Álit

I.

Um aðdraganda að kvörtun A hf. til mín og helstu málavexti sagði svo í áliti mínu:

"Málavextir eru þeir, að með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 18. janúar 1994, sótti A h.f., í Reykjavík, um leyfi "til innflutnings á matvöru í tollflokki 1602-3009 um er að ræða smábita sem framleiddir eru úr soðnu kjúklingakjöti farserað og mótað smábuff sem húðað er með deigi (battermix), síðan er bitunum velt upp úr fínni brauðmylsnu."

Landbúnaðarráðuneytið sendi Framleiðsluráði landbúnaðarins erindi A h.f. með bréfi 19. janúar 1994, með tilvísun til 2. gr. reglugerðar nr. 401/1993, um takmörkun á innflutningi landbúnaðarvara. Í svarbréfi framleiðsluráðs 31. janúar 1994 segir, að ráðið treysti sér ekki til að mæla með erindinu, þar sem nægar birgðir af kjúklingakjöti séu í landinu. Með bréfi 4. febrúar 1994 tilkynnti landbúnaðarráðuneytið A h.f., að ekki væru efni til að heimila þann innflutning, sem fyrirtækið hafði sótt um, og vísaði þar til nefndrar umsagnar framleiðsluráðs.

Hinn 20. janúar 1994 gekk hæstaréttardómur í máli, sem Hagkaup h.f. hafði höfðað gegn landbúnaðarráðherra og fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs. Mál þetta snerist um það, hvort leyfi þyrfti til innflutnings á soðnu svínakjöti. Í dómi Hæstaréttar var bent á þá grundvallarreglu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 88/1992, um innflutning, að innflutningur á vöru og þjónustu til landsins skyldi vera óheftur, nema annað væri sérstaklega tekið fram í lögum eða milliríkjasamningum, sem Ísland væri aðili að. Hæstiréttur féllst ekki á þá meginmálsástæðu ríkissjóðs, að 41. gr. laga nr. 46/1985, sem í gildi var, þegar ágreiningur reis með aðilum, hefði að geyma sjálfstæða takmörkun á innflutningi landbúnaðarvara. Þá sagði í dómi Hæstaréttar, að ekki hefði heldur verið bent á annað ákvæði í lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, eða í öðrum lögum, sem bönnuðu innflutning soðinnar skinku og hamborgarhryggjar án leyfis. Í samræmi við það ógilti Hæstiréttur tilteknar synjanir fjármálaráðherra, tollstjórans í Reykjavík og landbúnaðarráðherra um tollafgreiðslu soðins svínakjöts.

Á árinu 1993 tóku gildi lög nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Tilgangur laganna er meðal annars sá, að stuðla að góðu heilsufari dýra í landinu og koma í veg fyrir að nýir smitsjúkdómar berist til landsins, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Í 1. mgr. 10. gr. laganna er bannaður innflutningur tiltekinna vörutegunda og í 3. mgr. sömu greinar er landbúnaðarráðherra heimilað að banna með auglýsingu innflutning á öðrum vörum, sem hætta teljist á að smitefni geti borist með. Samkvæmt 29. gr. laganna setur ráðherra með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Var það gert með reglugerð nr. 24/1994, um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins. Gekk reglugerðin í gildi 21. janúar 1994.

A h.f. hafði óskað eftir því, að tollafgreidd yrði vara sú, sem fyrirtækið hafði samkv. framansögðu sótt um leyfi til innflutnings á til landbúnaðarráðuneytisins. Um það efni er fjallað í bréfi tollstjórans í Reykjavík til A h.f. Bréfið er dagsett 4. febrúar 1994 og voru afrit af því send fjármálaráðuneytinu, landbúnaðarráðuneytinu og ríkistollstjóra. Í bréfi tollstjóra segir meðal annars:

"Hliðstætt mál þessu var til úrlausnar hjá embættinu og fjármálaráðuneyti í september mánuði s.l., er fyrirtækið Hagkaup hf. óskaði tollafgreiðslu á ákveðnu magni af svínaskinku. Úrlausn embættisins þá varð sú, að leita skyldi umsagna þeirra og leyfa sem um getur í 41. gr. l. 46/1985 (nú 52. gr. l. 99/1993). Þessa úrlausn staðfesti fjármálaráðuneytið eftir kæru innflytjanda, með úrskurði þann 10. september 1993. Þessum úrskurði hefur Hagkaup hf. nú fengið hnekkt í Hæstarétti í málinu nr. 442/1993, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að 52. gr. l. 99/1993 geymdi ekki sjálfstæða takmörkun á innflutningi landbúnaðarvara. Sé innflutningurinn því heimill skv. lögum nr. 88/1992.

Síðan þessir atburðir gerðust hefur orðið breyting eða viðbót við lög nr. 99/1993 með lögum nr. 126 28. desember 1993.

Ekki verður séð að þessi nýju lög taki svo óyggjandi sé af öll tvímæli um að landbúnaðarafurðir séu háðar innflutningsleyfi.

Niðurstaða embættisins er þá sú, að framangreindur innflutningur er heimill. Ákvörðun þessi tekur gildi kl. 15.00, mánudaginn 07. febrúar 1994, hafi honum þá ekki verið hnekkt af æðra stjórnvaldi."

Eftir viðtöku afrits af framangreindu bréfi tollstjórans í Reykjavík fól landbúnaðarráðuneytið yfirdýralækni að athuga, hvort innflutningur umræddrar vöru samrýmdist ákvæðum laga nr. 25/1993. Varð það til þess, að yfirdýralæknir ritaði tollstjóranum bréf 5. febrúar 1994 og segir þar:

"Í bréfi yðar til [A] hf. dags. í gær kemur fram það mat yðar að áformaður innflutningur fyrirtækisins á 181.0 kg. af frosnum kjúklingabrjóstum sé heimill að lögum.

Af þessu tilefni telur embætti yfirdýralæknis ástæðu til að vekja athygli yðar á því að samkvæmt lögum nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim er heimilt að flytja til landsins soðnar sláturafurðir og í reglugerð nr. 24/1994 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins, sem tók gildi hinn 24. janúar s.l., er svo fyrir mælt í 2. gr. að innflutningur forhitaðra og forsteiktra sláturafurða sé óheimill. Jafnframt er[u] í 5. gr. reglugerðarinnar sett ákveðin skilyrði fyrir þeim innflutningi sláturafurða og mjólkurafurða sem átt getur sér stað og bendir embættið yður sérstaklega á ákvæði f. og g. liða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hér með óskað eftir upplýsingum um hvort umræddri vörusendingu fylgi vottorð opinberra yfirvalda í upprunalandinu um framleiðsluferli hennar eða önnur gögn sem staðfesta að varan hafi hlotið þá meðferð sem tryggir að varan sé soðin. Þá er óskað eftir heimild yðar til að athuga innihaldslýsingu á umbúðum og gerlainnihald vörunnar.

Embætti Yfirdýralæknis lítur svo á að það sé sameiginlegt hlutverk tolla- og heilbrigðisyfirvalda að tryggja sem best að ekki berist til landsins vara sem stofnað getur heilbrigði dýra í landinu í hættu eða matvæli er kynnu að valda neytendum skaða.

Að öllu þessu virtu er þess farið á leit að tollafgreiðslu umræddra kjúklingabrjósta verði frestað þar til niðurstöður gerlarannsókna liggja fyrir."

Samkvæmt því, sem fram kemur í gögnum málsins, átti deildarstjóri tolladeildar embættis Tollstjórans í Reykjavík viðtal við forstjóra A h.f. í síma 7. febrúar 1994. Tjáði deildarstjórinn forstjóranum, að embætti tollstjóra myndi ekki heimila tollafgreiðslu umræddrar vöru, fyrr en uppfyllt hefðu verið skilyrði f- og g-liðar reglugerðar nr. 24/1994. Svör forstjórans voru þau, að hann teldi tollstjóra þegar hafa heimilað innflutninginn. Embætti tollstjóra ítrekaði fyrrgreinda ákvörðun sína í bréfi til A h.f. sama dag.

Með bréfi 9. febrúar 1994 fór A h.f. þess á leit við landbúnaðarráðherra, að hann staðfesti heimild til innflutnings umræddrar vöru. Vísaði A h.f. þar til fyrrgreinds dóms Hæstaréttar frá 20. janúar 1994. Svarbréf landbúnaðarráðherra 10. febrúar 1994 var svohljóðandi:

"Með vísan til bréfs yðar dags. í gær, varðandi áformaðan innflutning á matvöru í tollflokki 1602-3009, tekur ráðuneytið fram að með bréfi Yfirdýralæknis til Tollstjórans í Reykjavík, dags. 5. febrúar s.l. var óskað eftir ákveðnum upplýsingum um umrædda vöru, sem nauðsynlegar eru til að unnt sé að leggja mat á hvort innflutningur hennar sé heimill að lögum. Var það gert á grundvelli ákvæða í reglugerð nr. 24/1994 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins, sbr. einnig ákvæði laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnar gegn þeim og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 77/1981 um dýralækna. Í síðastnefnda lagaákvæðinu kemur fram það hlutverk Yfirdýralæknis að hafa yfirumsjón með aðgerðum gegn smitsjúkdómum og inn- og útflutningi lifandi dýra og búfjárafurða að því er varðar heilbrigði og hollustuhætti.

Sýni umbeðnar upplýsingar og vottorð fram á að innflutningur vörunnar samrýmist greindum lagaákvæðum hefur ráðuneytið ekkert við það að athuga að varan verði tollafgreidd."

Hinn 11. febrúar 1994 bar A h.f. fram "stjórnsýslukæru" við fjármálaráðherra. Kæran er á þessa leið:

"Með bréfi tollstjórans í Reykjavík 4. febrúar s.l. tilkynnti hann [A] h.f. þá ákvörðun sína, að heimilaður hefði verið innflutningur félagsins á frosnum kjúklingabrjóstum, forsoðnum og húðuðum með brauðraspi. Var í bréfinu tekið fram að ákvörðunin tæki gildi kl 15.00 mánudaginn 7. febrúar 1994. Þann sama dag, er nefndur tímafrestur var rétt liðinn, tilkynnti embætti tollstjórans í Reykjavík [A] h.f., að ekki væri unnt að heimila innflutning "nema að uppfylltum þeim skilyrðum er fram koma í f. og g. lið 5. gr. reglugerðar nr. 24/1994" Síðastgreint ákvæði tollstjóra felur í sér afturköllun stjórnvaldsákvörðunar, sbr. 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 100. gr. tollalaga nr. 55/1987 er fjallað um þau atriði, sem tollstjóra er ætlað að úrskurða um. Þar sem framangreind ákvörðun tollstjóra lýtur ekki að þeim efnisatriðum, sem þar eru tilgreind, leyfi ég mér að kæra ákvörðun hans um afturköllun, til fjármálaráðuneytisins, sem fer með yfirstjórn tollamála.

Í máli þessu reynir eingöngu á skilyrði afturköllunar, hvort lögmætar ástæður hafi búið þar að baki, sbr. 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaganna. Það er skoðun [A] h.f., að óheimilt hafi verið að byggja afturköllunina á því, að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum reglugerðar nr. 24/1994 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins. Í því sambandi skorti reglugerðina lagastoð, bæði varðandi form og efni. Heimildarlög reglugerðarinnar gera ekki ráð fyrir því, að yfirdýralækni sé heimilað að takmarka innflutning á unninni matvöru, sem þegar hefur verið tollafgreidd. Loks lítur [A] h.f. svo á, að reglugerðin taki ekki til soðinnar matvöru og að við innflutning hennar hafi verið fullnægt allri upplýsingaskyldu um tegund og framleiðslu vörunnar."

Áður en fjármálaráðuneytið lagði úrskurð á kæru A h.f., aflaði ráðuneytið meðal annars skýringa frá embætti tollstjórans í Reykjavík. Í bréfi tollstjóra af þessu tilefni til fjármálaráðuneytisins segir meðal annars, en bréfið er dagsett 21. febrúar 1994:

"Til að varpa nokkru ljósi á það verklag sem tíðkast dags daglega við tollafgreiðslu vara þykir mér rétt að lýsa því nokkuð.

Tollafgreiðsla fer almennt fram með þeim hætti að innflytjandi leggur inn aðflutningsskýrslu ásamt þeim gögnum sem hann telur að fylgja þurfi til þess að tollafgreiðsla nái fram að ganga. Skorti þar eitthvað á að gera tollafgreiðslumenn sínar athugasemdir og óska jafnvel eftir frekari gögnum. Með þessum almenna hætti eru tollafgreiddar nokkur hundruð afgreiðslur á degi hverjum. Sé innflutningurinn talinn einhverjum sérstökum annmörkum háður, svo sem innflutningstakmörkunum eða bönnum er innflytjanda bent á það. Er þá nokkuð farið að nálgast efni þessa máls.

Það hefur verið viðtekin skoðun í landinu að innflutningur landbúnaðarvara væri óheimill nema að uppfylltum skilyrðum 52. gr. laga 99/1993. Þannig stóðu mál þegar hið umtalaða skinkumál Hagkaups hf. kom til afgreiðslu um mánaðarmótin ágúst/september 1993. Það mál hófst raunar hér við embættið og lauk með dómi Hæstaréttar þann 20. janúar 1994. Þarf ekki að rekja þá niðurstöðu.

En á meðan á þeim málaferlum stóð hafði Alþingi samþykkt ný lög nr. 126/1993. Var það skoðun margra, m.a. landbúnaðarráðherra, að þar hefðu verið tekin af öll tvímæli um það, að í lög væru nú leidd ákvæði um bann við innflutningi búvara. Uppi voru þó efasemdar raddir um að svo væri. Við þessar aðstæður óskaði ég eftir því við tollafgreiðslumenn embættisins, að þeir aðvöruðu mig ef vara af þessu tagi ræki á þeirra fjörur og myndi ég hlutast til um úrlausn þess máls af embættisins hálfu.

Þannig stóðu málin þegar hið margnefnda bréf dags. 4. febrúar 1994 var skrifað. Að liðnum þeim fresti sem í því var gefinn, og þegar niðurstöðu þess hafði ekki verið haggað af æðri stjórnvöldum, fór afgreiðsla málsins í hinn venjubundna farveg til tollafgreiðslumanna til afgreiðslu af þeirra hálfu.

Kom þá í ljós að almennum tollafgreiðsluskilyrðum væri áfátt og innflytjanda bent á að lagfæra það.

Það er því skoðun mín að niðurstaða bréfs míns frá 4. febrúar 1994 sé í fullu gildi og að innflutningur af þessu tagi sé nú heimill. Sú afstaða hefur ekki verið afturkölluð."

Í bréfi tollstjórans í Reykjavík 23. febrúar 1994 til fjármálaráðuneytisins segir ennfremur:

"Embættið hefur móttekið erindi yðar dags. 23.02.94 þar sem óskað er umsagnar um hvort framangreindar vörur teljist hafa verið tollafgreiddar í skilningi tollalaga nr. 55/1987 þar eð fram kemur í bréfi innflytjanda til ráðuneytisins dags. 22.02.94 að öll gjöld af vörunni hafi verið greidd "skv. formlegri heimild tollstjórans í Reykjavík".

Undirritaður telur ekki ástæðu til að rekja hér fyrri bréfaskipti vegna þessa máls. Þó skal á það bent að með bréfi til embættisins dags. laugardaginn 5. febrúar sl. vakti yfirdýralæknir athygli á ákvæðum laga og reglugerða um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og óskaði eftir upplýsingum um hvort umræddri vörusendingu fylgdu tilskilin vottorð opinberra yfirvalda í upprunalandinu. Það er að sjálfsögðu hlutverk tollyfirvalda að gæta slíkra reglna og fyrirmæla við tollafgreiðslu á vörum og þetta er hluti af endurskoðunarferli tollskjala áður en afhendingarheimild er gefin, jafnt að því er varðar framangreinda vöru sem og aðrar vörur sem háðar eru innflutningstakmörkunum.

Mánudaginn 7. febrúar um kl. 14:00 hafði deildarstjóri tolladeildar embættisins, [...] samband símleiðis við [H] forstjóra [A] hf og tjáði honum að embættið mundi ekki heimila tollafgreiðslu á kjúklingabringunum fyrr en uppfyllt hefðu verið skilyrði sem fram koma í f. og g. lið 5. gr. reglugerðar nr. 24/1994 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins. Svar [H] var á þá leið að hann teldi tollstjóra þegar hafa heimilað innflutninginn og mundi hann því ganga frá því að greiða gjöld af sendingunni útibúi Landsbankans í Tollvörugeymslunni hf.

Vegna þessara viðbragða innflytjanda hafði [deildarstjóri tjónadeildar] þegar að þessu samtali loknu samband símleiðis við [...] hjá Tollvörugeymslunni hf og tjáði honum einnig að embættið heimilaði ekki tollafgreiðslu á þessum umræddu vörum [A] hf. Bar því Tollvörugeymslunni hf að hlutast til um að viðkomandi úttektarbeiðnir væru afturkallaðar eða á annan hátt hindrað að þær fengjust afgreiddar í bankaútibúinu.

Síðar þennan sama dag kom í ljós að greiðsla hafði engu að síður farið fram og var í framhaldi af því send skrifleg orðsending til innflytjanda og Tollvörugeymslunnar hf þar sem ítrekað var að tollafgreiðsla vörunnar væri ekki heimiluð nema að uppfylltum nefndum skilyrðum. Með tilvísun í framanritað er ljóst að gjöld af vörunni voru ekki greidd "skv. formlegri heimild tollstjórans í Reykjavík". Telur embættið að umrædd greiðsla aðflutningsgjalda hafi farið fram gegn betri vitund bæði innflytjanda og Tollvörugeymslunnar hf og að varan hafi því ekki verið tollafgreidd í skilningi tollalaga nr. 55/1987."

Úrskurður fjármálaráðuneytisins um kæru A h.f. gekk 25. febrúar 1994. Í úrskurðinum eru raktir málavextir og bréfaskipti við A h.f. og embætti tollstjórans í Reykjavík. Í niðurlagi úrskurðar ráðuneytisins segir síðan:

"Niðurstaða ráðuneytisins er eftirfarandi:

Í máli þessu er því haldið fram að tollstjórinn í Reykjavík hafi, með bréfi sínu dags. 4. þ.m., heimilað, án annarra skilyrða en þar koma fram, tollafgreiðslu á margumræddum kjúklingabringum. Taka þarf afstöðu til þess hvort í umræddu bréfi tollstjóra felist heimild til tollafgreiðslu og ef svo sé hvort hann hafi með bréfi, frá 7. þ.m., afturkallað fyrri ákvörðun og þá jafnframt hvort sú afturköllun hafi verið lögmæt. Ennfremur þarf að taka afstöðu til þess hvort tollafgreiðsla á umræddum kjúklingabringum hafi þegar átt sér stað þegar tollstjórinn gerði kröfu um framlagningu vottorða samkvæmt reglugerð nr. 24/1994. Loks þarf að taka afstöðu til heimildar tollstjóra til að stöðva tollafgreiðslu á grundvelli nefndrar reglugerðar.

Með bréfi tollstjórans í Reykjavík frá 4. þ.m. var komist að þeirri niðurstöðu að hvorki 52. gr. né önnur ákvæði laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, stæðu í vegi fyrir innflutningi á kjúklingabringum. Á grundvelli þeirrar niðurstöðu tók tollstjóri þá ákvörðun að heimila innflutning varanna. Ákvörðun þessi skyldi koma til framkvæmda kl. 15:00 þann 7. þ.m. Í umræddu bréfi var æðri stjórnvöldum gefinn kostur á að breyta ákvörðun tollstjóra fram að gildistöku hennar. Engar athugasemdir bárust frá umræddum stjórnvöldum. Ráðuneytið lítur svo á að með bréfi sínu 4. þ.m. hafi tollstjórinn í Reykjavík einungis tekið afstöðu til þess hvort ákvæði laga nr. 99/1993, með síðari breytingum, takmörkuðu innflutning á landbúnaðarvörum, en að í því felist ekki endanleg heimild til tollafgreiðslu vörunnar. Í bréfinu er ekki tekin afstaða til annarra skilyrða sem uppfylla þarf til þess að varan fái tollafgreiðslu. Þess er til dæmis ekki getið í umræddu bréfi að standa þurfi skil á greiðslu aðflutningsgjalda til að tollafgreiðsla geti farið fram né heldur skilyrða um framlagningu heilbrigðisvottorða samkvæmt reglugerð nr. 24/1994. Æskilegt hefði verið að tollstjóri benti í bréfi sínu á að uppfylla þyrfti almenn skilyrði fyrir tollafgreiðslu og vekti sérstaka athygli á ákvæðum reglugerðar nr. 24/1994 vegna þess hve stutt var síðan hún tók gildi. Þessi annmarki kemur þó ekki í veg fyrir að tollstjóri geti á síðari stigum, en áður en endanleg tollafgreiðsla fer fram, krafist þess að uppfyllt séu almenn skilyrði fyrir tollafgreiðslu.

Þar sem í bréfi tollstjóra 4. þ.m. fólst einungis ákvörðun um innflutningheimild á grundvelli laga nr. 99/1993 lítur ráðuneytið svo á að í bréfi embættis tollstjóra frá 7. þ.m. felist ekki afturköllun á fyrri ákvörðun, heldur sé þar verið að vekja athygli á almennum skilyrðum sem uppfylla þarf fyrir tollafgreiðslu. Fyrri ákvörðun tollstjóra um innflutningsfrelsi stendur því enn óbreytt sbr. bréf hans dags. 4. þ.m.

Ráðuneytið felst ekki á það sjónarmið að umræddar vörur hafi þegar verið tollafgreiddar í skilningi tollalaganna þegar tollstjórinn í Reykjavík benti innflytjanda á að uppfylla þyrfti ákvæði f. og g. liðar 5. gr. reglugerðar nr. 24/1994 áður en tollafgreiðsla gæti farið fram. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. tollalaga nr. 55/1987 hefur tollafgreiðsla ekki farið fram fyrr en tollyfirvöld hafi heimilað afhendingu vöru til nota innanlands eða til útflutnings. Greiðsla aðflutningsgjalda er ein af forsendum fyrir heimild til tollafgreiðslu en hefur ekki úrslitaþýðingu við mat á því hvort tollafgreiðsla hafi farið fram sbr. til hliðsjónar 106. gr. tollalaga nr. 55/1987. Fyrir liggur að innflytjandi hafði fengið vitneskju um fyrirvara tollstjóra vegna tollafgreiðslu áður en gengið var frá greiðslu aðflutningsgjalda. Innflytjandi getur því ekki með réttu litið svo á varan hafi verið tollafgreidd þegar gengið var frá greiðslu aðflutningsgjalda.

Að því er varðar sjónarmið [A] hf. um ólögmæti reglugerðar nr. 24/1994 skal tekið fram að fyrir liggur að reglugerð þessi var sett með lögformlegum hætti af þar til bæru stjórnvaldi og birt opinberlega áður en reynt var að tollafgreiða umræddar vörur. Tollstjórinn í Reykjavík getur ekki af sjálfsdáðum ákveðið að víkja reglugerð nr. 24/1994 til hliðar. Því var tollstjóra rétt að ganga eftir því að skilyrði reglugerðar nr. 24/1994 væru fyrir hendi áður en tollafgreiðsla færi fram. Fjármálaráðuneytið hefur ekki úrskurðarvald um það hvort reglugerðir annarra ráðuneyta hafi fullnægjandi lagastoð. Ágreiningur um slíkt verður einungis borinn undir dómstóla en ekki hliðsett stjórnvöld. Af þessari ástæðu fjallar ráðuneytið ekki frekar um lögmæti reglugerðarinnar.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun tollstjórans í Reykjavík, sbr. bréf embættisins dags. 7. þ.m., skal standa óbreytt."

II.

Kvörtun A h.f. laut í fyrsta lagi að því, að reglugerð nr. 24/1994, um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins, ætti sér ekki stoð í lögum og byggðist á ólögmætum sjónarmiðum. Lög gerðu ekki ráð fyrir því, að takmarka ætti innflutning á fullunnum matvælum. Taldi A h.f. afskipti landbúnaðarráðuneytisins af umræddum innflutningi almennt ólögmæt.

Kvörtun A h.f. beindist í öðru lagi að framangreindum úrskurði fjármálaráðuneytisins frá 25. febrúar 1994. Óheimilt hefði verið að byggja á reglugerð nr. 24/1994, þar sem reglugerðin hefði ekki staðist lög. Þá var því sérstaklega mótmælt, að einhver eðlismunur væri á ákvörðun um innflutningsheimild og tollafgreiðslu. Tilvísun til nýrra lagaskilyrða hefði ekki getað falið annað í sér en sjálfstæða ákvörðun, þar sem fyrri ákvörðun hefði verið afturkölluð.

III.

Með bréfi til landbúnaðarráðherra 21. mars 1994 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að landbúnaðarráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A h.f. og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um tildrög að setningu reglugerðar nr. 24/1994 og tilgang hennar svo og sjónarmiða ráðuneytisins um það, hvort reglugerðin hefði nægilega lagastoð. Í svari landbúnaðarráðuneytisins 29. apríl 1994 segir meðal annars:

"... barst ráðuneytinu afrit af bréfi Tollstjórans í Reykjavík til [A] h.f. þar sem fram kemur það mat að innflutningur ofangreindrar vöru sé ekki háður innflutningsleyfi. Að virtum þeim sjónarmiðum tollstjóra og með vísan til þess hvernig varan var flokkuð í tollskrá fól ráðuneytið Yfirdýralækni að athuga hvort innflutningur vörunnar samrýmdist ákvæðum laga nr. 25/1993. Geta má þess að [A] h.f. mun áður hafa flutt inn sömu vöru undir tollskrárnúmerinu 2104.2001, sem er yfir súpur og seyði og framleiðslu í það og skulu vera jafnblönduð og mega innihalda kjöt eða kjötúrgang. Tollflokkun vörunnar nú, sem leiðrétt var af tollyfirvöldum, er yfir vörur sem flokkast sem annað kjöt, unnið eða varið skemmdum. Vara sem fellur undir þennan vörulið í tollskrá, þarf ekki að vera soðin, sem á við um hið fyrra tilvik. Tekið skal fram að ráðuneytinu var kunnugt um ofangreinda breytingu á tollflokkun vörunnar og gaf það ráðuneytinu tilefni til að fela Yfirdýralækni nánari athugun málsins á grundvelli heilbrigðisreglna.

Í bréfi Yfirdýralæknis til Tollstjóra dags. 5. febrúar s.l. er vakin athygli á tilteknum ákvæðum laga og reglugerðar varðandi dýrasjúkdóma og varnir gegn því að þeir berist til landsins, en jafnframt óskað eftir upplýsingum um hugsanleg vottorð opinberra aðila með vörunni, sem m.a. kynnu að varpa ljósi á hvort varan væri soðin. Þá er óskað heimildar til að athuga innihaldslýsingar á umbúðum vörunnar og gerlainnihald hennar. Fór Yfirdýralæknir þess á leit að tollafgreiðslu vörunnar yrði frestað meðan nauðsynleg athugun færi fram á vörunni. Engum "fyrirmælum" Yfirdýralæknis er til að dreifa í máli þessu, eins og haldið er fram í kvörtuninni og telur ráðuneytið nauðsynlegt að leiðrétta slíka fullyrðingu.

Í bréfi [A] h.f. til ráðuneytisins dags. 9. febrúar s.l., er þess krafist, með vísan til dóms Hæstaréttar frá 20. janúar s.l. að ráðuneytið staðfesti heimild til innflutnings á umræddri vöru. Í svarbréfi ráðuneytisins daginn eftir kemur fram að ráðuneytið hafi ekkert við það að athuga að varan verði tollafgreidd, enda sýni vottorð og umbeðnar upplýsingar fram á að innflutningur vörunnar samrýmist ákvæðum laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og reglugerð nr. 24/1994 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins.

Í bréfi yðar er m.a. spurt um tilgang reglugerðar nr. 24/1994 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins. Hann er fyrst og fremst sá að tryggja að ekki berist til landsins smitsjúkdómar sem stofnað geta heilbrigði dýra í landinu í hættu eða búfjárafurðir sem valdið geta neytendum skaða. Reglugerðin tók gildi hinn 24. janúar s.l., en tildrög hennar má rekja til gildistöku laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Á haustmánuðum 1993 fól ráðuneytið Yfirdýralækni að semja drög að reglugerð um nánari framkvæmd þeirra ákvæða í lögum nr. 25/1993 sem varða takmörkun á innflutningi ýmissa vörutegunda sem hætta telst á að smitefni geti borist með við innflutning til landsins. Vinna við samningu reglugerðar um þetta efni dróst nokkuð, en með dómi Hæstaréttar frá 20. janúar s.l. um túlkun á ákvæðum 52. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, áður 41. gr. laga nr. 46/1985, skapaðist að mati ráðuneytisins ákveðin réttaróvissa um heimildir til innflutnings á landbúnaðarvörum. Á það er einnig að líta í þessu sambandi að Auglýsing um innflutning og gjaldeyrisleyfi nr. 313/1990 hafði á gildistíma sínum girt fyrir innflutning á hráum eða forsoðnum kjötafurðum (tollkaflar 02 og 16) og því hafi ekki reynt á framkvæmd búfjársjúkdómalaga í sama mæli og eftir afnám hennar með rg. 415/1992. Við þessar aðstæður taldi ráðuneytið nauðsynlegt að ljúka sem fyrst frágangi umræddrar reglugerðar og skýra og útfæra nánar ákvæði laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sem eru til þess fallin að koma í veg fyrir að smitsjúkdómar berist til landsins. Ráðuneytið lítur svo á að reglugerð nr. 24/1994 hafi fullnægjandi stoð í þeim heimildarlögum sem til er vitnað í 11. gr. hennar, sbr. einkum í því sambandi 3. mgr. 7. gr. laga nr. 77/1981 og 29. gr. laga nr. 25/1993. Skilyrði þau er um getur í f. og g. liðum 5. gr. reglugerðarinnar eru sett að alþjóðlegri fyrirmynd og eru nauðsynleg til að unnt sé að leggja mat á hvort innflutningur á vöru til landsins samrýmist ákvæðum laga nr. 25/1993. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið leyfir ráðuneytið sér jafnframt að mótmæla því að ólögmæt sjónarmið búi að baki setningar umræddrar reglugerðar."

IV.

Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 16. desember 1994, sagði:

"1.

Eins og ráða má af dómi Hæstaréttar frá 20. janúar 1994, varð synjun landbúnaðarráðuneytisins í bréfi, dags. 4. febrúar 1994, ekki reist á þeim lagagrundvelli, sem þar kom fram. Ég tel ekki þörf á að fjalla hér sérstaklega um efni bréfsins frá 4. febrúar 1994, þar sem mál þetta var endanlega afgreitt af stjórnvöldum á þeim grundvelli, að A h.f. þyrfti að uppfylla skilyrði f. og g.-liða 5. gr. reglugerðar nr. 24/1994, áður en til innflutnings gæti komið.

Kvörtun A h.f. er meðal annars á því byggð, að reglugerð nr. 24/1994, um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins, skorti lagastoð og sé reist á ólögmætum sjónarmiðum.

Við athugun mína hefur ekki komið fram, að við setningu reglugerðarinnar hafi ólögmæt sjónarmið verið lögð til grundvallar.

Samkvæmt 29. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, setur landbúnaðarráðuneytið með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Verður því ekki fallist á, að reglugerðina í heild skorti lagastoð. Í máli A h.f. var beitt ákvæðum f- og g-liða 5. gr. reglugerðar nr. 24/1994. Í 5. gr. segir svo:

"Innflutningur sláturafurða og mjólkurvara skal háður eftirfarandi skilyrðum:

[...]

f)

Vörunni skulu fylgja opinber uppruna- og heilbrigðisvottorð eins og yfirdýralæknir krefst hverju sinni og varan skal merkt í samræmi við íslenskar reglur um matvæli og neysluvörur, sbr. rg. nr. 588/1993.

g)

Sérstök vottorð opinberra aðila skulu fylgja vörunni, þar sem staðfest er að hún hafi hlotið fullnægjandi hitameðferð. Kjöt sem inn er flutt skal hafa verið hitað það mikið að kjötið og blóðið hafi með öllu tapað rauðum eða rauðleitum blæ. Sótthreinsun sláturafurða með geislameðferð er óheimil."

Tilgangur laga nr. 25/1993 er meðal annars að koma í veg fyrir að nýir smitsjúkdómar berist til landsins, sbr. a-lið 1. gr. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 10. gr. laganna er meðal annars bannað að flytja inn "hráar og lítt saltaðar sláturafurðir, unnar og óunnar". Miðað við þessi lagaákvæði verður ekki litið svo á, að ákvæði f- og g-liðar 5. gr. reglug. nr. 24/1994 gangi lengra en efni standa til, þar sem þau geta talist eðlilegur þáttur í að fylgja eftir innflutningsbanni laganna, sbr. og 29. gr. þeirra.

Landbúnaðarráðherra fer með yfirstjórn þeirra mála, sem lög nr. 25/1993 taka til. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 25/1993 er yfirdýralæknir ráðherra til aðstoðar og ráðuneytis um allt, er lýtur að dýrasjúkdómum og framkvæmd laganna. Verður því ekki fundið að því, að yfirdýralæknir og landbúnaðarráðuneytið létu umræddan innflutning til sín taka og verður ekki séð að þar hafi verið gengið lengra en heimilt var. Réttara hefði hins vegar verið, að sú afstaða hefði komið fram af hálfu ráðuneytisins, þegar umsókn um innflutningsleyfi var svarað, að innflutningurinn væri háður skilyrðum laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 24/1994.

2.

Kvörtun A h.f. lýtur einnig að úrskurði fjármálaráðuneytisins frá 25. febrúar 1994, eins og áður hefur verið rakið. Ég tel ekki ástæðu til athugasemda við úrskurð þennan. Ég tek undir það, sem í úrskurðinum segir um það, að æskilegt hefði verið, að embætti tollstjórans í Reykjavík hefði í bréfi sínu 4. febrúar 1994 gert A h.f. skýra grein fyrir því, að tollafgreiðsla umræddrar vöru væri háð skilyrðum, meðal annars samkvæmt reglugerð nr. 24/1994.

3.

Niðurstaða mín er samkvæmt framansögðu sú, að ekki sé tilefni til athugasemda í tilefni af kvörtun A h.f. að öðru leyti en því, að stjórnvöld hefðu fyrr en raun ber vitni átt að gera fyrirtækinu skýra grein fyrir því, hvaða skilyrðum umræddur innflutningur var háður samkvæmt reglugerð nr. 24/1994, um varnir gegn því að dýrasjúkdómar berist til landsins."