I.
Hinn 27. mars 1992 bar A, fram kvörtun yfir þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins frá 6. ágúst 1991, að afturkalla ákvörðun sína frá 29. apríl sama ár um ráðstöfun á hluta úr landi X, er liggur innan landgræðslugirðingar í landi X og Y.
A lýsti málavöxtum þannig, að um árabil hefðu staðið deilur milli ábúenda á X og Landgræðslu ríkisins um nytjar lands, sem væri innan landgræðslugirðingar. Margir fundir hefðu verið haldnir með starfsmönnum Landgræðslunnar og landbúnaðarráðuneytisins, þar sem leitað hefði verið lausnar á deilunum. Þáverandi landbúnaðarráðherra hefði með bréfi 29. apríl 1991 leyst úr málinu með tilteknum hætti, en núverandi landbúnaðarráðherra hefði afturkallað þá ráðstöfun með bréfi 6. ágúst 1991. Í kvörtun A kemur fram, að hann kvarti "yfir því, að fyrirmæli ráðuneytisins skuli ekki standa, heldur málið sett í uppnám á ný".
II.
Fyrir liggur yfirlýsing B frá 30. maí 1946, en hún var þá eigandi X. Í yfirlýsingu þessari, sem var þinglýst, segir svo:
"Ég undirrituð [B] [X] geri kunnugt, að ég til samkomulags til þess, að gerð verði sandgræðslugirðing á löndum jarðanna [Z], [X] og [Y] í [...]hreppi í [...]sýslu samþykki, að sandgræðslugirðing verði sett á land jarðar minnar [X], frá landamerkjum milli hennar og [Y] í [...] og niður hlíðina, þar sem sandgræðslustjóri ákveður og niður að vegi, sem þar liggur með sjó, og ofan við hann heim að verslunarhúsum kaupfélagsins og þar í sjó við bryggjuna, gegn því að hlið sé á girðingunni fyrir veginn við húsin, og frjáls svæði í fjörunni fyrir bátanaust og önnur mannvirki eftir þörfum.
Einnig áskil ég mér rétt til beitutöku í fjörunni, sand- og malartekju og þara til áburðar. Einnig áskil ég mér rétt á landi til ræktunar í Hlíðinni inni í girðingunni, bæði til túnauka og garðræktar.
Ég tek að mér að annast um að nefndu hliði á girðingunni sé ávallt lokað og að fénaður gangi ekki í fjörunni fyrir enda hennar inn á sandgræðslusvæðið, gegn 200 króna árlegri þóknun. Einnig áskil ég mér á meðan ég rek sauðfjárbú, að aðalatvinnu, 300 kr. árlega þóknun fyrir tap á fjörubeit frá [...] heim að bryggju.
Greiðslur þessar skulu mér greiddar fyrir 1. nóvember ár hvert.
Að öðru leyti en því sem hér er fram tekið, fellur landið, sem er innan sandgræðslugirðingarinnar undir ákvæði sandgræðslulaganna frá árinu 1941."
Lögmaður A ritaði landgræðslustjóra bréf, dags. 29. ágúst 1984, en samhljóða yfirlýsingu var þinglýst á jörðina X. Bréf þetta er svohljóðandi:
"Til mín hefur leitað [A] bóndi [X] og falið mér að segja upp samkomulagi frá 30. maí 1946 við þáverandi ábúanda jarðarinnar [X] - um sandgræðslugirðingu í landi jarðarinnar.
Ástæður til þessa eru þær að af hálfu fulltrúa landgræðslunnar hefir margítrekað verið reynt að hamla gegn samnings- og hefðbundnum nytjum jarðareiganda á spildu þeirri er hér um ræðir, enda hafa þær nytjar mjög stuðlað að uppgræðslu landsins í samræmi við markmið laga nr. 17/1965. Í annan stað er uppsögn þessi brýn nauðsyn af þeirri ástæðu að um 40% alls heyfengs jarðarinnar kemur af landspildu þessari og er óheftur framtíðaraðgangur að þeim heyfeng forsenda fyrir áframhaldandi búsetu á jörðinni. Í þriðja lagi hefir uppgræðslumarkmiðum samkvæmt 12. gr. landgræðslulaga þegar verið náð að dómi hlutlausra aðila og ber af þeirri ástæðu að afhenda landið aftur til eigenda.
Þetta tilkynnist yður hér með."
Landgræðslustjóri ritaði lögmanni A bréf, dags. 14. september 1984, en þar segir:
"Móttekið bréf þitt frá 29. ágúst 1984 varðandi málaleitan [A] á [X] um uppsögn á samkomulagi frá 30. maí 1946 við þáverandi ábúanda jarðarinnar [X] um landgræðslugirðinguna sem kennd er við [Y].
Í fyrrnefndu þinglýstu samkomulagi er tekið fram að um landið gildi lög um landgræðslu en í núverandi lögum um landgræðslu nr. 17/1965 og br. 54/1975 og br. 42/1982, 12. gr. er tekið fram að land er ekki afhent eigendum til nytja fyrr en það er talið hæft til þess að mati landgræðslustjóra.
Af hálfu Landgræðslu ríkisins hefur jafnan verið vilji til þess að heimila ábúanda [X] takmörkuð slægjuafnot innan umræddrar landgræðslugirðingar. Ábúandanum hefur meðal annars verið mælt út ákveðið slægjuland, en hann hefur ekki virt þau mörk. Þannig er hann nú þessa dagana að slá mel á mjög viðkvæmu svæði miðað við sandfokshættu og er Landgræðslu ríkisins því nauðugur einn kostur að leita aðstoðar sýslumannsembættisins í [...]sýslu til að hindra frekari slátt á mel af hálfu ábúandans á [X] á umræddu svæði.
Landgræðsla ríkisins vill hér með skora á þig hr. hæstaréttarlögmaður sem lögmann [A] á [X] að sjá til þess að umbjóðandi þinn slái ekki mel utan þeirra svæða í landgræðslugirðingunni, sem landgræðslan hefur heimilað honum að slá. Jafnframt lýsir Landgræðsla ríkisins sig enn reiðubúna til viðræðna við [A] um afnot af slægjulandi innan landgræðslugirðingarinnar en landgræðslan getur ekki fallist á að fyrir hendi séu heimildir eða ástæður fyrir því að [A] geti sagt upp samkomulaginu frá 30. maí 1946."
Í bréfi lögmanns A 13. mars 1987 til Landgræðslu ríkisins kemur fram, að land það, er málið lúti að, hafi gróið upp. Megi einkum rekja það til skynsamlegrar nýtingar bóndans á X, sem árlega hafi borið á unnin tún, en skilið eftir skára á jöðrum og þannig hafi melurinn árlega aukið við landið. Landeigandinn telji, að öllum skilyrðum landgræðslulaga til að afhenda landið aftur sé löngu fullnægt. Í bréfinu segir síðan, að Landgræðslu ríkisins séu bönnuð frekari afnot af landi X án fenginnar heimildar jarðeiganda. Með bréfi landgræðslustjóra, dags. 10. júní 1987, er andmælt banni við afnotum Landgræðslu ríkisins af landi X innan landgræðslugirðingar sem heimildarlausu og órökstuddu. Lögmaður A ritaði Landgræðslu ríkisins á ný bréf, dags. 8. ágúst 1989, þar sem ítrekað er, að jarðeigandi telji land X fyrir löngu það gróið, að öllum lagaskilyrðum til að skila því aftur sé fullnægt.
Í bréfi, sem lögmaður A ritaði landbúnaðarráðuneytinu 2. janúar 1991, er vísað til fundar, sem haldinn hafi verið í landbúnaðarráðuneytinu með hlutaðeigandi aðilum 9. október 1990, þar sem gögn málsins hafi legið frammi og sjónarmið verið reifuð. Síðan segir í bréfi lögmannsins:
"Jarðareigandi gerir kröfu til þess að óskert umráð hans yfir landinu verði viðurkennd.
Jarðareigandi telur að "Sandgræðslan" hafi ekki í öndverðu komið að landinu með lögskyldum hætti, því séu afnot Landgræðslu nú af landi jarðarinnar bundin samþykki hans.
Þá telur jarðareigandi að öllum skilyrðum landgræðslulaga um að skila landinu aftur til jarðareiganda sé löngu fullnægt. Jarðareigandi telur að uppgræðsla örfoka lands á [...] hafi best tekist fyrir skynsamlega nýtingu hans á landinu, en hann hefur þar unnið tún árlega með því að slá melinn en skilja eftir skára á jöðrum. [A] telur að Landgræðslan hafi í gegnum tíðina litlu kostað til við uppgræðslu [X]. Störf Landgræðslunnar hafi einkum varðað [Y] og verndun hans. Þó hafi landgræðslan tekið mikið melfræ úr landi [X] til notkunar annars staðar.
Hin seinni ár hefur ósamkomulag málsaðila verið óbærilegt fyrir jarðareiganda, vegna persónulegrar óvildar eftirlitsmanns Landgræðslunnar, sem hefur m.a. leitt til alvarlegra árekstra og lögregluafskipta.
[A] hefur bréflega hinn 13.03. 1987 og 08.08. 1989 bannað Landgræðslu ríkisins afnot af landi [X] án samráðs við hann. Þessum kröfum hans hefur ekki verið sinnt eða svarað. [A] er orðinn roskinn og hefur sonur hans og tengdadóttir hug á að taka við búskapnum og er því brýnt að koma þessum deilumálum frá.
Landþröngt er á [X] og lítið land ræktanlegt annað en "þrætulandið" og er ábúenda full þörf á að fá óskoruð umráð allrar jarðarinnar. Þessi afstaða kemur fram í umsögnum [...], héraðsráðunautar og [...], oddvita [...]hrepps.
[A] hefur til margra ára staðið í harðvítugum deilum um þetta mál og haft af því verulegan kostnað auk óþæginda. Þá hafa hin skertu afnot hans á jörðinni valdið honum beinu fjártjóni sem hann væntir að fá bætt.
Sjónarmið [A] hafa hér verið rakin í stórum dráttum.
Því er treyst herra landbúnaðarráðherra, að fyrir milligöngu yðar fáist mál þetta til lykta leist á farsælan hátt".
Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins 29. apríl 1991, sem A var sent afrit af, tilkynnti ráðuneytið Landgræðslu ríkisins eftirfarandi:
"Vísað er til samtala, funda og bréfaskrifta útaf ágreiningi ábúenda á [X] við Landgræðslu ríkisins um meðferð þess hluta úr landi [X] sem liggur innan landgræðslugirðingar í landi [X] og [Y] í [...]sýslu.
Til að leita leiða til lausnar á þessum ágreiningi felur landbúnaðarráðuneytið Landgræðslu ríkisins að afhenda ábúendum [X] þann hluta úr landi jarðarinnar sem liggur innan nefndrar landgræðslugirðingar. Það skal þó gert með þeirri kvöð að ábúendum [X] er falið að annast að gróðurfarslegt ástand landsins þróist þannig að það verði ekki lakara en það er í dag. Með því verði haft eftirlit á þann hátt að lagt sé árlegt mat á gróðurfarslega stöðu þess lands sem er nú innan landgræðslugirðingar, og fylgst á þann hátt með framvindu mála. [...], deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu, er falin yfirumsjón með því eftirliti, og er honum ætlað að leita aðstoðar sérfróðra manna við það verkefni.
Tekið skal fram að með þessu erindi er beit sauðfjár ekki heimiluð innan núverandi landgræðslugirðingar, og fer um framvindu þess eftir samningum milli landeigenda, Landgræðslu ríkisins og Flugmálastjórnar.
Komi til þess að ástand landsins frá gróðurfarslegu sjónarmiði fari hrakandi, mun fyrrgreind ákvörðun vera endurmetin."
Með bréfi 10. júní 1991 óskaði Landgræðsla ríkisins eftir því, að landbúnaðarráðuneytið afturkallaði þá ákvörðun sína frá 25. apríl 1991, að afhenda ábúendum [...] umrætt land. Í bréfi sínu vísaði Landgræðslan til yfirlýsingar B frá 30. maí 1946 og til þess, að hluti þess lands, sem um ræddi, væri sérstaklega viðkvæmt sandfokssvæði og að það samrýmdist ekki 12. gr. laga nr. 17/1965 um landgræðslu að afhenda landið. Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins frá 6. ágúst 1991 sagði svo:
"Vísað er til bréfs ráðuneytisins dags. 29. apríl s.l., þar sem Landgræðslu ríkisins er falið að "afhenda ábúendum [X] þann hluta úr landi jarðarinnar sem liggur innan nefndrar landgræðslugirðingar." Er þarna átt við landgræðslugirðingu í landi [X] og [Y] í [...]sýslu, eins og fram kemur í hinu tilvitnaða bréfi.
Fyrirmæli ráðuneytisins í framangreindu bréfi um afhendingu á hluta af landi innan landgræðslugirðingarinnar eru hér með afturkölluð.
Um áframhaldandi starf Landgræðslu ríkisins á landi innan girðingar vísar ráðuneytið til landgræðslulaga nr. 17 24. apríl 1965."
III.
Með bréfi 15. apríl 1992 óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Jafnframt óskaði ég sérstaklega upplýsinga um eignarheimildir Landgræðslu ríkisins að umræddu landi og á hvaða lagagrundvelli og gögnum ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins frá 6. ágúst 1991 hefði verið byggð. Í bréfi ráðuneytisins 14. ágúst 1992 með gögnum málsins sagði svo:
"Ráðuneytið vísar til bréfs yðar dags. 15. apríl s.l., sem varðar kvörtun [A], vegna afturköllunar á ákvörðun ráðuneytisins frá 29. apríl 1991.
Að mati ráðuneytisins er nauðsynlegt að fram komi að með bréfi ráðuneytisins, sem til er vitnað hér að ofan er lagt fyrir Landgræðslu ríkisins að afhenda "ábúendum [X] þann hluta úr landi jarðarinnar sem liggur innan landgræðslugirðingarinnar" í [Y]. Um er að ræða svonefnda [Y]-girðingu sem nær yfir hluta af jörðunum [Y] og [X]. Umráðarétt yfir landi [X] innan landgræðslugirðingarinnar byggir Landgræðsla ríkisins á yfirlýsingu [B] frá 30. maí 1946, þar sem afmörkuðu landi [X] er ráðstafað til sandgræðslu og þannig fellt undir ákvæði þágildandi laga um sandgræðslu og heftingu sandfoks nr. 18. 28. maí 1941. Mun yfirlýsing [B] ekki vera frábrugðin öðrum einhliða yfirlýsingum frá svipuðum tíma um ráðstafanir lands til sandgræðslu, en lög um sandgræðslu og heftingu sandfoks lutu ekki eingöngu að uppgræðslu á landi sem tekið væri eignarnámi, sbr. 8. gr. laganna. Umrætt landgræðslusvæði er því ekki í eigu Landgræðslu ríkisins.
Þá skal tekið fram að fyrirmæli ráðuneytisins í bréfi til Landgræðslu ríkisins frá 29. apríl 1991 um að afhenda "ábúendum [X]" hluta af landi innan landgræðslugirðingarinnar, verða ekki túlkuð sem ákvörðun um afhendingu landsins. Í 12. gr. landgræðslulaga nr. 17/1965, sbr. 10. gr. laga 18/1941, er gert ráð fyrir að landgræðslustjóri eigi alfarið mat um það hvort land sem tekið er til græðslu með samkomulagi sé svo vel gróið að unnt sé að afhenda það aftur til eigenda. Fyrirmæli ráðuneytisins frá 29. apríl 1991 sættu athugasemdum og andmælum landgræðslustjóra með bréfi dags. 10. júní 1991. Eins og þar kemur fram taldi landgræðslustjóri sér ekki fært að skila umræddu landi enda væri það ósamrýmanlegt 12. gr. landgræðslulaga og frekari uppgræðsluaðgerða væri þörf á landinu. Að því virtu taldi ráðuneytið réttlætanlegt og heimilt að afturkalla fyrri fyrirmæli um afhendingu landsins. Var það gert með bréfi til landgræðslustjóra hinn 6. ágúst 1991 en þá lá fyrir að Landgræðsla ríkisins hafði ekki á þeim tíma farið að fyrirmælum ráðuneytisins um afhendingu landsins. Fyrirmæli ráðuneytisins geta því ein sér ekki skapað neinn rétt fyrir eiganda [X], enda var þeim ekki beint að honum."
Með bréfum 20. ágúst og 9. nóvember 1992 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindu bréfi. Athugasemdir A bárust mér með bréfum 30. nóvember og 4. desember 1992.
IV.
Hinn 18. desember 1992 óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að landbúnaðarráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, að því leyti sem málið hefði ekki þegar verið skýrt í bréfi ráðuneytisins frá 14. ágúst 1992. Í bréfi mínu óskaði ég sérstaklega greinargerðar ráðuneytisins um það, hvort ákvörðun landgræðslustjóra, þar á meðal um afhendingu lands samkvæmt 12. gr. laga nr. 17/1965 um landgræðslu, yrði ekki skotið til landbúnaðarráðuneytisins til úrskurðar í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um kæru til æðra stjórnvalds og 1. mgr. 3. gr. laga nr. 17/1965. Þá óskaði ég ennfremur nánari skýringa á því, hvaða sjónarmið og lagarök hefðu legið til grundvallar afturköllun þeirri, sem bréf ráðuneytisins frá 6. ágúst 1991 geymdi. Umbeðnar skýringar bárust mér síðan með bréfi landbúnaðarráðuneytisins 11. janúar 1993. Þar segir:
"Ráðuneytið vísar til bréfs yðar dags. 18. desember s.l., sem varðar kvörtun [A] bónda á [X].
Vegna kvörtunarinnar tekur ráðuneytið fram að lengi hefur verið ágreiningur milli Landgræðslu ríkisins og ábúenda [X] um nytjar af landgræðslusvæðinu í [Y]. Deilur þessar hafa sprottið af slægjuafnotum frá [X] innan girðingar og beit sauðfjár þaðan, sem að öllu leyti er í óþökk Landgræðslu ríkisins, en hefur auk þess skapað hættu fyrir flugumferð um [...]flugvöll. Með "samningi" Landgræðslunnar við [A] sem staðfestur var í landbúnaðarráðuneytinu 10. desember 1985, voru [A] sem eiganda [X] fengin tiltekin takmörkuð umráð af landi [X] innan landgræðslugirðingarinnar. Þar er tilgreint nákvæmlega á hvern hátt [A] eru heimil afnot landsins og hvaða skilyrðum þau eru bundin. Líta verður svo á að "samningur" þessi sem gerður var að tilhlutan flugmálastjóra hafi ekkert gildi í dag, enda hefur ekki verið farið eftir ákvæðum hans, hvorki af hálfu Landgræðslu ríkisins eða [A]. Gert var ráð fyrir að Landgræðslan girti hluta af svæðinu til hagsbóta fyrir eiganda [X] sem gert var, en þær girðingar stóðust ekki ágang sjávar. Þess vegna náði samningurinn ekki tilgangi sínum og tilætluðum áhrifum. Kvörtun [A] beinist aðallega að afturköllun landbúnaðarráðherra frá 6. ágúst 1991 á fyrri fyrirmælum til landgræðslustjóra um að afhenda ábúanda og eiganda [X] land jarðarinnar innan landgræðslugirðingarinnar í [Y]. Ráðuneytið hefur áður gert grein fyrir ástæðum þeim sem lágu að baki umræddri afturköllun í bréfi 14. ágúst 1992. Samkvæmt 12. gr. landgræðslulaga nr. 17/1965 segir, að afhenda skuli land sem Landgræðsla ríkisins hefur tekið til græðslu með samkomulagi, sbr. 7. gr., þegar það er svo vel gróið að dómi landgræðslustjóra að ekki sé nauðsyn frekari aðgerða af hendi Landgræðslunnar. Í bréfi landgræðslustjóra þann 10. júní 1991 kom fram að ekki hefðu skapast skilyrði til þess að afhenda landið samkvæmt 12. gr. laganna og af þeim sökum yrði ákvæðinu ekki beitt. Að því virtu voru fyrirmæli ráðherra frá 29. apríl 1991 afturkölluð, enda verða þau ekki túlkuð sem ákvörðun um afhendingu landsins, eins og segir í bréfi ráðuneytisins frá 14. ágúst 1992, en að öðru leyti vísast til þess varðandi þau lagarök og sjónarmið sem lágu þar að baki. Vandséð er á hvern hátt sú ákvörðun hefur sett "málið í uppnám á ný", enda er ráðuneytinu ókunnugt um að nokkur breyting hafi orðið á skipan mála frá 29. apríl 1991, þ.e. þeim degi sem ráðuneytið beindi þeim fyrirmælum til landgræðslustjóra að afhenda land [X]. Rétt er að taka fram að bréf ráðherra frá 29. apríl 1991 getur ekki talist úrskurður í venjulegri merkingu þess orðs, eins og haldið er fram í kvörtun [A].
Í kvörtun [A] er m.a. vikið að því að ekki sé unnt að skjóta ágreiningi Landgræðslu ríkisins og landeigenda með formlegum hætti til "einhvers úrskurðaraðila". Vegna þessa skal tekið fram að ráðuneytið lítur svo á að samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar verði ákvörðun landgræðslustjóra, þ. á m. um afhendingu lands samkvæmt 12. gr. landgræðslulaga nr. 17/1965 skotið til landbúnaðarráðherra, sem falin er yfirstjórn landgræðslumála samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna."
Ég gaf A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af skýringum landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi 21. janúar 1993.
V.
Í bréfi, er ég ritaði landbúnaðarráðherra 2. mars 1993, sagði svo:
"Af gögnum málsins er ljóst, að [K], héraðsdómslögmaður, hefur átt í bréfaskiptum við [S], landgræðslustjóra, út af ágreiningi þeim, sem kvörtun [A] lýtur að. Þar sem ekki tókst að leysa umræddan ágreining, var málið borið undir landbúnaðarráðuneytið. Í framhaldi af því var fundur haldinn um ágreininginn hinn 9. október 1990. Með bréfi, dags. 2. janúar 1992, ítrekaði [K], héraðsdómslögmaður, að málið yrði til lykta leitt með atbeina landbúnaðarráðherra. Með bréfi, dags. 29. apríl 1991, fól landbúnaðarráðherra Landgræðslu ríkisins að afhenda ábúendum [X] þann hluta úr landi jarðarinnar, sem liggur innan landgræðslugirðingar. Með bréfi, dags. 6. ágúst 1991, afturkallaði landbúnaðarráðherra fyrirmæli sín um afhendinguna.
Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins 11. janúar 1993 segir, að þau fyrirmæli landbúnaðarráðherra, sem fram komu í bréfi hans, hafi ekki verið úrskurður í venjulegri merkingu þess orðs.
Af ofangreindu tilefni er þess óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri viðhorf sitt til eftirfarandi atriða:
1. Telur ráðuneytið, með tilliti til forsögu málsins og niðurlags bréfs [K], héraðsdómslögmanns, 2. janúar 1992, að málinu hafi verið skotið til úrlausnar ráðherra sem æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 17/1965.
2. Ef svo er, hvenær er að vænta úrskurðar ráðuneytisins í málinu?
3. Ef það er skoðun ráðuneytisins, að ráðuneytið hafi ekki komið fram í málinu sem æðra stjórnvald í tilefni af málskoti, óskast gerð grein fyrir því, á hvaða lagagrundvelli afskipti ráðuneytisins byggðust og hver hafi þá verið þýðing afskiptanna að lögum."
Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins 30. mars 1993 bárust mér umbeðnar skýringar. Í bréfi ráðuneytisins kom meðal annars fram:
"Í bréfi yðar er vísað til bréfaskipta [K] hdl. og landgræðslustjóra vegna ágreinings þess sem kvörtun [A] lýtur að, svo og þess að málinu hafi verið vísað til ráðuneytisins í framhaldi af fundi sem þar var haldinn hinn 9. október 1990. Vegna þessa og óska yðar um að ráðuneytið skýri enn á ný viðhorf sitt til málsins, skal eftirfarandi tekið fram:
Ráðuneytið lítur ekki svo á að málinu hafi verið skotið til úrlausnar ráðherra sem æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 17/1965. Í bréfi lögmannsins er óskað eftir "milligöngu" ráðherra til lyktar málsins "á farsælan hátt." Ekki er sérstaklega tekið fram hvaða ákvörðun stjórnvalds sé kærð og er málið ekki þannig lagt fyrir eða reifað að ráðuneytið gæti litið svo á að um væri að ræða kæru til æðra stjórnvalds. Þá er á það að líta að ekki kemur sérstaklega fram að um sé að ræða kæru vegna ákvörðunar landgræðslustjóra á grundvelli 12. gr. laga nr. 17/1965, enda hafði landgræðslustjóri ekki tekið neina formlega afstöðu til þess hvort land það sem deilt er um væri svo vel gróið að hans dómi að unnt væri að afhenda það eigendum, eins og segir í nefndri 12. gr. Það er fyrst gert með bréfi landgræðslustjóra til ráðherra hinn 10. júní 1991. Afhending lands getur eingöngu farið fram lögum samkvæmt. Því var ráðherra rétt að fara þá leið að beina því til landgræðslustjóra að afhenda landið, sem í framhaldi af því taldi ekki skilyrði 12. gr. landgræðslulaga vera uppfyllt. Að þessu virtu verður ekki séð að uppfyllt hafi verið sú almenna regla stjórnsýsluréttar að einungis endanlegar ákvarðanir stjórnvalds verði kærðar, í þessu tilfelli landgræðslustjóra.
Að lokum skal tekið fram að ráðuneytið hefur talið það skyldu sína að leita eftir sáttum með deiluaðilum máls þessa. Í því skyni hafa verið haldnir nokkrir fundir í ráðuneytinu með málsaðilum þar sem ýmis sjónarmið hafa verið reifuð í því skyni að samkomulag næðist um áframhaldandi friðun og skynsamlega nýtingu landsins, þ.e. takmörkuð slægjuafnot á þeim svæðum sem hæf eru til slægna. Það hefur ekki orðið eins og kunnugt er."
Með bréfi 13. apríl 1993 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af ofangreindu bréfi. Athugasemdir A bárust mér síðan 6. maí 1993.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 6. janúar 1994, sagði svo:
"VI.
Kvörtun A beinist að þeirri ákvörðun landbúnaðarráðherra, að afturkalla fyrri ákvörðun um ráðstöfun lands þess, sem deilur hafa staðið um á milli A og Landgræðslu ríkisins. Óumdeilt er, eins og bréf þau, sem hér að framan eru rakin, bera raunar með sér, að Landgræðsla ríkisins hefur ávallt hafnað erindum A um að fá umrætt land aftur afhent, sbr. 12. gr. laga nr. 17/1965 um landgræðslu. Synjun Landgræðslu ríkisins um afhendingu lands skv. fyrrnefndri lagagrein er stjórnvaldsákvörðun, sem ekki er bundin sérstökum formskilyrðum.
Í skýringum sínum til mín hefur ráðuneytið lýst þeirri afstöðu sinni, að það líti ekki svo á, að synjun Landgræðslu ríkisins hafi verið kærð til ráðuneytisins. Hafi því ekki verið um úrlausn ráðherra sem æðra stjórnvalds að ræða skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 17/1965.
Óumdeilt er, að landbúnaðarráðherra fer með yfirstjórn landgræðslumála og skipar landgræðslustjóra, sem hefur umsjón með landgræðslumálum "fyrir hönd ráðherra", sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 17/1965 um landgræðslu, sbr. 2. gr. laga nr. 54/1975. Í 2. tl. 9. gr. reglugerðar nr. 96/1969 um Stjórnarráð Íslands er einnig mælt svo fyrir að landbúnaðarráðuneyti fari með mál, er varða landgræðslu. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 17/1965 fer Landgræðsla ríkisins með landgræðslumál og greinist starfsemin í sandgræðslu, gróðurvernd og gróðureftirlit. Samkvæmt umræddum lögum er landbúnaðarráðuneytið æðra stjórnvald gagnvart Landgræðslu ríkisins. Landgræðsla ríkisins fer með ákveðnar heimildir og hefur það hlutverk að sjá um framkvæmd laganna, en landbúnaðarráðuneyti fer með yfirstjórn mála. Aðstaðan að lögum er hér ótvírætt sú, að kæra má ákvörðun Landgræðslu ríkisins til landbúnaðarráðuneytisins. Þá hefur landbúnaðarráðuneytið eftirlit með og getur breytt ákvörðunum Landgræðslu ríkisins, eftir atvikum að eigin frumkvæði, og gefið henni fyrirmæli. Leiðir þetta af almennum reglum stjórnsýsluréttar um skipti æðra og lægra settra stjórnvalda. Verður því að telja, að landbúnaðarráðherra hafi ótvírætt verið bær að lögum til þess að ákveða, hvort land skyldi afhent skv. 12. gr. laga nr. 17/1965 um landgræðslu.
Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar verða ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar málskots til æðra stjórnvalds. Í því sambandi er nægjanlegt að aðili, sem ekki unir ákvörðun lægra setts stjórnvalds, tjái æðra stjórnvaldi þá afstöðu sína, hvort sem er skriflega eða munnlega. Ekki er því þörf á, að aðili tilgreini erindið sem "stjórnsýslukæru", þar sem það ræðst af efni erindis hverju sinni, hvort fara beri með það sem kæru. Telji æðra stjórnvald vafa leika á, hvort aðili vilji kæra ákvörðun, ber því að leiðbeina honum og ganga úr skugga um, hvort hann æski þess að fá málið endurskoðað með stjórnsýslukæru.
Svo sem að framan er rakið, höfðu bréfaskriftir og viðræður farið fram um ágreining aðila í langan tíma. Í bréfi til landgræðslustjóra 13. mars 1987 skýrir lögmaður A sjónarmið hans og telur fullnægt öllum skilyrðum landgræðslulaga fyrir því, að umræddu landi sé skilað landeiganda, og lýsir banni við frekari afnotum lands án fenginnar heimildar landeiganda. Í svarbréfi 10. júní 1987 mótmælir landgræðslustjóri nefndu banni sem heimildarlausu og órökstuddu og gerir síðan grein fyrir afstöðu Landgræðslu ríkisins til málsins. Í bréfi til landgræðslustjóra 8. ágúst 1989 ítrekar lögmaður A sjónarmið hans og leggur til, að óháður aðili verði tilnefndur til að taka út umrætt land.
Á fundi þeim, sem haldinn var 9. október 1990, lágu gögn málsins frammi. Á fundinum voru fulltrúar landeiganda og Landgræðslu ríkisins, ásamt starfsmönnum landbúnaðarráðuneytisins, og reifuðu sjónarmið sín. Í bréfi lögmanns A til landbúnaðarráðherra, dags. 2. janúar 1991, er vísað til þessa fundar og kröfur A og sjónarmið hans rakin. Í bréfi ráðherra frá 29. apríl 1991 er og vísað til "samtala, funda og bréfaskrifta" út af ágreiningi þessum. Afstaða Landgræðslu ríkisins lá skýrt fyrir og miðað við efni bréfs lögmanns A frá 2. janúar 1991 svo og allan aðdraganda málsins tel ég ótvírætt, að það hafi gefið landbúnaðarráðuneytinu tilefni til þess að fara með erindið sem kæru.
Í stjórnsýslukæru felst annars vegar réttur fyrir aðila máls að bera ákvörðun undir æðra stjórnvald til endurskoðunar og hins vegar skylda fyrir æðra stjórnvald að úrskurða um efni kæru, að uppfylltum kæruskilyrðum. Í bréfi landbúnaðarráðherra frá 29. apríl 1991 er ákveðið, að Landgræðsla ríkisins skuli afhenda ábúendum X þann hluta úr landi jarðarinnar, sem liggur innan landgræðslugirðingarinnar, þó með þeirri kvöð, að ábúendur annist að "gróðurfarslegt ástand landsins þróist" undir eftirliti starfsmanns ráðuneytisins, og með þeim fyrirvara, að beit sauðfjár sé óheimil innan landgræðslugirðingarinnar. Í bréfi ráðuneytisins var tekið fram, að ákvörðunin kunni að verða tekin til endurskoðunar, ef ástand landsins versnaði. Á þetta bréf ráðuneytisins, sem geymdi samkvæmt skýlausu orðalagi sínu fyrirmæli um afhendingu landsins, verður ekki litið öðruvísi en sem úrskurð æðra stjórnvalds í málinu. Ráðuneytið hefur aftur á móti haldið því fram, að ekki beri að líta á þessa ákvörðun sem úrskurð í venjulegri merkingu þess orðs. Ekki verður á þessa skoðun ráðuneytisins fallist. Ber að hafa í huga, að á ráðuneytinu hvíldi skylda til að leysa úr málinu, sem réttilega hafði verið fyrir það lagt með kæru. Þar sem ekki náðist sátt um málið, bar ráðuneytinu skylda til að leggja úrskurð á það. Með bréfi landbúnaðarráðherra frá 29. apríl 1991 var ákveðið, eins og áður segir, að Landgræðsla ríkisins skyldi afhenda ábúendum X þann hluta úr landi jarðarinnar, sem lá innan landgræðslugirðingarinnar. Með þessum úrskurði réð ráðherra þessu deilumáli til lykta. Ákvörðunin var síðan tilkynnt landgræðslustjóra bréflega. Afrit bréfs ráðherra var sent A og ákvörðunin því tilkynnt honum með formlegum hætti. Ákvörðun stjórnvalds, sem komin er til aðila máls, verður ekki tekin aftur, nema skilyrði afturköllunar séu fyrir hendi. Með afturköllun er í stjórnsýslurétti átt við það, að stjórnvald taki að eigin frumkvæði aftur lögmæta ákvörðun sína, sem birt hefur verið. Ýmis sjónarmið ráða niðurstöðu um það, hvort afturköllun sé lögmæt. Takast þar einkum á ástæður stjórnvalds til afturköllunar og þýðing ákvörðunarinnar fyrir þann, sem hún beinist að.
Í bréfi ráðherra, dags. 6. ágúst 1991, er ekki greint frá ástæðum afturköllunar ráðuneytisins á fyrri ákvörðun frá 29. apríl 1991, svo sem að brotin hafi verið skilyrði þau, er ákvörðunin var háð. Í skýringum sínum hefur ráðuneytið vísað til þess, að fyrirmæli ráðuneytisins hafi sætt athugasemdum og andmælum landgræðslustjóra, sem hafi ekki talið skilyrðum 12. gr. landgræðslulaga um afhendingu lands fullnægt.
Svo sem hér að framan er rakið, verður að telja, að landbúnaðarráðherra hafi ótvírætt verið bær að lögum til þess að úrskurða um það, hvort land skyldi afhent skv. 12. gr. laga nr. 17/1965 um landgræðslu. Málið hafði lengi verið til umfjöllunar og bæði aðili málsins svo og landgræðslustjóri höfðu fengið viðhlítandi tækifæri til þess að koma að öllum sínum sjónarmiðum í málinu. Eftir að málið hafði verið borið undir ráðuneytið af A, átti hann rétt á því að úr málinu yrði leyst. Að fenginni efnisúrlausn landbúnaðarráðuneytisins var ekki fyrirsjáanlegt að ákvörðuninni yrði breytt, væru skilyrði ákvörðunarinnar virt. Þær afturköllunarástæður, sem landbúnaðarráðuneytið vísar til, voru ástæður, sem fyrir lágu, þegar ákvörðun var tekin. Ekki hefur verið sýnt fram á, að aðstæður hafi síðar breyst, þannig að það réttlæti afturköllun. Þar sem landbúnaðarráðuneytið hefur heldur ekki sýnt fram á, að þessi ívílnandi ákvörðun sé haldin svo verulegum annmarka, að það leiði ótvírætt til ógildingar ákvörðunarinnar, verður óhjákvæmilega að telja að afturköllunin hafi verið óheimil.
VII.
Það er niðurstaða mín, að umrædd afturköllun landbúnaðarráðuneytisins á fyrri fyrirmælum í bréfi 29. apríl 1991 um meðferð lands innan landgræðslugirðingar [í landi X] hafi verið óheimil."
VIII.
Með bréfi, dags. 4. nóvember 1994, óskaði ég upplýsinga hjá landbúnaðarráðherra um það, hvort ráðuneytið hefði í einhverju breytt ákvörðun sinni í framhaldi af áliti mínu. Í svari ráðuneytisins, dags. 8. nóvember 1994, segir meðal annars:
"Sem svar við fyrirspurn yðar tekur ráðuneytið fram að með bréfi [lögmanns A], dags. 13. maí s.l., var þeim tilmælum beint til ráðuneytisins að [A] yrði "með formbundnum hætti fengin umráð..." yfir hluta af landi jarðarinnar [X]. Af því tilefni og vegna þeirra sjónarmiða Landgræðslu ríkisins að umrætt land væri ekki í því ástandi að unnt væri að lögum að afhenda landið til nytja, hefur ráðuneytið óskað eftir því að Rannsóknarstofnun landbúnaðarins framkvæmdi sérstakt mat á ástandi landsins og áhrifum af breyttri nýtingu og meðferð landsins. Sú athugun liggur ekki fyrir og því hefur ráðuneytið ekki til þessa talið sér fært að taka afstöðu til nefndra tilmæla lögmannsins, [...]. Samkvæmt upplýsingum frá Rannsóknarstofnun landbúnaðarins, sem ráðuneytið aflaði í dag er niðurstöðu stofnunarinnar að vænta á næstu vikum."
Hinn 2. febrúar 1995 barst mér afrit af bréfum landbúnaðarráðuneytisins, dags. 30. janúar 1995, annars vegar til lögmanns A og hins vegar til Landgræðslu ríkisins. Í bréfi ráðuneytisins til lögmanns A segir:
"Hinn 8. desember s.l. barst ráðuneytinu umbeðin athugun Rannsóknarstofnunar landbúnaðarins á ástandi landsins og fylgir hún bréfi þessu í ljósriti. Með vísan til þeirra upplýsinga sem þar koma fram og þeirrar afstöðu Landgræðslu ríkisins og ráðuneytisins að umrætt land sé ekki í því ástandi að unnt sé að lögum að afhenda það til nytja, telur ráðuneytið sér ekki fært að verða við tilmælum yðar í bréfi dags. 13. maí 1994."
Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til Landgræðslu ríkisins segir meðal annars:
"Í [greinargerð Rannsóknarstofnunar landbúnaðarins] er m.a. bent á nauðsyn þess að gerð verði heildstæð landgræðsluáætlun fyrir svæðið. Ráðuneytið tekur undir sjónarmið þessi og beinir þeim tilmælum hér með til yðar að Landgræðsla ríkisins hefji án tafar gerð slíkrar áætlunar."
Ég ritaði landbúnaðarráðuneytinu á ný bréf 15. febrúar 1995. Þar segir:
"Með bréfi ráðuneytis yðar, dags. 30. janúar 1995, var mér tilkynnt, að ráðuneyti yðar hefði ákveðið að framfylgja ekki ákvörðun sinni frá 29. apríl 1991 um að afhenda umrætt land.
Af ofangreindu tilefni er þess óskað, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar geri grein fyrir lagagrundvelli þessarar afstöðu ráðuneytisins og skýri, á hvaða grundvelli það telur sér heimilt að ganga í berhögg við ákvörðun sína frá 29. apríl 1991."
Með bréfi, dags. 10. apríl 1995, ítrekaði ég óskir um að mér yrðu látnar í té fyrrgreindar upplýsingar. Mér bárust umbeðnar upplýsingar með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 31. maí 1995. Þar segir:
"Vegna fyrirspurnar yðar í ofangreindu bréfi telur ráðuneytið ástæðu til að árétta þá skoðun sína og túlkun á bréfi ráðuneytisins til Landgræðslu ríkisins dags. 2. apríl 1991 að ekki sé um að ræða stjórnsýsluúrskurð, heldur fyrirmæli til Landgræðslu ríkisins um afhendingu á hluta á landi innan [landgræðslugirðingar]. Af bréfinu verður ekki ráðið að um endanlega niðurstöðu sé að ræða heldur er hér um að ræða viðleitni ráðuneytisins til að setja niður langvarandi deilur aðila með þeirri tillögu til Landgræðslu ríkisins um að veita [A] til reynslu tímabundin afnot landsins eða hluta þess lands sem afhent hafði verið með yfirlýsingunni frá 30. maí 1946, þó þannig að slík afnot samrýmdust ákvæðum laga. Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til yðar dags. 14. febrúar 1992 sættu fyrirmæli ráðuneytisins athugasemdum landgræðslustjóra, sem óskaði eftir því að þau yrðu afturkölluð, enda var það mat landgræðslustjóra að endanleg afhending landsins væri ekki tímabær. Óskir landgræðslustjóra voru teknar til greina með afturkölluninni, enda var það mat ráðuneytisins að slíkt væri heimilt að lögum. Um frekari skýringar og sjónarmið vegna málsins vísast til bréfa ráðuneytisins til yðar dags. 11. janúar og 30. mars 1993. Síðar var, eins og kunnugt er, aflað sérstakrar úttektar á ástandi landsins og áhrifa af breyttri meðferð þess og nýtingu. Niðurstaða þeirrar athugunar leiddi í ljós að landið væri ekki í því ástandi að unnt væri að afhenda það.
Deilur ábúanda [X] og Landgræðslunnar hafa ekki staðið um það hvort einhver ákvörðun Landgræðslu ríkisins hafi verið rétt eða röng, eða hvort skjóta mætti ákvörðun til ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Auk deilna um afnot landsins hefur verið deilt um það hvort ábúanda [X] væri heimilt að segja upp samkomulaginu frá 30. maí 1946. Hefur því verið mótmælt að [A] ætti þann rétt og jafnframt hefur verið mótmælt heimildarlausu banni [A] við afnotum Landgræðslunnar af landinu til uppgræðslu. Ráðuneytið leggur áherslu á að margnefnt bréf ráðuneytisins frá 29. apríl verði skoðað í ljósi þessara staðreynda."
IX.
Ég ritaði landbúnaðarráðherra á ný bréf 12. júlí 1995. Í bréfinu vísaði ég til þess, að það hefði verið niðurstaða álits míns, að afturköllun landbúnaðarráðuneytisins á fyrri fyrirmælum í bréfi 29. apríl 1991 um meðferð lands innan umræddrar landgræðslugirðingar hefði verið óheimil. Þá rakti ég í bréfi mínu bréfaskipti mín og landbúnaðarráðuneytisins, sem átt höfðu sér stað eftir birtingu álits míns í málinu. Síðan sagði í bréfi mínu:
"Úrskurður landbúnaðarráðherra frá 29. apríl 1991, sem mál þetta snýst um, hljóðar svo:
"Vísað er til samtala, funda og bréfaskrifta útaf ágreiningi ábúenda á [X] við Landgræðslu ríkisins um meðferð þess hluta úr landi [X] sem liggur innan landgræðslugirðingar í landi [X] og [Y] í [...]sýslu.
Til að leita leiða til lausnar á þessum ágreiningi felur landbúnaðarráðuneytið Landgræðslu ríkisins að afhenda ábúendum [X] þann hluta úr landi jarðarinnar sem liggur innan nefndrar landgræðslugirðingar. Það skal þó gert með þeirri kvöð að ábúendum [X] er falið að annast að gróðurfarslegt ástand landsins þróist þannig að það verði ekki lakara en það er í dag. Með því verði haft eftirlit á þann hátt að lagt sé árlegt mat á gróðurfarslega stöðu þess lands sem er nú innan landgræðslugirðingar, og fylgst á þann hátt með framvindu mála. [...], deildarstjóra í landbúnaðarráðuneytinu, er falin yfirumsjón með því eftirliti, og er honum ætlað að leita aðstoðar sérfróðra manna við það verkefni.
Tekið skal fram að með þessu erindi er beit sauðfjár ekki heimiluð innan núverandi landgræðslugirðingar, og fer um framvindu þess eftir samningum milli landeigenda, Landgræðslu ríkisins og Flugmálastjórnar.
Komi til þess að ástand landsins frá gróðurfarslegu sjónarmiði fari hrakandi, mun fyrrgreind ákvörðun vera endurmetin."
[...]
Eins og fram kemur í áliti mínu frá 6. janúar 1994, hefur Landgræðsla ríkisins ávallt hafnað beiðni [A] um að honum yrði afhent umrætt land, þar sem slík afhending teldist ekki tímabær vegna ástands landsins. Þessi afstaða Landgræðslu ríkisins kom skýrlega fram fyrir 29. apríl 1991, áður en ráðherra tók ákvörðun í málinu, og þessi afstaða Landgræðslu ríkisins hefur haldist óbreytt eftir að úrskurður ráðherra hafði verið tilkynntur stofnuninni. Fram kemur í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 31. mars 1995, að ákvörðun um afhendingu landsins hafi verið afturkölluð vegna athugasemda landgræðslustjóra. Í þessu sambandi verður að árétta, að það var fyllilega ljóst, þegar ákvörðun var tekin hinn 29. apríl 1991 um afhendingu landsins, að ákvörðunin fór í bága við afstöðu Landgræðslu ríkisins. Afstaða Landgræðslu ríkisins eftir að ákvörðunin lá fyrir gat því ekki komið á óvart.
Landbúnaðarráðuneytið óskaði eftir því við Rannsóknastofnun landbúnaðarins, að metið yrði ástand umrædds lands og áhrif af breyttri nýtingu og meðferð landsins. Ekki verður séð, að í umræddri skýrslu komi fram upplýsingar, sem breyta grundvelli málsins. Þar koma aftur á móti fram ýmsar upplýsingar, sem eru í samræmi við þau rök, sem Landgræðsla ríkisins hefur staðfastlega teflt fram af sinni hálfu. Þar kemur t.d. fram, að melurinn þurfi algjöran frið fyrir beit, en til þessa sjónarmiðs var litið við úrlausn málsins hinn 29. apríl 1991, þegar sett var það skilyrði, að beit sauðfjár væri ekki heimil á umræddu svæði. Í öðru lagi skal áréttað, að umrædd skýrsla veitir ekki upplýsingar um, að ástand gróðurs og aðrar aðstæður hafi breyst frá því að ráðherra tók ákvörðun sína um afhendingu landsins hinn 29. apríl 1991.
Eins og fram kemur í áliti mínu frá 6. janúar 1994, eru þær afturköllunarástæður, sem landbúnaðarráðuneytið vísar til, ástæður, sem fyrir lágu, þegar ákvörðun var tekin um afhendingu landsins. Virðist því, að frá því að ákvörðun var tekin um afhendingu landsins hinn 29. apríl 1991 og þar til ákvörðun var afturkölluð hinn 6. ágúst 1991 hafi afstaða landbúnaðarráðuneytisins til málsins breyst.
Hinn 29. apríl 1991 lagði ráðherra úrskurð á mál, sem deilur höfðu staðið lengi um og hann var bær til að leysa úr, eins og nánar er fjallað um í áliti mínu frá 6. janúar 1994. Ákvað ráðherra, þrátt fyrir afstöðu Landgræðslu ríkisins og þær upplýsingar, sem stofnunin veitti um ástand landsins, að afhenda [A] þann hluta úr landi [X], sem liggur innan landgræðslugirðingar, með ströngum skilyrðum og áskilnaði um endurupptöku málsins, ef ástandi lands hrakaði gróðurfarslega. Umrædd ákvörðun ráðherra var ívílnandi fyrir [A]. Efni ákvörðunar var bundin fremur rækilegum skilyrðum, sem [A] þurfti að hlíta um umgengni og afnot landsins.
Með tilliti til eðlis ákvörðunarinnar og efnis hennar, þ. á m. þeirra skilyrða, sem hún var bundin, svo og þýðingar hennar að öðru leyti fyrir aðila málsins, sem er þinglýstur eigandi landsins, verður ekki talið, að landbúnaðarráðuneytinu hafi verið heimilt að afturkalla ákvörðun sína frá 29. apríl 1991 á grundvelli ástæðna, sem lágu þegar fyrir við úrlausn málsins.
Ákvörðun ráðherra hinn 29. apríl 1991 var tekin á grundvelli þeirrar matskenndu heimildar, sem felst í 12. gr. laga nr. 17/1965 um landgræðslu. Með tilliti til efnis ákvörðunarinnar, þeirra skilyrða, sem hún var bundin, svo og þeirrar málsmeðferðar, sem lá til undirbúnings ákvörðunarinnar, verður ekki talið, að landbúnaðarráðuneytið hafi sýnt fram á, að þessi ívílnandi ákvörðun hafi verið haldin svo verulegum annmarka, að það leiði ótvírætt til ógildingar ákvörðunarinnar. Verður óhjákvæmilega að telja, að afturköllun ráðuneytisins og tómlæti þess um að framfylgja ákvörðun sinni frá 29. apríl 1991 hafi hvorki átt sér stoð í lögum né verið í samræmi við lög.
Eins og nánar er fjallað um í áliti mínu frá 6. janúar 1994, var málið borið undir landbúnaðarráðuneytið með þeim hætti, að því bar að lögum að skera úr málinu sem æðra stjórnvald og það var loks gert með úrskurði ráðherra frá 29. apríl 1991. Landbúnaðarráðuneytið hefur í bréfi sínu til mín, dags. 31. maí 1995, hafnað því að ráðherra hafi leyst úr málinu með bindandi úrskurði og virðist því líta svo á, að ráðuneytið sé af þeim sökum ekki bundið af nefndum úrskurði. Af því tilefni tel ég sérstaka ástæðu til að árétta í fyrsta lagi, að stjórnsýslan er lögbundin. Stjórnvöldum ber því í störfum sínum að haga málsmeðferð og úrlausn mála í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttarins. Stjórnvöld geta því ekki vikið sér undan réttaráhrifum ákvarðana sinna að eigin geðþótta eða starfað á öðrum grundvelli en lög leyfa. Í öðru lagi er rétt að minna á, að annars vegar er því haldið fram, að nefndur úrskurður hafi ekki verið bindandi og hins vegar að hann hafi verið afturkallaður hinn 6. ágúst 1991, en með afturköllun er í stjórnsýslurétti átt við þá stjórnvaldsákvörðun, þegar stjórnvald tekur að eigin frumkvæði aftur lögmæta ákvörðun sína, sem þegar hefur verið birt. Ef ráðuneytið leysti ekki úr málinu með bindandi hætti hinn 29. apríl 1991, er ljóst að engin þörf var á því að afturkalla nefnda ákvörðun. Mótsagnir eru þannig í röksemdafærslu ráðuneytisins, sem fela í sér brot á vönduðum stjórnsýsluháttum.
Eins og ég hef rakið hér að framan, svo og í áliti mínu frá 6. janúar 1994, tel ég, að afturköllun landbúnaðarráðuneytisins frá 6. ágúst 1991 á úrskurði landbúnaðarráðuneytisins frá 29. apríl 1991 hafi verið óheimil. Þá tel ég einnig, að ráðuneytið hafi ekki að öðru leyti hagað meðferð máls þessa í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.
Að framansögðu athuguðu eru það því tilmæli mín, að landbúnaðarráðuneytið endurskoði afstöðu sína til málsins. Óska ég þess, að mér verði gerð grein fyrir niðurstöðu ráðuneytisins fyrir 1. september 1995."