Álit

I. Kvörtun.

Hinn 8. desember 2010 leituðu A og B, fyrir hönd húsfélagsins að C, til mín og kvörtuðu annars vegar yfir samskiptum við bæjarráð og byggingarfulltrúa X og hins vegar yfir úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 16. mars 2010 í máli nr. 79/2009. Með úrskurðinum vísaði nefndin frá kæru húsfélagsins á framkvæmd lokaúttektar byggingarfulltrúa í X á fjölbýlishúsinu að C, sem gefið var vottorð fyrir 16. október 2009, og útgáfu vottorðsins um lokaúttektina.

Eins og ég vík að í kafla IV.1 hef ég ákveðið að afmarka athugun mína í áliti þessu við ofangreindan úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Frávísun úrskurðarnefndarinnar byggðist á því að húsfélagið að C í X teldist ekki vera aðili málsins. Í kvörtun húsfélagsins til mín er þeirri niðurstöðu andmælt. Í henni kemur fram það álit húsfélagsins að lokaúttekt sé stjórnvaldsákvörðun sem varði réttindi þeirra íbúðareigenda er hún snerti ekkert síður en byggingarstjóra og annarra þeirra sem staðið hafa að byggingu fjölbýlishússins. Það eigi ekki að skipta máli eða útiloka íbúa frá aðild þótt þeir séu ekki tilgreindir í byggingarreglugerð meðal þeirra sem sérstaklega er ætlað að sjá til þess að húsið sé tekið til úttektar. Eigendur hússins hafi óumdeilanlega jafn ríkra hagsmuna að gæta um það. Það verði því að líta svo á að um aðild íbúanna fari eftir almennum reglum í þessu efni. Jafnframt tekur húsfélagið fram í kvörtuninni að ef sýnt þyki að staðið sé þannig að lokaúttekt og útgáfu lokaúttektarvottorðs að það orki tvímælis hvort rétt sé gert og að hagsmunir íbúðareigenda séu að þeirra dómi taldir vera alvarlega fyrir borð bornir með brotum á byggingarreglugerðinni sé erfitt að sjá hverjum öðrum sé til að dreifa heldur en þeim sjálfum til að halda á sínum hlut.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 13. september 2011.

II. Málavextir.

Fjölbýlishúsið að C í X var byggt á árunum 2001/2002, afhent kaupendum þess og í það flutt á árinu 2002. Byggingarstjóri fyrir byggingarframkvæmdunum óskaði eftir lokaúttekt á þeim og átti hún að fara fram hinn 28. júní 2005. Þann dag mættu Y, byggingarstjóri, Z, verkfræðingur, Þ, fyrir hönd Æ, B og A, fyrir hönd húsfélagsins að C, og Ö, fyrir hönd byggingarfulltrúa. Við lokaúttektina voru gerðar margvíslegar athugasemdir við húsbygginguna að C. Af því tilefni ritaði byggingarfulltrúi X bréf til Y, byggingarstjóra, dags. 4. ágúst 2005. Í bréfinu tók byggingarfulltrúinn fram að þau atriði sem athugasemdirnar lutu að þyrfti að lagfæra svo að hægt yrði að gefa út lokaúttektarvottorð. Gaf hann frest til 4. nóvember 2005 til að laga umrædd atriði. Ekkert varð af þessum lagfæringum af hálfu byggingarstjórans fyrir tímafrestinn.

Hinn 15. mars 2007 stóð til að ljúka lokaúttekt á húsinu og gefa út vottorð um lokaúttektina. Þar sem á þeim tíma hafði ekki verið bætt úr ofangreindum atriðum sem þótti ábótavant við fyrri úttekt var því beint til byggingarstjóra að bæta þar úr. Hinn 21. september 2009 fór síðan lokaúttektin fram að C. Viðstaddir lokaúttektina voru m.a. B og A fyrir hönd húsfélagsins. Þar lögðu þeir fram erindi sem beint var að byggingarfulltrúa. Í málinu liggur fyrir staðfesting stjórnar húsfélagsins á umboði, dags. 13. nóvember 2009, handa B og A til að koma fram fyrir hönd húsfélagsins. Í staðfestingunni kom m.a. fram að stjórnin staðfesti að A og B hefðu verið sérstaklega kjörnir til þess á undanförnum aðalfundum félagsins, síðast á aðalfundi 2009, að koma fram fyrir hönd húsfélagsins í málum sem lytu að samskiptum við byggingarfulltrúann í X, húsbyggjanda og aðra þá sem við væri að skipta í sambandi við húsbygginguna að C og frágang hennar.

Í erindi húsfélagsins, sem lagt var fram við lokaúttektina, komu fram athugasemdir við byggingu og frágang fjölbýlishússins sem taldar voru varða við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Í erindinu var þess krafist að umræddar athugasemdir yrðu teknar til efnislegrar meðferðar við lögbundna lokaúttekt og útgáfu lokaúttektarvottorðs samkvæmt byggingarreglugerð. Jafnframt var þess krafist að byggingarfulltrúi gripi til þvingunarúrræða og beitti byggingarstjóra og húsbyggjanda viðurlögum reyndust athugasemdir húsfélagsins réttmætar. Athugasemdirnar lutu m.a. að hljóðeinangrun/hljóðdeyfingu á nokkrum stöðum í fjölbýlishúsinu, t.d. á milli aðliggjandi íbúða í húsinu, sem fóru að mati húsfélagsins í bága við tiltekin ákvæði byggingarreglugerðarinnar. Einnig var fullyrt að loftræsting í sameign og úr sorpgeymslu væri ófullnægjandi og fullnægði ekki kröfum sem gerðar væru í byggingarreglugerðinni. Þá var staðhæft að í fjölbýlishúsinu væri húsleki, þ.e. regnvatn læki og hefði lekið frá upphafi m.a. af norðursvölum 6. hæðar hússins niður í íbúðir 501 og 504 á 5. hæð.

Með bréfi byggingarfulltrúa og sviðsstjóra X til húsfélagsins, dags. 16. október 2009, var framangreindum kröfum húsfélagsins hafnað. Sama dag gaf byggingarfulltrúinn út lokaúttektarvottorð. Í vottorðinu kom m.a. fram að það væri gefið út í samræmi við 54. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 og væri yfirlýsing um að húsið væri fullgert. Var vottorðið gefið út eftir að gerðar hefðu verið úrbætur í samræmi við þær athugasemdir sem gerðar voru við lokaúttektina hinn 21. september 2009 og lutu að því að merkingar tengdum eldvörnum skorti auk þess sem pumpu vantaði á brunahurð úr íbúð í kjallara.

Í framhaldinu lögðu A og B, fyrir hönd húsfélagsins að C, fram stjórnsýslukæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 13. nóvember 2009. Með kærunni fylgdi framangreind staðfesting stjórnar húsfélagsins á veitingu umboðs til A og B til að koma fram fyrir hönd húsfélagsins, dags. sama dag. Í kærunni kom fram að húsfélagið og íbúðareigendur að C væru ósáttir við hvernig staðið hefði verið að útgáfu vottorðsins og hefðu þess vegna ákveðið að kæra það til úrskurðarnefndarinnar hvernig staðið hefði verið að lokaúttekt, útgáfu lokaúttektarvottorðsins og hvernig farið hefði verið með athugasemdir húsfélagsins við tiltekin atriði sem sneru að ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 441/1998 og sem húsfélagið hefði lagt fyrir á lokaúttektarfundi og margsinnis í aðdraganda hans.

Kröfur húsfélagsins voru í þremur liðum. Í fyrsta lagi var krafist að tekin yrði afstaða til réttmætis framangreindra athugasemda. Í öðru lagi var gerð sú krafa að lagt yrði fyrir byggingarfulltrúa að útvega og leggja fram öll gögn í málinu, sem krafist væri, þegar lokaúttekt og útgáfa lokaúttektarvottorðs færu fram, sbr. 35. gr., 53. gr., og 54. gr. byggingarreglugerðarinnar. Í þriðja lagi var krafist að lagt yrði fyrir byggingarfulltrúa að hlutast til um að byggingaraðili lagfærði og endurbætti það sem nauðsynlegt væri til þess að lokaúttekt samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og byggingarreglugerð gæti farið fram, ef athugasemdir húsfélagsins um hönnun, smíði og frágang hússins reyndust réttmætar og/eða gögnum áfátt, þ.m.t. yfirlýsing byggingarstjóra um að byggt hefði verið í samræmi við uppdrætti.

Í stjórnsýslukærunni vék húsfélagið að framangreindum athugasemdum sem fulltrúar þess gerðu við byggingu og frágang fjölbýlishússins að C og komu fram í erindinu sem þeir lögðu fram á lokaúttektarfundinum hinn 21. september 2009.

Í tilefni af stjórnsýslukæru húsfélagsins óskaði úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, með bréfi til X, dags. 23. nóvember 2010, eftir að úrskurðarnefndinni yrði með vísan til 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 send gögn er málið varðaði frá sveitarfélaginu. Einnig gaf úrskurðarnefndin sveitarfélaginu kost á að tjá sig um kæruna. Greinargerð X barst úrskurðarnefndinni hinn 17. desember s.á. með bréfi, dags. 10. desember 2010. Vegna þess sem kom fram í greinargerðinni skilaði húsfélagið hinn 29. janúar 2010 athugasemdum til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð hinn 16. mars 2010. Í upphafi niðurstöðukafla úrskurðarins kom fram að kærumál húsfélagsins snerist um framkvæmd lokaúttektar og útgáfu vottorðs um lokaúttekt vegna byggingar fjölbýlishússins að C í X. Einnig vék nefndin að ákvæðum 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í forsendum úrskurðarins segir síðan m.a. svo:

„Lokaúttekt og útgáfa úttektarvottorðs eru liðir í eftirliti byggingarfulltrúa með byggingarframkvæmdum sem honum er falið að lögum, sbr. 2. mgr. 40. gr. skipulags- og byggingarlaga. Lokaúttekt skal gerð að ósk byggingarstjóra eða byggjanda skv. 53. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 eða ábyrgðartryggjenda hönnuða og byggingarstjóra. Þar kemur og fram að auk byggingarfulltrúa og slökkviliðsstjóra skuli viðstaddir úttektina byggingarstjóri og þeir iðnmeistarar og hönnuðir sem þess óska eða eru til þess kvaddir af byggingarfulltrúa. Lokaúttektarvottorð er síðan gefið út af byggingarfulltrúa þegar bætt hefur verið úr hugsanlegum ágöllum og gengið hefur verið úr skugga um að mannvirki fullnægi tilskildum ákvæðum um gerð og búnað, sbr. 54. gr. byggingarreglugerðar.

Skilja verður ákvæði þessi svo að þeim sé ætlað að tryggja eftirlit með öryggi og gæðum mannvirkja og að unnt sé að knýja þá sem ábyrgð bera á framkvæmdum til að bæta úr því sem á kunni að skorta svo mannvirkið fullnægi viðeigandi skilyrðum. Lúta þessi ákvæði einkum að vörslu almannahagsmuna en ekki verður af þeim ráðið að eigendur fasteigna, sem keypt hafa eignir í byggingu, eignist lögvarinn rétt til aðildar að úttekt sem framkvæmd er af byggingarfulltrúa á grundvelli áðurgreindra laga og reglugerðarákvæða og geti gert þar kröfur um að skilaástand eigna verði staðreynt með tilteknum hætti eða knúið á um úrbætur í því efni. Verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi verður ekki talinn aðili þess í skilningi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun húsfélagsins að C var af minni hálfu óskað með bréfi, dags. 21. desember 2010, eftir því að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála sendi mér öll gögn málsins. Gögnin bárust mér 18. janúar 2011.

Ég ritaði bréf til úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. apríl 2011. Í bréfinu vék ég að kvörtun húsfélagsins og forsendum úrskurðarnefndarinnar. Ég tók fram að af forsendunum yrði ráðið að úrskurðarnefndin hefði litið svo á að húsfélagið að C væri ekki aðili kærumálsins og hefði þar af leiðandi vísað því frá. Ég óskaði eftir því að úrskurðarnefndin lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar húsfélagsins.

Einnig óskaði ég eftir því að úrskurðarnefndin gerði mér grein fyrir því hvort og þá hvernig framangreind afstaða hennar í úrskurðinum samrýmdist því lagasjónarmiði, sem kæmi fram í almennum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum, um að skýra bæri hugtakið aðili máls „það rúmt“ þannig að ekki væri einungis átt við þá sem ættu beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi eða opinbert starf, heldur gæti einnig fallið undir það þeir sem hefðu óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3282.) Ég tók fram að einnig hefði ég í huga að eitt af markmiðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en þau áttu við þegar úrskurðurinn var kveðinn upp, hefði verið að tryggja „réttaröryggi“ í meðferð skipulags- og byggingarlaga þannig að „réttur einstaklinga og lögaðila yrði ekki fyrir borð borinn“ þótt hagur heildarinnar væri hafður að leiðarljósi. Í tengslum við þetta tók ég fram að í stjórnsýslukæru húsfélagsins til úrskurðarnefndarinnar hefðu verið gerðar ýmsar athugasemdir við hljóðeinangrun/hljóðdeyfingu á nokkrum stöðum í fjölbýlishúsinu, t.d. á milli aðliggjandi íbúða í húsinu, sem hefðu farið að mati húsfélagsins í bága við tiltekin ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Einnig hefði verið fullyrt að loftræsting í sameign og úr sorpgeymslu hefði verið ófullnægjandi og fullnægði ekki kröfum sem gerðar væru í byggingarreglugerðinni. Þá hefði verið staðhæft að í fjölbýlishúsinu væri húsleki, þ.e. regnvatn læki og hefði lekið frá upphafi m.a. af norðursvölum 6. hæðar hússins niður í íbúðir 501 og 504 á 5. hæð.

Svör úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála bárust með bréfi, dags. 5. maí 2011, en þar kom m.a. eftirfarandi fram:

„Eins og forsendur umrædds úrskurðar bera með sér, styðst niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um aðildarskort málshefjanda annars vegar við mat nefndarinnar á tilgangi og eðli lokaúttektar samkvæmt 40. gr. skipulags- og byggingarlaga og hins vegar á túlkun á orðalagi 53. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um framkvæmd lokaúttektar.

Úrskurðarnefndin telur að nefnd laga- og reglugerðarákvæði beri með sér að lokaúttekt þjóni þeim tilgangi að gengið sé úr skugga um að hús sé byggt í samræmi við samþykkt byggingarleyfi og kröfur laga, reglugerða og staðla sem við eiga hverju sinni. Úttektin er hluti af lögboðnu, faglegu eftirliti byggingarfulltrúa með störfum byggingarstjóra, iðnmeistara og hönnuða húss enda er skýrt tekið fram um rétt og skyldu þessara aðila og ábyrgðartryggjenda þeirra til þess að krefjast lokaúttektar eða vera viðstaddir hana. Öðrum aðilum, svo sem kaupendum íbúða í byggingu eða í nýreistu húsi, var að þágildandi lögum ekki veittur réttur til viðveru eða íhlutunar við lokaúttektina enda úttektinni ekki ætlað að skera úr um gallalaus skil íbúða frá seljanda til kaupanda, sem ráðast af samningssambandi þeirra og reglum samninga- og kauparéttar. Telji einhver byggingaryfirvöld hafa gerst sek um vanrækslu í starfi við framkvæmd lokaúttektar gæti bótaskylda skapast eftir almennum reglum skaðabótaréttar en lokaúttekt hefur ekki áhrif á réttarsamband kaupanda og seljanda íbúða.

Miðað við framangreint eðli lokaúttektar, skýra upptalningu þeirra aðila sem að henni koma og með hliðsjón af réttarstöðu málshefjanda að öðru leyti, taldi úrskurðarnefndin ekki fært að fallast á að málshefjandi ætti kæruaðild í umræddu máli þrátt fyrir það lagasjónarmið að túlka beri hugtakið aðili máls í stjórnsýslurétti rúmt. Um réttarstöðu eigenda í þessu efni er nú fjallað í 15. og 36. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.

Með framkvæmd lokaúttektar samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var verið að fylgja því markmiði lokamálsgreinar 1. gr. skipulags- og byggingarlaga að tryggja virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga væri fullnægt. Var þar verið að gæta almannahagsmuna er lúta fyrst og fremst að því að húsbyggingar uppfylli kröfur um öryggi og hollustuhætti. Sá háttur sem hafður er á framkvæmd lokaúttektar þarf ekki að fara gegn markmiðum skipulags- og byggingarlaga um réttarvernd borgaranna sem vísað er til í bréfi yðar, en á það markmið hefur fyrst og fremst reynt hvað varðar skipulagsþátt laganna. Þetta endurspeglast í markmiðsgreinum núgildandi skipulagslaga nr. 123/2010 og laga um mannvirki, þar sem greint réttaröryggissjónarmið er að finna í c lið 1. gr. skipulagslaganna en á hinn bóginn ekki í upptalningu markmiða mannvirkjalaganna í 1. gr. þeirra.

Málatilbúnaður málshefjanda ber með sér að byggt sé á því að byggingarfulltrúi hafi ekki staðið sem skyldi að lokaúttekt hússins að [C] og ekki tekið tillit til ábendinga hans um ófullnægjandi frágang hússins. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála var samkvæmt 8. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 ætlað að skera úr um gildi stjórnvaldsákvarðana en hafði ekki með höndum eftirlit með framkvæmd lögboðinna eftirlitsstarfa byggingaryfirvalda eða boðvald gagnvart þeim. Í 4. gr. nefndra laga var Skipulagsstofnun hins vegar falið almennt eftirlit með framkvæmd þeirra. Mannvirkjastofnun hefur nú tekið við því eftirlitshlutverki samkvæmt núgildandi lögum um mannvirki og er þar m.a. falið íhlutunarvald, sbr. 17. og 18. gr. laganna.

Ekki var tekin afstaða til þess í umræddum frávísunarúrskurði hvort lokaúttekt geti talist stjórnvaldsákvörðun samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar en til upplýsingar skal þess getið að hinn 15. apríl sl. vísaði úrskurðarnefndin frá máli þar sem deilt var um gildi lokaúttektarvottorðs með þeim rökum að slíkt vottorð fæli ekki í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun. Fylgir afrit úrskurðarins bréfi þessu.“

Með bréfi mínu til húsfélagsins að C í X, dags. 10. maí 2011, var því veittur kostur á að senda þær athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svarbréfi úrskurðarnefndarinnar. Athugasemdir húsfélagsins ásamt viðbótargögnum bárust mér 9. júní 2011.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á máli þessu lýtur að því hvort úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 16. mars 2010 í máli nr. 79/2009 hafi verið reistur á réttum lagagrundvelli en með úrskurðinum var stjórnsýslukæru húsfélagsins að C í X vísað frá á þeim grundvelli að félagið teldist ekki aðili kærumálsins. Athugun mín lýtur því nánar tiltekið að því hvort húsfélagið hafi talist aðili málsins en ég vík að því álitaefni í kafla IV.3.

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 5. maí 2011, er vikið að því að hún hafi í öðru máli komist að þeirri niðurstöðu að útgáfa lokaúttektarvottorðs teldist ekki vera stjórnvaldsákvörðun og því ætti ágreiningur um gildi slíks vottorðs ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar. Þótt frávísun nefndarinnar hafi ekki byggst á þessum grundvelli tel ég af þessu tilefni rétt að fjalla um hvort útgáfa lokaúttektarvottorðs sé slík ákvörðun og mun ég gera það í kafla IV.2. Kvörtun húsfélagsins til mín laut einnig að málsmeðferð X í tengslum við framkvæmd lokaúttektar og útgáfu vottorðs um hana vegna byggingar fjölbýlishússins að C og því að X hafi ekki svarað erindi húsfélagsins sem það sendi til bæjarráðs X og var frá 13. apríl 2010.

Með bréfi starfsmanns míns til X, dags. 21. desember 2010, var óskað eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að X léti umboðsmanni í té upplýsingar um hvað liði meðferð og afgreiðslu erindis húsfélagsins að C til bæjarráðs X frá 13. apríl 2010. Svar barst mér hinn 14. febrúar 2011. Í bréfinu kom fram að erindi húsfélagsins frá 13. apríl 2010 hefði verið afgreitt á fundi bæjarráðs 27. janúar 2011 og hefði svarbréf verið sent húsfélaginu 10. febrúar 2011. Í bréfi mínu, sem ég ritaði til húsfélagsins, dags. 13. apríl 2011, tók ég fram að í ljósi þess að húsfélagið hefði nú fengið svar við erindi sínu til X frá 13. apríl 2010 fengi ég ekki annað séð en að húsfélagið hefði fengið leiðréttingu sinna mála, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég teldi því ekki tilefni til að aðhafast frekar út af þessu atriði en teldi þó rétt að rita ábendingarbréf til X þar sem ég kæmi tiltekinni ábendingu á framfæri vegna þess dráttar sem varð hjá sveitarfélaginu á að svara erindi húsfélagsins. Varðandi málsmeðferð í tengslum við framkvæmd lokaúttektar og útgáfu vottorðs um hana tók ég m.a fram í umræddu bréfi mínu frá 13. apríl 2011 að í bréfi X til húsfélagsins frá 10. febrúar 2011 hefði verið vakin athygli á því að hægt væri að kæra ákvörðunina til innanríkisráðuneytisins, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í ljósi þessarar afstöðu og annarra atriða teldi ég rétt að húsfélagið freistaði þess að bera afstöðu sveitarfélagsins undir innanríkisráðuneytið, teldi það ástæðu til, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég tek það fram að um síðustu áramót tóku gildi lög nr. 160/2010, um mannvirki, og skipulagslög nr. 123/2010. Við gildistöku þessara laga féllu skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 úr gildi. Þar sem atvik máls þessa áttu sér stað í gildistíð eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1993 miðast umfjöllun mín við þann lagagrundvöll sem þar var að finna.

2. Er útgáfa lokaúttektarvottorðs stjórnvaldsákvörðun?

Eins og vikið er að hér að ofan kemur sú afstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála fram í bréfi hennar til mín, dags. 5. maí 2011, að útgáfa lokaúttektarvottorðs teljist ekki vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sæta einungis slíkar ákvarðanir kæru til nefndarinnar. Meðfylgjandi bréfinu var úrskurður nefndarinnar frá 15. apríl 2011 í máli nr. 34/2010. Í úrskurðinum kemur fram að hluti af lögmæltu eftirliti byggingaryfirvalda með mannvirkjagerð sé framkvæmd lokaúttektar en með henni sé gengið úr skugga um að mannvirki séu í samræmi við samþykkta uppdrætti og ákvæði laga og reglugerða sem um þau gilda. Vottorð um lokaúttekt sé skrifleg yfirlýsing um að slík úttekt hafi farið fram og eftir atvikum að bætt hafi verið úr ágöllum sem fram hafi komið við úttektina. Síðan kemur fram í úrskurðinum að með stjórnvaldsákvörðun sé átt við einhliða ákvörðun stjórnvalds um rétt eða skyldu manna sem tekin sé í skjóli stjórnsýsluvalds. Vottorð um lokaúttekt feli ekki í sér slíka ákvörðun „heldur staðfestingu þess að lokaúttekt hafi farið fram“.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort ákvörðun teljist vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur skipt máli hvort hún sé „lagalegs eðlis“, eins og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. stjórnsýslulaga, en með því er átt við hvort með henni sé mönnum færð réttindi eða þau skert, létt skyldum af mönnum eða lagðar á þá auknar byrðar. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3283.)

Í tíð skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 byggðist lagagrundvöllur lokaúttektar á því að samkvæmt 37. gr. laganna skyldi í byggingarreglugerð sem tæki til landsins í heild kveða m.a. á um hvernig háttað skyldi byggingareftirliti, úttektum og vottorðum sem byggingarfulltrúi léti í té. Sérstaklega var síðan tekið fram í lokamálslið 3. mgr. ákvæðisins að í byggingarreglugerð skyldi kveðið á um framkvæmd lokaúttektar. Ákvæði um lokaúttekt og vottorð af því tilefni eru síðan í 53. og 54. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Af þessu ákvæðum verður ráðið að í útgáfu lokaúttektarvottorðs fólst staðfesting opinbers aðila á því að fullnægt hefði verið öllum tilskildum ákvæðum um gerð og búnað sem krafist var fyrir íbúðarhúsnæði og starfsemi, væri um atvinnuhúsnæði eða annað húsnæði að ræða, sbr. 1. mgr. 54 gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Byggingarstjóri bar ábyrgð á því að byggt væri í samræmi við samþykkta uppdrætti, lög og reglugerðir, sbr. 3. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 2. mgr. 32 gr. byggingarreglugerðar. Byggingarfulltrúi getur farið fram á að byggingarstjóri og byggjandi geri úrbætur innan tiltekins tímafrests samkvæmt 1. mgr. 54 gr. byggingarreglugerðarinnar. Jafnframt var í 59. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að finna úrræði gagnvart brotum byggingarstjóra og iðnmeistara í formi áminningar og sviptingar viðurkenningar. Enn fremur tek ég fram að það leiðir af útgáfu lokaúttektarvottorðs að byggingarstjóri losnar undan þeim skyldum sem koma fram í ráðningarsamningi hans við eiganda byggingarinnar. Í þessu efni bendi ég á að í 3. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var kveðið á um að öðru leyti færi um „umboð byggingarstjóra, verksvið hans og ábyrgð gagnvart eiganda byggingarframkvæmda“ eftir „samningi“ þeirra á milli. Ákvæði um samning byggingarstjóra og eiganda koma nú fram í 2. og 3. mgr. 27. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki. Í 2. mgr. 31. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er mælt fyrir um að byggingarstjóri skuli, ef hann er ekki sjálfur eigandi byggingarréttarins, framvísa yfirlýsingu eða „samningi við eigandann um að hann hafi verið ráðinn til verksins“.

Ég fæ því ekki annað séð af framangreindu en að ákvörðun byggingarfulltrúa um útgáfu lokaúttektarvottorðs hafi þýðingu fyrir rétt og skyldur byggingarstjóra og byggjanda að lögum, og þá sem kunna að koma í þeirra stað þar til lokaúttekt hefur farið fram. Sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 1996 sem birtist í dómasafni réttarins fyrir það ár á bls. 4112 (mál nr. 290/1996) en þar var talið að útgáfa heilbrigðisvottorðs til flugverja væri stjórnvaldsákvörðun. Ég get því ekki fallist á þá afstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem kemur fram í framangreindum úrskurði hennar frá 15. apríl 2011, að útgáfa lokaúttektarvottorðs sé ekki stjórnvaldsákvörðun en samkvæmt þágildandi 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var unnt að kæra til nefndarinnar stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga og samvinnunefndar miðhálendisins, þegar það ætti við, nema annað væri sérstaklega tiltekið í lögum, og þá í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna.

3. Var húsfélagið að C í X aðili að kærumáli fyrir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála?

Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 16. mars 2010 var komist að þeirri niðurstöðu að húsfélagið að C í X ætti ekki aðild að kærumálinu eins og gert væri að skilyrði samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þau ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er lutu að lokaúttekt fælu í sér vörslu almannahagsmuna en ekki yrði af þeim ráðið að eigendur fasteigna, sem keypt hefðu eignir í byggingu, eignuðust lögvarinn rétt til aðildar að úttekt og gætu þar gert kröfur um að skilaástand eigna yrði staðreynt með tilteknum hætti eða knúið á um úrbætur.

Úrskurðarnefndin gerði nánari grein fyrir þeim rökum sem þessi afstaða hennar byggðist á í bréfi hennar til mín, dags. 5. maí 2011. Þar kemur fram að mat nefndarinnar hafi byggst á tilgangi og eðli lokaúttektar samkvæmt 40. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og túlkun á 53. gr. byggingarreglugerðar. Að mati nefndarinnar hafi lokaúttekt þjónað þeim tilgangi að gengið væri úr skugga um að hús væru byggð í samræmi við samþykkt byggingarleyfi og kröfur laga, reglugerða og staðla sem við ættu hverju sinni. Um væri að ræða eftirlit með störfum byggingarstjóra, iðnmeistara og hönnuða húss. Lokaúttekt væri ekki ætlað að skera úr um gallalaus skil íbúða frá seljanda til kaupanda en samningssamband þessara aðila réðist af reglum samninga- og kauparéttar. Lokaúttekt hefði ekki áhrif á réttarsamband kaupenda og seljenda íbúða. Í byggingarreglugerðinni hefði skýrlega komið fram hvaða aðilar gætu krafist lokaúttektar eða verið viðstaddir hana en þar væru eigendur húss ekki tilgreindir. Með framkvæmd lokaúttektar væri verið að framfylgja markmiði lokamálsgreinar 1. gr. skipulags- og byggingarlaga um að tryggja virkt eftirlit með því að kröfur um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga væri fullnægt. Verið hefði verið að gæta almannahagsmuna sem lytu fyrst og fremst að því að uppfylla kröfur um öryggi og hollustuhætti. Þá hefði það markmið laganna að gæta að réttaröryggi fyrst og fremst átt við um skipulagsþátt laganna.

Í tilefni af þessari afstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála tel ég rétt að gera nánar grein fyrir lagagrundvelli lokaúttekta og tengdra atriða, einkum eins og hann var þegar atvik þessa máls áttu sér stað. Í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var kveðið á um markmið laganna en þar kom m.a. fram að þau væru að tryggja réttaröryggi við meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila yrði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar væri hafður að leiðarljósi. Enn fremur að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga og annarra mannvirkja væri fullnægt.

Í IV. kafla laganna var síðan fjallað um mannvirki. Í 2. mgr. 37. gr. kom fram að í byggingarreglugerð skyldi mælt fyrir um kröfur sem skyldi gera til hönnunar og mannvirkja um útlit og samsvörun við næsta umhverfi, hagkvæmni og notagildi, aðgengi fatlaðra, öryggi, tæknilegan frágang og viðhald. Kveðið skyldi á um undirstöður, byggingarefni, burðarþol, einangrun frá kulda, raka og hávaða, loftræstingu, birtu, lagnakerfi, hollustuhætti, brunavarnir og þess háttar. Þá skyldi í byggingarreglugerð vera ákvæði um þær lágmarkskröfur sem gerðar væru varðandi einstaka hluta bygginga og mismunandi tegundir þeirra, umgengni og öryggi á vinnustöðum, gróður og frágang lóða. Enn fremur skyldi vera ákvæði um staðsetningu gáma, húsvagna, báta, torgsöluhúsa og þess háttar. Þessar kröfur voru síðan afmarkaðar í byggingarreglugerð nr. 441/1998.

Í 2. mgr. 40. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kom m.a. fram að byggingarfulltrúi annaðist eftirlit með því að framkvæmdir við byggingar og önnur mannvirki væru í samræmi við samþykkta uppdrætti, hann annaðist úttektir og eftirlit einstakra þátta byggingarframkvæmda, eftir því sem nauðsyn krefði, svo og lokaúttekt fullbyggðs mannvirkis, og gæfi út vottorð þar um, allt eftir því sem nánar væri kveðið á um í byggingarreglugerð, sbr. einnig 42. gr. byggingarreglugerðarinnar.

Í 3. mgr. 41. gr. laganna kom fram að lægi rökstuddur grunur fyrir um að fullbyggðu mannvirki væri verulega áfátt með tilliti til ákvæða laga og reglugerða um byggingarmál skyldi byggingarfulltrúa og starfsmönnum hans heimill aðgangur þar til eftirlits. Eigi væri þó heimilt að fara í þessum tilgangi inn í íbúðarhús án samþykkis eiganda eða umráðamanns húsnæðisins nema að fengnum úrskurði dómara. Í 4. mgr. 41. gr. sagði síðan að væri ásigkomulag, frágangi, notkun, umhverfi eða viðhaldi húss eða annars mannvirkis ábótavant eða stafaði af því hætta að mati byggingarfulltrúa, eða ekki væri gengið frá því samkvæmt samþykktum uppdráttum eða byggingarlýsingu, skyldi hann gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt væri.

Samkvæmt 4. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga bar byggingarstjóra að gera byggingarfulltrúa viðvart um lok úttektarskyldra verkþátta og við lok framkvæmda skyldi byggingarstjóri staðfesta að byggt hefði verið í samræmi við samþykkta uppdrætti, lög og reglugerðir.

Í 7. mgr. 56. gr. laganna kom fram að reyndist brunaöryggi ábótavant við lokaúttekt mannvirkis skyldi byggingarfulltrúi og eftir atvikum heilbrigðisfulltrúi vegna almenns öryggis og hollustu koma í veg fyrir að húsið yrði tekið í notkun fyrr en úr því hefur hefði verið bætt.

Í 3. mgr. 4. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er hugtakið byggjandi skilgreint. Þar kemur fram að hann sé byggingarleyfishafi, sem fyrir eigin reikning byggir eða lætur byggja mannvirki.

Í 53. og 54. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er fjallað um lokaúttekt. Í 53. gr. kemur m.a. fram að þegar smíði húss sé að fullu lokið skuli byggingarstjóri eða byggjandi óska eftir lokaúttekt byggingarfulltrúa. Einnig geti þeir, sem hönnuðir og byggingarstjóri hafa keypt ábyrgðartryggingu hjá, krafist lokaúttektar. Viðstaddir lokaúttekt skuli auk byggingarfulltrúa og slökkviliðsstjóra, vera byggingarstjóri og þeir iðnmeistarar og hönnuðir sem þess óska eða eru til þess boðaðir að kröfu byggingarfulltrúa.

Í 54. gr. byggingarreglugerðarinnar segir að komi fram við lokaúttekt atriði sem þarfnist úrbóta skuli byggingarfulltrúi setja byggingarstjóra og byggjanda tímafrest til að ljúka endurbótum. Að loknum tímafresti skuli sömu aðilar skoða verkið að nýju og sé úrbótum lokið skuli byggingarfulltrúi gefa út lokaúttektarvottorð. Slík vottorð megi ekki gefa út nema að gengið sé úr skugga um að fullnægt hafi verið öllum tilskildum ákvæðum um gerð og búnað sem krafist sé fyrir íbúðarhúsnæði og starfsemi, sé um atvinnuhúsnæði eða annað húsnæði að ræða.

Hinn 1. janúar 2011 tóku gildi lög nr. 160/2010, um mannvirki, sem komu í stað IV. kafla skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í IV. kafla laga nr. 160/2010 er fjallað um ábyrgð eiganda mannvirkis og tilhögun byggingareftirlits. Í 1. mgr. 15. gr. kemur fram að eigandi beri ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra. Samkvæmt 4. mgr. 15. gr. teljast eigendur lóðarhafi óbyggðar lóðar, umsækjandi um byggingarleyfi, byggingarleyfishafi, eigandi mannvirkis í byggingu og síðan eigandi mannvirkis eftir að lokaúttekt hefur farið fram.

Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 160/2010 kemur fram við 15. gr. að ákvæðið hafi að geyma þá meginreglu að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á hönnun, byggingu og rekstri þess enda sé það hann sem á mannvirkið og kostar gerð þess og rekstur. Þessi regla hafi hingað til ekki verið að finna með beinum hætti í lögum um byggingarmál og því hafi ábyrgð eiganda að „að sumu leyti verið óljós t.d. í tengslum við ábyrgð annarra aðila byggingarframkvæmda, svo sem hönnuða, byggingarstjóra og iðnmeistara“. (Alþt. 2010-2011, A-deild, þskj. 82, 78. mál.)

Í 36. gr. laga nr. 160/2010 er fjallað um lokaúttekt. Þar kemur fram í 2. mgr. að hafi byggingarstjóri vanrækt að óska eftir lokaúttekt innan tilskilinna tímamarka geti eigandi mannvirkis óskað eftir slíkri úttekt. Í 5. mgr. ákvæðisins kemur fram að komi í ljós við lokaúttekt að mannvirki uppfylli ekki öryggis- og hollustukröfur getur eftirlitsaðili fyrirskipað lokun mannvirkis og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr og skuli þá lokaúttektarvottorð ekki gefið út fyrr en það hafi verið gert.

Hvorki í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 né öðrum lögum er mælt með almennum hætti fyrir um það hverjir teljast eiga aðild að stjórnsýslumáli. Í stjórnsýslurétti hefur almennt verið gengið út frá því að einungis „aðili máls“ geti kært ákvörðun til æðra setts stjórnvalds, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var þetta skilyrði áréttað en þar var mælt fyrir um, eins og að framan greinir, að þeir einir sem ættu lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun gætu skotið máli til úrskurðarnefndarinnar.

Í almennum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að hugtakið aðili máls komi fyrir á nokkrum stöðum í frumvarpinu og beri að skýra það rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi eða opinbert starf, heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf. Ómögulegt sé hins vegar að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður teljist aðili máls og hvenær ekki, heldur ráðist það af málsatvikum hverju sinni. Það sem ráði úrslitum í því efni sé það hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ráðist m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar sé að ræða. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3282.)

Við mat á því hvort einhver teljist hafa stöðu aðila máls þarf að leggja mat á hvers konar hagsmuni viðkomandi á við úrlausn málsins, þ.e. hvort sá hinn sami á beina, sérstaka, verulega og lögvarða hagsmuni tengda úrlausn þess. Sá sem ákvörðun eða stjórnsýslugerningur stjórnvalds beinist að er þannig almennt aðili máls. Af almennum athugsemdum í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum má þó ráða að fleiri geti talist aðilar máls, þ.e. einnig þeir sem hafa „óbeinna hagsmuna“ að gæta. Þegar aðstæður er með þeim hætti verður að mínu áliti að líta til þess hversu náið úrlausnarefni máls varðar hagsmuni viðkomandi, þ.e. hvort það beinlínis varði hagsmuni hans.

Að framan gerði ég grein fyrir lagagrundvelli lokaúttekta og tengdra atriða, einkum eins og hann var þegar atvik þessa máls áttu sér stað. Af honum verður ekki annað ráðið en að eigendur húss, sem ekki hefur farið fram lokaúttekt á, kunni að eiga verulega, sérstaka og lögvarða hagsmuni af því að lokaúttekt fari fram með réttum hætti. Þótt ákvörðun um útgáfu lokaúttektarvottorðs hafi ekki beinst að viðkomandi aðilum beint gat hún varðað hagsmuni þessara aðila verulega. Ég hef í þessu sambandi í huga að í ákvörðuninni fólst staðfesting á því að fullnægt væri lágmarkskröfum laga og almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem lutu m.a. að öryggis- og hollustuháttum en þau atriði varða sérstaklega og náið eigendur húss. Enn fremur hafa eigendurnir verulega hagsmuni af því að gerðar séu úrbætur á þessum atriðum ef þeim er ábótavant. Einnig tek ég fram að með lokaúttektarvottorði byggingarfulltrúa er hann í skjóli opinbers valds síns að taka ákvörðun um að létta ákveðnum skyldum af byggingarstjóra. Þessi atriði og afstaða byggingarfulltrúa við lokaúttekt getur þannig haft sjálfstæða þýðingu fyrir húsbyggjanda og þann sem leiðir rétt sinn til húseignar frá honum fram að lokaúttekt óháð því hvort síðan er uppi einkaréttarlegur ágreiningur t.d. um galla á hinu keypta milli kaupanda og seljanda húseignar eða um hugsanlega bótaábyrgð sveitarfélags vegna starfa byggingarfulltrúa. Ég get því ekki fallist á þau sjónarmið sem úrskurðarnefndin færir fram til stuðnings þeirri niðurstöðu sinni að eigendur íbúða í húseign þar sem lokaúttekt hefur ekki farið fram hafi ekki stöðu aðila við lokaúttektina. Ég bendi jafnframt á að í byggingarreglugerðinni er hugtakið byggjandi notað yfir byggingarleyfishafa, sem fyrir eigin reikning byggir eða lætur byggja mannvirki. Það leiðir af eðli þess að kaupa íbúð í fjölbýlishúsi, þar sem lokaúttekt hefur ekki farið fram, að kaupendur verða byggingarleyfishafar með framsali á réttindum og þeim skyldum sem felast í byggingarleyfinu, nema um annað hafi verið samið í kaupsamningi. Þá verður jafnframt að hafa í huga að eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarp til nýrra laga um mannvirki, sbr. nú lög nr. 160/2010, var orðalag ákvæða eldri skipulags- og byggingarlaga og reglugerða ekki að öllu leyti skýrt um ábyrgð eigenda mannvirkja sem ekki voru fullgerð. Ég tel því að við skýringu á réttarstöðu þeirra og þar með talið um aðild þeirra að stjórnsýslumálum sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga verði að horfa sérstaklega til þess sem leiðir af almennum reglum um réttarstöðu fasteignareiganda og þá um réttindi þeirra og skyldur. Þetta á og átti einnig við í tíð eldri laga um ábyrgð eigenda mannvirkja á því að mannvirki fullnægði kröfum laga og almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Enn fremur gat það skipt eigendur og íbúa hússins miklu máli að lokaúttekt færi fram með réttum hætti. Ég bendi í þessu sambandi á að samkvæmt 4. mgr. 41. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var hægt að gera eiganda eða umráðamanni aðvart um að tilteknum atriðum væru ábótavant og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt væri. Þá gat niðurstaða slíkrar úttektar orðið sú að hús yrði ekki tekið í notkun vegna almenns öryggis og hollustu ef brunaöryggi reyndist ábótavant fyrr en úr væri bætt, sbr. 7. mgr. 56. gr. laganna.

Í málinu liggur fyrir að fulltrúar húsfélagins að C voru viðstaddir lokaúttektina hinn 21. september 2009 og gerðu athugasemdir. Athugasemdirnar lutu m.a. að hljóðeinangrun/hljóðdeyfingu á nokkrum stöðum í fjölbýlishúsinu, t.d. á milli aðliggjandi íbúða í húsinu, sem fóru að mati húsfélagsins í bága við tiltekin ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Einnig var fullyrt að loftræsting í sameign og úr sorpgeymslu væri ófullnægjandi og fullnægði ekki kröfum sem gerðar væru í byggingarreglugerðinni. Þá var staðhæft að í fjölbýlishúsinu væri húsleki, þ.e. regnvatn læki og hefði lekið frá upphafi m.a. af norðursvölum 6. hæðar hússins niður í íbúðir 501 og 504 á 5. hæð.

Þegar efni framangreindra athugasemda húsfélagsins við byggingu og frágang fjölbýlishússins er virt og haft í huga að efni þeirra lýtur að meintum göllum sem varða íbúðir einstakra eigenda og sameign eigendanna og kunna að snerta öryggi og heilsu þeirra er ekki útilokað að þessir gallar kunni að fela í sér brot á byggingarreglugerð nr. 441/1998. Það kom því í hlut byggingarfulltrúa að taka afstöðu til þess við útgáfu vottorðs um lokaúttektina hvort þessar athugasemdir stæðu því í vegi að vottorðið yrði gefið út. Ég fæ ekki annað séð, að teknu tilliti til framangreindrar umfjöllunar um lagagrundvöll lokaúttekta og þeirra ályktana sem dregnar verða af honum, en að málið hafi beinlínis varðað hagsmuni íbúðareigenda í fjölbýlishúsinu að C.

Það er því niðurstaða mín að húsfélagið að C í X hafi átt aðild að kærumálinu í samræmi við 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Frávísun úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála byggðist því ekki á réttum lagagrundvelli.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ákvörðun um útgáfu lokaúttektarvottorðs teljist vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem var kæranleg til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Það er jafnframt niðurstaða mín að húsfélagið C í X hafi átt aðild að kærumálinu og því hafi frávísun úrskurðarnefndarinnar ekki byggst á réttum lagagrundvelli.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála að hún taki upp mál húsfélagsins að nýju, komi fram beiðni frá því um það, og hagi úrlausn þess máls í samræmi við þau sjónarmið sem eru rakin í áliti þessu.

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 5. maí 2011, fylgdi úrskurður nefndarinnar í öðru máli sem hún hafði vísað frá á þeim grundvelli að umrædd ákvörðun hefði ekki talist stjórnvaldsákvörðun og því ekki verið kæranleg. Ég hef ekki tekið mál það sérstaklega til skoðunar í áliti þessu en ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún taki til skoðunar hvort rétt sé að taka það mál upp í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í áliti þessu.

Jafnframt beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún hafi þau atriði sem rakin eru í áliti þessu framvegis í huga í störfum sínum.