Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. júní 2010 leituðu Samtök verslunar og þjónustu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir þremur reglugerðum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins um tollkvóta vegna innflutnings á (1) nautgripa-, svína- og alifuglakjöti, (2) smjöri og ostum og (3) unnum kjötvörum, fyrir tímabilið 1. júlí 2010 til 30. júní 2011, allar dags. 12. maí 2010. Kvörtunin lýtur að því að lagðir séu tollar á tollverð vara sem fluttar séu inn samkvæmt umræddum tollkvótum fremur en vörumagn. Samtökin draga í efa að það fyrirkomulag standist ákvæði 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 1. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, og þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að samningnum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunar. Þá telji þau að við ákvörðun um fyrirkomulagið hafi ekki verið „fylgt grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins til að tryggja vandaða málsmeðferð og gæta að lögmætum hagsmunum [innflutningsaðila]“. Ráðuneytið hafi ekki aflað upplýsinga um áhrif ákvörðunar sinnar. Virða beri grundvallarsjónarmið stjórnsýslulaga við undirbúning reglugerða sem varða hagsmuni fjölda fyrirtækja og jafnframt neytendur heillar þjóðar. Ráðherra hefði þannig ekkert samráð haft við hagsmunaaðila, s.s. Samtök verslunar og þjónustu, sem gæta hagsmuna innflytjenda landbúnaðarafurða, hvorki árið 2009 né árið 2010, til að kanna formlega hver reynsla innflutningsaðila af magntolli hefði verið og hver áhrif verðtolls yrðu. Ekkert tillit hefði verið tekið til lögmætra væntinga þeirra aðila sem að innflutningi höfðu staðið um langa hríð um að ekki yrði meiriháttar breyting á gildandi magntolli og útreikningi hans.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. júlí 2011.

II. Málavextir.

Kvörtun Samtaka verslunar og þjónustu beinist að meðferð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á þeim valdheimildum sem honum eru fengnar í lögum til þess að úthluta svonefndum tollkvótum vegna innflutnings á landbúnaðarvörum. Í 1. gr. tollalaga nr. 88/2005, með síðari breytingum, er hugtakið tollkvóti skýrt svo: „Tiltekið magn vöru sem flutt er inn á lægri tollum en getið er um í 5. gr.“ Ákvæði 5. gr. sem þarna er vísað til felur í sér þá meginreglu íslenskra tollalaga, eins og segir í 1. mgr. greinarinnar, að „[a]f vörum, sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins, skal greiða toll eins og mælt er fyrir í tollskrá í viðauka I með lögunum. Tollur skal lagður sem verðtollur á tollverð vöru eða sendingar eins og það er ákveðið samkvæmt ákvæðum 14.–16. gr. og sem magntollur á vörumagn eftir því sem í tollskrá samkvæmt viðauka I greinir. Aðra tolla og gjöld, sem mismuna innlendum og innfluttum framleiðsluvörum, má eigi leggja á vöruna við innflutning.“ Síðan segir í 2. mgr. 5. gr. að ákvæði 1. mgr. skuli eigi koma í veg fyrir álagningu verðjöfnunargjalda samkvæmt ákvæðum fríverslunar- og milliríkjasamninga, sbr. 139. gr. laganna eða 84. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, enda rúmist slík gjaldtaka innan tollabindinga, sbr. 3. mgr., en þar er sérstaklega vísað til samninga á vettvangi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, úthlutar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt „viðaukum III A og B“ við tollalög nr. 88/2005 á þeim tollum sem tilgreindir eru í 12. gr. í tollalögum. Í 2. mgr. 65. gr. er mælt fyrir um að úthlutun tollkvóta skuli, eftir því sem við getur átt, vera í samræmi við samninginn um málsmeðferð við veitingu innflutningsleyfa sem birtur er í I. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Í 5. mgr. 65. gr. kemur fram að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra birti í reglugerð þær reglur sem gilda um úthlutun tollkvóta samkvæmt greininni þar sem m.a. komi fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tollataxtar, viðurlög við misnotkun og aðrir skilmálar sem um innflutninginn skuli gilda. Með heimild í 65. gr. laga nr. 99/1993 setti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hinn 12. maí 2010 annars vegar reglugerð nr. 419/2010, um úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á smjöri og ostum, og hins vegar reglugerð nr. 421/2010, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á unnum kjötvörum, sem gefnar voru út 14. maí sama ár í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 7. gr. reglugerðanna öðluðust þær þegar gildi og áttu að gilda til 30. júní 2011. Í 1. gr. reglugerðanna kemur fram að fyrir það tímabil sem tilgreint er í 2. gr. úthluti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra tollkvótum samkvæmt 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og „viðauka III A“, með síðari breytingum. Í 2. gr. eru töflur sem gilda um tollkvóta, tímabil innflutnings, vörumagn og verðtoll vegna einstakra vöruliða. Verðtollur á einstaka vöruliði sem falla undir reglugerð nr. 419/2010 er frá 182,4% til 215,7% en verðtollur á vöruliði sem falla undir reglugerð nr. 421/2010 er frá 114,6% til 172,2%.

Í 1. mgr. 65. gr. A laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, er kveðið á um að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sé heimilt að úthluta tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt „viðaukum IV A og B“ við tollalög nr. 88/2005 á þeim tollum sem tilgreindir eru í 12. gr. í tollalögum. Geti hann ákveðið hverju sinni hvaða tolltöxtum 3. og 4. mgr. tilvitnaðs ákvæðis sé beitt. Úthlutun tollkvóta skuli eftir því sem við geti átt fara eftir ákvæðum 65. gr. Í 4. mgr. 65. gr. A er mælt fyrir um að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra birti í reglugerð þær reglur sem gilda um úthlutun tollkvóta samkvæmt greininni þar sem m.a. komi fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tolltaxtar, viðurlög við misnotkun, sbr. 4. mgr. 65. gr., og aðrir skilmálar sem um innflutninginn skuli gilda.

Með heimild í 65. gr. A sem og 65. gr. setti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hinn 12. maí 2010 reglugerð nr. 420/2010, um úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti, sem gefin var út 14. maí sama ár í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar öðlaðist hún þegar gildi og átti að gilda til 30. júní 2011. Í 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að fyrir það tímabil sem tilgreint er í 2. gr. úthluti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra tollkvótum samkvæmt 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og skv. „viðaukum III A og IV A“ við tollalög nr. 88/2005, með síðari breytingum. Í 2. gr. eru töflur sem gilda um tollkvóta, tímabil innflutnings, vörumagn og verðtoll vegna einstakra vara. Verðtollur fyrir einstakar vörur sem falla undir reglugerð nr. 420/2010 er frá 114,56% til 172,16%.

Í kjölfar útgáfu framangreindra reglugerða birtu Samtök verslunar og þjónustu á heimasíðu sinni umfjöllun um hvort auglýsingar á tollkvótum fyrir ýmsar landbúnaðarafurðir væru löglegar eftir að farið var að miða við verðtoll í stað magntolls áður. Samtökin héldu því fram að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið vildi koma í veg fyrir góðan hag íslenskra neytenda þannig að þeir fengju ekki notið þeirra afurða sem þeir ættu rétt á samkvæmt skuldbindingum Íslands gagnvart Alþjóðaviðskiptastofnuninni.

Í tilefni af ofangreindri umfjöllun birti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hinn 31. maí 2010 fréttatilkynningu á vefsíðu þess. Í fréttatilkynningunni benti ráðuneytið á ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1995, um breytingu á lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni, sem kemur nú fram í 3. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 88/2005, en þar stendur að tollur á vörur frá aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar megi eigi vera hærri en þær tollabindingar sem tilgreindar eru í viðaukum II A og II B með lögunum. Miðist tollabinding bæði við verð og magn skuli hámarkstollur miðast við þá bindingu sem hærri álagningu leyfir. Ráðuneytið lýsti þeirri afstöðu sinni að það væri ljóst samkvæmt þessu að því væri beinlínis skylt með lögum að miða við þá bindingu sem væri hærri. Jafnframt hafnaði ráðuneytið því alfarið að það léti sér ekki annt um hag íslenskra neytenda þótt það hvetti umfram annað nú til notkunar á íslenskri framleiðslu á sem flestum sviðum, sem væri í senn atvinnuskapandi og sparaði gjaldeyri.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af framangreindri kvörtun Samtaka verslunar og þjónustu til mín ákvað ég að rita bréf til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 7. september 2010. Ég óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, áður en ég tæki ákvörðun um framhald athugunar minnar á kvörtun samtakanna, að ráðuneyti hans lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar samtakanna. Þá óskaði ég eftir að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um og skýringar á nokkrum atriðum sem rakin verða hér á eftir.

Í fyrsta lagi tók ég fram að reglugerðir nr. 419/2010, 420/2010 og 421/2010 tækju allar til vöruliða er féllu undir viðauka III A við lög nr. 88/2005. Í reglugerðunum væri kveðið á um að lagður skyldi tiltekinn verðtollur á umrædda vöruliði. Af fréttatilkynningu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 31. maí 2010, virtist mega ráða að ráðuneytið teldi sér skylt, á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 88/2005, að miða við verðtolla í þeim efnum fremur en magntolla. Ég óskaði í a-lið 1. töluliðar fyrirspurnar minnar eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið teldi sér skylt á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 88/2005 að miða við verðtolla fremur en magntolla í ofangreindum reglugerðum. Væri það afstaða ráðuneytisins, óskaði ég í b-lið 1. töluliðar eftir nánari rökstuðningi þess fyrir þeirri afstöðu. Ég horfði í því sambandi einkum til þess að í umræddu ákvæði laga nr. 88/2005 segði að miðaðist tollabinding bæði við verð og magn skyldi „hámarkstollur“ miðast við þá bindingu sem hærri álagningu leyfði. Teldi ráðuneytið að það hefði val um hvort miðað væri við verð- eða magntolla, óskaði ég eftir upplýsingum um á hvaða sjónarmiðum ákvörðun ráðuneytisins um að notast við verðtolla fremur en magntolla hefði verið byggð. Ég óskaði jafnframt eftir því að ráðuneytið sendi mér þau gögn sem kynnu að hafa legið að baki slíkri ákvörðun.

Í öðru lagi tók ég fram að reglugerð nr. 420/2010 tæki að hluta til vöruliða er féllu undir viðauka IV A við lög nr. 88/2005. Við ákvörðun ráðherra um úthlutun tollkvóta vegna vöruliða sem féllu undir viðauka IV A bæri honum að fara að þeim viðmiðum er fram kæmu í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 88/2005 og 3. mgr. 65. gr. A laga nr. 99/1993, er lytu einkum að framboði viðkomandi varnings. Í reglugerðinni væri kveðið á um að lagður skyldi 114,56% verðtollur á umrædda vöruliði. Ég óskaði eftir upplýsingum um á hvaða forsendum ráðuneytið hefði metið þann verðtoll hæfilegan samkvæmt umræddum viðmiðum, fremur en að lagður yrði á tollur samkvæmt heimild 3. mgr. 12. gr. laga nr. 88/2005 er næmi tilteknum hundraðshluta af verð- og/eða magntolli viðkomandi vöruliðs samkvæmt tollskrá, er hefði eftir atvikum getað skilað sér í lægri tollálagningu. Ég óskaði jafnframt eftir því að ráðuneytið sendi mér þau gögn sem legið hefðu að baki þeirri niðurstöðu.

Í þriðja lagi benti ég á að samkvæmt 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skyldi skattamálum skipað með lögum og ekki mætti fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skyldi á skatt, breyta honum eða afnema hann. Teldi ráðuneytið að ráðherra hefði við úthlutun tollkvóta samkvæmt viðaukum III A og B við lög nr. 88/2005 val um hvort miðað yrði við verð- eða magntolla, óskaði ég í a-lið 3. töluliðar fyrirspurnar minnar eftir afstöðu þess til þess hvort sú heimild samrýmdist umræddum stjórnarskrárákvæðum. Þá óskaði ég í b-lið eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort heimild sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 88/2005 og 65. gr. A laga nr. 99/1993 til útgáfu tollkvóta og ákvörðunar tollprósentu á þær vörur sem fluttar væru inn samkvæmt tollkvótunum samrýmdust umræddum stjórnarskrárákvæðum.

Svarbréf sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins barst mér 4. nóvember 2010 en þar er spurningum mínum svarað á svohljóðandi hátt:

„1.a.

[...]

[Orð í fréttatilkynningunni]virðast reist á misskilningi. Það er heimilt, en ekki skylt, að miða við þá bindingu sem hærri er. Í 1. mgr. 12. gr. tollalaga segir: „Tollur á þær vörur, sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum í viðauka IIIA, skal vera 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka IIA með lögum þessum.“ Í viðaukanum segir að „þar sem tilgreint er bæði hundraðshlutfall og sérstakur tollur er heimilt að nota það sem gefur hærri toll“.

1. b.

[...]

Nefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara samkvæmt 87. gr. búvörulaga, sbr. 4. gr. laga nr. 101/2002, er ráðherra m.a. til ráðuneytis „um úthlutun tollkvóta skv. 65. gr. og 65. gr. A.“ Á 449. fundi nefndarinnar, 11. júní 2009, var gerð tillaga til ráðherra um úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á unnum kjötvörum, hráum kjötvörum og ostum, fyrir tímabilið 1. júlí 2009 til 30. júní 2010. Tillögurnar voru um óbreytta framkvæmd, þ.e. um álagningu „magntolls“, með sama hætti og var á árunum 1995 til 2008. Með bréfi þessu fylgir fundargerð nefndarinnar.

Rétt er að geta þess að á 465. fundi nefndarinnar, 11. maí 2010, var tekin til umræðu tillaga ráðherra að úthlutun tollkvóta, fyrir sömu vörur, tímabilið 1. júlí 2010 til 30. júní 2011. Þær fólu í sér að miðað yrði við „verðtoll“ í stað „magntolls“ við ákvörðun tollkvóta. Af því tilefni bókaði nefndin svofellda tillögu til ráðherra:

Vísað er til tillagna ráðgjafanefndar um úthlutun á svokölluðum WTO tollkvótum, sbr. 449. fund nefndarinnar í júní 2009. Á þeim fundi var lagt til við ráðherra að úthluta tollkvótum með hefðbundnum hætti, þ.e. 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar og lækka magntolla samkvæmt því. Niðurstaða ráðherra varð hins vegar sú að lækka % tollinn sem gerði það að verkum að hagstæðara reyndist fyrir fyrirtækin að flytja inn utan tollkvóta, þar sem % lækkun gaf hærri tolla í flestum tilfellum.

Ráðgjafarnefndin er enn sama sinnis og leggur til við ráðherra að úthluta WTO tollkvótum með lækkun magntolla, skv. hefðbundnum hætti, í þeim tilgangi að veita raunverulegan lágmarksaðgang vegna innflutnings á landbúnaðarvörum, fyrir umrætt tímabil.

Í ljósi framanritaðs ákvað nefndin að taka út úr texta viðkomandi reglugerða tilvísun í 1. gr. „Í samræmi við tillögur nefndar skv. 87. gr. laga nr. 99/1993.“ í þeim tilfellum sem ekki er farið eftir tillögum nefndarinnar (svo).

Við ákvörðun sína um að miða við „verðtoll“ árin 2009 og 2010 hafði ráðherra hliðsjón af fæðuöryggissjónarmiðum, þ.e. að „trygg[t] [sé] nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu“, sbr. b. lið 1. gr. búvörulaga. Jafnframt leit hann til þess að brýnt er að tryggja atvinnu hér á landi, þ.e. að „innlend aðföng“ nýtist sem mest við framleiðslu búvara, „með hliðsjón af framleiðsluöryggi og atvinnu“, sbr. e. lið 1. gr. laganna. Um leið hafði ráðherra nokkra hliðsjón af sérstökum erfiðleikum í gjaldeyrismálum. Ljóst er að miklir erfiðleikar steðja að atvinnu- og efnahagslífi (Sjá t.d. skýrslu fjármálaráðuneytis: Þjóðarbúskapurinn, vorskýrsla 2009 Þjóðhagsspá fyrir árin 2009-2014). Kunnara er en frá þurfi að segja að stór hluti vandans lýtur að stöðu gjaldeyrisins. Gengishorfur eru mjög óvissar um leið og viðamikil gjaldeyrishöft hafa verið tekin upp. Í lok ársins 2008 voru reistar takmarkanir (höft) við fjármagnsflutningum að mestu leyti, fyrir utan að leyft var að færa fjármagn til landsins til fjárfestinga og þá var leyft að greiða vexti af erlendum lánum. Síðan hefur verið dregið úr höftunum, þótt þeim sé enn viðhaldið að mestu. Við slíkar aðstæður taldi ráðherra brýna þörf að neyta heimildar til ákvörðunar um „verðtoll“. Sömu sjónarmið hvíla að baki þeim orðum í áðurnefndri fréttatilkynningu, dags. 31. maí 2010, að hvatt sé „umfram annað nú til notkunar [...] íslenskrar framleiðslu á sem flestum sviðum, sem er í senn atvinnuskapandi og sparar gjaldeyri“.

[...]

2.

[...]

Við úthlutun á tollkvótum sem falla undir viðauka IV A var ákveðið að viðhafa sömu aðferð, þ.e. miða við 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar samkvæmt tollskrá, en þær vörur tilheyra ekki lágmarksmarkaðsaðgangi skuldbindinga Íslands vegna aðildar að samningnum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.

Í fréttatilkynningu ráðuneytisins frá 19. júní 2009 kom m.a. fram að ráðuneytið hygðist ekki úthluta WTO tollkvótum „[...] þar sem sýnt þykir að tollur innan tollkvóta yrði hærri en þeir almennu tollar sem gilda samkvæmt tollskrá og/eða þeir tollar sem gilda í viðskiptum milli Íslands og Evrópusambandsins.“ Í fréttatilkynningunni var jafnframt vísað í „[...] útreikninga ráðuneytisins, þar sem ákveðið hefur verið að miða við % tollinn, [en þá hafi] komið í ljós að vegna stöðu gengis krónunnar og hækkunar á innflutningsverði landbúnaðarvara, eru ekki forsendur til að úthluta sérstaklega WTO tollkvótum eins og nú háttar.“ Ástæða þessa er auðvitað sú að almennir tollar voru á sínum tíma ákveðnir til muna lægri en sem nam skuldbindingum samkvæmt tollabindingum.

Vegna gagnrýni frá hagsmunaaðilum var horfið frá því að auglýsa ekki tollkvóta og voru þeir auglýstir þann 25. júní 2009, þrátt fyrir að um lítinn eða engan ávinning væri að ræða.

3. a og b. Almennt.

[...]

Í dómum Hæstaréttar hefur verið talið að stjórnarskráin heimili framsal valds til stjórnvalda um álagningu gjalda innan tiltekinna takmarkana. Óheimilt er hins vegar að leggja til framkvæmdarvaldshafa svonefnda „óhefta ákvörðun“. Hér hafa einkum þýðingu ákvæði 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. laga nr. 97/1995. Þar segir: „Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann“. Í greinargerð með lögum nr. 97/1995, segir:

Í 15. gr., þar sem eru tillögur um 77. gr. stjórnarskrárinnar, eru öllu ítarlegri reglur um skattamál en eru nú í sömu grein. Nánar tiltekið er í núgildandi 77. gr. eingöngu mælt fyrir um að skattamálum skuli skipa með lögum, en í þessu ákvæði frumvarpsins, sem hefst með sömu reglu, er bætt við reglum um tvennt sem ekki er vikið að í núverandi ákvæði.

Annars vegar er lagt til með síðari málslið 1. mgr. að beinlínis verði tekið fram að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða hann verði afnuminn. Efnislega er þessi regla nokkuð skyld þeirri sem kemur fram í upphafsmálslið 40. gr. stjórnarskrárinnar þar sem er mælt fyrir um að engan skatt megi á leggja, breyta né af taka nema með lögum. Dómstólar hafa orðið að leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði frumvarpsins er leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en er gert í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2110-2111.)

Rök má færa fyrir því að tollar hljóti að falla undir ákvæði 1. mgr. 77. gr. enda geta þeir eftir eðli sínu fallið undir hugtakið skattur eins og það hefur verið túlkað af fræðimönnum og í dómaframkvæmd. Með „fyrri framkvæmd“ mun í greinargerðinni m.a. átt við Hrd. 1985, bls. 1544 (álagning kjarnfóðurgjalds). Rétturinn áleit að bráðabirgðalög gengju í bága við 40. gr. stjórnarskrár, sem reisti takmörkun við framsali eiginlegs skattlagningarvalds, enda „skattlagningarvaldið í raun hjá framleiðsluráði“ sem að auki væri skipað hagsmunaaðilum. Hins vegar taldi rétturinn að samkvæmt stjórnskipunarvenju væri heimilt að fela ráðherra, innan vissra marka, að ákveða hvort innheimta skuli skatta.

Löggjafanum getur verið rétt og eðlilegt að neyta heimildar sinnar til framsals valds þegar um er að ræða málefni sem almennt hvíla á herðum stjórnvalda og nauðsynlegt er að stýrt verði með þjálum og sveigjanlegum reglum, þegar sérþekkingar er þörf vegna breytilegra aðstæðna og fenginnar reynslu, eða erfitt er að hafa öll nauðsynleg fyrirmæli í lögum. (Sigurður Líndal: Um lög og lögfræði. Grundvöllur laga-réttarheimildir. Reykjavík 2002, bls. 120-128)

Það ræðst af lögskýringu hvort viðkomandi lagaákvæði hafi að geyma fullnægjandi valdheimild til töku tiltekinnar ákvörðunar. Samkvæmt viðurkenndum lögskýringaraðferðum ber að líta m.a. til orðalags lagaákvæðisins, markmiðs þess, lögskýringargagna, fordæma og stjórnsýsluvenju. Þá er almennt á því byggt að þeim mun tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem ákvörðun er reist á. Strangt mat fer fram þegar ákvarðanir lúta að takmörkun eða skerðingu eigna eða frjálsræðis borgaranna. Á hinn bóginn þarf ekki jafnskýra heimild þegar um er að ræða ákvarðanir sem naumast teljast íþyngjandi eða eru ívilnandi. Sama gildir ef borgari á frjálst val um að taka við þeim réttindum sem felast í starfsemi stjórnvalds, en honum er það ekki de facto skylt eða nauðugt, af einhverjum ástæðum (Jon Andersen o.fl.: Forvaltningsret. Kpmh. 2002, bls. 307-8).

3.a.

Í 1. mgr. 12. gr. tollalaga segir: „Tollur á þær vörur, sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum í viðauka IIIA, skal vera 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka IIA með lögum þessum.“ Í viðaukanum er skýrlega tekið fram að „þar sem tilgreint er bæði hundraðshlutfall og sérstakur tollur er heimilt að nota það sem gefur hærri toll“. Hér er því um heimild að ræða, eins og þegar hefur verið rakið.

Að baki þessari heimild hvílir landbúnaðarsamningur Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Með honum voru skuldbindingar Íslands um markaðsaðgang ákveðnar. Samningurinn er til fyllingar og skýringar, eins og ráðið verður af heimildum að baki lögum nr. 87/1995, um breytingar á lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Athugasemdir með frumvarpi til laganna eru fáorðar. Áhersla er lögð á það að „hafa úthlutun tollkvóta sem einfaldasta og að fyrirkomulag sem kallar á úthlutun sérstakra innflutningsleyfa verði sem umfangsminnst.“ (Alþt. A-deild, 1995, bls. 486).

Í 65. gr. búvörulaga er vísað til úthlutunar tollkvóta samkvæmt viðaukum IIIA og B. Við framkvæmd 65. gr. ber að hafa mið af markmiðum búvörulaga, sbr. 1. gr. laganna. Með þeim hefur löggjafinn lagt allar meginreglur um þá hagsmuni sem ráðherra skal líta til við ákvörðun sína. Ákvörðunin sem bundin er við val á einungis tveimur úrkostum. Heimildin verður ekki skýrð rýmri en svo að með henni sé ráðherra falið vald innan ákveðinna takmarkana eftir málefnalegu mati. Að þessu virtu telur ráðuneytið að lögin ríði ekki í bága við stjórnarskrá.

3.b.

Með 3. mgr. 12. gr. tollalaga og 65. gr. A. laga nr. 99/1993 er heimild lögð til ráðherra til útgáfu tollkvóta og ákvörðunar tollprósentu á vörur innan tollkvóta. Heimild þessi er mörkuð þeim efnisskilyrðum sem tilfærð eru [í] ákvæðunum.

Þessar heimildir verða ekki skýrðar rýmri en svo að með þeim sé ráðherra falið vald innan ákveðinna takmarkana eftir málefnalegu mati. Að þessu virtu telur ráðuneytið að lögin ríði ekki í bága við stjórnarskrá.“

Með bréfi til Samtaka verslunar og þjónustu, dags. 5. nóvember 2010, gaf ég samtökunum kost á að senda þær athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir samtakanna bárust mér 22. nóvember 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Eins og vikið er að í kafla I hér að framan lýtur kvörtun Samtaka verslunar og þjónustu að þremur reglugerðum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins um tollkvóta vegna innflutnings á (1) nautgripa-, svína- og alifuglakjöti (reglugerð nr. 420/2010), (2) smjöri og ostum (reglugerð nr. 419/2010) og (3) unnum kjötvörum (reglugerð 421/2010) fyrir tímabilið 1. júlí 2010 til 30. júní 2011.

Þær reglugerðir sem kvörtun Samtaka verslunar og þjónustu beinist að eru reistar á tilteknum ákvæðum í tollalögum nr. 88/2005 og lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Sú lagaumgjörð, sem lýtur að valdi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til úthlutunar tollkvóta, og lýst var í kafla II hér að framan, kveður á um að ráðherra geti innan þeirra marka sem fram koma í lagaákvæðunum með reglugerð ákveðið að heimilt skuli að flytja inn til landsins tilteknar landbúnaðarvörur og tiltekið magn af þeim á lægri tollum en annars þyrfti að greiða af þessum vörum samkvæmt hinum almennu ákvæðum tollalaga. Þarna er því í reynd um að ræða heimild fyrir ráðherra til að veita afslátt af tollum og þar með gjöldum sem teljast til skatta í merkingu þeirra ákvæða stjórnarskrárinnar sem fjalla um skatta og skattlagningarheimildir. Þótt efni kvörtunarinnar lúti að hinni stjórnsýslulegu meðferð ráðherra á þeim valdheimildum sem honum eru fengnar í lögum þarf umboðsmaður Alþingis, áður en hann tekur við úrlausn máls afstöðu til slíkra atriða, að taka til athugunar hvort hann telur að sá lagagrundvöllur sem stjórnvöld byggja ákvarðanir sínar á, þ.m.t. útgáfu reglugerða, sé fullnægjandi miðað við þær kröfur sem leiða af rétthærri réttarheimildum eins og stjórnarskrá eða alþjóðlegum skuldbindingum Íslands. Reynist sú staða vera uppi í málinu er ekki tilefni til þess að umboðsmaður fari sérstaklega að fjalla um atriði sem lúta að meðferð mála við einstakar ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli þeirra laga.

Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til þess að taka til umfjöllunar í áliti þessu hvernig þau lagaákvæði sem framangreindar reglugerðir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um úthlutun tollkvóta eru byggðar á og þar með grundvöllur þeirra ákvarðana sem ráðherra tók með útgáfu þeirra samrýmist þeim kröfum sem leiða af ákvæðum stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimildir. Hér reynir því á hvernig sú aðferð við að framkvæma skuldbindingar sem íslenska ríkið hefur undirgengist með fjölþjóðlegum samningum um að heimila ákveðinn innflutning landbúnaðarvara með breytilegum lægri tollum en annars þyrfti að greiða af þessari vöru við innflutning samkvæmt gildandi tollalögum samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar, sérstaklega eftir þá breytingu sem gerð var á ákvæðum hennar á árinu 1995 um bann við því að framselja stjórnvöldum vald til þess að leggja á skatt, breyta honum eða afnema hann.

Í kafla IV.4 mun ég taka til athugunar hvort ákvæði 5. gr. tollalaga nr. 88/2005, er felur ráðherra ákvörðun um val á milli magntolla eða verðtolla á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum, sem tilgreindir eru í „viðaukum III A og IV A“ við tollalög, samrýmist stjórnskipulegum kröfum um skýra afstöðu löggjafans til innheimtu skatta og tolla, sem fram koma í 1. málsl. 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.

Í kafla IV.5 mun ég hins vegar taka til skoðunar hvort heimild sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra samkvæmt 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 65. gr. A. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, til ákvörðunar tollprósentu á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum IV A og B samrýmist fyrrnefndum stjórnarskrárákvæðum.

Áður en vikið verður að framangreindum álitaefnum verður lagagrundvelli málsins lýst, sbr. kafla IV.2 og IV.3.

2. Ákvæði 1. málsl. 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Í 1. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Í 1. mgr. 77. gr. er ákvæði er lýtur að sama efni. Þar segir:

„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.“

Með lögfestingu 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 var 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar breytt í það horf sem að ofan er lýst. Í athugasemdum við 15. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995 kom fram að hugtakið skattur væri ekki bundið við gjöld sem væru bókstaflega nefnd skattar í lögum eins og á t.d. við um tekjuskatt, eignarskatt og virðisaukaskatt, heldur næði það einnig til gjalda sem hefðu sömu einkenni, svo sem tolla. Í athugasemdum greinargerðarinnar sagði jafnframt:

„Annars vegar er lagt til með síðari málslið 1. mgr. að beinlínis verði tekið fram að ekki mega fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða hann verði afnuminn. Efnislega er þessi regla nokkuð skyld þeirri sem kemur fram í upphafsmálslið 40. gr. stjórnarskrárinnar þar sem er mælt fyrir um að engan skatt megi á leggja, breyta né af taka nema með lögum. Dómstólar hafa orðið að leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði frumvarpsins er leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en er gert í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2110-2111.)

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að það hafi verið afstaða stjórnarskrárgjafans með orðalagi 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en kæmi fram í 40. gr. stjórnarskrárinnar að löggjafinn mætti ekki framselja ákvörðunarrétt um álagningu skatts, breytingu og niðurfellingu hans til framkvæmdarvaldsins, sjá hér til hliðsjónar Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur-Mannréttindi. Reykjavík 2008, bls. 499. Eins og vikið er að í áliti mínu frá 16. júlí 2008 í máli nr. 5141/2007 var í dómi Hæstaréttar frá 21. október 1999 í máli nr. 64/1999, sem birtur er á bls. 3780 í dómasafni réttarins það ár, talið að af orðalagi 1. mgr. 77. gr., eins og það varð með 15. gr. stjórnskipunarlaga, og með vísun til framangreindra athugasemda yrði ráðið að ætlun stjórnarskrárgjafans hafi verið sú að banna með því fortakslaust að almenni löggjafinn heimilaði stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skyldi á skatt, breyta honum eða afnema. Úrlausnir dómstóla fyrir þessa stjórnarskrárbreytingu yrðu af þessum sökum ekki taldar hafa nema takmörkuð áhrif við skýringu á lögmæti skattlagningarheimilda eftir breytinguna. Hæstiréttur hefur ekki vikið frá þessari afstöðu sinni í síðari dómum.

Ég tel einnig tilefni til að vekja athygli á því að með stjórnskipunarlögum nr. 97/1995 var einnig gerð breyting á 78. gr. stjórnarskrárinnar sem þýðingu kann að hafa við túlkun á 77. gr. hennar. Við þinglega meðferð á frumvarpi því er varð að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995 var sú breyting gerð á ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar að í 2. mgr. er nú sérstaklega tekið fram að með lögum skuli ákveða tekjustofna sveitarfélaga „svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir“. Í lögskýringargögnum kemur fram að þetta orðalag hafi verið tekið upp í stjórnarskrárákvæðið til að taka af vafa um rétt sveitarfélaga til að ákveða útsvarshlutfall o.fl. ef löggjafanum sýndist svo. (Alþt. 1994-1995, A-deild,, bls. 3887.) Þannig má segja að í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sé ákveðna undantekningu að finna frá 1. mgr. 77. gr. að því er varðar sveitarfélög, þar sem löggjafanum er sérstaklega heimilað að framselja vald sitt að hluta til þeirra. Slíka undantekningu er hins vegar ekki að finna í stjórnarskránni að því er varðar tollálagningu ríkisins.

3. Tollalög nr. 88/2005 og lög nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum.

Eins og lýst er í upphafi kafla II er hugtakið tollkvóti skilgreint í tollalögum á þann veg að tollkvóti er tiltekið magn vöru sem flutt er inn á lægri tollum en getið er um í 5. gr. laganna. Í 5. gr. eru ákvæði um tollskyldar vörur og tollskrá. Í 1. mgr. 5. gr. er kveðið á um að greiddur skuli tollur af vörum sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins eins og mælt er fyrir um í tollskrá í viðauka I með lögunum. Tollur skuli lagður sem verðtollur á tollverð vöru eða sendingar eins og það sé ákveðið samkvæmt ákvæðum 14.-16. gr. og sem magntollur á vörumagn eftir því sem í tollskrá samkvæmt viðauka I greinir. Aðra tolla og gjöld, sem mismuna innlendum og innfluttum framleiðsluvörum, megi eigi leggja á vöruna við innflutning. Í 3. mgr. 5. gr. tollalaga er mælt fyrir um að tollur á vörur frá aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar megi eigi vera hærri en þær tollabindingar sem tilgreindar eru í viðaukum II A og II B og II C með lögunum. Miðist tollabinding bæði við verð og magn skuli hámarkstollur miðast við þá bindingu sem hærri álagningu leyfir. Þó sé heimilt að víkja frá ákvæðum um tollabindingar þegar ákvörðun er tekin um álagningu undirboðs- og jöfnunartolla skv. 133.-137. gr. og viðbótartolla skv. 138. gr. laganna, sbr. 86. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum.

Í 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 eru ákvæði um tollkvóta sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra úthlutar. Í 1. mgr. 12. gr. kemur fram að í viðaukum III A og B séu tilgreindir tollkvótar samkvæmt skuldbindingum Íslands í samningnum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar vegna innflutnings á því magni sem tilgreint er fyrir hvert áranna 1995 til og með 2000. „Um úthlutun þeirra fari samkvæmt 65. gr. laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum“. Tollur á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum í viðauka III A skuli vera 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka II A með lögunum.

Í 2. mgr. 12. gr. tollalaga er mælt fyrir um að tollur á þær vörur, sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum í viðauka III B, skuli vera 30% en þó eigi hærri en í viðaukanum greinir. Við innflutning á fóðurvörum og hráefnum í þær í 10., 11., 12., 17. og 23. kafla tollskrár skuli þó gilda þeir tolltaxtar sem tilgreindir eru í tollskrá í viðauka I.

Af framangreindu ákvæði 1. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 verður ráðið að um úthlutun tollkvóta sem tilgreindir eru í viðaukum III A og B fari eftir 65. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Að efni 65. gr. er vikið í kafla II hér að framan og vísa ég til umfjöllunar þar.

Í 1. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, er fjallað um tilgang laganna. Í b-lið ákvæðisins kemur fram að tilgangur laganna sé að framleiðsla búvara til neyslu og iðnaðar verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu. Í e-lið ákvæðisins kemur fram að tilgangur laganna sé að innlend aðföng nýtist sem mest við framleiðslu búvara, bæði með hliðsjón af framleiðsluöryggi og atvinnu.

Með heimild í 65. gr. laga nr. 99/1993 setti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hinn 12. maí 2010 annars vegar reglugerð nr. 419/2010, um úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á smjöri og ostum, og hins vegar reglugerð nr. 421/2010, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á unnum kjötvörum. Eins og vikið er að í kafla II eru í 2. gr. reglugerðanna töflur sem gilda um tollkvóta, tímabil innflutnings, vörumagn og verðtoll vegna einstakra vöruliða. Verðtollur á einstaka vöruliði sem falla undir reglugerð nr. 419/2010 er frá 182,4% til 215,7% en verðtollur á vöruliði sem falla undir reglugerð nr. 421/2010 er frá 114,6% til 172,2%.

Ákvæði 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 er svohljóðandi:

„Í viðaukum IVA og B eru tilgreindir tollkvótar sem landbúnaðarráðherra úthlutar skv. 65. gr. A laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Landbúnaðarráðherra er heimilt að ákveða með reglugerð að tollur á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IVA og B skuli vera 0, 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70, 80 eða 90 hundraðshlutar af þeim verð- og/eða magntolli sem lagður er á viðkomandi vörulið eins og hann er tilgreindur í tollskrá eða 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka IIA með lögum þessum. Ákvörðun landbúnaðarráðherra um lækkun tolls í samræmi við framangreinda hundraðshluta verð- og/eða magntolls skal ráðast af því hvort nægilegt framboð af viðkomandi vöru á hæfilegu verði er til staðar á innanlandsmarkaði. Hundraðshlutar tolls hverrar vöru skulu vera hærri eftir því sem framboð á innlendri framleiðslu er meira en lækka að sama marki eftir því sem framboð á innlendri framleiðslu minnkar. Landbúnaðarráðherra skal við ákvörðun um hundraðshluta tolls leitast við að jafnræði ríki milli innlendrar og innfluttrar framleiðslu í samkeppnislegu tilliti.“

Ákvæði 3.-5. málsl. ofangreinds ákvæðis komu inn í 6. gr. A í tollalögum nr. 55/1987 með lögum nr. 86/2001, um breytingu á tollalögum nr. 55/1987. Þau voru ekki í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 86/2001 heldur var þeim bætt við frumvarpið í meðförum Alþingis á því. Í nefndaráliti efnahags- og viðskiptanefndar kom eftirfarandi fram um ákvæðin:

„Við meðferð málsins í nefndinni var töluvert um það rætt hvort sú heimild sem frumvarpið gerir ráð fyrir að landbúnaðarráðherra hafi til að lækka tolla væri of opin. Í 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, segir að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Með hliðsjón af því að með því fyrirkomulagi sem frumvarpið gerir ráð fyrir kynni ráðherra að vera framselt of víðtækt vald til að taka ákvörðun um skattamál leggur nefndin til að bætt verði við 3. mgr. 6. gr. A tollalaga ákvæði um að ákvörðun landbúnaðarráðherra um lækkun tolls í samræmi við þá hundraðshluta verð- og/eða magntolls, sem skilgreindir eru í greininni, skuli ráðast af því hvort nægilegt framboð af viðkomandi vörum á hæfilegu verði sé til staðar á innan- landsmarkaði. Hundraðshlutar tolls hverrar vöru skuli vera hærri eftir því sem framboð á innlendri framleiðslu er meira en lækka að sama skapi eftir því sem framboð á innlendri fram- leiðslu minnkar. Við ákvörðun um hundraðshluta tolls skuli landbúnaðarráðherra leitast við að jafnræði ríki milli innlendrar og innfluttrar framleiðslu í samkeppnislegu tilliti.

Með lögfestingu framangreinds ákvæðis telur nefndin að ráðherra séu sett ákveðin efnisleg viðmið sem honum beri að hafa til hliðsjónar við mat á því hvort umræddum heimildum skuli beitt. Því lítur nefndin svo á að með breytingartillögunni sé frekar komið í veg fyrir framsal skattlagningarvalds til ráðherra.“ (Alþt. 2000-2001, A-deild, bls. 5565.)

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis hafi litið svo á að með framangreindri breytingu, sem fólst í því að setja efnisleg viðmið eða sjónarmið inn í 6. gr. A í eldri tollalögum sem ráðherra ber að hafa til hliðsjónar við mat á því hvort hann beiti heimildum sínum samkvæmt 3. mgr. 12. gr. núgildandi tollalaga nr. 88/2005 til að lækka tolla, hafi verið frekar komið í veg fyrir framsal skattlagningarvalds til ráðherra.

Með lögum nr. 46/2002, um breytingu á tollalögum nr. 55/1987, var gerð breyting á 2. málsl. 3. mgr. 6. gr. A, sem kemur nú fram í 3. mgr. 12. gr. núgildandi tollalaga nr. 88/2005. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 46/2002 kom um þá breytingu m.a. eftirfarandi fram:

„Þá er gert ráð fyrir að landbúnaðarráðherra geti áfram stjórnað álagningu magntolls með setningu reglugerða. Núverandi lagarammi er með þeim hætti að verð- og/eða magntollur getur verið hæstur eins og hann er tilgreindur í tollskrá en ráðherra er heimilt að hreyfa við tollinum í 25% þrepum, þ.e. unnt er að lækka hann eða hækka þannig að hann nemi 0, 25, 50 eða 75% af þeim verð- og/eða magntolli sem tilgreindur er í tollskrá. Samkvæmt þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpi þessu getur tollurinn verið hæstur eins og hann er tilgreindur í tollskrá en heimilt er að lækka hann eða hækka í minni þrepum en áður þannig að hann nemi 0, 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70, 80 eða 90% af verð- og/eða magntolli sem tilgreindur er í tollskrá, eftir því hvað hentar hverju sinni til að tryggja samkeppnisstöðu innlendrar framleiðslu.

Verði frumvarp þetta að lögum gilda sömu lagareglur og áður um þau sjónarmið sem landbúnaðarráðherra skal hafa til hliðsjónar við beitingu ákvæðisins. Við ákvörðun sína verður ráðherra áfram bundinn af 3. málsl. 3. mgr. 6. gr. A þar sem segir: „Ákvörðun landbúnaðarráðherra um lækkun tolls í samræmi við framangreinda hundraðshluta verð- og/eða magntolls skal ráðast af því hvort nægilegt framboð af viðkomandi vörum á hæfilegu verði er til staðar á innanlandsmarkaði. Hundraðshlutar tolls hverrar vöru skulu vera hærri eftir því sem framboð á innlendri framleiðslu er meira en lækka að sama marki eftir því sem framboð á innlendri framleiðslu minnkar. Landbúnaðarráðherra skal við ákvörðun um hundraðshluta tolls leitast við að jafnræði ríki milli innlendrar og innfluttrar framleiðslu í samkeppnislegu tilliti.“ Tollur skal m.ö.o. ekki mynda umframvernd fyrir framleiðendur sem kann að leiða til tímabundinna hækkana á verði innanlands sé um ónógt framboð á viðkomandi vöru að ræða eins og getur orðið í byrjun eða í lok framleiðslutímabils. Skal landbúnaðarráðherra tryggja að tollur verði ákveðinn á þann hátt að hann skapi sanngjarnt verðlagsaðhald og möguleika á samkeppni. Á þetta einkum við um framleiðsluvörur þar sem fákeppni ríkir í framleiðslu og markaðssetningu.“ (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 3959.)

Með lögum nr. 46/2002 var gerð breyting á heimild ráðherra til að lækka og hækka toll. Áður hafði hann heimild til að lækka og hækka toll þannig að næmi 0, 25, 50 eða 75% af þeim verð- og/eða magntolli sem tilgreindur væri í tollskrá en með umræddum lögum var ráðherra veitt heimild til að lækka tollinn í minni þrepum en áður þannig að hann nemi 0, 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70, 80 eða 90% af verð- og/eða magntolli sem tilgreindur er í tollskrá, eftir því hvað henti hverju sinni til að tryggja samkeppnisstöðu innlendrar framleiðslu.

Það verður ráðið af framangreindu ákvæði 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 að tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IV A og B sé úthlutað af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra samkvæmt 65. gr. A laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Í 1. mgr. 65. gr. A, sbr. 20. gr. laga nr. 87/1995, kemur eftirfarandi fram:

„Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra er heimilt að úthluta tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt viðaukum IVA og B við tollalög, nr. 88/2005, á þeim tollum sem tilgreindir eru í 12. gr. í tollalögum. Getur hann ákveðið hverju sinni hvaða tolltöxtum 3. og 4. mgr. tilvitnaðs ákvæðis er beitt. Úthlutun tollkvóta skal eftir því sem við getur átt fara eftir ákvæðum 65. gr.“

Með heimild í 65. gr. A sem og 65. gr. setti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hinn 12. maí 2010 reglugerð nr. 420/2010, um úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti. Í 2. gr. reglugerðarinnar eru töflur sem gilda um tollkvóta, tímabil innflutnings, vörumagn og verðtoll vegna einstakra vara. Verðtollur fyrir einstakar vörur sem falla undir reglugerð nr. 420/2010 er frá 114,56% til 172,16%.

4. Heimild ráðherra til að leggja á verð- eða magntolla skv. 3. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 88/2005.

Með reglugerð nr. 419/2010, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á smjöri og ostum, reglugerð nr. 420/2010, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti, og reglugerð nr. 421/2010, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á unnum kjötvörum, ákvað sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að leggja verðtolla í stað magntolla til grundvallar við álagningu/lækkun tolls á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í „viðaukum III A og IV A“ við tollalög nr. 88/2005. Í þessu fólst breyting frá því sem áður gilti um úthlutun tollkvóta en ráðherra hafði fram að setningu framangreindra reglugerða sett reglugerðir þar sem miðað var við magntolla við úthlutunina, þ.e. á tímabilinu 1995 til 2008.

Samkvæmt 1. mgr. 87. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, skipar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra þriggja manna nefnd sem skal vera til ráðuneytis um ákvæði laganna um inn- og útflutning landbúnaðarvara. Í 2. mgr. kemur m.a. fram að nefndin skuli vera ráðherra til ráðuneytis um úthlutun tollkvóta skv. 65. gr. og 65. gr. A. Í 3. mgr. er kveðið á um að nefndin skuli afla allra upplýsinga um verð á viðkomandi landbúnaðarvörum innan lands og utan, framleiðslumagn, innflutning og útflutning og annað sem nauðsynlegt er vegna starfa hennar og gera tillögur til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um þau verkefni sem henni eru falin með lögunum.

Hinn 11. maí 2010 hélt nefndin fund. Á fundinum voru m.a. lögð fyrir drög að reglugerð um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á smjöri og ostum, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti og um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á unnum kjötvörum. Samkvæmt fundargerðinni lagði ráðgjafarnefndin til við ráðherra að úthluta tollkvótum samkvæmt samningnum um Alþjóðaviðskiptastofnunina (WTO tollkvótum) með lækkun magntolla, þ.e. tollur yrði 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar og lækkun magntolla samkvæmt því, í þeim tilgangi að veita raunverulegan lágmarksaðgang vegna innflutnings á landbúnaðarvörum. Í tengslum við þetta rifjaði nefndin upp tillögur hennar frá því í júní 2009 um úthlutun á WTO tollkvótum vegna innflutnings á unnum kjötvörum, hráum kjötvörum og ostum fyrir tímabilið 1. júlí 2009 til 30. júní 2010 sem voru sams konar og greinir hér að ofan. Niðurstaða ráðherra hefði hins vegar orðið sú að „lækka % tollinn sem gerði það að verkum að hagstæðara reyndist fyrir fyrirtækin að flytja inn utan tollkvóta þar sem % lækkun gaf hærri tolla í flestum tilfellum“. Framangreindar reglugerðir nr. 419/2010 og 421/2010 lúta alfarið að úthlutun WTO tollkvóta eða tollkvóta samkvæmt viðauka „III A“ en reglugerð nr. 421/2010 að hluta til þar sem hún gildir einnig um úthlutun tollkvóta samkvæmt viðauka „IV A“.

Um verð- og magntolla er fjallað í 5. gr. tollalaga nr. 88/2005. Í 1. mgr. 5. gr. er kveðið á um að af vörum, sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins, skuli greiða toll eins og mælt er fyrir um í tollskrá í viðauka I með lögunum. Tollur skuli lagður sem „verðtollur á tollverð vöru“ eða sendingar eins og það er ákveðið samkvæmt ákvæðum 14.-16. gr. og sem „magntollur á vörumagn“ eftir því sem í tollskrá samkvæmt viðauka I greinir. Aðra tolla og gjöld, sem mismuna innlendum og innfluttum framleiðsluvörum, megi eigi leggja á vöruna við innflutning. Í 3. mgr. 5. gr. kemur fram að tollur á vörur frá „aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar“ megi eigi vera hærri en þær tollabindingar sem tilgreindar eru í viðaukum II A, II B og II C með lögunum. Miðist tollabinding bæði við „verð og magn“ skuli hámarkstollur miðast við þá bindingu sem hærri álagningu leyfir.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 eru í „viðaukum III A og B“ tilgreindir tollkvótar samkvæmt „skuldbindingum Íslands í samningnum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar“ vegna innflutnings á því magni sem tilgreint er fyrir hvert áranna 1995 til og með 2000. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. tollalaga eru í viðaukum „IV A og B“ tilgreindir tollkvótar sem landbúnaðarráðherra úthlutar skv. 65. gr. A laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum.

Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, úthlutar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt „viðaukum III A og B“ við tollalög nr. 88/2005 á þeim tollum sem tilgreindir eru í 12. gr. í tollalögum. Af samspili þessa ákvæðis við umrætt ákvæði 1. mgr. 12. gr. tollalaga leiðir að ákvörðun um hvort leggja eigi verð- eða magntoll til grundvallar við álagningu tolls á vörur sem tollkvótar samkvæmt „viðaukum III A og B“ gilda um er í höndum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra enda ekki mælt fyrir um annað í tollalögum. Það sama á við um álagningu tolls á vörur sem tollkvótar samkvæmt „viðaukum IV A og B“ gilda um en samkvæmt 1. mgr. 65. gr. A laga nr. 99/1993 úthlutar ráðherra slíkum tollkvótum. Af samspili þessa ákvæðis við framangreint ákvæði 3. mgr. 12. gr. tollalaga leiðir að ráðherra tekur ákvörðun um hvort miða eigi við verð- eða magntoll við álagninguna enda ekki kveðið á um annað í tollalögum. Við þá ákvörðun er honum ekki skylt að miða við þá bindingu sem hærri er enda er hér aðeins um að ræða hámarkstolla. Það er því undir ráðherra komið að ákveða hvort leggja skuli á lægri tolla en þá sem samið hefur verið um sem hámarkstolla við Alþjóðaviðskiptastofnunina.

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til mín er því haldið fram að markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 99/1993 feli í sér „meginreglur um þá hagsmuni sem ráðherra [skuli] líta til við ákvörðun sína“. Er aðallega vísað til b- og e-liðar 1. gr. en þar kemur fram að tilgangur laganna sé að framleiðsla búvara til neyslu og iðnaðar verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu og að innlend aðföng nýtist sem mest við framleiðslu búvara, bæði með hliðsjón af framleiðsluöryggi og atvinnu. Af þessu tilefni tel ég rétt að taka fram að framangreind markmiðsákvæði eru verulega matskennd. Þegar horft er til þess og annarra reglna sem gilda um tollkvóta, sbr. kafla IV.5 hér að aftan, get ég ekki fallist á að viðhlítandi takmörkun felist í 1. gr. laga nr. 99/1993 svo fullnægt sé þeim kröfum sem gerðar eru til skýrleika skattlagningarheimilda. Með framangreint í huga verður ekki annað séð en að það leiði af lagaumhverfinu að handhafa framkvæmdarvalds, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, hafi með framsali verið fengið vald til að ákvarða hvort sá afsláttur sem veittur er frá greiðslu á fullum tolli samkvæmt tollalögum miðist við verð eða magn þeirrar vöru sem flutt er til landsins í samræmi við tollkvóta samkvæmt „viðaukum III A og B og IV A og B“. Þá sé honum jafnframt í reynd falið vald til að ákveða hversu hár tollur á þessar vörur skuli vera svo lengi sem hann er ekki hærri en þær tollabindingar sem tilgreindar eru í viðaukum II A, II B og II C með tollalögum.

Ég tel rétt að árétta að ákvæði 3. mgr. 5. gr. tollalaga hefur ekki að geyma efnisleg hlutlæg viðmið fyrir ráðherra til að taka ákvörðun sína um álagningu tollsins heldur leiðir aðeins af ákvæðinu að „hámarkstollur“ fari eftir því hvort verðtollabinding eða magntollabinding leiði af sér hærri álagningu. Með tilliti til þess sem hér er rakið fæ ég ekki séð að þau lagaákvæði, sem ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra er reist á um að leggja verð- eða magntolla til grundvallar við álagningu tolls á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í „viðaukum III A og IV A“ við tollalög nr. 88/2005, séu í samræmi við stjórnskipulegar kröfur um „skýra afstöðu löggjafans“ til innheimtu skatta og tolla, sem fram koma í 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, og þá eins og Hæstiréttur hefur túlkað ákvæðin. Ég minni sérstaklega á í þessu sambandi að í 2. máls. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að „ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann“. Eins og rakið er í kafla IV.2 taldi Hæstiréttur í dómi sínum frá 21. október 1999 í máli nr. 64/1999 að af orðalagi 1. mgr. 77. gr. og með vísun til athugasemda við 15. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995 yrði ráðið að ætlun stjórnarskrárgjafans hefði verið sú að „banna með því fortakslaust“ að almenni löggjafinn heimilaði stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skyldi á skatt. Í þessum sama dómi fjallaði Hæstiréttur m.a. um ákvæði 25. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, en þar var mælt svo fyrir um að til þess að standa straum af kostnaði Framleiðsluráðs landbúnaðarins við framkvæmd laganna, umfram þann kostnað sem það fengi greiddan samkvæmt öðrum ákvæðum laganna, væri landbúnaðarráðherra heimilt að fenginni tillögu ráðsins að ákveða að innheimt skyldi gjald af heildsöluverði þeirra búvara sem lögin tækju til. Gjald þetta mátti vera mishátt eftir einstökum tegundum búvara en þó aldrei hærra en 0.25% af heildsöluverði þeirra. Um þetta atriði sagði Hæstiréttur: „Þessi skattlagningarheimild verður ekki talin samrýmast 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, en ákvæðin leggja bann við því að fela stjórnvöldum að ákveða skatt, breyta honum og afnema með svo almennum hætti sem hér er gert.“ Þarna var hámark gjaldsins ákveðið í lögum en ráðherra fengin heimild til að ákveða mismunandi gjaldtöku af einstökum tegundum búvara innan þess hámarks.

5. Heimild sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra samkvæmt 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 65. gr. A. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, til ákvörðunar tollprósentu.

Í 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 kemur fram að í viðaukum „IV A“ og B séu tilgreindir kvótar sem landbúnaðarráðherra úthlutar samkvæmt 65. gr. A laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Landbúnaðarráðherra sé heimilt að ákveða með reglugerð að tollur á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IV A og B skuli vera 0, 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70, 80 eða 90 hundraðshlutar af þeim verð- og/eða magntolli sem lagður er á viðkomandi vörulið eins og hann er tilgreindur í tollskrá eða 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka II A með lögunum. Ákvörðun landbúnaðarráðherra um lækkun tolls í samræmi við framangreinda hundraðshluta verð- og/eða magntolls skal ráðast af því hvort nægilegt framboð af viðkomandi vöru á hæfilegu verði sé til staðar á innanlandsmarkaði. Hundraðshlutar tolls hverrar vörur skuli vera hærri eftir því sem framboð á innlendri framleiðslu sé meira en lækka að sama marki eftir því sem framboð á innlendri framleiðslu minnkar. Landbúnaðarráðherra skuli við ákvörðun um hundraðshluta tolls leitast við að jafnræði ríki milli innlendrar og innfluttrar framleiðslu í samkeppnislegu tilliti.

Í 1. mgr. 65. gr. A er m.a. kveðið á um að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sé heimilt að úthluta tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt viðaukum IV A og B við tollalög nr. 88/2005 á þeim tollum sem tilgreindir eru í „12. gr. í tollalögum“. Geti hann „ákveðið hverju sinni hvaða tolltöxtum 3. og 4. mgr. tilvitnaðs ákvæðis“ sé beitt.

Samkvæmt framangreindu hefur löggjafinn falið sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að taka ákvörðun með reglugerðarsetningu um það hver skuli vera tollur á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IV A og B. Ráðherra hefur val um tvær leiðir til að taka ákvörðun af þessu tagi. Annars vegar getur hann ákveðið að tollur skuli vera 0, 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70, 80 eða 90 hundraðshlutar af þeim verð- og/eða magntolli sem lagður er á viðkomandi vörulið eins og hann er tilgreindur í tollskrá. Hins vegar getur ráðherra ákveðið að tollurinn skuli vera 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka II A með lögunum.

Reglugerð nr. 420/2010, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti, gildir um tollkvóta samkvæmt viðaukum III A og „IV A“ við tollalög nr. 88/2005. Í skýringum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til mín kemur fram að við úthlutun á tollkvótum sem falla undir viðauka IV A hefði verið ákveðið að miða við 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar samkvæmt tollskrá en þær vörur tilheyra ekki lágmarksaðgangi skuldbindinga Íslands vegna aðildar að samningnum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Af þessu verður því ekki annað ráðið en að t.d. 114,56% verðtollur á vöruliði 0202 og 0210 (nautgripakjöt) sem vikið er að í umræddri reglugerð og eru fluttir inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðauka IV A hafi ekki verið reistur á lækkun tolls í samræmi við þá hundraðshluta sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 12. gr. tollalaga heldur miðast við 32% af grunntaxta umræddra vöruliða eins og hann er tilgreindur í viðauka II A með lögunum. Þrátt fyrir það sem hér er rakið hefur athugun mín á málinu beinst að því hvort heimild sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra samkvæmt 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 1. mgr. 65. gr. A. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, til ákvörðunar tollprósentu á þær vörur sem fluttar séu inn samkvæmt tollkvótum IV A og B samrýmist ákvæði 1. mgr. 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Ég hef þá í huga ákvæði 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Eins og framangreint ákvæði 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 er úr garði gert er ljóst að löggjafinn hefur ákveðið að veita sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra verulegt svigrúm til að ákvarða í reglugerð toll á vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðauka IV A enda getur ráðherrann valið hver skuli vera tollurinn, allt frá því að vera 0% til 90% af þeim verð- og/eða magntolli sem lagður er á viðkomandi vörulið eins og hann er tilgreindur í tollskrá. Ákvörðun ráðherra er því háð mati hans. Í umræddu ákvæði 1. mgr. 65. gr. A í lögum nr. 99/1993 er ekki að finna afmörkun á hlutlægum efnisatriðum og sjónarmiðum sem matið á að byggjast á en í ákvæðinu er vísað til 3. mgr. 12. gr. tollalaga. Það ákvæði hefur að geyma sjónarmið eða viðmið sem ráðherra ber að taka mið af við ákvörðun sína. Af ákvæðinu verður ráðið að ákvörðunin skuli ráðast af því hvort „nægilegt“ framboð af viðkomandi vöru á „hæfilegu“ verði sé til staðar á innanlandsmarkaði. Sé framboð á innlendri framleiðslu meira skuli tollur á vöru vera hærri en lækka að sama marki eftir því sem framboðið minnkar. Ráðherra skuli við ákvörðunina leitast við að „jafnræði“ ríki milli innlendrar og innfluttrar framleiðslu í samkeppnislegu tilliti. Í almennum athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 46/2002, um breytingu á tollalögum nr. 55/1987, var vikið að þessum sjónarmiðum. Í kjölfarið kom síðan fram að tollur skyldi með öðrum orðum ekki mynda umframvernd fyrir framleiðendur sem kynni að leiða til tímabundinna hækkana á verði innanlands væri um ónógt framboð á viðkomandi vöru að ræða eins og gæti orðið í byrjun eða í lok framleiðslutímabils. Landbúnaðarráðherra skyldi tryggja að tollur yrði ákveðinn á þann hátt að hann skapaði sanngjarnt verðlagsaðhald og möguleika á samkeppni. Ætti þetta einkum við um framleiðsluvörur þar sem fákeppni ríkti í framleiðslu og markaðssetningu. (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 3959.)

Þótt framangreind sjónarmið í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 88/2005 takmarki að einhverju leyti valdframsal til ráðherra til að ákvarða toll á vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum bendi ég á að þau eru mjög matskennd. Þannig varpa þau ekki með skýrum og ótvíræðum hætti ljósi á það hvernig ákvörðun ráðherra um tiltekna tollprósentu á vörurnar skuli fundin út. Ég hef þá sérstaklega í huga orðalag lagaákvæðisins um „nægilegt“ framboð og „hæfilegt“ verð. Ráðherra er alfarið falið það vald að meta hvort og þá hvenær aðstæður eru með þeim hætti að þessi sjónarmið eigi við. Einnig er ráðherranum falið að meta hvenær framboð á innlendri framleiðslu er „meira“ og hvenær „minna“ og í samræmi við það ákvarða hærri og lægri tollprósentu á viðkomandi vörur en venjulega. Hér þarf líka að hafa í huga það réttaröryggissjónarmið sem m.a. býr að baki þeim lagaáskilnaði um skattlagningarheimildir sem fram kemur í stjórnarskránni að borgararnir geti almennt gert sér grein fyrir því hvaða skattheimta falli á þá samkvæmt gildandi lögum á hverjum tíma.

Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki annað séð en að löggjafinn hafi með reglugerðarheimild 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005, sbr. 1. mgr. 65. gr. A í lögum nr. 99/1993, gengið lengra við framsal á valdi til að ákvarða álögur í formi tolla á vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðauka IV A en samrýmist 1. málsl. 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Í tilefni af því að umrædd heimild 3. mgr. 12. gr. veitir ráðherra heimild til að breyta umræddum tollálögum allt niður í núll prósent minni ég á að samkvæmt skýru orðalagi 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar er bæði óheimilt að fela stjórnvöldum að „breyta“ skatti sem og að „afnema hann“. Ég minni jafnframt í þessu sambandi á að í dómi sínum frá 21. október 1999 í máli nr. 64/1999 taldi Hæstiréttur að af orðalagi 1. mgr. 77. gr. og með vísun til athugasemda við 15. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995 yrði ráðið að ætlun stjórnarskrárgjafans hefði verið sú að „banna með því fortakslaust“ að almenni löggjafinn heimilaði stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skyldi á skatt. Úrlausnir dómstóla fyrir þessa stjórnarskrárbreytingu yrðu af þessum sökum ekki taldar hafa nema takmörkuð áhrif við skýringu á lögmæti skattlagningarheimilda eftir breytinguna.

Með tilliti til ofangreinds viðhorfs Hæstaréttar til dómaframkvæmdar fyrir framangreinda stjórnarskrárbreytingu tel ég að Hrd. 1985, bls. 1544, þar sem kom m.a. fram sú afstaða að það hefði lengi tíðkast í íslenskri löggjöf, að ríkisstjórn eða ráðherra væri veitt heimild til þess að ákveða, hvort innheimta skyldi tiltekna skatta og að nú væri svo komið, að þessi langa og athugasemdalausa venja löggjafans hefði helgað slíka skattheimtu innan vissra marka, en sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið vísar til dómsins í skýringum sínum til mín, hafi ekki fordæmisgildi í þessu máli.

Í framkvæmd hefur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið úthlutað tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt viðaukum III A og IV A á hverju ári. Það er í samræmi við 2. mgr. 65. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, sbr. lokamálsl. 65. gr. A., en í fyrrnefnda ákvæðinu er m.a. kveðið á um að tollkvótum skuli úthlutað til ákveðins tíma, allt að einu ári í senn. Ég legg áherslu á að eðli tollkvóta er þannig að með þeim er í meginatriðum ætlað að sjá til þess að á tilteknum tímabilum séu fluttar inn til landsins erlendar landbúnaðarafurðir af tilteknu magni á engum tollum eða lægri tollum en samkvæmt almennum reglum. Að einu tímabili loknu er tollkvótum aftur úthlutað fyrir næsta tímabil og svo koll af kolli, allt samkvæmt gildandi lögum og alþjóðlegum samningum um tilvist og umfang tollkvóta á hverjum tíma. Með þetta í huga er ekki útilokað að hagnýtar forsendur geti legið að baki því að ákvæði 3. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 hafi verið fært í það horf, eins og það lítur út í dag, fyrir utan það sjónarmið löggjafans, sem ráðið verður af athugasemdum í nefndaráliti efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis er fylgdi með frumvarpi því er varð að lögum nr. 86/2001 og vikið er að í kafla IV.3, að takmarka framsal á skattlagningarvaldi ráðherra. Hins vegar tel ég að ákvæðið, eins og það er úr garði gert í dag, gangi lengra en svo að það samrýmist þeim kröfum um skýrleika sem leiddar verða af ákvæðum 1. málsl. 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar og raktar eru í kafla IV.2 með tilliti til hinna matskenndu og óljósu sjónarmiða sem koma fram í ákvæðinu og vikið er að hér framan, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2008 í máli nr. 4712/2006 og dóma Hæstaréttar frá 20. september 2007 í máli nr. 523/2006 og frá 30. nóvember 2000 í máli nr. 159/2000. Ég legg áherslu á að ákvæði tollalaga nr. 88/2005 og ákvæði laga nr. 99/1993, sem hefur verið vikið að í þessu áliti og gilda um úthlutun tollkvóta fyrir tilteknar landbúnaðarvörur, eru liður í þeirri stefnumörkun íslenska ríkisins að framfylgja skuldbindingum sem leiða af fjölþjóðlegum samningum um viðskipti með landbúnaðarvörur. Þrátt fyrir það verður útfærsla slíkra lagaákvæða jafnan að samrýmast þeim grundvallarreglum um efni löggjafar sem koma fram í stjórnarskránni. Ég fæ ekki annað séð en, að því er varðar ákvarðanir um hvernig fylgja eigi eftir þeim samningsskilmálum sem fram koma í slíkum samningum um fjárhæðir tolla, að það þurfi skýrari afstöðu Alþingis en nú er í þeim lagaákvæðum sem lýst hefur verið hér að framan, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000.

V. Niðurstaða.

Með vísan til alls framangreinds tel ég að þær heimildir sem ráðherra eru veittar til ákvörðunar um álagningu tolla samkvæmt. ákvæðum 3. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 3. mgr. 12. gr. sömu laga, sbr. 65. gr. A laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, séu ekki í samræmi við þær kröfur um skattlagningarheimildir sem leiða af ákvæðum 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Í ljósi þessarar niðurstöðu minnar tel ég ekki tilefni til að fjalla um þau atriði í kvörtun Samtaka verslunar og þjónustu sem lúta að meðferð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á þeim valdheimildum sem honum eru fengnar í lögum til þess að úthluta svonefndum tollkvótum vegna innflutnings á landbúnaðarvörum.

Samkvæmt ákvæði 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður tilkynna það Alþingi og hlutaðeigandi ráðherra verði hann þess var að meinbugir séu á lögum og almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Á þessum grundvelli og í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan beini ég þeim tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, og eftir atvikum fjármálaráðherra vegna almenns fyrirsvars vegna tollamála, að brugðist verði við ofangreindri niðurstöðu minni um að tilgreind ákvæði tollalaga nr. 88/2005, sbr. 1. mgr. 65. gr. A í lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, séu ekki í samræmi við framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar. Einnig hef ég ákveðið að tilkynna Alþingi um álitið.