundar í félaginu að taka ákvörðun um viðbrögð í tilefni af skýrslu rannsóknarmanna. Eins og verkefnum rannsóknarmanna er skipað í lögum tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins í skýringum þess til mín, dags. 22. desember 2010, að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gildi ekki um störf rannsóknarmanna enda er þeim ekki falið að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Ég fæ því ekki séð að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga, eins og vísað er til í kvörtuninni, eigi við um störf rannsóknarmanna. Á þá reglu getur þó reynt að því er varðar stjórnsýslu ráðuneytisins vegna þessara mála. Þá er rétt að minna á að umrædd regla stjórnsýslulaga byggist á hinni óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Sú regla hefur víðtækara gildissvið en 9. gr. stjórnsýslulaga.

Að því er varðar störf rannsóknarmanna sem ráðherra skipar samkvæmt hinni sérstöku heimild í 97. gr. laga nr. 2/1995 reynir á hvort þeim beri í störfum sínum að gæta t.d. að þeim réttaröryggisreglum sem eru hluti af hinum óskráðu grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins eða hvort líta beri á þá algjörlega sem einkaréttarlega aðila þannig að um störf þeirra gildi ekki aðrar reglur en beinlínis koma fram í áðurnefndu ákvæði laga nr. 2/1995. Rannsóknarmenn hafa verið skipaðir til verksins á grundvelli þess opinbera valds sem ráðherra er fengið í nefndu ákvæði laga nr. 2/1995 og gagnvart viðkomandi hlutafélagi, hluthöfum og öðrum hagsmunaðilum þess koma þeir fram í skjóli þeirrar opinberu skipunar. Þótt rannsóknarmenn fari ekki með eiginlega stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga er þeim í skjóli þessarar valdheimildar ráðherra fengin heimild til ákveðins aðgangs að gögnum og málefnum einkaaðila og falið að láta uppi álit sitt um þau málefni hlutafélags sem tilgreind eru í skipuninni.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins óskaði ég m.a. eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort um störf rannsóknarmanna sem skipaðir væru á grundvelli 97. gr. laga um hlutafélag giltu að einhverju leyti reglur stjórnsýsluréttarins eða hvort um væri að ræða algjörlega einkaréttarlegt úrræði. Í svari ráðuneytisins sem tekið er upp hér að framan er eingöngu fjallað um þetta álitaefni út frá gildissviði stjórnsýslulaga en ekki vikið sérstaklega að hinum óskráðu reglum stjórnsýsluréttarins. Eins og áður sagði geri ég ekki athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins að ákvæði stjórnsýslulaga gildi ekki um störf rannsóknarmanna en m.a. í ljósi svara ráðuneytisins tel ég ekki þörf á við úrlausn þessa máls að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða óskráðu grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins kunni að eiga við um störf rannsóknarmanna. Ég tek þó fram að ég tel ekki útilokað að ef á reyndi yrði við úrlausn um hvernig rannsóknarmönnum ber að standa að verkinu litið til hinna óskráðu grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins, s.s. um sérstakt hæfi, krafna um rannsókn máls og málshraða.

Að öllu framangreindu virtu og eins og kvörtun A ehf. er sett fram og með tilliti til þeirra afskipta sem ráðuneytið hefur haft af þessu máli að því er varðar drátt á skilum rannsóknarmannanna á skýrslu þeirra hefur athugun mín fyrst og fremst beinst að aðkomu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins að málinu og eftirlitsskyldum þess gagnvart rannsóknarmönnum sem það skipar á grundvelli áðurnefnds ákvæðis í lögum nr. 2/1995.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Samkvæmt 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög, ber ráðherra að fenginni tillögu hluthafahóps í hlutafélagi, sem ræður yfir minnst 10% hlutafjárins, að taka tilmæli um tilnefningu rannsóknarmanna til greina svo framarlega sem hann telji nægilegar ástæður til þeirra.

Í ákvæðinu segir síðan m.a. eftirfarandi:

„Ráðherra ákveður fjölda rannsóknarmanna, en meðal þeirra skulu vera bæði löggiltur endurskoðandi og lögfræðingur.

Ákvæði laga um ársreikninga um hæfisskilyrði, aðstöðu, fundarsetu og upplýsingagjöf til endurskoðenda eða skoðunarmanna gilda einnig um rannsóknarmenn eftir því sem við á.

Rannsóknarmennirnir skulu gefa skriflega skýrslu til hluthafafundar. Þeir skulu fá greidda þóknun frá félaginu og skal hún ákveðin af ráðherra. Ráðherra er í þess stað heimilt að setja það skilyrði að sá er biður um rannsókn skuli setja tryggingu fyrir greiðslu kostnaðar. Félagið ber þá kostnaðinn endanlega. Greiði félagið ekki reikning innan þriggja mánaða frá dagsetningu hans glatar rannsóknarbeiðandi þó tryggingarfé sínu en á í þess stað kröfu á félagið.

Skýrsla rannsóknarmanna skal liggja frammi til sýnis fyrir hluthafa á skrifstofu félagsins í skemmsta lagi tvær vikur fyrir hluthafafund.“

Með 14. gr. laga nr. 68/2010, um breytingu á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og lögum um ársreikninga (minnihlutavernd o.fl.), var 3.-5. málsl. 3. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995, um heimild ráðherra til að setja það skilyrði að sá er biður um rannsókn skuli setja tryggingu fyrir greiðslu kostnaðar, bætt við ákvæðið.

Samhljóða ákvæði og 97. gr. laga nr. 2/1995 er að finna í 72. gr. laga nr. 138/1994, um einkahlutafélög.

Efnislega samsvarandi ákvæði og 97. gr. laga nr. 2/1995 var áður að finna í 90. gr. laga nr. 32/1978, um hlutafélög, en samkvæmt því ákvæði skyldi tillagan hljóta fylgi hluthafahóps sem réði yfir minnst 1/4 hlutafjárins til að hluthafi gæti farið þess á leit við ráðherra að hann tilnefndi rannsóknarmenn. Í athugasemdum við 90. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 32/1978 segir að „[til] þess að styrkja stöðu minnihluta hluthafa [séu] ákvæði í þessari grein um heimild til að krefjast sérstakrar rannsóknar á stofnun félags eða á nánar tilteknum þáttum í rekstri þess. [...] Tilmæli um rannsókn [skuli] berast ráðherra, sem [tilnefni] rannsóknarmenn, telji hann nægar ástæður til sérstakrar rannsóknar.“ (Alþt. 1977-1978, A-deild, bls. 474-475.)

Með 9. gr. laga nr. 89/2006, um breytingu á lögum nr. 2/1995, um hlutafélög, með síðari breytingum, var ákvæði 97. gr. laga nr. 2/1995 rýmkað þannig að 1/10 hlutafjárins nægði í stað 1/4 hlutafjár til að óska eftir tilnefningu rannsóknarmanna. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 89/2006 kemur fram að frumvarpið hafi verið samið með hliðsjón af niðurstöðum nefndar um stefnumótun íslensks viðskiptaumhverfis sem viðskiptaráðherra hafi skipað með bréfi, dags. 27. janúar 2004. Helstu niðurstöður nefndarinnar hafi m.a. verið að hluthöfum í hlutafélögum og einkahlutafélögum yrði auðveldað að fara fram á sérstaka rannsókn á starfsemi félags og að nægilegt væri að tillaga um rannsókn hlyti fylgi hluthafa sem réði yfir minnst 1/10 hlutafjárins. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 2656-2657.)

Í sérstökum athugasemdum greinargerðar við 9. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 89/2006 segir m.a. svo um breytinguna á 97. gr.:

„Hér er lagt til að ákvæðið standi óbreytt að öðru leyti en því að lagt er til að tillagan þurfi aðeins stuðning hluthafa sem ráða yfir 10% hlutafjárins til að hluthafi geti óskað eftir því að ráðherra tilnefni rannsóknarmenn. Tilgangurinn með breytingunni er að veita stjórnendum félaga aukið aðhald og að auka minnihlutavernd og möguleika minni hluthafa til að bregðast við aðstæðum sem upp kunna að koma, t.d. ef grunur leikur á að stjórn, stjórnendur eða stærri hluthafar hafi nýtt sér stöðu sína til að hagnast á kostnað félagsins eða talið er að stjórn eða stjórnendur sinni ekki skyldum sínum. Breytingin er í samræmi við umræðu sem orðið hefur um möguleika hluthafa á að rannsaka tiltekin atriði í starfsemi félags. Má t.d. nefna að í skýrslu, sem sérfræðinefnd um félagarétt gerði fyrir framkvæmdastjórn ESB, er mælt með því að hluthafar, sem ráða yfir 5-10% af atkvæðisrétti í félagi, geti farið fram á slíka rannsókn.“ (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 2671.)

Með 14. gr. laga nr. 68/2010 var sem fyrr greinir þremur nýjum málsliðum bætt við 3. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 68/2010 kemur fram að tilgangur lagafrumvarpsins hafi fyrst og fremst verið sá að styrkja minnihlutavernd í hlutafélögum og einkahlutafélögum. Reglum um minnihlutavernd sé fyrst og fremst ætlað það hlutverk að veita valdi meirihlutans ákveðið mótvægi. Reglur um minnihlutavernd verði þó að hafa sín takmörk sem byggist á því að virða verði ótvíræðan rétt meirihlutans til þess að stjórna félaginu og fara með hagsmuni þess. Slík sjónarmið leiði einnig til þess að reglur um minnihlutavernd megi ekki íþyngja félagi um of. Reglur um minnihlutavernd eigi rætur að rekja til siðferðislegra og hagfræðilegra raka. Í hlutafélagalögum sé leitast við að tryggja ákveðin siðferðileg grunngildi á borð við jafnræði og sanngirni. Væru þau gildi ekki tryggð í lögum gætu sterkir hópar auðgast með óréttmætum hætti á kostnað hópa sem nytu veikari stöðu. (Alþt. 2009-2010, 138. löggjþ., þskj. 960.)

Hér að framan var efni ákvæðis 97. gr. laga nr. 2/1995 rakið. Af orðalagi ákvæðisins, að virtum framangreindum lögskýringargögnum, leiðir að efnahags- og viðskiptaráðherra ber að fenginni tillögu hluthafahóps, sem ræður yfir minnst 10% hlutafjárins, að taka tilmæli um tilnefningu rannsóknarmanna til greina svo framarlega sem hann telji nægilegar ástæður til þeirra. Af orðalagi ákvæðisins leiðir enn fremur að ráðherra ákveður fjölda rannsóknarmanna en á meðal þeirra skulu vera bæði löggiltur endurskoðandi og lögfræðingur. Skulu þeir gefa skriflega skýrslu til hluthafafundar og skal skýrslan liggja frammi til sýnis fyrir hluthafa á skrifstofu félagsins í a.m.k. tvær vikur fyrir hluthafafund. Af texta ákvæðisins verður þannig dregin sú ályktun að stjórn félagsins er skylt að boða til hluthafafundar fljótlega eftir að skýrslan liggur fyrir. Hluthafafundurinn tekur síðan afstöðu til þess til hvaða aðgerða hann vilji grípa með hliðsjón af niðurstöðum skýrslunnar, sjá Stefán Má Stefánsson: Hlutafélög, einkahlutafélög og fjármálamarkaðir, Reykjavík 2003, bls. 335.

Af texta ákvæðisins verður jafnframt dregin sú ályktun að tillaga minnihluta hluthafa, sem fullnægir því skilyrði að ráða yfir minnst 10% hlutafjárins, felur ekki í sér fortakslausa skyldu fyrir efnahags- og viðskiptaráðherra að tilnefna rannsóknarmenn. Þrátt fyrir að ákvæðið sé orðað þannig að ráðherra skuli taka slík tilmæli til greina þá er, eins og fyrir gildistöku breytingarlaga nr. 89/2006, áfram gert ráð fyrir þeim víðtæka matsgrundvelli að efnahags- og viðskiptaráðherra taki afstöðu til þess hvort tilmælin séu reist á nægilegum ástæðum, sjá álit setts umboðsmanns Alþingis frá 16. desember 2009 í máli nr. 5617/2009.

Af tilvitnuðum lögskýringargögnum verður dregin sú ályktun að við beitingu 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995 verði efnahags- og viðskiptaráðherra m.a. að horfa til þess tilgangs úrræðisins að með því sé stjórnendum veitt aukið aðhald og að aukin sé minnihlutavernd og möguleikar minni hluthafa til að bregðast við aðstæðum sem upp kunna að koma í starfsemi félags. Af tilvitnuðum lögskýringargögnum verður þannig dregin sú ályktun að ráðherra beri að tryggja að úrræði það sem minnihluta hluthöfum er fengið með ákvæðinu sé í senn raunhæft og virkt.

3. Eftirlit efnahags- og viðskiptaráðuneytisins með framgangi rannsóknar samkvæmt 97. gr. laga nr. 2/1995.

Ákvörðun efnahags- og viðskiptaráðherra um hvort fallist sé á tilmæli minnihluta hluthafa á grundvelli 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög, er ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að ráðherra verður við töku slíkrar ákvörðunar að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi þarf jafnframt að hafa í huga að í samræmi við ákvæði þeirra laga kann síðar að reyna annars vegar á skyldu stjórnvalda til að endurupptaka málið, þ.e. skipun rannsóknarmanna, í samræmi við 24. gr. stjórnsýslulaga, og hins vegar á afturköllun á grundvelli 25. gr. sömu laga, enda sé skilyrðum ákvæðanna fullnægt. Þessu til viðbótar getur síðan reynt á þessi sömu atriði á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins.

Löggjafinn hefur samkvæmt framangreindu þannig mælt fyrir um aðkomu efnahags- og viðskiptaráðherra að sérstökum rannsóknum á hlutafélögum. Það er ráðherra sem tekur ákvörðun um hvort tilefni sé til tilnefningar rannsóknarmanna. Það er jafnframt ráðherra sem ákveður til hvaða einstaklinga er leitað til að sinna rannsókn. Þá er ákvörðun um framlagningu tryggingar fyrir væntanlegum kostnaði við rannsókn jafnframt í höndum ráðherra. Við þessar ákvarðanir er óhjákvæmilegt að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvers ætla megi fyrirfram um umfang verksins og þann tíma sem það muni taka, m.a. með tilliti til líklegs kostnaðar og hvort þeir einstaklingar sem til greina komi að skipa telji sig hafa tíma til verksins. Í ljósi framangreinds hlutverks sem lög nr. 2/1995 fela efnahags- og viðskiptaráðherra tel ég að gera verði þá kröfu til ráðherra, sem skipunaraðila rannsóknarmanna samkvæmt 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995, að hann sinni ákveðnu eftirliti með framgangi þess verks sem unnið er af hálfu rannsóknarmanna.

Líkt og vikið var að hér að framan felur ákvæði 97. gr. laga nr. 2/1995 í sér ákveðna vernd fyrir minnihluta hluthafa gagnvart meirihlutavaldi í félagi. Samkvæmt ákvæðinu geta minnihluta hluthafar, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, óskað eftir því að rannsókn fari fram á starfsemi félags til að „bregðast við aðstæðum sem upp kunna að koma“, svo sem rakið er í lögskýringargögnum að baki ákvæðinu (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 2671). Ljóst er að úrræði það er minnihluta hluthöfum er fengið með ákvæðinu er ekki til þess fallið að ná tilgangi sínum og gera minnihluta hluthafa kleift að bregðast við aðstæðum sem upp hafa komið í rekstri félags ef rannsókn sú sem efnt hefur verið til af því tilefni dregst úr hófi fram. Í því sambandi verður að hafa í huga að það kann að varða mikla fjárhagslega hagsmuni félags að brugðist sé skjótt við því sem aflaga hefur farið í rekstri þess vegna ákvarðana meirihluta hluthafa, stjórnenda eða annarra sem rannsókn beinist að. Þá geta málshöfðunarfrestir í lögum jafnframt valdið því að mikilvægt sé að ljúka rannsókn fyrr en síðar. Í þessu sambandi ítreka ég að minnihluta hluthöfum, sem fara fram á tilnefningu rannsóknarmanna, kann að vera gert að leggja út verulega fjármuni sem tryggingu fyrir kostnaði við rannsóknina sem fást ekki endurgreiddir fyrr en að rannsókn lokinni. Ég tel það því engum vafa undirorpið, bæði með vísan til þeirra sjónarmiða sem fram koma í lögskýringargögnum að baki 97. gr. laga nr. 2/1995 og til eðlis þess úrræðis sem ákvæðið fjallar um, að lög standi til þess að rannsókn tilnefndra rannsóknarmanna fari fram með eins skjótum hætti og kostur er. Með tilliti til þess lagagrundvallar sem skipun rannsóknarmanna byggist á verður ekki annað séð en að sú stjórnvaldsákvörðun að tilnefna tiltekna menn til verksins byggi á því að verkinu sé af þeirra hálfu sinnt með eðlilegum hætti og að ekki verði óeðlilegar tafir á framgangi verksins.

Ég tek fram að vegna þess að hinir skipuðu rannsóknarmenn eiga að starfa sjálfstætt og vera óháðir getur eftirlit ráðherra ekki beinst að hinni efnislegu úrlausn eða niðurstöðum rannsóknarmanna heldur eingöngu að því að ekki verði óeðlilegar tafir á því að rannsóknarmenn sinni rannsókn sinni og skili skýrslu til hluthafafundar í félaginu. Á þetta ekki hvað síst við ef fram koma ábendingar af hálfu þeirra sem tengjast viðkomandi hlutafélagi um tafir á framgangi verksins. Dragist vinna rannsóknarmanna fram yfir eðlilegan málshraða er það álit mitt að ráðherra verði, í ljósi þess tilgangs sem býr að baki skipun rannsóknarmanna, að gera viðeigandi ráðstafanir til að upplýsa um ástæður tafanna og taka afstöðu til þess hvort þær forsendur sem skipun hlutaðeigandi rannsóknarmanna byggði á um eðlilegan málshraða verksins af þeirra hálfu séu breyttar og þá eftir atvikum brostnar þannig að taka verði nýja stjórnvaldsákvörðun um hverjir eigi að sinna umræddri rannsókn. Í þessu sambandi kann t.d. að reyna á öflun upplýsinga um stöðu rannsóknarinnar, hvaða áform rannsóknarmenn hafa um að ljúka verkinu og síðan eftir atvikum að fylgjast með því hvort þessi áform gangi eftir og öflun skýringa á frávikum í því efni.

Eins og áður segir kann, eins og í öðrum tilvikum þegar stjórnvald hefur tekið stjórnvaldsákvörðun, að reyna á það síðar vegna skipunar hinna sérstöku rannsóknarmanna hvort tilefni og skilyrði séu til þess að endurupptaka málið eða eftir atvikum að afturkalla fyrri ákvörðun. Ég tel að í þessu efni verði möguleikar ráðuneytisins til afskipta af málinu ekki takmarkaðir við að fyrir liggi varanleg forföll eða að rannsóknarmaður hafi þurft að segja sig frá starfinu, eins og ráðuneytið miðar við í skýringum sínum til mín, heldur geti einnig komið til þess að skipa verði nýja rannsóknarmenn ef sýnt þykir að þegar hafi orðið verulegar tafir á framgangi verksins miðað við það sem ætla mátti í upphafi og síðar hefur komið í ljós um umfang þess og ekki verði séð að rannsóknarmennirnir muni ljúka verkinu innan hæfilegs tíma. Ég hef í þessu sambandi í huga þá hagsmuni um minnihlutavernd sem ákvæði 97. gr. laga nr. 2/1995 byggist á og aðkomu ráðherra til að tryggja framgang þeirra. Geti ráðherra ekki bundið enda á óeðlilegar tafir á slíkri rannsókn vegna þess að hinir skipuðu rannsóknarmenn hafa ekki sinnt verkinu með eðlilegum og ásættanlegum hætti kann þetta úrræði minnihluta í hlutafélagi að glata tilgangi sínum. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að fjárhagslegir hagsmunir rannsóknarmanna vegna þeirrar vinnu sem þeir kunna að hafa lagt fram við verkið eigi að standa því í vegi að ráðherra geti gripið inn í málið með þessum hætti. Það er sjálfstætt úrlausnarefni að leysa úr því og þá eftir atvikum með úrskurði ráðherra hvaða þóknun þeim ber vegna þeirrar vinnu.

Í máli því sem hér um ræðir voru rannsóknarmenn skipaðir af hálfu efnahags- og viðskiptaráðherra með bréfi ráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2009. Með tölvubréfum lögmanns A ehf., dags. 22. desember 2009, 2. febrúar 2010, 11. mars og 26. apríl s.á., voru rannsóknarmennirnir inntir eftir upplýsingum um framgang rannsóknarinnar og voru afrit af síðastnefndum þremur tölvubréfum jafnframt send starfsmanni ráðuneytisins. Þá hafði lögmaður A ehf. samband við annan rannsóknarmannanna og starfsmann ráðuneytisins símleiðis í júlí 2010. Í kafla II hér að framan er einnig rakið að í lok nóvembermánaðar árið 2010 höfðu umræddir rannsóknarmenn unnið samtals 65,75 tíma og gerði annar þeirra ráð fyrir að enn væru óunnir 20 tímar við að ljúka verkinu.

Hinn 12. apríl 2011 barst mér tölvubréf frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu. Höfðu umræddir rannsóknarmenn þá enn ekki skilað skriflegri skýrslu til hluthafafundar í C hf. en þá voru u.þ.b. tuttugu mánuðir liðnir frá skipun þeirra. Þegar staða málsins var könnuð af minni hálfu áður en ég lauk afgreiðslu á málinu með áliti þessu kom í ljós að rannsóknarmennirnir höfðu enn ekki skilað skýrslu sinni til hluthafafundar í samræmi við 3. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995. Hins vegar fékk ég þær upplýsingar frá ráðuneytinu að rannsóknarmennirnir hefðu undirritað skýrsluna 29. júní 2011. Þegar leitað var eftir gögnum af hálfu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins um hvort það hefði verið í einhverjum samskiptum við rannsóknarmennina eða fylgst hefði verið með framgangi verksins af þeirra hálfu eftir 12. apríl sl. fengust afrit af fjórum tölvubréfum ráðuneytisins til rannsóknarmannanna þar sem spurt var með almennum hætti um stöðu rannsóknarinnar og stöðu varðandi fundarhald í félaginu. Ég tek fram að í þeim gögnum sem ég hef fengið afhent vegna athugunar minnar á þessu máli hafa ekki komið fram viðhlítandi skýringar á þeim drætti sem orðið hefur á skilum rannsóknarmannanna á skýrslu vegna umræddrar rannsóknar þannig að séð verði að ráðuneytið hafi haft haldbæra ástæðu til að aðhafast ekki frekar í málinu.

Ég minni á að til þess að umrædd rannsókn gæti gengið sem allra greiðast lagði A ehf. fram 600.000 kr. tryggingu, sem C hf. ber síðan að endurgreiða að lokinni rannsókn rannsóknarmannanna. A ehf. hefur því verulega hagsmuni af því að skýrsla umræddra rannsóknarmanna liggi fyrir sem allra fyrst.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin um túlkun á 97. gr. laga nr. 2/1995 og þegar litið er til þeirra tafa sem orðið hafa á framgangi rannsóknar umræddra rannsóknarmanna og þeirra ráðstafana sem ráðuneytið hefur gripið til í tilefni af kvörtunum lögmanns A ehf. tel ég að á hafi skort að efnahags- og viðskiptaráðuneytið gerði nægjanlegar ráðstafanir til að fylgja eftir framkomnum athugasemdum A ehf. um tafir á því að rannsóknarmennirnir skiluðu skýrslu sinni til hluthafafundar. Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga að ráðuneytið fylgdi framkomnum athugasemdum A ehf. eftir með öflun upplýsinga um stöðu rannsóknarinnar frá rannsóknarmönnunum. Ég tel hins vegar að ráðuneytið hafi, þegar fyrirspurnir þess um framvindu verksins leiddu ekki til þess að lok yrðu á verkinu innan hæfilegs tíma, þurft að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til að taka upp skipun rannsóknarmanna og skipa nýja einstaklinga til verksins. Þegar þess er gætt að rannsóknarmennirnir hafa ekki enn, þ.e. nær tveimur árum eftir að þeir voru skipaðir til verksins, skilað skýrslu um rannsókn sína til hluthafafundar eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki mál þetta til meðferðar að nýju og geri viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að ákvörðun þess um að fallast á að rannsókn verði gerð á grundvelli 97. gr. laga nr. 2/1995 á tilteknum þáttum í starfsemi C hf. komi til framkvæmda og að skilað verði skriflegri skýrslu til hluthafafundar í samræmi við 3. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995.

Ég tek að síðustu fram að ég tel að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem og hina óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að ákvarðanir stjórnvalda skuli að efni til vera nægjanlega glöggar og skýrar, sé rétt að ráðuneytið gæti þess framvegis við skipun rannsóknarmanna samkvæmt 97. gr. laga nr. 2/1995 og annarra hliðstæðra lagaákvæða, að fram komi í skipunarbréfi ráðuneytisins innan hvaða tímamarka ráðuneytið miði við að niðurstaða rannsóknarinnar liggi fyrir með fyrirvara um að við rannsóknina komi ekki fram einhver þau atriði sem kalli á lengri tíma. Að setja fram slík viðmið veitir bæði rannsóknarmönnum ákveðið aðhald og er til upplýsinga fyrir aðila viðkomandi hlutafélags. Reynist ekki unnt að ljúka verkinu innan þessara tímamarka er rétt að rannsóknarmennirnir geri ráðuneytinu grein fyrir því og ástæðum þess. Þeim upplýsingum er síðan unnt að koma á framfæri við þá sem lagt hafa fram beiðni um rannsóknina eða ráðuneytið telur sjálft tilefni til að aðhafast frekar gagnvart skipun rannsóknarmannanna. Tímamörk af þessu tagi eru einnig til þess fallin að auðvelda ráðuneytinu eftirlit með því að þær rannsóknir sem það hefur fallist á að verði framkvæmdar innan hlutafélaga hafi eðlilegan framgang.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að á hafi skort að efnahags- og viðskiptaráðuneytið gerði nægjanlegar ráðstafanir til að fylgja eftir framkomnum athugasemdum A ehf. um tafir á því að umræddir rannsóknarmenn skiluðu skýrslu sinni til hluthafafundar. Þar sem rannsóknarmennirnir hafa enn ekki skilað skriflegri skýrslu til hluthafafundar í C hf. beini ég þeim tilmælum til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins að það taki mál A ehf. til meðferðar að nýju og grípi til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja að ákvörðun þess um að fallast á að rannsókn verði gerð á grundvelli 97. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög, á tilteknum þáttum í starfsemi C hf. komi til framkvæmda og að skilað verði skriflegri skýrslu til hluthafafundar í samræmi við 3. mgr. 97. gr. laganna. Þá beini ég þeim tilmælum til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins að ráðuneytið gæti þess framvegis í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að fram komi í skipunarbréfi ráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 97. gr. laga nr. 2/1995 innan hvaða tímamarka ráðuneytið miði við að niðurstaða rannsóknar liggi fyrir. Loks beini ég þeim almennu tilmælum til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins að þess verði framvegis gætt í störfum ráðuneytisins að haga málsmeðferð sambærilegra mála í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.