Álit

I.



Hinn 12. mars 1993 leitaði til mín C, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A og B, eigenda jarðarinnar X og kvartaði yfir því, að Framkvæmdanefnd búvörusamninga hefði synjað um kaup á fullvirðisrétti jarðarinnar X og að landbúnaðarráðuneytið hefði staðfest þá synjun.

Í kvörtun lögmannsins kemur fram, að A og B hafi með afsali 20. nóvember 1987 eignast jörðina X ásamt hluta jarðarinnar Y. Frá 15. desember 1987 hefðu þau leigt Framleiðnisjóði landbúnaðarins búmark jarðarinnar, 111,9 ærgildi, til 6 ára. Með bréfi Framkvæmdanefndar búvörusamninga 9. desember 1991 synjaði nefndin umsókn A um sölu fullvirðisréttar X.

Um afstöðu A og B til afgreiðslu Framkvæmdanefndar búvörusamninga og landbúnaðarráðuneytisins á málinu, segir svo í kvörtun lögmannsins:



"Með synjun Framkvæmdanefndar búvörusamninga fengu umbj. mínir fyrst ástæðu til að ætla að ágreiningur væri um það hvort fullvirðisrétturinn hafi fylgt með í kaupunum á jörðinni, en þá voru liðin 5 ár frá því kaupin áttu sér stað. Þegar synjunin kom var hins vegar upplýst að landbúnaðarráðuneytið hafi sent Framleiðsluráði landbúnaðarins bréf þann 1. ágúst 1990 þar sem því var fyrirskipað að "leiðrétta" skráningu fullvirðisréttar þannig að fullvirðisrétturinn væri fluttur af [X] yfir á [Y]. Kom á daginn þegar eftir var leitað að þrýst hafði verið á ráðuneytið af aðila sem fékk í arfshlut 1/9 hluta jarðarinnar [X], um að gera þessa tilfærslu. Má geta þess að umræddur aðili á lítið stærri hlut í jörðinni [Y] heldur en umbj. mínir, en eins og fram kemur í afsali dags. 20. nóv. 1987 heldur seljandi eftir 20 ha úr landi [Y], en selur 17,44 ha. Í umræddu bréfi landbúnaðarráðuneytisins til Framleiðsluráðs virðist byggt á því að [X] sé eyðijörð án húsakosts sem sé hins vegar á [Y]. Er synjun Framkvæmdanefndar búvörusamninga meira að segja beinlínis rökstudd með því að fullvirðisrétturinn hafi myndast vegna framleiðslu á [Y]. Í raunveruleikanum er þessu hins vegar öfugt farið. Þannig er það algerlega óumdeilt að réttar þessa var aflað á jörðinni [X] af ábúendum þeirrar jarðar. Á henni er ágætis húsakostur, bæði íbúðarhús og gripahús. Hins vegar hefur aldrei nokkur maður búið á jörðinni [Y] og gripahúsin sem þar eru, eru í því ástandi að tilvist þeirra jaðrar við umhverfismengun, en þau voru endurbyggð úr gömlum herbragga án leyfis byggingaryfirvalda árið 1989 eða löngu eftir að [X] var seldur.

Það sem ekki þarf að deila um í þessu máli er að umbj. mínir keyptu jörðina [X] með öllum gögnum og gæðum. Á þeim tíma hafði jörðin ákveðna framleiðsluheimild sem talin er ein þeirra heimilda sem felast í fasteignaréttindum af þessu tagi og fylgja þeim þar með við sölu þeirra. Engin efnisleg rök hafa verið lögð fram fyrir þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að taka réttindi af umbj. mínum og flytja hann yfir til annars aðila og það án þess að gefa þeim kost á að gæta hagsmuna sinna.

Það er álit umbj. minna að engin rök hafi verið eða séu til þess að flytja fullvirðisréttinn af [X] yfir á [Y]. Ákvörðun þess efnis sem fram kemur í bréfi landbúnaðarráðuneytisins dags. 1. ágúst 1990 sé þar á ofan marklaus þar sem mótmælaréttar hafi ekki verið gætt og hún ekki einu sinni kynnt þeim aðilum sem málið varðaði.

Í ljósi framanritaðs leyfi ég mér f.h. umbj. minna að óska eftir áliti umboðsmanns Alþingis á ákvörðun framkvæmdanefndar búvörusamninga sem fram kemur í bréfi dags. 9. des. 1991 og ítrekuð með rökstuðningi í bréfi dags. 12. mars 1992. Rétt er að taka fram að nauðsynlegt kann að reynast að taka afstöðu til ákvörðunar landbúnaðarráðuneytisins sem fram kemur í bréfi dags. 1. ágúst 1990, en þar sem umbj. mínum var fyrst kynnt sú ákvörðun sem rökstuðningur fyrir annarri ákvörðun þykir rétt að erindi þetta fjalli um síðari ákvörðunina."



II.

Með bréfi 17. mars 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að landbúnaðarráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og B og léti mér í té þau gögn, sem málið snertu. Í skýringum landbúnaðarráðuneytisins 17. september 1993 sagði meðal annars:



"Kvörtunin varðar synjun Framkvæmdanefndar búvörusamninga um kaup á fullvirðisrétti [X] og staðfestingu ráðuneytisins á þeirri synjun.

Áður en vikið er að sjálfri kvörtun lögmannsins þykir rétt að geta þess að með afsali dags. 27. september 1986 selja systkinin... [D]... hluta af jörðunum [X] og [Y], þ.e. þann hluta jarðarinnar [X] sem liggur neðan vegarins sem liggur niður í svonefnt bæjarþorp, ásamt mannvirkjum, ræktun og girðingum á því landi. Er sérstaklega tekið fram í afsalinu að land [X] ofan áðurnefnds "bæjarþorpsvegar" fylgi ekki með í kaupunum, sem og fjárhús og hlaða á því landi. Síðan segir orðrétt í áðurnefndu afsali:



"17,44 ha hins selda, innan ofanskráðra marka, tilheyra [Y] en fylgja með í kaupum þessum og er hér með afsalað til [G] af þinglýstum eiganda [Y], [D]..."



Samkvæmt framansögðu er ljóst að um er að ræða sölu á hluta af tveimur lögbýlum og er ekki í afsalinu eða síðari sölusamningum, sem ráðuneytið hefur afrit af, tekið fram að fullvirðisréttur til sauðfjárframleiðslu fylgi með í kaupunum og ekki verður heldur ráðið af þeim eða aðstæðum að öðru leyti, að vilji seljenda hafi staðið til þess að afsala framleiðsluheimildum sem á þessum tíma voru skráðar á [Y], og ekkert verður heldur fullyrt um að seljendur hafi haft vitneskju um hvernig skráningu framleiðsluheimilda var háttað.

Í byrjun árs 1990 hafði [D], samband við ráðuneytið. Ástæða þess var að [D] hafði ekki fengið greiðslu fyrir sauðfjárinnlegg haustin 1988 og 1989 þar sem Framleiðnisjóður landbúnaðarins hafði leigt fullvirðisrétt þann sem [D] hafði nýtt til innleggs. Viðsemjendur Framleiðnisjóðs voru þeir [H] og [A], eigendur [X].

Fram kemur í upplýsingum sem ráðuneytið aflaði í maímánuði 1990 frá fyrrv. starfsmanni Framleiðsluráðs landbúnaðarins, [E], sem einnig hafði með að gera leigusamninga fyrir Framleiðnisjóð, að [D] hafi búið á jörðinni [X] á viðmiðunarárum búmarks, þ.e. 1976, 1977 og 1978. Hafi skattframtöl hans ekki borið það með sér á hvorri jörðinni hann bjó og því hafi skráning búmarksins verið eins og um eina jörð væri að ræða. Í jarðaskrá sem Landnám ríkisins gaf út fyrir fardagaárið 1976/77 eru jarðirnar [X] og [Y] skráðar í eigu og ábúð [D]. Bústofn og heyfengur er skráður á [X]. Að mati Framleiðsluráðs er það talin ástæða þess að búmarkið er skráð á jörðina [X]. Í jarðaskrá fyrir fardagaárið 1985-1986, sem gefin var út af landbúnaðarráðuneytinu skv. 29. gr. jarðalaga nr. 65/1976, sbr. breytingu með lögum nr. 90/1984, er jörðin [X] skráð í eyði, en [D] skráður ábúandi á [Y] og jafnframt eini eigandi þeirrar jarðar.

Í áðurnefndri samantekt [E] segir síðan orðrétt:



"Um það bil sem ég hætti að starfa fyrir Framleiðnisjóð landbúnaðarins kom [A] og vildi gera leigu- eða kaupsamning um fullvirðisrétt jarðarinnar [X], sem hann hafði þá keypt ásamt [H]. Ég sagði honum að mikill vafi væri á hvort fullvirðisrétturinn tilheyrði [X] þar sem búið var á báðum jörðunum saman, þegar búmarkið var reiknað út, og vildi fá að sjá kaupsamninginn og hvað í honum stæði. Ég þóttist sjá að [D] hefði ekki verið að selja fullvirðisrétt jarðarinnar þar sem hann hélt sinni fjártölu óbreyttri og fjölgaði heldur. Ekki fékk ég að sjá kaupsamninginn og veit ekki hvað í honum stendur..."



Í bréfi ráðuneytisins til Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 1. ágúst 1990, kemur fram mat á upplýsingum sem aflað var og gögnum þeim sem fyrir lágu vegna málsins. Ljóst var að [D] vildi ekki una því að fá ekki greiðslur fyrir innlagðar sauðfjárafurðir, sem talin var næg sönnun þess að áform hans stóðu ekki til að afsala framleiðsluheimildum þeim sem hann hafði nýtt frá upphafi. Taldi ráðuneytið næg rök vera fyrir hendi til að óska eftir því að Framleiðsluráð landbúnaðarins breytti þegar í stað skráningu fullvirðisréttarins, þannig að hann yrði skráður á eignar- og ábúðarjörð [D], [Y]. Afrit af framangreindu bréfi ráðuneytisins var sama dag sent til stjórnar Framleiðnisjóðs landbúnaðarins, með tillögu um að sjóðurinn stöðvaði greiðslur til viðsemjenda sinna. Leit ráðuneytið svo á að með samningi um ráðstöfun fullvirðisréttarins hefði verið gengið á mikilvæga fjárhagslega hagsmuni [D] og að skráning fullvirðisréttarins hjá Framleiðsluráði gæti ein sér ekki ráðið heimildum til ráðstöfunarinnar, eins og málinu var sérstaklega farið.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til [C] hdl., dags. 12. mars 1992, var það mat ráðuneytisins að umræddur fullvirðisréttur hefði í raun átt að tilheyra eignarjörð [D], [Y], og vera skráður þar, enda er óumdeilt að hann varð til vegna framleiðslu hans og innleggs í afurðastöð. Af upplýsingum [E] verður jafnframt ráðið að kaupendur á hluta af [X] og hluta af [Y] hafi mátt ætla að skráning fullvirðisréttarins gæti verið ónákvæm eða beinlínis röng.

Í kvörtun lögmannsins er fullyrt að umbj. hans hafi leigt "búmark jarðarinnar", 111,9 ærg. til Framleiðnisjóðs landbúnaðarins til sex ára. Hið rétta er að Framleiðnisjóður tók á leigu fullvirðisrétt til sauðfjárframleiðslu, sbr. heimild í reglugerð nr. 406/1986.

Með hliðsjón af ofangreindum upplýsingum [E] hefur ráðuneytið ástæðu til að draga í efa sannleiksgildi þeirrar fullyrðingar í kvörtuninni að synjun Framkvæmdanefndar búvörusamninga í bréfi dags. 9. desember 1991, hafi fyrst gefið kaupendum ástæðu til að ætla að ágreiningur gæti verið um það atriði hvort fullvirðisréttur hefði fylgt með í kaupunum. Í kvörtuninni er vísað til þess að kaupendur hafi keypt jörðina [X] "með öllum gögnum og gæðum", og á þeim tíma hafi jörðin haft ákveðna framleiðsluheimild sem sé talin ein þeirra heimilda sem felist í fasteignaréttindum af þessu tagi og fylgi þeim við sölu. Af þessu tilefni er bent á að hin tilvitnuðu orð "með öllum gögnum og gæðum" er venjubundin tilgreining við jarðasölur sem er miklu eldri en tilvist búmarks og fullvirðisréttar, nú greiðslumarks, og þrátt fyrir þá orðnotkun í sölusamningum jarða eru jafnframt sérstaklega tilgreindar þær framleiðsluheimildir sem fylgja með við sölu, ef þær eru þá til staðar.

Þá leyfir ráðuneytið sér að mótmæla sérstaklega þeim fullyrðingum sem fram koma í kvörtuninni í þá veru, að ákvörðun ráðuneytisins í bréfi til Framleiðsluráðs landbúnaðarins sé marklaus þar sem "mótmælaréttar" hafi ekki verið gætt. Fullyrðingin er með öllu órökstudd og fær ekki staðist. Má alveg eins halda því fram að sú ákvörðun Framleiðnisjóðs að taka umræddan fullvirðisrétt á leigu fái ekki staðist, þar sem notendum fullvirðisréttarins til margra ára hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um leiguumsókn frá umbj. lögmannsins.

Með bréfi þessu fylgja í ljósriti upplýsingar frá Framleiðsluráði landbúnaðarins dags. 11. ágúst s.l. og minnisblað um skráð innlegg kindakjöts á lögbýlinu [X], verðlagsárin 1980/81 - 1991/92, bréf Framkvæmdanefndar búvörusamninga dags. 30. júlí s.l., svo og önnur gögn sem snerta mál þetta."



Með bréfi 21. september 1993 gaf ég lögmanni A og B kost á að senda mér athugasemdir sínar við bréf landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi hans 10. nóvember 1993.



III.

Í tilefni af athugun minni á kvörtuninni óskaði ég með bréfi, dags. 29. mars 1994, eftir því að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té skýringar á eftirfarandi atriðum:



"1. Hinn 1. ágúst 1990, þegar ráðuneytið sendi áðurgreint bréf til Framleiðsluráðs landbúnaðarins, var í gildi reglugerð nr. 440/1988 um fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða verðlagsárið 1989-1990. Samkvæmt 10. gr. þeirrar reglugerðar var það verkefni Framleiðsluráðs að halda skrá yfir fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða. Í 12. gr. sömu reglugerðar var m.a. kveðið á um málskot til nefndar, sem skipuð var samkvæmt 31. gr. laga nr. 46/1985, ef framleiðandi undi ekki niðurstöðu Framleiðsluráðs. Hliðstæð ákvæði voru einnig í reglugerð nr. 466/1989 um fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða verðlagsárið 1990-1991. Í 31. gr. laga nr. 46/1985 sagði, að umrædd nefnd ætti að úrskurða um rétt einstakra framleiðenda samkvæmt ákvæðum b- og c-liða 30. gr. og reglugerða, sem settar eru um framkvæmd þeirra. Tekið var fram, að ákvarðanir nefndarinnar væru bindandi, en viðkomandi framleiðandi eða Framleiðsluráð landbúnaðarins gætu þó skotið málinu til úrskurðar ráðherra innan 30 daga frá því að nefndin kvað upp úrskurð sinn.

Af þessu tilefni óska ég eftir að landbúnaðarráðuneytið tjái sig um það, hvort ágreiningur um skráningu á þeim fullvirðisrétti, sem ofangreind kvörtun fjallar um, hafi átt undir nefnd þá, sem starfaði samkvæmt 31. gr. laga nr. 46/1985. Jafnframt óska ég eftir að ráðuneytið skýri, á hvaða lagagrundvelli það byggði afskipti sín af málinu og þá ákvörðun, sem birt var Framleiðsluráði með bréfi, dags. 1. ágúst 1990.

2. Bréf Framkvæmdanefndar búvörusamninga, dags. 9. desember 1991, er undirritað af [G] fyrir hönd nefndarinnar. Með bréfi, dags. 21. janúar 1992, til landbúnaðarráðuneytisins og Framkvæmdanefndar búvörusamninga, óskaði lögmaður eigenda [X] eftir því, að ákvörðun nefndarinnar yrði tekin til endurskoðunar. Svarbréf ráðuneytisins, dags. 12. mars 1992, er undirritað af [G] og [H]. Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum ráðuneytisins um það, hverjir hafi skipað Framkvæmdanefnd búvörusamninga, þegar áðurgreind bréf voru send, og hverjir hafi sinnt störfum fyrir nefndina.

3. Í skýringum ráðuneytisins í tilefni af ofangreindri kvörtun, dags. 17. september 1993, segir, að sú fullyrðing þeirra, sem kvörtunina bera fram, að andmælaréttar hafi ekki verið gætt, sé "með öllu órökstudd og fær ekki staðist." Ég óska af þessu tilefni eftir því að ráðuneytið upplýsi, hvort og þá með hvaða hætti það hafi gefið eigendum [X] kost á því að tjá sig um erindi [D], sem barst ráðuneytinu í janúar 1990, sbr. minnisblað, dags. 19. janúar 1990, og um fyrirliggjandi gögn, áður en ráðuneytið tók þá ákvörðun, sem birt var með bréfi þess, dags. 1. ágúst 1990.

4. Fram kemur í skýringum ráðuneytisins, dags. 17. september 1993, að ráðuneytið hefur m.a. byggt afgreiðslu sína á erindi [D] á skráðum upplýsingum í jarðaskrá. Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum um, hvort ráðuneytið hafi við afgreiðslu málsins kannað, hvort þær upplýsingar um eignarhald voru í samræmi við þinglýstar heimildir og hvernig var háttað heimildum [D] til afnota af þeim hluta [X], sem ekki var hans eign.

5. Að síðustu óska ég eftir upplýsingum ráðuneytisins, hvort það hafi í fleiri tilvikum gefið hliðstæð fyrirmæli og það gaf í bréfi sínu, dags. 1. ágúst 1990, um breytingu á skráningu fullvirðisréttar. Ef svo er, óska ég eftir að fá send afrit slíkra bréfa."



Landbúnaðarráðuneytið svaraði fyrirspurn minni með bréfi, dags. 24. maí 1994, og voru skýringar ráðuneytisins settar fram í svohljóðandi fimm tölusettum liðum í sömu töluröð og framangreindar fyrirspurnir mínar:



"1. Ráðuneytið er ekki þeirrar skoðunar að það hafi verið á verkssviði nefndar skv. 31. gr. laga nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum að fjalla um ágreining um skráningu á fullvirðisrétti þeim sem hér um ræðir. Tekið skal fram að ekki var sett sérstök reglugerð um starf nefndarinnar, eins og gert var ráð fyrir í 2. mgr. 31. gr., en ráðuneytið telur að valdsvið umræddrar nefndar hafi verið þröngt og hafi takmarkast við ágreining um útreikninga þess aðila, sem annaðist framkvæmd þeirra reglna sem settar voru um framleiðslustjórnun búvara skv. b. og c. liðum 30. gr. og um óskir um breytingar á þegar útreiknuðum framleiðslurétti. Vísast nánar til skýringa á ákvæðum 31. gr. í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að áðurnefndum lögum 46/1985.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til yðar dags. 17. september 1993 hafði [D] samband við ráðuneytið í ársbyrjun 1990 þar sem hann hafði ekki fengið greitt fyrir sauðfjárinnlegg sitt haustin 1988 og 1989. Kvörtun [D] var munnleg við þáverandi aðstoðarmann landbúnaðarráðherra. Þegar aflað hafði verið upplýsinga og skýringa frá Framleiðsluráði landbúnaðarins um hvers vegna [D] fékk ekki greiðslur fyrir innleggið í samræmi við þann framleiðslurétt sem hann hafði nýtt um árabil kom í ljós að Framleiðnisjóður landbúnaðarins hafði leigt fullvirðisrétt jarðarinnar [X]. Sú afstaða ráðuneytisins að skráning framleiðsluréttarins hafi ekki verið rétt byggist á því að hann hafi nánast einvörðungu verið ákvarðaður vegna framleiðslu og innleggs [D] í afurðastöð á tilteknum viðmiðunartímabilum búmarks og fullvirðisréttar og því hafi borið að skrá framleiðsluréttinn að öllu leyti á eignarjörð [D], [Y]. Framleiðsluráð hefur haft það hlutverk að halda skrá um framleiðslurétt lögbýla. Í því tilviki sem hér um ræðir er um að ræða tvö lögbýli og fyrir liggur að skráning þeirra hefur ekki verið að öllu leyti nákvæm í gögnum Framleiðsluráðs, sem væntanlega verður helst skýrt með því að sami aðili hafði með höndum sauðfjárframleiðslu á báðum lögbýlunum. Þá liggur það einnig fyrir að ekki var samræmi á milli skráning[ar] Framleiðsluráðs og jarðaskrár ráðuneytisins um ábúð og eignarhald jarða. Engu að síður var það mat ráðuneytisins að skráning Framleiðsluráðs fengi ekki staðist, enda mun það hafa gengið frá uppgjöri við [D] fyrir innlegg hans haustin 1988 og 1989, án tillits til þess að framleiðslurétturinn hefði verið leigður Framleiðnisjóði. Um lagagrundvöll fyrir afskiptum ráðuneytisins vísast einkum til 3. og 6. gr. laga nr. 46/1985, með síðari breytingum, og almennra reglna stjórnsýsluréttar.

2. Samkvæmt samningum þeim sem gerðir hafa verið milli landbúnaðarráðherra f.h. ríkisstjórnar Íslands og Stéttarsambands bænda samkvæmt a-lið 1. mgr. 30. gr. hefur starfað sérstök fjögurra manna nefnd samningsaðila, "Framkvæmdanefnd búvörusamninga", sem ætlað er það hlutverk að hafa samráð um og fylgjast með framkvæmd samningsins f.h. samningsaðila. Sitja tveir fulltrúar hvors samningsaðila í nefndinni, fyrir Stéttarsamband bænda þeir..., formaður Stéttarsambandsins og..., bóndi og ráðunautur hjá Búnaðarsambandi Suður-Þingeyinga (tók við af... í september 1991) og [G] skrifstofustjóri í landbúnaðarráðuneytinu og... skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu (tók við af..., fyrrv. skrifstofustj. í fjármálaráðuneytinu í september 1989). Samkvæmt framansögðu skipuðu þeir..., [G] og... nefndina á þeim tíma sem um ræðir.... deildarstjóri í landbúnaðarráðuneytinu hefur verið ritari og starfsmaður Framkvæmdanefndar frá upphafi. Þá starfaði... lögfræðingur fyrir nefndina á haustmánuðum 1991 og fram eftir árinu 1992, eða á þeim tíma sem nefndin hafði með að gera uppkaup ríkisins á fullvirðisrétti til framleiðslu sauðfjárafurða.

Rétt er að fram komi að nefnd ákvörðun ráðuneytisins lá fyrir Framkvæmdanefnd búvörusamninga sem fór eftir henni við afgreiðslu á fyrirspurn eigenda [X] um sölu fullvirðisréttarins.

3. Í kvörtun [C], hdl. til yðar dags. 11. mars 1993 er haldið fram að ákvörðun ráðuneytisins frá 1. ágúst 1990 sé marklaus þar sem ráðuneytið hafi ekki gætt "mótmælaréttar" og ákvörðunin hafi ekki einu sinni verið kynnt þeim aðilum sem málið varðaði. Í þessu sambandi er rétt að fram komi að eftir því sem best er vitað þá fór Framleiðsluráð ekki að fyrirmælum ráðuneytisins og Framleiðnisjóður efndi að fullu leigusamning þann sem gerður var um framleiðsluréttinn. Í kvörtuninni er[u] á engan hátt færð rök að því að lagaskylda hafi staðið til þess að núverandi eigendur [X] fengju að tjá sig um málið. Fyrir liggur að þeim var frá upphafi kunnugt um að vafi léki á um hvort framleiðslurétturinn fylgdi með í sölunni. Ráðuneytið taldi ekki ástæðu til að gefa umræddum aðilum kost á að tjá sig um málið, enda var það mat ráðuneytisins að verið væri að leggja fyrir Framleiðsluráð að leiðrétta augljóst misræmi í skráningu framleiðsluréttar og lagði málið heldur ekki fyrir fyrri eigendur jarðarinnar.

4. Ráðuneytið gerði ekki sérstaka athugun á réttmæti þeirra upplýsinga sem fram koma í jarðaskrá, né heldur hvernig háttað var heimildum [D] til afnota af jörðinni [X]. Fyrir liggur að jarðirnar voru nýttar saman til sauðfjárframleiðslu og að [X] var í óskiptri sameign [D] og systkina hans.

5. Dæmi eru um lík fyrirmæli ráðuneytisins til Framleiðsluráðs um breytta skráningu framleiðsluréttar og sendir ráðuneytið hér með afrit af bréfi dags. 25. september 1991."



Ég gaf lögmanni A og B kost á að senda mér athugasemdir sínar við bréf landbúnaðarráðuneytisins og bárust þær með bréfi, dags. 18. ágúst 1994.



IV.

Um ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins um breytingu á skráningu fullvirðisréttar jarðanna X og Y og síðari afgreiðslu málsins, segir svo, í áliti mínu frá 13. mars 1995:

"Sú ákvörðun Framkvæmdanefndar búvörusamninga, sem kvartað er yfir, og staðfesting landbúnaðarráðuneytisins á henni með bréfi, dags. 12. mars 1992, er byggð á ákvörðun, sem landbúnaðarráðuneytið tók með bréfi, dags. 1. ágúst 1990. Kvörtunin beinist að því að synjað hafi verið umsókn eigenda jarðarinnar X um að selja alls 111,2 ærgilda fullvirðisrétt til ríkissjóðs, en fullvirðisrétt þennan höfðu eigendur jarðarinnar X áður leigt Framleiðnisjóði landbúnaðarins sem fullvirðisrétt jarðarinnar X með leigusamningi frá árinu 1988 og tók sú leiga til tímabilsins frá og með 15. desember 1987 til og með 15. desember 1993.

Eins og áður sagði, var synjunin byggð á því, að landbúnaðarráðuneytið hefði með ákvörðun sinni 1. ágúst 1990 talið, að umræddur fullvirðisréttur hefði myndast vegna framleiðslu á Y og ætti því að vera skráður þar í fullvirðisréttarskrá, en ekki á jörðina X. Með hliðsjón af þessu verður sérstaklega að taka til athugunar, hvort það hafi verið réttmætt hjá Framkvæmdanefnd búvörusamninga og ráðuneytinu í svari þess 12. mars 1992 að byggja á ákvörðuninni frá 1. ágúst 1990.

Í bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins, dags. 11. ágúst 1993, til landbúnaðarráðuneytisins koma fram svohljóðandi upplýsingar um búmark og fullvirðisrétt þeirra jarða, sem hér koma við sögu:



"Á viðmiðunarárum búmarks 1976-1978 bjó [D] á [X], býlisnúmer..., en þar var bústofn og heyfengur talinn samkvæmt jarðaskrá Landnáms ríkisins. Engin framleiðsla né ábúð var skráð á [Y] á viðmiðunarárum búmarks og því var þeirri jörð, býlisnúmer..., ekki reiknað búmark.

Búmark [X] var reiknað 201 ærgildisafurð og hélst óbreytt út gildistíma þess.

Fullvirðisréttur var fyrst reiknaður fyrir verðlagsárið 1987-1988 og aðeins hjá aðilum með búmark og var þá á [X] 111,9 ærgildisafurðir. Næstu tvö verðlagsárin var fullvirðisrétturinn 110,9 ærgildisafurðir og tvö síðustu árin 111,2 ærgildisafurðir."



Þá kemur fram í bréfi Framleiðsluráðs að framleiðsla kindakjöts, sem skráð var á X á árunum 1980 til 1991, hafi skipst þannig að megininnleggjandi fyrstu 5 árin hafi verið D, en síðustu 7 árin hafi F og hans fjölskylda lagt inn nokkuð að jöfnu á móti D.

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 24. maí 1994, er á því byggt, að jarðirnar X og Y hafi verið nýttar sameiginlega til sauðfjárframleiðslu, en tekið er fram, að X hafi verið í óskiptri sameign D og systkina hans. Með afsali, dags. 27. september 1986, seldu þau jörðina X, þ.e. ákveðinn hluta af landi jarðarinnar eins og lýst er hér að framan, en sérstaklega er tekið fram að jörðin sé seld með "öllum gögnum og gæðum er lögbýlinu X fylgja og fylgja ber". Ekki er sérstaklega vikið að búmarki eða fullvirðisrétti í afsalinu.

Eins og fram kemur í áður tilvitnuðu bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins, var fullvirðisréttur fyrst reiknaður í sauðfjárframleiðslu fyrir verðlagsárið 1987-1988, eða eftir að D og systkini hans höfðu afsalað jörðinni X, að undanskildu tilteknu landi og útihúsum.

Sú ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins 1. ágúst 1990, að breyta skráningu á fullvirðisrétti jarðarinnar X með þeim hætti að færa þann rétt yfir á jörðina Y, varðaði eigendur X miklu fjárhagslega. Bar landbúnaðarráðuneytinu því að veita eigendum jarðarinnar færi á að skýra viðhorf sitt til málaleitunar D, eiganda jarðarinnar Y, áður en það réð málefninu til lykta. Er þá einnig þess að gæta að á þessum tíma var umræddur fullvirðisréttur bundinn í leigusamningi sem eigendur jarðarinnar X höfðu gert við Framleiðnisjóð, og með ákvörðun ráðuneytisins var því verið að raska hinum leigðu réttindum og fara gegn þinglýstum samningskvöðum á jörðinni X.

Þegar landbúnaðarráðuneytið tók ákvörðun sína 1. ágúst 1990, var í gildi reglugerð nr. 440/1988, um fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða verðlagsárið 1989-1990. Samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar var það verkefni Framleiðsluráðs landbúnaðarins að halda skrá yfir fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða. Í 12. gr. reglugerðarinnar var í samræmi við 31. gr. laga nr. 46/1985, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, kveðið á um málskot til nefndar, sem skipuð var samkvæmt því lagaákvæði, en það ákvæði hljóðar svo:



"Ráðherra skipar nefnd fimm manna til þess að úrskurða um rétt einstakra framleiðenda samkvæmt ákvæðum b- og c-liðar 30. gr. og reglugerða sem settar eru um framkvæmd þeirra.... Ákvarðanir nefndarinnar eru bindandi en viðkomandi framleiðandi eða Framleiðsluráð landbúnaðarins geta þó skotið málinu til úrskurðar ráðherra innan 30 daga frá því að nefndin kvað upp úrskurð sinn.

[...]"



Fullvirðisréttur sá, sem hér er fjallað um, byggðist á ákvörðunum landbúnaðarráðherra, sem teknar höfðu verið með reglugerðum á grundvelli b- og c-liða 30. gr. laga nr. 46/1985. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins frá 24. maí 1994 kemur fram það viðhorf ráðuneytisins, að valdsvið úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 31. gr. laga nr. 46/1985 hafi takmarkast við ágreining um útreikning þess aðila, sem annaðist framkvæmd þeirra reglna, er settar voru um framleiðslustjórnun búvara skv. b- og c-liðum 30. gr. laga nr. 46/1985, og um óskir um breytingar á þegar útreiknuðum framleiðslurétti.

Telja verður að með þeirri ákvörðun löggjafans að fela sérstökum úrskurðaraðila að úrskurða "um rétt einstakra framleiðenda" hafi úrlausn ágreinings um, hvaða jörð ætti að skrá fyrir tilteknum fullvirðisrétti á grundvelli framleiðslu, átt undir úrskurðarnefndina, enda var þar jafnframt um að ræða grundvöll að útreikningi fullvirðisréttar af hálfu Framleiðsluráðs landbúnaðarins. Það er því niðurstaða mín, að ágreining um skráningu fullvirðisréttar á jarðirnar X og Y vegna sauðfjárafurða við sameiginlega nýtingu beggja jarðanna hafi þurft að bera undir úrskurðarnefnd þá, sem skipuð var samkvæmt ákvæðum 31. gr. laga nr. 46/1985. Til þess gat síðan komið að úrskurði nefndarinnar yrði skotið til landbúnaðarráðherra.

Landbúnaðarráðherra hafði með reglugerð falið Framleiðsluráði landbúnaðarins það verkefni að halda skrá yfir fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða. Það var því Framleiðsluráðs að taka nauðsynlegar ákvarðanir vegna skráningar á fullvirðisrétti einstakra jarða og að taka afstöðu til krafna um breytingar á þeim. Eins og áður sagði, gátu þær síðan gengið til ráðherra að undangengnum úrskurði úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 46/1985.

Samkvæmt framansögðu verður að telja að svo verulegir gallar hafi verið á ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins 1. ágúst 1990, að ákvörðunin hafi verið ógildanleg. Ekki liggur neitt fyrir um að eigendur X hafi fengið vitneskju um þessa ákvörðun ráðuneytisins, fyrr en þeim barst svar Framkvæmdanefndar búvörusamninga, dags. 9. desember 1991. Í kjölfar viðtöku þess bréfs óskaði lögmaður eigenda X eftir því, að landbúnaðarráðuneytið tæki mál þetta til endurskoðunar og leiðrétti skráningu fullvirðisréttarins, þannig að umbjóðendur hans ættu þess kost að selja Framkvæmdanefnd búvörusamninga fullvirðisréttinn. Erindi lögmannsins var því í senn beiðni um endurupptöku á ákvörðun ráðuneytisins frá 1. ágúst 1990 og málskot á afgreiðslu Framkvæmdanefndarinnar á umsókn umbjóðenda hans.

Við afgreiðslu á erindi lögmannsins ítrekaði landbúnaðarráðuneytið, á hverju það hefði byggt ákvörðun sína 1. ágúst 1990. Staðfesti ráðuneytið ákvörðunina og jafnframt synjun Framkvæmdanefndar búvörusamninga á umsókn um kaupin. Þegar bornar eru saman upplýsingar, sem fram koma annars vegar í bréfi ráðuneytisins frá 12. mars 1992 og hins vegar í bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins frá 11. ágúst 1993 um búrekstur á jörðunum X og Y og skráningu búmarks, fullvirðisréttar og sauðfjárinnleggs, kemur í ljós, að ekki er þar fullt samræmi á milli. Landbúnaðarráðuneytið byggði ákvörðun sína á upplýsingum úr jarðaskrá, sem færð er samkvæmt 29. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum. Í svari ráðuneytisins, dags. 24. maí 1994, við fyrirspurn minni, kemur fram, að ráðuneytið hafi ekki kannað sérstaklega réttmæti þeirra upplýsinga, sem fram koma í jarðaskrá, né heldur hvernig háttað var heimildum D til afnota af jörðinni X. Ekki er í bréfum ráðuneytisins tekin bein afstaða til þýðingar þess, að "engin framleiðsla né ábúð" var skráð á Y á viðmiðunarárum búmarks eins og fram kemur í bréfi Framleiðsluráðs, en búmark á jörð var skilyrði þess að fullvirðisréttur væri reiknaður á hana.

Ráðuneytið byggir í bréfi sínu frá 12. mars 1992 á því að ljóst megi vera, "að fullvirðisréttur, sem reiknaður var út eftir framleiðslu [D]", hafi ranglega verið skráður á X í stað Y. Engu að síður kemur fram í bréfi ráðuneytisins frá 24. maí 1994, að fyrir liggi að jarðirnar hafi verið nýttar sameiginlega til sauðfjárframleiðslu og að X hafi verið í óskiptri sameign D og systkina hans.

Áður hefur verið bent á, að landbúnaðarráðuneytið gætti þess ekki að virða andmælarétt eigenda X, áður en það tók ákvörðun sína 1. ágúst 1990. Á ráðuneytinu hvíldi að auki sú skylda bæði við ákvörðunina 1. ágúst 1990 og afgreiðslu á beiðni lögmanns eigenda X um endurupptöku málsins að gæta rannsóknarreglunnar og sjá til þess, að málið væri nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun var tekin. Telja verður í ljósi þess, sem rakið hefur verið hér að framan, að ráðuneytið hafi ekki við afgreiðslu á því máli, sem kvörtunin tekur til, uppfyllt þær kröfur sem rannsóknarreglan gerir, sérstaklega að upplýsa, hvernig raunverulega var háttað ábúð og afnotum D á báðum jörðunum á þeim tíma, sem hér gat skipt máli, og þá um leið hvort og þá á hvaða grundvelli gætu verið rök til að skipta hinum reiknaða rétti milli jarðanna eða færa hann á milli þeirra.

D og sameigendur hans að jörðinni X seldu jörðina á árinu 1985. Á þeim tíma var búmark skráð á jörðina, en það var skilyrði þess að fullvirðisréttur yrði reiknaður á jörð. Afurðir frá jörðinni höfðu verið lagðar inn á verðlagsárinu 1985/1986, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 339/1986, um búmark og fullvirðisrétt til framleiðslu mjólkur og sauðfjárafurða verðlagsárið 1986-1987. Þegar þessa er gætt, verður að telja, að ágreiningur um, hvort fullvirðisréttur fylgdi jörðinni X, hafi í raun verið einkaréttarlegur ágreiningur milli kaupenda og seljenda jarðarinnar. Ekki verður annað séð, m.a. á grundvelli upplýsinga í bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins frá 11. ágúst 1993, en að skráning Framleiðsluráðs landbúnaðarins á fullvirðisrétti á jörðina X hafi verið í samræmi við ákvæði reglugerða, sem giltu um útreikning og skráningu fullvirðisréttar, enda verkefni Framleiðsluráðs að annast skráninguna. Þessa skráningu hafði Framleiðsluráð líka staðfest með uppáskrift sinni á samning eigenda X við Framleiðnisjóð landbúnaðarins um leigu á fullvirðisréttinum á árinu 1988.

Með hliðsjón af því, sem rakið hefur verið hér að framan verður ekki talið, að þær upplýsingar, sem landbúnaðarráðuneytið byggði ákvarðanir sína á og lýst er í bréfum þess, hafi einar og sér verið nægjanlegur grundvöllur fyrir þeirri ákvörðun ráðuneytisins, að færa þann fullvirðisrétt, sem skráður var á jörðina X, yfir á Y, og það þó að málið hefði verið lagt fyrir ráðuneytið til úrskurðar sem æðra stjórnvald með réttum hætti. Það er því niðurstaða mín, að ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins frá 1. ágúst 1990 um breytta skráningu fullvirðisréttarins, sem síðan var staðfest með afgreiðslu ráðuneytisins 12. mars 1992, hafi ekki verið byggð á fullnægjandi grundvelli, bæði hvað varðar undirbúning ákvörðunarinnar og lagagrundvöll hennar. Af því leiðir að sú ákvörðun Framkvæmdanefndar búvörusamninga frá 9. desember 1991, að synja umsókn eigenda X um sölu á fullvirðisrétti, og staðfesting ráðuneytisins á þeirri ákvörðun í bréfi 12. mars 1992, var ekki byggð á lögmætum grundvelli. Það eru því tilmæli mín, að Framkvæmdanefnd búvörusamninga taki að nýju til afgreiðslu umsókn eigenda jarðarinnar X um sölu á 111,2 ærgilda fullvirðisrétti og hagi afgreiðslu á henni í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan.

Því var lýst hér að framan, hverjir áttu sæti í Framkvæmdanefnd búvörusamninga á þeim tíma, sem hér skiptir máli. Synjun nefndarinnar á umsókn eigenda X í bréfi, dags. 9. desember 1991, var undirrituð af G. Eigendur X skutu þessari synjun til landbúnaðarráðuneytisins og ráðuneytið tók afstöðu til þess erindis með bréfi, dags. 12. mars 1992. Það bréf var undirritað af G ásamt öðrum starfsmanni ráðuneytisins. Þar sem G hafði komið að afgreiðslu þessa máls í Framkvæmdanefnd búvörusamninga, var hann vanhæfur til að eiga aðild að afgreiðslu málsins, þegar synjun Framkvæmdanefndar búvörusamninga var skotið til landbúnaðarráðuneytisins, sbr. nú 4. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var afgreiðsla ráðuneytisins frá 12. mars 1992 því ekki í samræmi við lög að þessu leyti. Eru það tilmæli mín, að þess verði gætt framvegis, að þeir sem sæti eiga í Framkvæmdanefnd búvörusamninga og eru jafnframt starfsmenn landbúnaðarráðuneytisins, hafi ekki afskipti af afgreiðslu stjórnsýslukæra, sem berast ráðuneytinu vegna nefndarinnar."



V.

Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir upplýsingum frá landbúnaðarráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 29. febrúar 1996, kom fram að viðræður hefðu átt sér stað milli aðila, en niðurstaða hefði ekki enn fengist. Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 31. júlí 1996, barst mér afrit af undirrituðu samkomulagi aðila frá 19. júlí 1996.