I.
Hinn 1. febrúar ákvað ég, í tilefni af þremur málum, er ég hafði haft til umfjöllunar, að taka til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, reglur um greiðslur til seljenda svonefndra félagslegra íbúða, sbr. 85.-88. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins, og 95.-99. gr. reglugerðar nr. 46/1991, um félagslegar íbúðir og Byggingarsjóð verkamanna, svo og tiltekna þætti í meðferð þeirra mála hjá þeim stjórnvöldum, sem í hlut eiga.
II.
Ég ritaði húsnæðismálastjórn bréf 22. febrúar 1994. Sama dag ritaði ég samhljóða bréf til félagsmálaráðuneytisins, svohljóðandi:
"Ég hef ákveðið á grundvelli 5. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að taka til athugunar reglur um greiðslur til seljenda svonefndra félagslegra íbúða, sbr. nú 85.-88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, og 95.-99. gr. reglugerðar nr. 46/1991, um félagslegar íbúðir og Byggingarsjóð verkamanna, svo og tiltekna þætti í meðferð þeirra mála hjá þeim stjórnvöldum, sem í hlut eiga. Tilefni ákvörðunar minnar eru þrjú mál, sem ég hef fjallað um að undanförnu og lauk með bréfum þeim, er hér fylgja með í ljósriti.
Það eru tilmæli mín, að félagsmálaráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til eftirtalinna atriða:
1.
Hvort ekki sé ástæða til að endurskoða lagagrundvöll útreikninga á greiðslum til seljenda félagslegra íbúða, sem byggðar hafa verið samkvæmt lögum fyrir gildistöku laga nr. 51/1980.
Í greinargerðum húsnæðismálastjórnar, sem fylgdu úrskurðum stjórnarinnar frá 4. febrúar og 12. maí 1993 og vikið er að í ofangreindum bréfum mínum, er því meðal annars lýst, að við gildistöku hinna nýju verðlagningarreglna með lögum nr. 60/1984 hafi skapast mikið vandræðaástand í endursölukerfinu. Hafi húsnæðismálastjórn séð sig knúna til að óska eftir því við félagsmálaráðuneytið að reglurnar yrðu lagfærðar. Er síðan í nefndum greinargerðum húsnæðismálastjórnar nánar lýst aðdraganda að 99. gr. reglug. nr. 46/1991, sem heimilar að beita eldri reglum um útreikning á greiðslu til seljanda. Segir í greinargerðum húsnæðismálastjórnar, að á þeim tíma, sem verðlagningarreglur 63. gr. laga nr. 60/1984 hafi verið í gildi, hafi tvær aðferðir verið notaðar við útreikning á greiðslu til seljanda. "Að jafnaði [hafi] sú aðferð verið notuð, sem hefur gefið hærri endurgreiðslu við innlausn, sbr. 99. gr. reglug. 46/1991."
Ég fellst út af fyrir sig á það, að góðra gjalda sé vert að rétta hlut manna, sem hallað hafi verið á í lögum, svo óviðunandi sé. Hins vegar er varla við það búandi, að ósamræmi sé milli gildandi lagareglna og þeirra útreikningsreglna, sem beitt er í framkvæmd.
2.
Hvort samræmis sé gætt við útreikning þeirra greiðslna, sem um ræðir í 1. lið hér að framan.
Samkv. fyrrgreindum greinargerðum húsnæðismálastjórnar, hefur "að jafnaði" verið valin sú útreikningsaðferð, sem hafi leitt til hærri greiðslu við innlausn. Ég tel nauðsynlegt, að húsnæðismálastjórn upplýsi, hvort undantekningar hafi verið gerðar frá nefndri framkvæmd, að velja þá aðferð, sem leiddi til hærri greiðslu, og ef svo er, á hvaða sjónarmiðum þau frávik hafi byggst.
3.
Hvort við endurskoðun á lagareglum um útreikning greiðslu til seljenda félagslegra íbúða sé ekki rétt að hyggja að ýmsum grundvallaratriðum slíks útreiknings.
Í þessu sambandi bendi ég á, að æskilegt er, að slíkar reglur séu skýrar og einfaldar, þannig að þeir, sem hlut eiga að máli, eigi sem auðveldast að skilja niðurstöður þeirra.
Ég tel einnig koma til athugunar, að reglur verði settar um mat á kostnaði af nauðsynlegum endurbótum, sem falla eiga á seljanda við sölu.
Þrenns konar reglur gilda nú um afskriftir við útreikning greiðslna til seljanda. Í reglum frá 1984 um verðbætur á afskriftir eru íbúðir afskrifaðar um 0,5% á ári fyrir hvert ár, sem seljandi hefur átt íbúðina. Í reglum um 4% aukaverðbætur frá sama ári eru afskriftirnar hins vegar 1,0% á ári fyrstu 20 árin, sem seljandi hefur átt íbúðina, og 0,5% eftir það. Í reglum, sem gilda um íbúðir seldar eða byggðar eftir 1990, eru afskriftirnar 1,5% á ári fyrstu 20 árin en 0,75% eftir það. Það vekur athygli, að afskriftirnar eru mestar fyrstu árin eftir kaup. Afskriftir reiknast með öðrum orðum ekki frá byggingarári, eins og yfirleitt er venja. Þá eru þær mestar fyrstu 20 árin, sem kaupandi á eignina, en innan þessa tíma selja flestir aftur eignirnar. Þá má benda á, að við uppgjör á greiðslu til seljanda við sölu vissra eigna, þar á meðal tveggja íbúða, sem fjallað er um í fyrrnefndum bréfum mínum, koma tvær reglur til greina. Annars vegar reglan um 4% aukaverðbætur og hins vegar reglan um verðbætur á afborganir. Afskriftir eru þó ekki þær sömu, eða 0,5% í öðru tilfellinu og 1,0% í hinu.
Ofangreindar afskriftarreglur virðast ganga lengra en gerist á almennum markaði, sérstaklega í þeim tilvikum, þar sem mest fyrning er reiknuð fyrstu 20 árin, en yfirleitt er talið að íbúðarhúsnæði gangi hægar úr sér fyrstu árin eftir byggingu. Svo virðist því, að afskriftarreglur taki a.m.k. ekki í öllum tilvikum mið af aldri, ástandi og byggingarefni íbúða, heldur liggi þar að einhverju leyti önnur sjónarmið til grundvallar.
Af þeim ástæðum, sem að framan eru raktar, er ég þeirrar skoðunar, að athuga beri, hvort ekki sé ástæða til að taka umræddar afskriftarreglur til endurskoðunar með það fyrir augum að samræma þær og meta tilgang þeirra.
Ennfremur kemur að mínum dómi til athugunar, að kveða skýrar á í lögum en nú er gert í 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993, frá hvaða tíma skuli reikna vexti og verðbætur af tilgreindum hluta upphaflegra lána, svo og við hvaða vexti skuli miðað.
4.
Hvort ekki sé til athugunar að endurskoða eyðublöð þau, sem notuð eru af húsnæðisnefndum við uppgjör greiðslu til seljanda.
Ég tel rétt að íhuga, hvort ekki sé rétt að endurskoða umrædd uppgjörseyðublöð í þeim tilgangi, að þau sýni skýrar en nú er, hvað metið sé og hvernig niðurstaða sé fengin. Einnig ætti eyðublaðið að geyma nauðsynlegar upplýsingar samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
5.
Hvort ekki sé ástæða til að setja lagareglur um tilnefningu matsmanna.
Athygli mína hefur vakið, að störf sérstakra matsmanna skv. 85. gr. laga nr. 97/1993 hafa verið unnin af húsnæðisnefndum eða aðilum á þeirra vegum. Ekkert skýrt ákvæði er í lögunum um það, hver eigi að tilnefna umrædda matsmenn eða hvaða almenn hæfisskilyrði slíkir matsmenn eigi að uppfylla. Það verður almennt ekki talið í samræmi við almennar grundvallarreglur, ef húsnæðisnefnd, sem kaupandi eignar, hefur algert sjálfdæmi um það, hver skuli skipaður til að annast mat, og skipi til þess starfsmenn sína eða nefndarmenn húsnæðisnefndar.
6.
Hvort ekki beri að taka af skarið í lögum, að heimilt skuli að skjóta ágreiningi um greiðslu til seljanda skv. 88. gr. laga nr. 97/1993 til húsnæðismálastjórnar.
Í 92. gr. kemur fram, að húsnæðismálastjórn skuli úrskurða um þann ágreining milli seljenda íbúða og húsnæðisnefnda, sem til hennar er vísað og varðar útreikning á greiðslu til seljenda skv. 85. gr., svo og ákvarðanir um endursölu íbúða skv. 86. gr. Í ákvæðinu er þess aftur á móti ekki getið, að bera megi upp ágreining um útreikning á greiðslu til seljanda skv. 4. mgr. 87. gr. eða 88. gr. laganna. Með tilliti til réttaröryggis borgaranna tel ég mikilvægt, að kæruheimild til húsnæðismálastjórnar séu ekki settar þröngar skorður, enda er hér iðulega um mikla hagsmuni að ræða fyrir hlutaðeigandi seljendur.
7.
Hvort ekki eigi að taka af allan vafa um það, hvort bera megi ákvarðanir húsnæðismálastjórnar til félagsmálaráðuneytisins.
Þegar stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins var breytt með lögum nr. 61/1993, var ekki tekin afstaða til þess í lögunum, hvort kæra mætti ákvarðanir húsnæðismálastjórnar skv. 92. gr. laganna til félagsmálaráðuneytisins. Ég tel rétt, með tilliti til 1. mgr. 2. gr. laga nr. 97/1993, að tekið verði skýrt á því í lögunum, ef ætlunin er að slíkar ákvarðanir verði ekki kærðar til félagsmálaráðherra."
Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér 29. mars 1994. Þar segir meðal annars:
"Það tilkynnist yður hér með að starfandi er nefnd til að undirbúa frumvarp á grundvelli skýrslu nefndar sem falið var að meta reynsluna af framkvæmd laga nr. 70/1994 um félagslegar íbúðir. Eitt þeirra fjölmörgu atriða er nefndin hefur skoðað eru reglur varðandi greiðslur til seljaenda félagslegra íbúða. Á fundi nefndarinnar 1. mars sl. var efni áður tilvitnaðs bréfs yðar rætt sérstaklega. Og mun það verða lagt til grundvallar við endurskoðun reglna um innlausn félagslegra íbúða.
Áformað er að niðurstöður nefndarinnar liggi fyrir n.k. haust og mun yður þá verða send skýrsla nefndarinnar til kynningar."
Með bréfi, dags. 28. apríl 1994, tilkynnti ég félagsmálaráðherra og húsnæðismálastjórn, að í framhaldi af viðbrögðum félagsmálaráðuneytisins hefði ég ákveðið að hafa að svo stöddu eigi frekari afskipti af máli þessu. Með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis óskaði ég þess að félagsmálaráðuneytið veitti mér upplýsingar um niðurstöðu nefndar þeirrar, sem starfaði að framangreindu frumvarpi, er þær lægju fyrir, svo og afstöðu ráðuneytisins til þeirra.
III.
Með 26. gr. laga nr. 58, frá 8. mars 1995, um breyting á lögum nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr, lög nr. 12/1994, var breytt lagaákvæðum um endursölu félagslegra íbúða.
Af því tilefni ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf 26. maí 1995. Þar óskaði ég þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið skýrði, að hvaða leyti hefði verið tekið tillit til ábendinga í bréfi mínu til ráðuneytisins frá 22. febrúar 1994 við framangreindar lagabreytingar og í framkvæmd. Þá óskaði ég þess, að ráðuneytið skýrði, hvort fyrirhugað væri að breyta lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins með tilliti til ábendingar minnar í lið 7 í framangreindu bréfi, þannig að tekinn yrði af vafi um, hvort kæra mætti ákvarðanir húsnæðismálastjórnar til félagsmálaráðuneytisins.
Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 20. júní 1995. Þar segir meðal annars:
"Spurning nr. 1.
Hvort ekki sé ástæða til að edurskoða lagagrundvöll útreikninga á greiðslum til seljenda félagslegra íbúða, sem byggðar hafa verið samkvæmt lögum fyrir gildistöku laga, nr. 51/1980.
Í h-lið 26. gr. laga, nr. 58/1995, eru 4% aukaverðbætur lögfestar, en þær hafa verið reiknaðar sem einn liður í söluverði þessara íbúða frá og með bráðabirgðalögum nr. 50/1983. Tilurð þessarar útreikningsreglu mun yður kunn og því óþarft að endurtaka hér.
Jafnframt skal bent á tvö önnur atriði er lúta að íbúðum frá þessum tíma og tekin voru til endurskoðunar í hinum nýju lögum. Í fyrsta lagi er söluverð íbúðanna nú sérstaklega skilgreint í lögunum. Þar er lagt til grundvallar að verð íbúða þessara verði ákvarðað á sama hátt og á íbúðum byggðum eftir gildistöku laga nr. 51/1980 og er það í samræmi við framkvæmdina til þessa. Og í öðru lagi eru nú tekin af öll tvímæli um að um útreikning á eignarhlut seljanda íbúða, sem byggðar voru til útrýmingar á heilsuspillandi húsnæði fyrir gildistöku laga, nr. 51/1980, verði farið eftir sömu reglum og þegar aðrar félagslegar íbúðir frá þeim tíma eiga í hlut. Framkvæmdin hefur verið sú, en lagaákvæðin afar óljós.
Spurning nr. 2.
Hvort samræmis sé gætt við útreikning þeirra greiðslna sem um ræðir í 1. lið hér að framan.
Hér vísar ráðuneytið til fyrsta hluta í svari við spurningu nr. 1.
Spurning nr. 3.
Hvort við endurskoðun á lagareglum um útreikning á greiðslu til seljenda félagslegra íbúða sé ekki rétt að hyggja að ýmsum grundvallaratriðum slíks útreiknings.
Í bréfi yðar er í fyrsta lagi lögð áhersla á nauðsyn þess að reglur um þetta efni séu skýrar og einfaldar til þess að þeir, sem hlut eiga að máli, eigi sem auðveldast með að skilja niðurstöðu í sínum eigin málum. Ráðuneytið tekur undir þetta og ætlar að með lögum, nr. 58/1995, hafi verið stigið stórt skref í þessa átt. Þannig hafa öll ákvæði laganna, nr. 97/1993, um endursölu félagslegra eignaríbúða verið endurskoðuð með það að markmiði að þau verði auðskiljanlegri þeim sem hlut eiga að máli. Einn liður í því er t.d. að skilgreina söluverðið sérstaklega, sbr. g- og h-lið 26. gr. laganna nr. 58/1995. Eftir sem áður er hætt við að einhverjum þyki ákvæðin of flókin, a.m.k. um íbúðir byggðar fyrir gildistöku laga nr. 51/1980. Hin langa saga að baki þeim íbúðum og mismunandi ákvæði í tímans rás verða ekki afmáð.
Í öðru lagi bendið þér á að til athugunar sé að reglur verði settar um mat á kostnaði af nauðsynlegum endurbótum sem falla eiga á seljanda við sölu. Í því sambandi skal bent á að samkvæmt lögum nr. 58/1995, g- og h-lið 26. gr., er hér gert ráð fyrir nýju fyrirkomulagi, því, að húsnæðismálastjórn setji sérstakar reglur um mat á verðgildi endurbóta á íbúðum. Þar á að kveða á um verðgildi og endingartíma þeirra byggingarþátta sem í hlut eiga, hvaða þættir skulu teljast til viðhalds og á ábyrgð eigenda og hvaða þættir teljast til endurnýjunar og endurbóta. Með þessu nýja fyrirkomulagi var ætlunin að eigendum félagslegra íbúða verði vel ljóst hvaða kröfur eru gerðar við innlausn íbúða og þá jafnframt að vanræksla á eðlilegu viðhaldi verður dregin frá eignarhluta við sölu á íbúðunum. Óbreytt stendur að það eru húsnæðisnefndir sem sjá um að meta endurbæturnar. Verður það gert samkvæmt áðurgreindum reglum sem nú eru unnið að í Húsnæðisstofnun ríkisins sem íbúðareigendur munu geta kynnt sér.
Í þriðja lagi bendið þér á að þrenns konar reglur gildi um afskriftir við útreikning á greiðslu til seljanda skv. lögum nr. 97/1993. Því er til að svara að skv. lögunum, nr. 58/1995, gildir ein afskriftarregla um allar íbúðir sem byggðar hafa verið eftir gildistöku laga, nr. 51/1980, með fullverðtryggðum lánum úr Byggingarsjóði verkamanna. Fyrningin er 1% óháð eignarhaldstíma. - Hvað viðvíkur íbúðum fyrir gildistöku laga nr. 51/1980, gildir enn tvenns konar fyrning, þ.e. 1% fyrning þegar reglur um 4% aukaverðbætur eiga við, en ella 0,5%. Ekki var talið fært að leggja til í frumvarpi til laga að skerða réttindi þeirra, sem njóta 0,5% fyrningar, með því að hækka fyrningu af þeim íbúðum í 1% til samræmis við almennu regluna. Hins vegar var lagfærður sá ágalli laganna, nr. 97/1993, þar sem kveðið var á um að fyrning af þessum íbúðum væri á bilinu 0,5-1%. Ótækt var í framkvæmd að hafa atriði af þessum toga þannig opið, enda var 1% fyrningu ávallt beitt í framkvæmd. Því var sú leið lögfest.
Að lokum er undir lið nr. 3 í bréfi yðar bent á að til athugunar sé að kveða skýrar á í lögum, en fram komi í 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993, frá hvaða tíma skuli reikna vexti og verðbætur af tilgreindum hluta upphaflegra lána. Skýring á því að ekki var tekið á þessu atriði í lögunum, nr. 58/1995, er eftirfarandi: Hér er um "gamlar íbúðir í kerfinu að ræða frá tímum þegar öðrum vinnubrögðum var beitt en nú tíðkast. Upplýsingar um fyrsta vaxtadag lágu ekki alltaf fyrir. Því var ráðist í það verk í Húsnæðisstofnun að yfirfara öll mál frá þessum tíma með það í huga að koma á hreint við hvað fyrsti vaxtadagur gæti miðast. Í flestum tilfellum lágu fyrir upplýsingar um það hvenær framkvæmdalán voru gerð upp og breytt í einstaklingslán. Það þótti réttlætisleið fyrir íbúðareigendur að miða við þá dagsetningu og hefur þeirri reglu verið beitt síðan. Hins vegar lágu upplýsingar um slíka dagsetningu ekki alltaf fyrir í þessum fyrri tíðar málum. Í þeim tilvikum var brugðið á það ráð að finna hver væri sannanlegur flutningsdagur í íbúðina. Sú dagsetning lá heldur ekki alltaf nákvæmlega fyrir, en reynt var að nálgast hana eftir öllum tiltækum upplýsingum. Aðalatriði er að við þessa framkvæmd hefur vafinn verið látinn falla einstakingum í hag. Þessar óljósu upplýsingar sem hér er við að etja voru skýring á því að nefndin, sem samdi frumvarp að lögum nr. 58/1995, taldi ekki mögulegt að fara út í þessa sálma í lagasetningu. Samkvæmt upplýsingum frá Húsnæðisstofnun er reynslan sú að eftir að áðurgreind athugun fór fram í Húsnæðisstofnun og áðurgreind framkvæmd festist í sessi, hefur umkvörtunum einstaklinga á þessu sviði stórlega fækkað.
Hvað varðar þá athugasemd yðar að óljóst sé við hvaða vexti skuli miðað í framangreindum tilvikum skal bent á 6. mgr. 97. gr. reglugerðar um félagslegar íbúðir nr. 46/1991. Nefndin sem samdi frumvarpið taldi að nægilega væri tekið á þessu atriði þar.
Spurning nr. 4.
Hvort ekki sé til athugunar að endurskoða eyðublöð þau, sem notuð eru af húsnæðisnefndum við uppgjör greiðslu til seljanda.
Ráðuneytinu hefur ekki áður verið bent á að eyðublöð þau, sem Húsnæðisstofnun sendir húsnæðisnefndum um uppgjör á greiðslu til seljanda, séu ekki talin nægilega vel úr garði gerð. Í tilefni af athugasemd yðar um þetta efni mun ráðuneytið taka upp viðræður við Húsnæðisstofnun um þetta efni.
Spurning nr. 5.
Hvort ekki sé ástæða til að setja lagareglur um tilnefningu matsmanna.
Hér er vísað til svars við spurningu nr. 3, en þar kemur fram að húsnæðismálastjórn skal setja sérstakar reglur um endurbætur þær sem eigandi hefur gert á íbúð sinni. Í lögunum er ekki lengur kveðið á um kvaðningu sérstakra matsmanna. Áfram stendur að húsnæðisnefnd sér um þetta mat en mun nú hafa við reglur að styðjast. Vísast um þetta efni til g-liðar 26. gr. laganna nr. 58/1995 (einnig h-liðar 26. gr. varðandi íbúðir byggðar fyrir gildistöku laga nr. 51/1980).
Spurning nr. 6.
Hvort ekki beri að taka af skarið í lögum, að heimilt skuli að skjóta ágreiningi um greiðslu til seljanda skv. 88. gr. laga nr. 97/1993 til húsnæðismálastjórnar.
Óljóst er hvers vegna brott féll úr lögum, nr. 70/1990, vísun í það lagaákvæði sem tók til íbúða byggðra fyrir gildistöku laga nr. 51/1980, þegar kveðið var á um úrskurðarvald húsnæðismálastjórnar um ágreining milli aðila er varðar útreikning á eignarhluta seljanda. Hugsanlega var hér um vangá að ræða á sínum tíma. Hvað sem því líður hefur atriði þessu nú verið kippt í liðinn, sbr. j-lið 26. gr. laga nr. 58/1995.
Spurning nr. 7.
Hvort ekki eigi að taka af allan vafa um það hvort bera megi ákvarðanir húsnæðismálastjórnar til félagsmálaráðuneytisins.Nefnd þeirri, sem samdi það frumvarp til laga sem síðar var samþykkt af Alþingi með smávægilegum breytingum sem lög nr. 58/1995, var eingöngu falið að endurskoða ákvæði laga, nr. 97/1993, um félagslegar íbúðir. Hins vegar mun þetta mikilsverða atriði, um kærusamband milli húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðuneytis, verða kynnt ráðherra sérstaklega. Ráðuneytið mun því væntanlega eiga svör við spurningu nr. 7 í bréfi yðar á haustdögum og mun þá skrifa yður sérstakt bréf um það efni."