Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. nóvember 2010 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun endurkröfunefndar samkvæmt 96. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 frá 10. febrúar 2010, í máli nr. E-103/2009, um að endurkröfu skyldi beitt gagnvart honum vegna tjóns sem varð 21. júní 2008. A gerir einkum athugasemdir við fjárhæð endurkröfunnar og telur á skorta að tilgreindir kostnaðarliðir hennar teljist til bótaskylds tjóns, þ.e. kostnaður vegna afnotamissis eiganda bifreiðarinnar sem A ók utan í og kostnaður vegna þjónustu Þ ehf.

Með bréfi forseta Alþingis 14. febrúar 2011 var undirritaður settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, þar sem kjörinn umboðsmaður taldi rétt að víkja sæti í því.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. ágúst 2011.

II. Málavextir.

Í lögregluskýrslu 30. júní 2008 er því lýst að 21. júní s.á. hafi lögreglumenn stöðvað bifreið A, Z, eftir að hafa séð henni ekið utan í bifreiðina X og í kjölfarið hafi A verið handtekinn vegna gruns um ölvun við akstur. Í skýrslunni segir m.a.:

„Bifreiðin [Z] var óökufær eftir óhappið og var dregin burt með kranabíl frá [Þ].

Bifreiðin [X] var ótryggð og því voru númerin tekin af bifreiðinni.“

Með bréfi 13. febrúar 2009 fór Y þess á leit við endurkröfunefnd samkvæmt 96. gr. umferðarlaga að úrskurðað yrði um rétt félagsins til endurkröfu, þ. á m. að hversu miklu leyti endurkröfuréttinum skyldi beitt. Í sundurliðuðu greiðsluyfirliti tryggingafélagsins var m.a. að finna kröfu að fjárhæð 20.000 kr. vegna afnotamissis eiganda bifreiðarinnar X og kröfu að fjárhæð 28.986 kr. vegna kostnaðar við þjónustu Þ ehf. vegna flutnings og geymslu bifreiðarinnar X. Í gögnum málsins liggur fyrir reikningur Þ ehf. frá 7. júlí 2008 samtals að fjárhæð 28.986 kr. Á reikningnum segir eftirfarandi:

„23. júní 2008

[X] fluttur frá [...] – [Þ]

2. júlí 2008

[X] fluttur frá [Þ] – [Y]

geymsla í 9 sólarhringa.“

Með bréfi 27. mars 2009 var A veittur kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn málsins og koma á framfæri sjónarmiðum sínum. Með bréfi 12. apríl 2009 gerði hann tilteknar athugasemdir við endurkröfu Y, m.a. að bifreiðin X hefði ekki verið óökuhæf vegna tjónsins heldur hefði lögregla fjarlægt skráningarnúmer hennar þar sem hún hefði verið ótryggð. Því væri umdeilanlegt að krefja hann um greiðslu skaðabóta vegna afnotamissis eigandans. Af sömu ástæðu taldi A umdeilanlegt að krefja hann um greiðslu kostnaðar vegna þjónustu Þ ehf. Í framhaldi af því féll Y frá kröfu vegna tiltekinna annarra kostnaðarliða en hafnaði því hins vegar að falla frá kröfum vegna þess sem áður er rakið. Í athugasemdum félagsins frá 25. júní 2009 segir m.a. eftirfarandi um þessi atriði:

„Félagið bendir á að [A] olli eiganda [X] fjárhagslegu tjóni með vítaverðu gáleysi sínu þegar hann ók á bifreið hans og sé meginregla skaðabótaréttarins höfð í heiðri skal tjón hans bætt að fullu [burtséð] frá því hvort bifreiðin hafi komist í gegnum aðalskoðun eða hvort hún hafi verið tryggð eða ekki. Slík atriði eru málinu algerlega óviðkomandi. Það er hlutverk lögreglunnar að sekta viðkomandi einstakling vegna vanrækslu hans að sinna lögboðinni skyldu sinni. Að lokum skal á það bent að [Y] hefur ætíð greitt tjónþolum skaðabætur vegna afnotamissis þeirra og engin undantekning var á í þetta skiptið.

[...]

[A] fullyrðir að eina ástæðan fyrir því að þjónusta [Þ] hafi verið notuð hafi verið vegna númersleysis bifreiðarinnar [X]. Líkt og reifað var [hér að framan] breytir það engu hvort eigandi [X] hafi vanrækt þá skyldu sína að fara með bifreiðina í aðalskoðun eða greiða af honum tryggingariðgjöld, tjón hans varð til þegar og á þeirri stundu þegar áreksturinn varð. Sökum þess að lögreglan klippti númerin af bifreiðinni gat tjónþolinn ekki ekið henni til [Y] í tjónaskoðun. Því álítur félagið beint orsakasamband vera milli árekstursins og aðgerða lögreglunnar enda augljóst að hefði áreksturinn ekki orðið hefði lögreglan ekki skipt sér frekar af bifreiðinni.

Að auki vill félagið taka fram að samkvæmt dagbókarfærslu [Þ] ehf. voru báðar bifreiðirnar sem lentu í árekstrinum sóttar og færðar á svæði [Þ] þann 21. júní 2008 kl. 04.20 en ekki 23. júní líkt og [A] hefur haldið fram. Bifreiðirnar voru fjarlægðar að beiðni Fjarskiptamiðstöðvar lögreglunnar og samkvæmt því er óhætt að segja að eiganda bifreiðarinnar hafi ekki verið gefið færi á að koma bifreið sinni sjálfur til [Y], jafnvel þótt sjálfur hefði kosið. [Y] hafnar því með öllu kröfum [A] með ofangreindum rökum.“

Í ákvörðun endurkröfunefndar kemur fram að á fundi hennar 24. nóvember 2009 hafi nefndin ákveðið að senda A framlögð gögn Y til athugasemda. Í bréfi hans til endurkröfunefndar 10. desember 2009 áréttar hann m.a. afstöðu sína til kröfunnar að því er varðar kostnað vegna afnotamissis eiganda bifreiðarinnar X og þjónustu Þ ehf.

Með bréfi 10. febrúar 2010 tilkynnti endurkröfunefnd A um þá niðurstöðu að fallist hefði verið á beiðni Y um endurkröfu á hendur honum. Í bréfinu er vísað til endurrits úr gjörðabók endurkröfunefndar. Í endurritinu er gangur málsins rakinn stuttlega og síðan segir eftirfarandi:

„Með vísan til ölvunar tjónvalds í umrætt sinn þykir tjóni þessu hafa verið valdið af stórkostlegu gáleysi í skilningi umferðarlaga. Ekki þykja efni til að gera athugasemdir við tjónsfjárhæðina eins og hún er nú sett fram af hálfu vátryggingafélagsins.

Endurkröfu skal beitt. Fjárhæð kr. 234.016.-“

Nöfn þeirra nefndarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu málsins koma ekki fram í tilkynningunni og ekki er getið um tengsl þess sem ritar undir bréfið við endurkröfunefndina en ljóst er að viðkomandi situr ekki í nefndinni.



III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og endurkröfunefndar.

Með bréfi, dags. 17. desember 2010, var af hálfu starfsmanns umboðsmanns óskað eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að endurkröfunefnd léti umboðsmanni í té afrit af gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust embættinu með bréfi 12. janúar 2011.

Ég ritaði endurkröfunefnd bréf, dags. 28. febrúar 2011, þar sem ég rakti kvörtun A. Ég óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 að nefndin léti mér í té nánar tilteknar upplýsingar og skýringar.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir rökstuddri afstöðu endurkröfunefndar til þeirra sjónarmiða A sem komu fram í bréfum hans til nefndarinnar frá 12. apríl og 10. desember 2010 og þá m.a. með tilliti til þess að nefndin hefði komist að þeirri niðurstöðu án sérstaks rökstuðnings að „ekki [þættu] efni til að gera athugasemdir við tjónsfjárhæðina eins og hún [væri] sett fram af hálfu vátryggingafélagsins“ í endurskoðuðu greiðsluyfirliti.

Í öðru lagi óskaði ég eftir afstöðu endurkröfunefndar til þess hvort rökstuðningur nefndarinnar hefði samrýmst 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir upplýsingum um hvaða nefndarmenn hefðu tekið þátt í ákvörðun endurkröfunefndar í málinu þar sem nöfn þeirra komu ekki fram í tilkynningu til hans. Ég óskaði jafnframt eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort málsmeðferð hennar hefði að þessu leyti verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Í fjórða lagi óskaði ég eftir viðhorfum endurkröfunefndar til þess hvort og þá hvernig málsmeðferð hennar hefði samrýmst 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða, þ. á m. 3. mgr. 9. gr. um þá skyldu stjórnvalds að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls.

Svarbréf endurkröfunefndar barst mér 21. mars 2011. Þar segir m.a. svo:

„Í úrskurði nefndarinnar er m.a. til þess vísað, að félagið hafi leiðrétt tjónsfjárhæðina, og ennfremur að „ekki þykja efni til þess að gera athugasemdir við tjónsfjárhæðina eins og hún er nú sett fram af hálfu vátryggingafélagsins“. (undirstrikun undirritaðs). Af framangreindu verður ráðið að, að endurkröfunefnd hefur fallist á rökstuðning vátryggingafélagsins, m.a. varðandi afnotamissi og flutningsþjónustu [Þ] ehf., sem þér gerið að sérstöku umræðuefni í bréfi þínu. Mátti nefndin ætla að [tjónvaldur], sem hafði verið upplýstur um stöðu málsins jöfnum höndum og hafði öll gögnin í sínum höndum, gerði sér ljóst á hvaða rökum nefndin byggði niðurstöðu sína.

[...]

Svo sem að framan greinir vísaði nefndin til greinargerðar vátryggingafélagsins í niðurstöðu sinni. Það er því mat nefndarinnar að engum vafa var undirorpið á hvaða forsendum og með hvaða rökum nefndin komst að niðurstöðu í málinu. Nefndin telur því að niðurstaðan fullnægi þeim kröfum sem gerðar eru í 22. gr. stjórnsýslulaga eins og á stendur í máli þessu, þó eflaust hefði það verið vandaðri stjórnsýsla að taka orðalag bréfs vátryggingafélagsins upp í úrskurðinn úr því nefndin kaus að byggja niðurstöðu sína á því skjali.

[...]

Í kjölfar bréfs umboðsmanns Alþingis til formanns endurkröfunefndar, dags. 6. nóvember 2006, vegna kvörtunar annars aðila, fór nefndin ítarlega yfir ábendingar umboðsmanns varðandi birtingu á úrskurðum nefndarinnar gagnvart þeim, sem endurkrafa beinist að. Hlutaðist nefndin þá strax til um það, að framvegis skyldi koma skýrt fram, hvaða nefndarmenn hefðu tekið þátt í afgreiðslu máls, er nefndin tilkynnti um ákvörðun sína, enda væri það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Var sú tilhögun í samræmi við tilmæli umboðsmanns. Jafnframt ákvað nefndin að ávallt skyldu koma fram upplýsingar um formann nefndarinnar, starfsstöð hans, símanúmer, póstfang og bréfsíma, þótt úrskurðir og bréf að öðru leyti væru oftast undirritað af starfsmanni/ritara. Við athugun hefur nú komið í ljós, að einhver misbrestur hefur orðið á því, að nefndarmanna hafi alltaf verið getið, þegar ákvarðanir nefndarinnar hafa verið kynntar. Áðurnefndar upplýsingar um formann nefndarinnar hafa þó undantekningarlaus fylgt. Hefur nefndin vitaskuld nú þegar vegna ábendinga umboðsmanns í þessu máli gert ráðstafanir til þess að sambærileg mistök gerist ekki aftur. Upplýst skal vegna fyrirspurnar þinnar þar um, að nefndarmennirnir [H], [I] og [J] tóku þátt í ákvörðun nefndarinnar í endirkröfumáli því, sem hér er til umfjöllunar.

[...]

Það er rétt sem fram kemur í spurningu þinni að nokkur dráttur varð á afgreiðslu málsins hjá nefndinni. Fyrir því eru ákveðnar skýringar en málið er frá árinu 2009 (E-103/2009), en á því ári barst nefndinni metfjöldi mála eða alls 271 nýtt mál. Á fimm árum þar á undan, þ.e. 2004 til 2008, var meðalfjöldi mála 125 á ári. Aukningin á þessu ári var því tæp 120%. Mál sem hlutu endanlega afgreiðslu við fyrstu fyrirtöku þeirra hjá nefndinni voru því í forgangi en afgreiðsla annarra mála, þar sem viðbótargagna þurfti að afla, dróst. Það skal viðurkennt að málsaðila máls þessa var vegna mistaka endurkröfunefndar ekki tilkynnt um fyrirsjáanlegan drátt á afgreiðslu málsins svo sem bar að gera skv. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.“

Með bréfi 22. mars 2011, veitti ég A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af svörum endurkröfunefndar. Engar athugasemdir bárust frá honum.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins.

Í XIII. kafla umferðarlaga nr. 50/1987 er fjallað um fébætur og vátryggingu. Ákvæði 88.-90. gr. mæla fyrir um grundvöll ábyrgðar. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 88. gr. skal sá sem ábyrgð ber á skráningarskyldu vélknúnu ökutæki bæta það tjón sem hlýst af notkun þess enda þótt tjónið verði ekki rakið til bilunar eða galla á tækinu eða ógætni ökumanns. Samkvæmt 1. mgr. 90. gr. ber skráður eða skráningarskyldur eigandi (umráðamaður) vélknúins ökutækis ábyrgð á því og er fébótaskyldur samkvæmt 88. og 89. gr. laganna. Í 3. mgr. 90. gr. kemur fram að auk ábyrgðar samkvæmt 1. og 2. mgr. ákvæðisins fari um bótaábyrgð eftir almennum skaðabótareglum.

Í 91.-94. gr. umferðarlaga er fjallað um vátryggingarskyldu. Samkvæmt 1. mgr. 91. gr. skal greiðsla á bótakröfu vegna tjóns, sem hlýst af notkun skráningarskylds ökutækis, vera tryggð með ábyrgðartryggingu hjá vátryggingafélagi sem hefur starfsleyfi til að taka að sér ábyrgðartryggingu vélknúinna ökutækja, sbr. a-lið ákvæðisins, eða erlendu vátryggingafélagi sem hefur starfsleyfi í öðru ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins, Fríverslunarsamtaka Evrópu eða Færeyjum, enda hafi Fjármálaeftirlitinu verið tilkynnt á lögformlegan hátt að það taki að sér ábyrgðartryggingu vélknúinna ökutækja hér á landi, sbr. b-lið ákvæðisins.

Í 95. og 96. gr. umferðarlaga er fjallað um greiðsluskyldu og endurkröfurétt vátryggingafélags. Í 1. mgr. 95. gr. er svo fyrir mælt að vátryggingafélag sé greiðsluskylt gagnvart tjónþola vegna bótakrafna samkvæmt 1. mgr. 91. gr. Í 2. mgr. 95. gr segir að hafi vátryggingafélag greitt bætur samkvæmt 91. gr. eigi félagið endurkröfurétt á hendur hverjum þeim sem valdið hefur tjóni af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi. Lækka megi endurkröfu með hliðsjón af sök tjónvalds, efnahag hans, fjárhæð tjónsins eða öðrum atvikum.

Í 1. mgr. 96. gr. umferðarlaga kemur m.a. fram að ráðherra skipi nefnd þriggja manna til að kveða á um hvort beita skuli endurkröfurétti vegna gáleysis eða ásetnings þess sem ábyrgð ber á tjóni sem vátryggingafélag hefur bætt samkvæmt lögunum. Samkvæmt 2. mgr. 96. gr. setur ráðherra reglur um starfsháttu nefndarinnar. Með heimild í þessu ákvæði hefur ráðherra sett reglur um starfshætti endurkröfunefndar og er þær að finna í VII. kafla reglugerðar nr. 424/2008 um lögmæltar ökutækjatryggingar. Samkvæmt ákvæði 27. gr. reglugerðarinnar fer um málsmeðferð fyrir endurkröfunefndinni eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt framangreindu verður ráðið af orðalagi og uppbyggingu 95. og 96. gr. umferðarlaga að réttur vátryggingafélags til endurkröfu skapast ekki nema fyrir hendi sé skaðabótakrafa sem ábyrgðartrygging ökutækja tekur til, ýmist reist á skaðabótareglum umferðarlaga eða almennum reglum skaðabótaréttarins, vegna tjóns sem hlotist hefur af notkun vélknúins ökutækis. Þó er gert að skilyrði að tjónvaldur hafi valdið tjóni af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi, sbr. 2. mgr. 95. gr. og 1. mgr. 96. gr. umferðarlaga. Almennt, einfalt gáleysi dugar því ekki til sem forsenda endurkröfu á þessum lagagrundvelli. Til þess að skilyrði endurkröfu séu fyrir hendi þarf jafnframt í samræmi við almennar reglur skaðabótaréttar að liggja fyrir að tjónþoli hafi orðið fyrir tjóni, þ.e. skerðingu eða eyðileggingu lögvarinna hagsmuna. Auk þess verður að vera orsakasamband á milli háttsemi tjónvaldsins og þess tjóns sem af hlýst. Þá verður tjónið að vera sennileg afleiðing af háttseminni. Af þessu leiðir að skaðabótaréttur tjónþola sætir þeirri takmörkun að ekki allir hagsmunir hans njóta verndar skaðabótareglna. Við afmörkun á verndarandlagi þeirra í hverju tilviki verður að líta til sjónarmiða er varða tjónþola, tjónvald, hið meinta tjón og tilgang skaðabótareglna. Ef tiltekin regla hefur verið brotin þarf auk þess að huga að markmiði hennar. Við mat á því hvort hagsmunir teljast vera lögvarðir í þessum skilningi verður þannig að huga að eðli tjónsins og tengslum þess við tjónþola, huglægum atriðum er varða hann, réttarstöðu tjónþola og tjónvalds og raunverulegri háttsemi þeirra beggja.

Vík ég nú að atvikum málsins.

2. Endurkrafa vegna afnotamissis bifreiðarinnar X og

kostnaðar við þjónustu Þ ehf.

Y greiddi eiganda bifreiðarinnar X bætur fyrir afnotamissi að fjárhæð 20.000 kr. Endurkröfunefnd hefur í því sambandi látið við það sitja að vísa til athugasemda Y frá 25. júní 2009 þar sem segir að hafi valdið „eiganda [X] fjárhagslegu tjóni með vítaverðu gáleysi sínu þegar hann ók á bifreið hans og sé meginregla skaðabótaréttarins höfð í heiðri [skuli] tjón hans bætt að fullu [burtséð] frá því hvort bifreiðin hafi komist í gegnum aðalskoðun eða hvort hún hafi verið tryggð eða ekki. Slík atriði [séu] málinu algerlega óviðkomandi. Það [sé] hlutverk lögreglunnar að sekta viðkomandi einstakling vegna vanrækslu hans að sinna lögboðinni skyldu sinni“. Í athugasemdunum er jafnframt bent á að Y hafi ætíð greitt tjónþolum skaðabætur vegna afnotamissis.

Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 skal bifreið skráð og skráningarmerki sett á hana áður en hún er tekin í notkun. Í d-lið 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 751/2003 um skráningu ökutækja með síðari breytingum, sbr. 60., 64. gr. a og 67. gr. umferðarlaga, er kveðið á um að lögregla skuli taka skráningarmerki af ökutæki þegar lögreglustjóri, sbr. reglugerð um lögmæltar ökutækjatryggingar, hlutast til um að skráningarmerki séu tafarlaust tekin af ökutækinu vegna þess að fullnægjandi vátrygging er ekki fyrir hendi. Í 3. mgr. 13. gr. er mælt fyrir um að lögregla skuli samdægurs tilkynna Umferðarstofu um bann við notkun ökutækis. Skráningarmerki, sem tekin eru af ökutæki samkvæmt 13. gr., skulu svo fljótt sem verða má afhent Umferðarstofu eða þeim sem hefur umboð hennar, sbr. 16. gr. reglugerðarinnar. Áður en afhenda má að nýju skráningarmerki ökutækis sem hafa verið í vörslu Umferðarstofu, sbr. 16. gr., skulu liggja fyrir gögn um vátryggingu ökutækis og greiðslu opinberra gjalda, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Í 1. mgr. 94. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 kemur fram að ráðherra setji reglur um framkvæmd vátryggingarskyldu. Með heimild í þessu ákvæði hefur ráðherra sett reglugerð nr. 424/2008 um lögmæltar ökutækjatryggingar. Í III. kafla reglugerðarinnar er fjallað um eftirlit með því að vátryggingarskyldu sé gætt og lok lögmæltra ökutækjatrygginga. Í 1. mgr. 12. gr. er kveðið á um að falli vátrygging vegna skráðs vélknúins ökutækis úr gildi vegna vanskila á iðgjaldi þeirrar vátryggingar skuli vátryggingafélagið senda tilkynningu um það til Umferðarstofu þremur mánuðum eftir gjalddaga iðgjaldsins. Falli vátrygging úr gildi af annarri ástæðu en vanskilum skal félagið tilkynna það Umferðarstofu þegar eftir að vátryggingin er úr gildi fallin. Í 1. mgr. 13. gr. kemur fram að þegar Umferðarstofa fær tilkynningu samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 2. gr. eða 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar, og í ljós kemur að ökutækið hefur ekki verið afskráð og að ný fullnægjandi vátrygging er ekki fyrir hendi, skuli lögreglustjóri þar sem eigandi (varanlegur umráðamaður) er skráður til heimilis hlutast til um að skráningarmerki séu tafarlaust tekin af ökutækinu.

Þegar bætur eru greiddar fyrir afnotamissi bifreiðar vegna tjónsatburðar er um að ræða almennt fjártjón sem yfirleitt leiðir af því að nauðsynlegt er að meta tjón sem orðið hefur á bifreiðinni og eftir atvikum gera við hana. Markmið bótagreiðslnanna er að gera tjónþolann eins settan og ef tjónið hefði ekki orðið, en af almennum reglum skaðabótaréttar leiðir, sem fyrr greinir, að aðeins ber að bæta það tjón sem nýtur verndar skaðabótareglna. Samkvæmt lögregluskýrslu 30. júní 2008 voru skráningarmerki bifreiðarinnar X fjarlægð þar sem bifreiðin var ótryggð. Þrátt fyrir að nauðsynlegt hafi verið að meta tjónið sem A olli á bifreiðinni með háttsemi sinni leiðir ótvírætt af þeim laga- og reglugerðarákvæðum sem að framan eru rakin að notkun hennar var óheimil þar til Umferðarstofu höfðu borist fullnægjandi gögn til staðfestingar á því að í gildi væri vátrygging fyrir ökutækið. Eigandinn hefði því ekki getað haft lögleg afnot af ótryggðri og skráningarmerkjalausri bifreiðinni þótt ekki hefði þurft að flytja hana á tjónastöð Y til skoðunar. Ég tel að réttarstaðan hér sé sú sama og ef A hefði ekið utan í bifreið sem lögregla hefði þegar verið búin að fjarlægja skráningarmerki af. Í því sambandi tek ég fram að ég tel engu breyta um þetta atriði að tjónsatburðurinn hafi orðið til þess að lögregla veitti því athygli að bifreiðin var ótryggð. Í gögnum málsins kemur auk þess ekki fram hvernig fjárhæð bóta til eiganda bifreiðarinnar X var reiknuð út, s.s. hvort greiddur var kostnaður við bílaleigubíl eða hvort eigandinn fékk dagpeningagreiðslur og þá í hve langan tíma, en fram kemur að Y keypti bifreiðina af eigandanum þann 3. júlí 2008. Ekki liggja fyrir gögn í málinu um hvort og þá hvenær iðgjöld voru greidd af ökutækjatryggingu bifreiðarinnar.

Í ljósi alls framangreinds er það álit mitt að endurkröfunefnd hafi ekki sýnt fram á að eigandi bifreiðarinnar X hafi orðið fyrir tjóni af völdum A vegna afnotamissis hennar, enda liggur ekki fyrir að hinn fyrrnefndi hafi haft heimild til að nota bifreiðina þann tíma sem hér skiptir máli þar sem skráningarmerki höfðu verið tekin af henni. Af því leiðir jafnframt að endurkröfunefndin hefur ekki sýnt fram á að skilyrði hafi verið fyrir að heimila beitingu endurkröfu á grundvelli 95. gr. umferðarlaga vegna afnotamissis eiganda bifreiðarinnar.

Um endurkröfu Y vegna kostnaðar við þjónustu Þ ehf. liggur fyrir að ekki er deilt um það að með háttsemi sinni hafi A valdið tjóni á bifreiðinni X sem síðar var bætt úr ábyrgðartryggingu hans hjá Y. Vegna tjónsins reyndist nauðsynlegt að færa bifreiðina á tjónaskoðunarstöð til athugunar og þar sem skráningarmerki bifreiðarinnar höfðu verið fjarlægð var nauðsynlegt að kaupa þjónustu dráttarbílastöðvar. Tjónsatburðurinn var þannig nauðsynlegt skilyrði kostnaðarins, þ.e. hann hefði ekki komið til hefði A ekki ekið utan í bifreiðina. Hagsmunir eiganda bifreiðarinnar af þessum kostnaðarlið nutu verndar skaðabótareglna. Þar tel ég engu breyta þótt kostnaðurinn hafi orðið hærri en ella vegna þess að nauðsynlegt reyndist að kalla til dráttarbíl eftir að skráningarmerki bifreiðarinnar voru fjarlægð. Vanskil á iðgjöldum skyldutrygginga leiða ekki til þess að bótaskylda vegna tjóns á bifreiðinni falli niður og óháð því hvort heimilt var að nota bifreiðina á þessum tíma hafði eigandinn ótvíræða hagsmuni af því að færa hana til athugunar á tjónastöð til þess að unnt væri að gera upp tjónið. Þá er vafalaust að þessi afleiðing af háttsemi A telst sennileg í skilningi almennra reglna skaðabótaréttar.

3. Rökstuðningur endurkröfunefndar.

Í bréfi endurkröfunefndar til A 10. febrúar 2010, þar sem honum var tilkynnt um niðurstöðu nefndarinnar í málinu, var honum ekki leiðbeint um heimild til að fá ákvörðunina rökstudda svo sem skylt er samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi rökstuðningur ekki fylgt ákvörðun. Í ljósi þessa og einnig þeirrar afstöðu endurkröfunefndar að rökstuðningur sá sem kom fram í ákvörðuninni hafi verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga verður að leggja til grundvallar að veittur hafi verið samhliða rökstuðningur.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun. Þar segir í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal í rökstuðningi, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Við mat á hvort gætt hafi verið að kröfum um efni rökstuðnings þarf fyrst og fremst að hafa í huga að rökstuðningur stjórnvalds fyrir ákvörðun á að meginstefnu til að vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3303.)

Þegar ákvörðun er byggð á réttarreglu sem eftirlætur stjórnvöldum mat verða stjórnvöld samkvæmt framangreindu að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þá verða stjórnvöld að taka rökstudda afstöðu til þeirra málsástæðna sem aðilar færa fram og varða málið og geta haft þýðingu fyrir úrlausn þess, sjá nánar álit umboðsmanns Alþingis frá 22. ágúst 2000 í máli nr. 2416/1998 og álit mitt sem setts umboðsmanns frá 26. apríl 2010 í máli nr. 5746/2009.

Í ákvörðun endurkröfunefndar í máli A eru bréfaskipti í málinu rakin og síðan segir: „Með vísan til ölvunar tjónvalds í umrætt sinn þykir tjóni þessu hafa verið valdið af stórkostlegu gáleysi í skilningi umferðarlaga. Ekki þykja efni til að gera athugasemdir við tjónsfjárhæðina eins og hún er nú sett fram af hálfu vátryggingafélagsins. [...] Endurkröfu skal beitt. Fjárhæð kr. 234.016.-“

Nefndin færir því ekki önnur rök fyrir afstöðu sinni til þess hvort skilyrði bótaskyldu séu fyrir hendi en að A hafi sýnt af sér stórkostlegt gáleysi. Í engu er vikið að öðrum skilyrðum skaðabótaréttar og athugasemdum A er ekki svarað með rökstuddum hætti. Í skýringum endurkröfunefndar til mín 21. mars 2011 segir að vísað hafi verið til greinargerðar í niðurstöðunni og því hafi engum vafa verið undirorpið á hvaða forsendum og með hvaða rökum nefndin komst að niðurstöðu sinni. Efni umræddrar greinargerðar er hins vegar ekki rakið í ákvörðuninni. Þar af leiðandi komu sjónarmið Y ekki fram. Ég tel því ljóst að rökstuðningur endurkröfunefndar fyrir ákvörðun í máli A hafi verið ófullnægjandi og ekki í samræmi við kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi tek ég sérstaklega fram að þrátt fyrir að A hafi verið veittur kostur á að kynna sér greinargerð Y, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, kemur slíkt ekki í stað rökstuðnings.

4. Framsetning tilkynningar um ákvörðun í máli A.

A var tilkynnt um ákvörðun endurkröfunefndar með bréfi 10. febrúar 2010. Í bréfinu er vísað til endurrits úr gjörðabók endurkröfunefndar og undir það er ritað fyrir hönd nefndarinnar án þess að fram komi hver tengsl viðkomandi séu við nefndina. Nöfn þeirra nefndarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu málsins koma ekki fram í bréfinu.

Þegar sú leið er farin af hálfu stjórnsýslunefndar að birta ákvörðun eða úrskurð með endurriti úr gjörðabók án þess að það sé undirritað af þeim sem stóðu að úrlausninni er í betra samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, að fram komi í endurritinu hvaða nefndarmenn tóku þátt í ákvörðuninni, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2004 í máli nr. 4160/2004 og frá 13. júlí 2011 í máli nr. 6073/2010. Ég bendi á að vitneskja aðila um það atriði getur t.d. haft þýðingu þegar metið er hvort gætt hafi verið að kröfum II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi eða hvort málsmeðferð stjórnsýslunefndar hafi verið í samræmi við 34. gr. laganna. Ég minni jafnframt á að umboðsmaður Alþingis hefur áður gert athugasemdir við þetta atriði hjá endurkröfunefndinni, sbr. bréf hans til nefndarinnar 6. nóvember 2006, í tilefni af athugun í máli nr. 4567/2005.

Ég tel að endurkröfunefnd hefði getað gætt betur að framangreindu atriði við meðferð sína á máli A. Í ljósi þess að upplýsingar um nöfn þeirra nefndarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu á máli hans komu fram í skýringarbréfi nefndarinnar til mín sem honum var veittur kostur á að tjá sig um, og að hann hefur ekki gert sérstakar athugasemdir við aðkomu þeirra að málinu, tel ég þó ekki ástæðu til frekari umfjöllunar um það hér.

5. Málshraði.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú grundvallarregla að ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er. Í 3. mgr. 9. gr. kemur fram að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Y fór þess á leit við endurkröfunefnd að úrskurðað yrði um heimild til beitingar endurkröfu með bréfi 13. febrúar 2009. Niðurstaða endurkröfunefndar í málinu lá þó ekki fyrir fyrr en tæpu ári síðar, þ.e. 10. febrúar 2010. Þar af liðu um fimm mánuðir frá því að athugasemdir Y frá 25. júní 2009 bárust nefndinni þar til hún ákvað á fundi að senda A gögn málsins til frekari athugasemda.

Í skýringum endurkröfunefndar kemur fram að dráttur hafi orðið á afgreiðslu málsins hjá nefndinni vegna verulegrar fjölgunar mála og afgreiðsla mála þar sem afla þurfti viðbótargagna hafi dregist af þeim sökum. Þá kemur fram að vegna mistaka endurkröfunefndar hafi A ekki verið tilkynnt um fyrirsjáanlegan drátt á afgreiðslu málsins.

Af málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga leiðir að þegar aðila máls er veitt færi á að tjá sig um efni þess, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, skal það gert við fyrsta hentugleika. Þegar erindi berst stjórnvaldi er því mikilvægt að leggja mat á erindið svo fljótt sem unnt er, s.s. með tilliti til þess hvort tilkynna þurfi um meðferð máls eða eftir atvikum gæta andmælaréttar, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Þegar athugasemdir eða andmæli berast síðan stjórnvaldinu ber með sama hætti að meta efni þeirra svo fljótt sem unnt er með tilliti til þess hvort málið er þá orðið tækt til ákvörðunar eða hvort það þarfnast frekari athugunar. Slíkt er til þess fallið að koma í veg fyrir að meðferð málsins tefjist um lengri tíma hjá stjórnvaldi þegar það er í raun ekki tækt til efnismeðferðar.

Umboðsmaður Alþingis hefur áður í álitum sínum, sjá sérstaklega álit frá 7. nóvember 2006 í frumkvæðismáli nr. 3566/2002, bent á nauðsyn þess að stjórnvöld setji sér verklagsreglur eða viðmið um málshraða við afgreiðslu mála. Ég leyfi mér að vitna sérstaklega til þess sem fram kemur á bls. 17 í því áliti umboðsmanns en þar segir:

„Hin lagalega umgjörð málshraðareglu stjórnsýslulaganna kallar í reynd á að stjórnvöld fylgi í störfum sínum einhverjum viðmiðunum eða reglum um hversu langan tíma þau ætli almennt til afgreiðslu erinda af því tagi sem um ræðir hverju sinni. Eðlilega geta þessar viðmiðanir verið mismunandi eftir því viðfangsefni sem erindin hljóða um og miðað við aðstæður innan stofnunar á hverjum tíma. Þeirri skyldu að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir verður þannig trauðla framfylgt nema stjórnvaldið hafi gert upp við sig hvað sé eðlilegur afgreiðslutími erinda sem því berast. Til viðbótar kemur síðan að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti ber stjórnvöldum að hafa það skipulag á starfsemi sinni að afgreiðsla erinda sé hverju sinni lögð í ákveðinn farveg sem miði að skilvirkri og réttri afgreiðslu svo fljótt sem unnt er.“

Á bls. 30 til 31 í álitinu er að finna tilmæli sem umboðsmaður beindi til stjórnvalda sem ekki höfðu neinar reglur um málshraða eða studdust aðeins við almenn viðmið um að móta og skrá reglur um þá tímafresti sem talið var rétt að hafa til viðmiðunar við afgreiðslu mála og þar með við að senda út tilkynningar um fyrirsjáanlegar tafir og áætlaðan endanlegan afgreiðslutíma.

Með vísan til framangreinds tel ég að meðferð endurkröfunefndar á máli A hafi ekki verið í samræmi við 1. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að endurkröfunefnd samkvæmt 96. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 hafi ekki sýnt fram á að skilyrði hafi verið fyrir því að heimila beitingu endurkröfu á hendur A á grundvelli 95. gr. umferðarlaga vegna bóta sem eiganda bifreiðarinnar X voru greiddar fyrir afnotamissi. Ekki eru hins vegar forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu nefndarinnar að heimila beitingu endurkröfu vegna greiðslu bóta fyrir kostnað við þjónustu Þ ehf.

Þá er það niðurstaða mín að rökstuðningur endurkröfunefndar fyrir ákvörðun í máli A hafi ekki verið í samræmi við kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er einnig niðurstaða mín að það hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna A um ákvörðun nefndarinnar í máli hans án þess að í tilkynningunni kæmu fram nöfn þeirra nefndarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu málsins. Að lokum er það niðurstaða mín að meðferð nefndarinnar á máli A hafi ekki verið í samræmi við 1. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Það eru tilmæli mín til endurkröfunefndar að hún taki mál A til afgreiðslu að nýju, komi fram ósk um það frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að hafa framangreind sjónarmið framvegis í huga við úrlausn sambærilegra mála. Þar á meðal mælist ég til þess að sett verði viðmið eða verklagsreglur um málshraða í málum hjá nefndinni hafi það ekki þegar verið gert.

Róbert R. Spanó.