Álit

I. Kvörtun.

Hinn 28. febrúar 2011 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri málsmeðferð sem var viðhöfð við ráðningu í starf framkvæmdastjóra Íslandsstofu. Í kvörtuninni kemur fram að hann hafi ekki fengið upplýsingar frá stjórn Íslandsstofu um hvaða umfjöllun og meðferð umsókn hans hafi fengið. Jafnframt hafi hann óskað eftir aðgangi að því hæfnismati sem lá til grundvallar þeirri ákvörðun að verða ekki við beiðni hans um viðtal vegna starfsumsóknarinnar. Þá hafi hann einnig óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun um ráðningu í starfið. Íslandsstofa hafi ekki orðið við þessum beiðnum hans á fullnægjandi hátt. Í kvörtuninni kemur fram að A telji að Íslandsstofa sé stjórnvald og beri sem slíku að fylgja reglum stjórnsýsluréttarins við ráðningu í störf. Loks óskar hann eftir því að ég kanni hvort ráðningarferlið í heild hafi samrýmst þeim sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við athuganir á ráðningum í opinber störf.

Eins og vikið verður að í kafla IV.1 hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort Íslandsstofa sé stjórnvald, þ.e. teljist til stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og beri af þeim sökum að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins í störfum sínum, þ. á m. við ráðningu starfsmanna.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. september 2011.

II. Málavextir.

Starf framkvæmdastjóra Íslandsstofu var auglýst laust til umsóknar í Fréttablaðinu 26. júní 2010 en umsóknarfrestur um starfið var til og með 11. júlí 2010. Hinn 10. júlí 2010 sótti A um starfið og fylgdu umsókn hans ferilskrá og listi yfir umsagnaraðila. Með tölvubréfi frá starfsmanni X, dags. 6. ágúst 2010, var honum tilkynnt að ráðið hefði verið í starfið.

Með bréfi til Íslandsstofu, dags. 17. ágúst 2010, óskaði A eftir upplýsingum um þá umfjöllun og meðferð sem umsókn hans hefði fengið hjá X og stjórn Íslandsstofu, aðgangi að því hæfnismati sem legið hefði til grundvallar þeirri ákvörðun að verða ekki við beiðni hans um viðtal vegna starfsumsóknarinnar og rökstuðningi fyrir ákvörðun um skipun í starfið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. A barst svar Íslandsstofu með bréfi, dags. 8. september s.á., en þar var því hafnað að verða við ofangreindum óskum hans. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Með stofnun Íslandsstofu var sett á stofn ný starfssemi á grunni Útflutningsráðs Íslands sem sinnir í meginatriðum sömu verkefnum þótt þau séu viðameiri þar sem markaðs- og kynningarmálum sem heyrðu undir Ferðamálastofu er sinnt innan vébanda stofunnar.

Eins og fram kemur í nefndarálitum utanríkismálanefndar og iðnaðarnefndar um frumvarpið að lögunum um Íslandsstofu, nr. 38/2010, er Íslandsstofu ætlað að setja ramma utan um kynningar- og ímyndarmál Íslands þar sem aðilar í útflutningi, ferðaþjónustu og þekkingariðnaði koma til samstarfs við hið opinbera um að efla og standa vörð um orðspor Íslands erlendis. Í lögunum er hlutverk Íslandsstofu skilgreint nánar sem fimmþætt, þ.e. að vera samstarfsvettvangur um mótun samræmdrar stefnu um uppbyggingu ímyndar Íslands, að veita fyrirtækjum þjónustu og ráðgjöf, laða til landsins erlenda ferðamenn og erlenda fjárfestingu auk þess að styðja við kynningu á íslenskri menningu erlendis.

Í fyrrgreindu áliti utanríkismálanefndar kemur einnig fram að nefndin hafi meðal annars beint sjónum sínum að stjórnskipulegri stöðu Íslandsstofu. Sem samstarfsvettvangur opinberra aðila og atvinnulífsins verði hún sjálfstæð stofnun með blandaða stjórn og þannig mörkuð sama staða innan stjórnkerfisins og Útflutningsráð hafði. Sjálfstæði Íslandsstofu og fjárhags- og reikningshalds hennar er sérstaklega áréttað í nefndarálitinu, sbr. 4. gr. laganna. Þá er bent á að fulltrúar atvinnulífsins fara með meirihluta í stjórn stofunnar. Stjórnin skipuleggur og ákveður verkefni Íslandsstofu og gjaldskrá. Á aðalfundi gerir stjórnin grein fyrir stefnumótun stofunnar og störfum sínum og birtir rekstraráætlun og ársreikninga.

Með vísan til alls þessa telur stjórn Íslandsstofu ljóst að stofan sé sjálfstæð stofnun sem hafi stöðu einkaréttarlegs aðila enda fari hún hvorki með opinbert vald né taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Með hliðsjón af því ákvað stjórnin að veita ekki frekari upplýsingar um ofangreint mál.“

A ritaði Íslandsstofu á ný bréf, dags. 25. nóvember 2010, þar sem hann ítrekaði beiðni sína um upplýsingar vegna stöðuveitingar framkvæmdastjóra Íslandsstofu og vísaði til úrskurðar úrskurðarnefndar upplýsingamála frá 18. nóvember s.á. í máli nr. A-346/2010 um stjórnsýslulega stöðu stofunnar en í þeim úrskurði komst nefndin að þeirri niðurstöðu að Íslandsstofa væri opinber stofnun sem teldist til stjórnsýslu ríkisins í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Honum barst svar Íslandsstofu með bréfi, dags. 8. desember 2010, en þar segir m.a. eftirfarandi.

„Sem svar vísar stjórnin í bréf sitt til þín dagsett 8. september 2010.

Af þessu tilefni er rétt að taka fram að stjórn Íslandsstofu réði þann umsækjandann, sem hún taldi hæfastan og var ákvörðunin tekin samhljóða.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég annars vegar Íslandsstofu og hins vegar utanríkisráðherra bréf, bæði dags. 28. mars 2011.

Í bréfi mínu til Íslandsstofu óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Íslandsstofa lýsti afstöðu sinni til þess á hvaða sjónarmiðum hún byggði þá afstöðu sína að hún væri ekki stjórnvald nánar en hún gerði í áðurnefndu bréfi til A, dags. 8. september 2010, og þá m.t.t. þeirra almennu sjónarmiða sem ég rakti í bréfinu og þess lagagrundvallar sem Íslandsstofa starfar eftir. Í bréfinu tók ég fram að ég hefði jafnframt í huga úrskurð úrskurðarnefndar upplýsingamála frá 18. nóvember 2010 í máli nr. A-346/2010. Væri það hins vegar nú afstaða Íslandsstofu að hún væri stjórnvald óskaði ég eftir því að stofan lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig undirbúningur og taka ákvörðunar stjórnar Íslandsstofu um ráðningu framkvæmdastjóra hefði samrýmst þeim allsherjarréttarlegu reglum sem gilda um ráðningar í störf og skipanir í embætti hjá hinu opinbera.

Með bréfi, dags. 6. apríl 2011, óskaði Íslandsstofa eftir frekari fresti til að svara erindinu til að ráðrúm gæfist til að kanna afstöðu þeirra aðila sem hefðu mesta aðkomu að skipun stjórnar stofunnar, þ.e. utanríkisráðuneytisins og Samtaka atvinnulífsins, til álitaefnisins. Í bréfinu sagði jafnframt eftirfarandi:

„Allt frá stofnun Íslandsstofu hefur skilningur stjórnar Íslandsstofu á hinn bóginn verið sá að ekki væri um stjórnvald að ræða heldur einkaréttarlegan aðila. Hefur sá skilningur einkum verið á því byggður að stofunni er ekki falið það hlutverk að taka ákvarðanir um rétt manna eða skyldur, en hlutverk hennar er afmarkað í 2. gr. laga um Íslandsstofu, nr. 38/2010, svo sem yður mun vera kunnugt. Fleiri atriði spila þó einnig inn í, svo sem það að meirihluti stjórnar stofunnar er skipaður eftir tilnefningu Samtaka atvinnulífsins.“

Í svarbréfi Íslandsstofu, dags. 5. maí 2011, er vísað til þess sem fram kom í framangreindu bréfi stofunnar, dags. 6. apríl 2011. Í bréfinu segir síðan:

„Stjórnendur Íslandsstofu byggja afstöðu sína einnig á aðdraganda stofnunar hennar. Í frumvarpi því sem varð að lögum um Íslandsstofu segir: „Frumvarpi þessu er ætlað að koma til móts við hugmyndir um aukið samstarf opinberra aðila og atvinnulífsins, markvissari nýtingu fjármuna, aukna samhæfingu og öflugri þjónustu.““

Í bréfi Íslandsstofu er síðan gerð grein fyrir framsöguræðu utanríkisráðherra, þegar hann mælti fyrir frumvarpi til laga um Íslandsstofu, og nefndaráliti utanríkismálanefndar Alþingis vegna frumvarpsins en þar kemur fram að Íslandsstofa sé samstarfsvettvangur fyrirtækja, hagsmunaaðila, stofnana og stjórnvalda. Í bréfinu er tekið fram að Íslandsstofa sjálf sé ekki nefnd stjórnvald í lögskýringargögnunum. Þá komi fram að ætlunin hafi ekki verið að bæta við nýrri ríkisstofnun heldur eigi stofan að vera sjálfstæð líkt og Útflutningsráð hafi verið. Í bréfi Íslandsstofu segir síðan m.a.:

„Samskipti stjórnenda Íslandsstofu við þá aðila sem mesta aðkomu hafa að Íslandsstofu, þ.e. utanríkisráðuneytið og Samtök atvinnulífsins, hafa styrkt hugmyndir stjórnenda stofunnar um stöðu hennar. Þau samskipti hafa gefið stjórnendum stofunnar tilefni til að ætla að ekki væri um stjórnvald að ræða. [...] Ennfremur hafa stjórnendur Íslandsstofu haft nokkra hliðsjón af stöðu systurstofnunar hennar í Noregi, „Innovation Norge”. Hlutverk þeirrar stofnunar er að vísu nokkru breiðara en Íslandsstofu, en í 6. gr. laga um hana kemur fram að norsku stjórnsýslulögin gildi ekki um hana.

Eins og fram kom í fyrra bréfi mínu hefur umræddur skilningur stjórnenda Íslandsstofu á stöðu hennar leitt til þess að við höfum ekki talið að okkur bæri að fylgja reglum stjórnsýsluréttar við ákvarðanatöku. Þar sem afstaða stjórnenda Íslandsstofu er sú að ekki sé um stjórnvald að ræða, tel ég að svo stöddu ekki tilefni til að svara því hvort og þá hvernig undirbúningur og taka ákvörðunar stjórnar stofunnar um ráðningu framkvæmdastjóra samrýmist þeim allsherjarréttarlegu reglum sem gilda um ráðningar í störf og skipanir í embætti hjá hinu opinbera.“

Í bréfi mínu til utanríkisráðherra óskaði ég þess með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997 að ráðuneyti hans lýsti afstöðu sinni til þess hvort Íslandsstofa teldist vera stjórnvald í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef það væri afstaða ráðuneytisins að svo væri ekki óskaði ég þess að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum það byggði þá afstöðu sína.

Mér barst svar utanríkisráðuneytisins með bréfi, dags. 11. maí 2011. Þar er fyrst rakin saga forvera Íslandsstofu, Útflutningsráðs Íslands, og staða ráðsins í stjórnkerfinu. Í bréfinu er ályktað um stöðu Útflutningsráðs Íslands með eftirfarandi hætti:

„Af framangreindu má sjá að tekjur Útflutningsráðs hafa, að öllu eða töluverðu leyti, ávallt runnið frá atvinnulífinu í landinu en ekki úr ríkissjóði á grundvelli fjárlaga. Hlutverk ráðsins var að koma á auknu samstarfi fyrirtækja, hagsmunasamtaka og stjórnvalda í málum sem lúta að eflingu útflutnings og veita útflytjendum og öðrum þeim er afla gjaldeyris á annan hátt alhliða þjónustu og ráðgjöf í því skyni að greiða fyrir og auka útflutning á vöru og þjónustu, sbr. 1. gr. brottfallinna laga nr. 114/1990 og 2. gr. brottfallinna laga nr. 160/2002. Tekjustofn ráðsins var lögákveðinn, en það er ekki einsdæmi þegar kemur að stofnunum eða samtökum sem tengjast ákveðnum atvinnugreinum. Sem dæmi má nefna hið svokallaða iðnaðarmálagjald, sem fram til þessa árs var lagt á allan iðnað í landinu og rann til Samtaka iðnaðarins til að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu, sbr. lög nr. 134/1993.

Viðskiptavinir Útflutningsráðs hafa í gegnum árin verið fyrirtæki úr öllum geirum framleiðslu og þjónustu. Eitt meginhlutverk ráðsins var að efla útflutning og almenna markaðsvitund meðal íslenskra fyrirtækja, m.a. með miðlun markaðsupplýsinga til þeirra og ráðgjöf um markaðsmál erlendis.“

Í bréfi utanríkisráðuneytisins er einnig gerð grein fyrir lögum um Íslandsstofu, markmiðum og eðli stofunnar, auk þess sem dregin eru fram atriði úr þinglegri meðferð frumvarps þess er varð að lögum nr. 38/2010, um Íslandsstofu. Í framhaldinu segir m.a. eftirfarandi:

„Ráðuneytið telur rétt að draga fram nokkur atriði sem komu fram í meðförum frumvarpsins í þinginu til að varpa ljósi á eðli stofnunarinnar.

- Þegar utanríkisráðherra mælti fyrir frumvarpi til laga um Íslandsstofu kom m.a. fram að ekki væri gert ráð fyrir viðbótarríkisstofnun heldur nýjum samvinnuvettvangi atvinnulífs og stjórnvalda.

- Utanríkismálanefnd lagði áherslu á að Íslandsstofa verði sjálfstæð líkt og Útflutningsráð. Í áliti hennar segir jafnframt: „Samkvæmt frumvarpinu er Íslandsstofa samstarfsvettvangur fyrirtækja, hagsmunasamtaka, stofnana og stjórnvalda. Sem samstarfsvettvangur opinberra aðila og atvinnulífsins verður hún sjálfstæð stofnun með blandaða stjórn. Íslandsstofu er þannig mörkuð sama staða innan stjórnkerfisins og Útflutningsráði nú. Þannig er lagt til að Íslandsstofa verði stofnuð á grunni Útflutningsráðs og yfirtaki réttindi þess og skuldbindingar, sem og eignir og skuldir [...].“

- Utanríkismálanefnd lagði áherslu á sjálfstæðan fjárhag Íslandsstofu. Hún vísar í nefndaráliti sínu til skýrslu Ríkisendurskoðunar og athugasemda stofnunarinnar, sem reifuð hafa verið hér að framan, þar sem fram kom að æskilegt væri að staða Íslandsstofu innan stjórnkerfisins yrði skýrð betur. Til að koma til móts við þessar athugasemdir gekk nefndin þó ekki lengra en svo að leggja fram breytingartillögu við frumvarpið á þá leið að Ríkisendurskoðun sjái um reglubundna endurskoðun reikninga. Staða stofnunarinnar er því áfram sú sama og áður gilti um Útflutningsráð.“

Í niðurstöðukafla svarbréfs utanríkisráðuneytisins er umfjöllun þess dregin saman og af henni dregnar ályktanir auk þess sem fjallað er um niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-346/2010. Þar segir svo:

„Úrskurðarnefnd um upplýsingamál kvað upp úrskurð í máli gegn Íslandsstofu 18. nóvember 2010 í máli nr. 346/2010. Í málinu hafði blaðamaður kært þá ákvörðun Íslandsstofu að synja honum um aðgang að gögnum um ráðningu framkvæmdastjóra Íslandsstofu. Það var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Íslandsstofa væri opinber stofnun sem teldist til stjórnsýslu ríkisins í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga.

Niðurstaða úrskurðarnefndar virðist í stórum dráttum byggð á sams konar sjónarmiðum og umboðsmaður Alþingis hefur áður lagt til grundvallar athugunum á hvaða aðilar teljist stjórnvöld, að viðkomandi aðila sé komið á fót með lögum og rekinn fyrir almannafé. Íslandsstofa var stofnuð með lögum, ráðherra skipar henni stjórn og hefur að lögum ákveðnar heimildir til að mæla fyrir um starfsemi hennar. Íslandsstofu er að lögum markaður ákveðinn tekjustofn, markaðsgjald, og verður ekki af fjárlögum ráðið að hún hafi aðrar tekjur. Á fjárlögum hefur hún ennfremur verið flokkuð í A-hluta sem ríkisstofnun.

Í ljósi aðildar Samtaka atvinnulífsins að stjórn stofnunarinnar, verkefna hennar og hlutverks sem samstarfsvettvangur ríkis og atvinnulífs, hefur ráðuneytið ekki litið svo á að Íslandsstofa teldist til eiginlegrar stjórnsýslustofnunar, en þess má geta að hvorki Norðmenn né Svíar líta á systurstofnanir Íslandsstofu sem stjórnsýslustofnanir. Líta má svo á að meginverkefni hennar sé fólgið í að veita þjónustu í þágu atvinnurekenda, sem hafa ávallt tilnefnt meirihluta stjórnarmanna í stjórn Útflutningsráðs og Íslandsstofu, og að þeir leggi til hennar fé í því skyni í gegnum markaðsgjaldið. Jafnvel þótt það sé lagt á og innheimt sem skattur hafa stjórnvöld aldrei litið á þær tekjur sem þannig er aflað sem þátt í almennri tekjuöflun ríkisins. Til marks um það er að markaðsgjaldið hefur aldrei sætt sams konar skerðingum til að ná markmiðum fjárlaga og aðrir markaðir tekjustofnar.

Sé ofangreind niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hins vegar rétt tekur ráðuneytið undir að ákvæði stjórnsýslulaga og opinbers réttar taki jafnframt til þeirra ákvarðana stofunnar er varða réttindi eða skyldur manna, s.s. við ráðningar í stöður, ákvörðun endurgjalds fyrir veitta þjónustu, sbr. 4. gr. laga nr. 38/2010, um hæfi starfsmanna, þ. á m. við gerð samninga, o.s.frv.

Það er og í samræmi við þau tilmæli sem ráðuneytið hefur ávallt beint til Íslandsstofu, og áður Útflutningsráðs, að haga starfsemi sinni þannig að meginreglur opinberrar stjórnsýslu séu virtar. Til marks um það er m.a. stuðningur ráðuneytisins við beiðni Ríkisendurskoðunar um stjórnsýsluúttekt á Útflutningsráði og viðbrögð ráðuneytisins eftir fyrrnefndan úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í lok síðasta árs.“

Með bréfi, dags. 18. maí 2011, gaf ég A kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindum bréfum Íslandsstofu og utanríkisráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 1. júní 2011.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins.

Íslandsstofu var komið á fót með lögum nr. 38/2010, um Íslandsstofu. Í almennum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögunum segir m.a. að frumvarpinu sé ætlað að koma til móts við hugmyndir um aukið samstarf opinberra aðila og atvinnulífsins, markvissari nýtingu fjármuna, aukna samhæfingu og öflugri þjónustu. Jafnframt segir að með frumvarpinu sé sett á laggirnar ný stofnun, Íslandsstofa („Promote Iceland“), á grunni Útflutningsráðs Íslands. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.)

Í 1. og 2. gr. laga nr. 38/2010 er að finna ákvæði um markmið laganna og hlutverk Íslandsstofu. Í 1. gr. kemur fram að markmið laganna sé að efla ímynd og orðspor Íslands, styrkja samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs á erlendum mörkuðum og laða erlenda ferðamenn og fjárfestingu til landsins. Í 2. gr. er kveðið á um hlutverk Íslandsstofu í fimm stafliðum. Þar kemur fram að hlutverk Íslandsstofu sé að vera samstarfsvettvangur fyrirtækja, hagsmunasamtaka, stofnana og stjórnvalda um stefnu og aðgerðir til þess að efla ímynd og orðspor Íslands, að veita alhliða þjónustu og ráðgjöf í því skyni að greiða fyrir útflutningi á vöru og þjónustu, að laða til landsins erlenda ferðamenn með samræmdu kynningar- og markaðsstarfi, að laða erlenda fjárfestingu til Íslands, upplýsa erlenda fjárfesta um kosti Íslands og vera stjórnvöldum til ráðuneytis um fjárfestingarmál og loks að styðja við kynningu á íslenskri menningu erlendis.

Í almennum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 38/2010 er m.a. tekið fram að verkefni Íslandsstofu verði viðameiri en verkefni Útflutningsráðs hafi áður verið. Í fyrsta lagi sé Íslandsstofu ætlað að setja skýran ramma utan um ímyndar- og kynningarmál Íslands þar sem aðilar í útflutningi, ferðaþjónustu og þekkingariðnaði komi til samstarfs við hið opinbera um að efla og standa vörð um orðspor Íslands erlendis. Í öðru lagi verði markaðs- og kynningardeild Ferðamálastofu rekin innan vébanda Íslandsstofu sem muni fá það lögbundna hlutverk með þessu frumvarpi að laða til landsins erlenda ferðamenn. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.) Þá segir í athugasemdum að baki 1. gr. frumvarpsins að efling utanríkisviðskipta og aukin gjaldeyrisöflun hér á landi ýti undir hagvöxt og velmegun. Mikilvægt sé að hvetja erlenda aðila til að nýta sér mannauð og staðarkosti lands og þjóðar með fjárfestingum og starfsemi á Íslandi. Aukinn útflutningur og erlendar fjárfestingar hér á landi skapi þannig nauðsynlegan vöxt gjaldeyristekna fyrir þjóðarbúið og séu veigamikill þáttur í aukinni framleiðni, atvinnu og almennri velferð. Ljóst sé að neikvæð umræða um Ísland og íslensk málefni geti haft skaðleg áhrif á sölu íslenskrar vöru, þjónustu og þekkingar erlendis, sem og á fjárfestingar erlendra aðila á Íslandi og á komu erlendra ferðamanna hingað til lands. Með stofnun Íslandsstofu verði útflutningsþjónusta, landkynningar- og markaðsstarf ferðamála og ímyndar- og orðsporsmál Íslands á einum stað í stjórnkerfinu. Með því sé ætlunin að ná fram samræmdri langtímastefnu, auknum árangri og rekstrarlegu hagræði. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.)

Með 6. gr. laga nr. 38/2010 er utanríkisráðherra fengin heimild til að kveða nánar á um starfsemi Íslandsstofu í reglugerð. Slík heimild hefur verið til staðar í lögum um Útflutningsráð Íslands frá upphafi, annaðhvort að fengnum tillögum eða umsögn stjórnar ráðsins. Ekki verður séð að utanríkisráðherra hafi nýtt sér þessa heimild.

Í nefndaráliti utanríkismálanefndar við frumvarp það er varð að lögum nr. 38/2010 beindi nefndin sjónum sínum einkum að álitamálum er varða „stjórnskipulega“ stöðu Íslandsstofu, en þar er í reynd átt við stjórnsýslulega stöðu stofnunarinnar. Þar segir m.a. svo um hlutverk og stöðu Íslandsstofu:

„Nefndin leggur áherslu á að Íslandsstofa verði sjálfstæð líkt og Útflutningsráð og telur jafnframt að koma megi til móts við ábendingar Ríkisendurskoðunar með tvennum hætti svo til bóta sé. Í fyrsta lagi er í frumvarpinu lagt til að utanríkisráðherra skipi stjórnarformann Íslandsstofu, sem er breyting frá því fyrirkomulagi sem gilt hefur um Útflutningsráð þar sem stjórnin skiptir sjálf með sér verkum. Nefndin telur að með þeirri breytingu sé ábyrgð utanríkisráðherra á málaflokknum undirstrikuð. Í öðru lagi gerir nefndin þá breytingartillögu við 4. gr. frumvarpsins að Ríkisendurskoðun sjái um reglubundna endurskoðun reikninga Íslandsstofu. Það er breyting frá því sem gilt hefur um Útflutningsráð sem hefur nýtt sér sjálfstæða endurskoðunarskrifstofu.

[…]

Að lokum vill nefndin ítreka að með stofnun Íslandsstofu sé nýrri starfsemi með ný verkefni komið á fót þó að það sé gert á grunni Útflutningsráðs. Íslandsstofa mun að mörgu leyti hafa breytt hlutverk og fleiri markmið en Útflutningsráð og markaðshluti Ferðamálastofu og því er brýnt að hin nýja stofa verði byggð upp í samræmi við það. Aðeins þannig verður kröfum um eflt samstarf ólíkra greina og hagsmunaaðila mætt svo úr verði öflug og drífandi starfsemi sem stendur undir markmiðum frumvarpsins um að efla ímynd og orðspor Íslands, styrkja samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs á erlendum mörkuðum og laða erlenda ferðamenn og fjárfestingu til landsins. Loks leggur nefndin til nýtt ákvæði til bráðabirgða þess efnis að utanríkisráðherra skuli boða til stofnfundar Íslandsstofu innan átta vikna frá gildistöku laganna.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 797.)

Í framhaldsnefndaráliti utanríkismálanefndar segir síðan m.a. svo:

„Samkvæmt frumvarpinu er Íslandsstofa samstarfsvettvangur fyrirtækja, hagsmunasamtaka, stofnana og stjórnvalda. Sem samstarfsvettvangur opinberra aðila og atvinnulífsins verður hún sjálfstæð stofnun með blandaða stjórn. Nefndin leggur áherslu á að Íslandsstofu sé þannig mörkuð sama staða innan stjórnkerfisins og Útflutningsráð hefur nú og að ekki sé verið að koma á fót nýrri ríkisstofnun. Þannig er lagt til að Íslandsstofa verði stofnuð á grunni Útflutningsráðs og yfirtaki réttindi þess og skuldbindingar, sem og eignir og skuldir, sbr. ákvæði til bráðabirgða I. Á þessu er hnykkt í athugasemdum við 4. gr. frumvarpsins þar sem sjálfstæði fjárhags og reikningshalds Íslandsstofu er áréttað og jafnframt tekið fram að þetta sé sambærilegt fyrirkomulag og gilt hefur um Útflutningsráð hingað til.“ (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 994.)

Í 5. gr. laga nr. 38/2010 er kveðið á um tekjustofna Íslandsstofu. Þar kemur fram að tekjur stofunnar eru í fyrsta lagi markaðsgjald, 0,05%, sem lagt er á gjaldstofn til greiðslu tryggingagjalds eins og hann er skilgreindur í III. kafla laga nr. 113/1990, um tryggingagjald, sbr. 1. tölul. Tekið er fram að um álagningu og innheimtu markaðsgjalds fari eftir ákvæðum þeirra laga og að markaðsgjald megi draga frá tekjum þess rekstrarárs þegar stofn þess myndaðist. Í öðru lagi segir að tekjur Íslandsstofu séu framlög í fjárlögum, þóknanir fyrir veitta þjónustu og þjónustusamningar við stofnanir og samtök, sbr. 2., 3. og 4. tölul. Loks fái stofan tekjur af sérstökum framlögum og aðrar tekjur, sbr. 5. tölul. Í 5. tölul. er enn fremur kveðið á um að Íslandsstofu beri að stofna til samstarfs við þá aðila sem vinna að markaðssetningu á Íslandi fyrir erlenda fjárfesta og skuli ráðstafa 14% af tekjum af markaðsgjaldi til verkefna af þeim toga. Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps til laganna segir síðan m.a. að gert sé ráð fyrir að fjárveitingum til markaðs- og kynningarstarfs ferðamála erlendis, sem eru á fjárlagalið ráðuneytis ferðamála, verði ráðstafað til Íslandsstofu með þjónustusamningum þar um. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.)

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/2010 hefur Íslandsstofa sjálfstæðan fjárhag og reikningshald og er undanþegin tekjuskatti. Jafnframt segir í ákvæðinu að þess skuli gætt að útseld þjónusta standi að mestu leyti undir kostnaði við þau störf sem unnin eru samkvæmt beiðni einstakra aðila sem leita eftir þjónustu stofunnar og að Ríkisendurskoðun annist árlega endurskoðun reikninga stofunnar. Samkvæmt athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna er að þessu leyti um að ræða sambærilegt fyrirkomulag og hafði gilt um Útflutningsráð. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.)

Um stjórn Íslandsstofu er fjallað í 3. gr. laga nr. 38/2010. Samkvæmt 1. mgr. skipa stjórnina sjö menn valdir til þriggja ára í senn. Utanríkisráðherra skipar fjóra stjórnarmenn eftir tilnefningu Samtaka atvinnulífsins, einn eftir tilnefningu iðnaðarráðherra, einn eftir tilnefningu mennta- og menningarmálaráðherra og einn án tilnefningar. Utanríkisráðherra skipar formann stjórnar að höfðu samráði við aðra tilnefningaraðila. Í 2. mgr. er mælt fyrir um að stjórnin skuli í samráði við viðkomandi ráðuneyti sjá til þess að starfrækt séu fagráð um áherslur í markaðs- og kynningarmálum erlendis á sviði ferðaþjónustu, matvælagreina, umhverfismála, menningarmála og fjárfestinga erlendra aðila á Íslandi, auk heimildar til skipunar fagráða á fleiri sviðum. Þá segir að stjórnin skipi ráðgjafaráð er skuli vera henni til ráðuneytis um stefnumörkun og áherslur í störfum stofunnar, en utanríkisráðherra setur nánari reglur um ráðgjafaráðið.

Þá er í 3. mgr. fjallað um árlegan aðalfund Íslandsstofu, sem stjórnin boðar til, en á fundinum gerir stjórnin grein fyrir stefnumótun Íslandsstofu og störfum sínum og fagráða og birtir rekstraráætlanir og ársreikninga. Í athugasemdum greinargerðar við 3. gr. frumvarpsins segir m.a. að stjórnin endurspegli hið breiða samstarf sem sé um Íslandsstofu og að náin tengsl atvinnulífs og Íslandsstofu séu undirstrikuð með því að fulltrúar atvinnulífs hafi meiri hluta í stjórninni en formaður sé skipaður af ráðherra. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.)

2. Er Íslandsstofa stjórnvald?

Í I. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru ákvæði um gildissvið laganna. Í 1. mgr. 1. gr. er tekið fram að lögin taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Við mat á því hvort aðili telst vera stjórnvald og tilheyrir sem slíkt stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga hefur í framkvæmd verið litið til nokkurra lagasjónarmiða. Litið hefur verið til þess á hvaða grundvelli aðila hefur verið komið á fót. Ef aðila hefur verið komið á fót með lögum eða heimild í lögum hefur það verið talið benda til þess að um stjórnvald sé að ræða. Jafnframt hefur verið litið til þess hvernig aðili er fjármagnaður. Ef starfsemi aðila er kostuð af almannafé hefur það verið talið benda til þess að um stjórnvald sé að ræða. Sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 1. mars 2007 í máli nr. 438/2006 og álit umboðsmanns Alþingis frá 13. febrúar 1997 í máli nr. 1807/1996 og álit mitt frá 11. júlí 2006 í máli nr. 4417/2005. Sjá einnig sambærileg sjónarmið í dönskum rétti hjá Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret. 2. útgáfa. Kaupmannahöfn 2002, bls. 85. Auk þess hefur verið litið til þess hvernig nánara skipulagi og starfsemi aðila er háttað og hvort opinberir aðilar hafi veruleg áhrif á skipulag og starfsemi hans, t.d. hvaða reglur gilda um starfsemi aðila og hvort opinber aðili hafi t.d. yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart honum. Er þá m.a. litið til þess hvort ráðherra hafi með lögum verið fengin heimild til að setja í reglugerð nánari ákvæði um starfsemi viðkomandi aðila. Sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 17. janúar 2008 í máli nr. 286/2007 og álit umboðsmanns Alþingis frá 12. júní 1996 í máli nr. 1508/1995. Sjá einnig sambærileg sjónarmið í dönskum rétti hjá Steen Rønsholt: Forvaltningsret: Retssikkerhed, proces, sagsbehandling. 2. útgáfa. Kaupmannahöfn 2006, bls. 95.

Í tengslum við það hvaða aðilar falla undir lögin segir m.a. svo um 1. gr. í sérstökum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum:

„[Það er] skilyrði að um sé að ræða stjórnsýslu, þ.e. þá starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar. [...]

Við úrlausn á því atriði hvort einhver tiltekinn aðili falli undir gildissvið laganna ber að leggja til grundvallar hvort um sé að ræða eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga [...]. Þannig getur einkaaðili, sem fengið hefur verið opinbert vald, lotið ákvæðum laganna meðan fyrirtæki í eigu hins opinbera, er einungis stundar almennan atvinnurekstur, fellur utan gildissviðs þeirra.” (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Af ofantilvitnuðum athugasemdum má ráða að það getur haft þýðingu við mat á því hvort aðili teljist vera stjórnvald hvort hann fari með „eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis og sveitarfélaga“. Við mat á því getur skipt mál hvort aðili ræki lögbundin verkefni og í hvaða tilgangi hann rækir þau. Með þessi lagasjónarmið í huga vík ég nú að því hvernig þau horfa við í tilviki Íslandsstofu.

Íslandsstofu var komið á fót með lögum, þ.e. lögum nr. 38/2010. Ákvæði til bráðabirgða III, um að utanríkisráðherra boði til stofnfundar Íslandsstofu, haggar ekki því að tilurð Íslandsstofu byggir á lögum enda verður hvorki ráðið af því ákvæði né öðrum ákvæðum laganna að stofunni sé komið á fót á einkaréttarlegum grundvelli, t.d. í formi stofnsamnings, hluta- og einkahlutafélags eða opinbers hlutafélags, eða teljist til sjálfseignarstofnunar. Íslandsstofa er auk þess fjármögnuð fyrir almannafé eins og nánar er rakið hér að framan. Þar er vísað til 5. gr. laga nr. 38/2010. Samkvæmt því ákvæði eru meðal tekna Íslandstofu svokallað markaðsgjald, 0,05%, sem lagt er á gjaldstofn til greiðslu tryggingagjalds eins og hann er skilgreindur í III. kafla laga nr. 113/1990, um tryggingagjald, og framlög í fjárlögum, auk sérstakra framlaga og annarra tekna. Íslandsstofa er enn fremur flokkuð í A-hluta fjárlaga sem ríkisstofnun er heyrir undir utanríkisráðuneytið, sbr. lið 03-611 í fjárlögum fyrir árið 2011. Jafnframt annast Ríkisendurskoðun árlega endurskoðun reikninga Íslandsstofu og stofan er undanþegin tekjuskatti, sbr. 4. gr. laga nr. 38/2010. Þessi atriði benda til þess að Íslandsstofa tilheyri stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Í bréfi utanríkisráðuneytisins til mín, dags. 11. maí 2011, segir að jafnvel þótt markaðsgjaldið sé lagt á og innheimt sem skattur hafi stjórnvöld aldrei litið á þær tekjur sem þannig er aflað sem þátt í almennri tekjuöflun ríkisins. Til marks um það sé að markaðsgjaldið hafi aldrei sætt sams konar skerðingum til að ná markmiðum fjárlaga og aðrir markaðir tekjustofnar. Jafnframt kemur fram í bréfinu að það hafi ekki verið einsdæmi að tekjustofn stofnana eða samtaka, sem tengjast ákveðnum atvinnugreinum, hafi verið lögákveðinn. Sem dæmi megi nefna hið svokallaða iðnaðarmálagjald, sem fram til þessa árs hafi verið lagt á allan iðnað í landinu og runnið til Samtaka iðnaðarins til að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu, sbr. lög nr. 134/1993.

Vegna þessara athugasemda utanríkisráðuneytisins tek ég fram að það getur ekki ráðið úrslitum um stjórnsýslulega stöðu Íslandsstofu þótt ráðuneytið hafi ekki „litið á þær tekjur“ sem fengnar voru með skattheimtu „sem þátt í almennri tekjuöflun ríkisins“. Horfa verður til þess hvert raunverulegt eðli þessara gjalda er. Þá get ég ekki fallist á að aðstæður Íslandsstofu og Samtaka iðnaðarins séu sambærilegar enda er síðarnefnda aðilanum ekki komið á fót með lögum eða með heimild í lögum heldur teljast samtökin til félagasamtaka í merkingu 74. gr. íslensku stjórnarskrárinnar, sjá til hliðsjónar Hrd. 2005, bls. 5217 og Hrd. 1998, bls. 4406. Sjá einnig til hliðsjónar álit mitt frá 12. apríl 2002 í máli nr. 3204/2001.

Þessu til viðbótar eru utanríkisráðherra tryggð ákveðin áhrif á starfsemi Íslandsstofu. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2010 skipar hann alla sjö stjórnarmenn stofunnar. Ég fæ ekki séð að það skipti máli að hann skipi meiri hluta stjórnarmanna eftir tilnefningu einkaaðila, þ.e. Samtaka atvinnulífsins, enda hvílir skipunarvaldið og sú ábyrgð sem því fylgir hjá ráðherra. Í 2. mgr. 3. gr. er kveðið á um ráðgjafaráð. Samkvæmt 5. málsl. 2. mgr. setur utanríkisráðherra nánari reglur um ráðgjafaráð. Í 6. gr. laganna er utanríkisráðherra síðan fengin heimild, að fenginni umsögn stjórnar Íslandsstofu, til að kveða nánar á um starfsemi Íslandsstofu í reglugerð og samkvæmt ákvæði til bráðabirgða III bar utanríkisráðherra að boða til stofnfundar Íslandsstofu.

Auk þess verður ekki litið framhjá því að Íslandsstofa fer með stjórnsýsluverkefni í þágu ríkis og sveitarfélaga en stofan hefur á höndum lögbundin verkefni í þágu almannahagsmuna. Eins og rakið var í kafla IV.1 er markmið laga nr. 38/2010 að efla ímynd og orðspor Íslands, styrkja samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs á erlendum mörkuðum og laða erlenda ferðamenn og fjárfestingu til landsins, sbr. 1. gr. laganna. Í almennum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 38/2010 er vikið að því að Íslandsstofu sé m.a. ætlað að efla og standa vörð um orðspor Íslands erlendis. Í athugasemdum greinagerðar við 1. gr. frumvarpsins er síðan m.a. vikið að því að efling utanríkisviðskipta og aukin gjaldeyrisöflun hér á landi ýti undir hagvöxt og velmegun. Aukinn útflutningur og erlendar fjárfestingar hér á landi skapi þannig nauðsynlegan vöxt gjaldeyristekna fyrir þjóðarbúið og séu veigamikill þáttur í aukinni framleiðni, atvinnu og almennri velferð. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.) Ég minni í þessu sambandi á að samkvæmt 9. og 11. tölul. 12. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, fer utanríkisráðherra með mál er varða kynningu Íslands og íslenskra efna með öðrum þjóðum, nema slík mál séu lögð til annars ráðuneytis, og útflutningsverslun. Þá er m.a. í 2. gr. og 5. tölul. 5. gr. laga nr. 38/2010 vikið að þeim verkefnum sem Íslandsstofa sinnir en meðal þeirra er að veita alhliða þjónustu og ráðgjöf í því skyni að greiða fyrir útflutningi á vöru og þjónustu, laða til landsins erlenda ferðamenn með samræmdu kynningar- og markaðsstarfi, að laða erlenda fjárfestingu til landsins og styðja við kynningu á íslenskri menningu erlendis.

Að öllu framangreindu virtu er það álit mitt að Íslandsstofa sé stjórnvald, þ.e. teljist til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í bréfi Íslandsstofu til mín, dags. 5. maí 2011, kemur fram að taka verði tillit til aðdraganda að setningu laga um Íslandsstofu og þess að stofan starfi á grunni útflutningsráðs. Af þessu tilefni tek ég fram að mörg sambærileg atriði eiga við um stofnun og starfsemi útflutningsráðs. Þannig var útflutningsráði t.d. komið á fót með lögum, var fjármagnað af almannafé í einhverri mynd og ráðherrar fóru með skipunarvald stjórnarmanna, sbr. t.d. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1986, 1. mgr. 5. gr. laga nr. 114/1990 og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 160/2002. Ég tel hins vegar ekki þörf á að taka afstöðu til þess í þessu máli hver stjórnsýsluleg staða útflutningsráðs var enda var gert ráð fyrir því með setningu laga nr. 38/2010 að verkefni Íslandsstofu yrðu viðameiri en verkefni útflutningsráðs og m.a. yrði settur skýrari rammi utan um ímyndar- og kynningarmál Íslands. Með stofnun Íslandsstofu yrði útflutningsþjónusta, landkynningar- og markaðsstarf ferðamála og ímyndar- og orðsporsmál Íslands á einum stað í stjórnkerfinu.(Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 175.) Af þessu leiðir að það sem ræður úrslitum í þessu máli er á hvaða lagagrundvelli Íslandsstofa starfar. Ég fæ því ekki séð að aðdragandi að setningu laga nr. 38/2010, um Íslandsstofu, fái breytt þeirri niðurstöðu minni að Íslandsstofa teljist stjórnvald. Af sömu ástæðu sé ég ekki að það hafi áhrif á þessa niðurstöðu hvernig búið er um hnútana varðandi systurstofnanir Íslandsstofu í Noregi eða Svíþjóð, enda ljóst t.d. af lögum um norsku stofnunina, upphaflega lög nr. 130 frá 19. desember 2003, lov om Innovasjon Norge, að til hennar er stofnað í formi félags í opinberri eigu.

Það leiðir af framangreindri niðurstöðu að Íslandsstofu bar við undirbúning og töku ákvörðunar um ráðningu í starf framkvæmdastjóra stofunnar að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Jafnframt bar Íslandsstofu að fylgja lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það liggur fyrir í málinu, vegna afstöðu stjórnar Íslandsstofu til stjórnsýslulegrar stöðu stofunnar, að reglur stjórnsýsluréttarins voru almennt ekki lagðar til grundvallar í ráðningarferlinu. Afgreiðsla Íslandsstofu á beiðni A um rökstuðning og aðgang að tilteknum gögnum málsins byggðist því ekki á réttum lagagrundvelli.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar og þar sem ekki liggur fyrir hvernig staðið var að undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í starf framkvæmdastjóra Íslandsstofu með tilliti til þeirra reglna sem gilda um ráðningar í störf hjá ríkisstofnunum tel ég ekki tilefni til þess að taka afstöðu til þess hvort einstakar reglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar í ráðningarferlinu.

3. Meinbugir á lögum.

Tilefni ofangreindrar umfjöllunar um réttarstöðu Íslandsstofu er kvörtun vegna málsmeðferðar við ráðningu í starf framkvæmdastjóra hennar. Álitaefnið sem þar reynir á er hvort fylgja hafi átt reglum stjórnsýslulaga og öðrum þeim sérstöku reglum sem gilda um ráðningar í störf hjá ríkinu. En það skiptir ekki einungis máli gagnvart þeim sem sækir um starf hjá aðila eins og Íslandsstofu hvort starfsemi hennar telst til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga eða einkaaðila. Innan stjórnsýslunnar gilda bæði skráðar og óskráðar reglur um meðferð valds og mála, svo sem jafnræðisreglur, reglur um meðalhóf, rannsókn máls áður en ákvörðun er tekin og reglur um sérstakt hæfi þeirra sem taka þátt í undirbúningi og töku ákvörðunar. Í tilviki þeirra verkefna sem Íslandsstofu er falið að sinna samkvæmt lögum og við meðferð þeirra fjármuna sem hún ráðstafar og aflað er með skattheimtu geta hæglega komið upp tilvik þar sem það getur skipt þá, sem aðild eiga að ákvörðunum Íslandsstofu, máli hvort reglur stjórnsýsluréttarins gilda um slíkar ákvarðanir og athafnir hennar almennt.

Vegna þeirra ólíku reglna sem gilda um starfsemi stjórnvalda og einkaaðila verður að telja það til grundvallaratriða við samningu frumvarpa til laga um starfsemi sem stofnað er til með lögum að taka skýra afstöðu til þess hvort slíkur aðili teljist vera stjórnvald eða einkaaðili. Ráðuneyti verða að gæta að þessu hvort sem það er við samningu lagafrumvarpa eða í annarri starfsemi þeirra. Þá er það jafnframt afstaða mín að Alþingi þurfi við meðferð lagafrumvarpa, þar sem reynir á þetta atriði, og þá sérstaklega með tilliti til réttaröryggis borgaranna, að gæta þess við samþykkt laga að ekki ríki vafi um hvort starfsemi, sem stofnað er til með lögum og fjármögnuð er með opinberu fé, skuli teljast til stjórnsýslunnar eða til einkaaðila. Sé ekki talið rétt að hinar almennu reglur stjórnsýsluréttarins gildi um slíka starfsemi er engu að síður mikilvægt að Alþingi taki afstöðu til þess hvaða frávik eigi að gera í því efni og þá jafnframt ef verkefnið er sett í form einkaaðila hvort tilefni sé til þess að sérstakar reglur gildi um þá starfsemi með tilliti til réttaröryggis þeirra sem eiga úrlausn sinna mála undir valdi einkaaðilans. Ég vek í þessu sambandi athygli á umfjöllun setts umboðsmanns í skýrslu hans til Alþingis fyrir árið 2009, bls. 15 o.áfr.

Ég ítreka að um starfsemi stjórnvalda gilda réttaröryggisreglur borgurunum til handa. Flutningsmaður frumvarps þess er varð að lögum nr. 38/2010, um Íslandsstofu, var utanríkisráðherra. Í bréfi utanríkisráðuneytisins til mín kemur fram að það hafi „ekki litið svo á að Íslandsstofa teldist til eiginlegrar stjórnsýslustofnunar“. Í bréfi Íslandsstofu til mín, dags. 6. apríl 2011, kemur fram að samskipti stjórnenda stofunnar við þá aðila sem mesta aðkomu hafa að henni, þ.e. m.a. utanríkisráðuneytið, hafi styrkt hugmyndir stjórnenda stofunnar um stöðu hennar, þ.e. að hún teldist einkaaðili.

Í nefndaráliti utanríkismálanefndar við frumvarp það er varð að lögum nr. 38/2010 kemur fram að Ríkisendurskoðun hafi gert athugasemdir við það að æskilegt væri að staða Íslandsstofu innan stjórnkerfisins yrði skýrð betur en gert væri í frumvarpinu, ekki síst í ljósi þess að Íslandsstofa myndi bera ábyrgð á og ráðstafa umtalsverðu opinberu fjármagni. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 797.) Þrátt fyrir þessa athugasemd Ríkisendurskoðunar var þessu atriði ekki ráðið til lykta með skýrum hætti af hálfu þingsins. Eins og áður sagði er það afar mikilvægt með tilliti til hagsmuna borgaranna að þingið taki skýra afstöðu til þess hver stjórnsýsluleg staða stofnunar, fyrirtækis eða annars aðila sé og þá hvaða réttarreglur gildi um einstaka aðila hverju sinni sem gegna þýðingarmiklu hlutverki í samfélaginu og í samskiptum við borgara þessa lands. Ég ítreka að það kann að skipta máli varðandi starfsemi Íslandsstofu t.d. hvort gætt sé að réttmætisreglunni og jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar þegar tekin er t.d. ákvörðun um ráðstöfun opinberra fjármuna.

Hafi ætlunin verið að búa svo um hnútana að Íslandsstofa teldist til einkaaðila, og að reglur stjórnsýsluréttarins giltu ekki um starfsemi stofunnar, var það ekki gert með fullnægjandi hætti. Ég hef því ákveðið samkvæmt 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að kynna Alþingi álit þetta. Ég hef þá m.a. í huga að vekja athygli þingsins á mikilvægi þess að tekin sé hverju sinni skýr afstaða til stjórnsýslulegrar stöðu þeirra stofnana, fyrirtækja og annarra aðila sem komið er á fót með lögum og/eða eru fjármagnaðar með opinberu fé, þ.m.t. gjöldum sem innheimt eru í formi skatta.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Íslandsstofa teljist stjórnvald, þ.e. tilheyri stjórnsýslu ríkisins í skilningi 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er jafnframt niðurstaða mín að afgreiðsla Íslandsstofu á beiðni A um rökstuðning og aðgang að gögnum málsins hafi ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Í álitinu tek ég ekki afstöðu til þess hvort einstakar reglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar í ráðningarferlinu.

Ég beini þeim tilmælum til Íslandsstofu að hún taki upp það mál er lýtur að beiðni A um aðgang að gögnum málsins og rökstuðning fyrir ákvörðun um ráðningu í starf framkvæmdastjóra Íslandsstofu, komi fram beiðni þess efnis frá honum. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til Íslandsstofu að hún hagi framvegis störfum sínum í samræmi við þær reglur stjórnsýsluréttarins, skráðar og óskráðar, sem stjórnvöldum ber almennt að fara eftir í störfum sínum.

Ég hef að lokum ákveðið að kynna Alþingi álit þetta með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.