Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. maí 2010 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 18. maí 2010 í máli nr. 62/2009 þar sem staðfest var sú ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 1. apríl 2009 að hafna umsókn hans um atvinnuleysistryggingar á sama tíma og hann væri í námi. Byggðist niðurstaða nefndarinnar á því að nám A væri of umfangsmikið til þess að hann gæti talist vera í virkri atvinnuleit í skilningi laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Í kvörtun A kemur fram að hann sé ósammála framangreindri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar. Jafnframt telur hann að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hann hafi ekki átt kost á námssamningi en slíkur samningur hafi hins vegar verið gerður við einstakling sem hann telur vera í sambærilegri stöðu og hann vegna háskólanáms sem jafngildir 18 ECTS einingum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. september 2011.

II. Málavextir.

A sótti um atvinnuleysisbætur 23. febrúar 2009 með rafrænni umsókn og staðfesti hana skriflega 16. mars s.á. Ástæða þess var sú að hann hafði misst vinnuna 28. febrúar s.á. en hann hafði átt inni ógreitt orlof til 20. mars 2009. Með bréfi Vinnumálastofnunar til A, dags. 14. apríl s.á., var honum tilkynnt að stofnunin hefði á fundi sínum 1. apríl s.á. ákveðið að hafna umsókn hans um atvinnuleysisbætur með vísan til c-liðar 3. gr. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, þar sem hann væri í námi.

A kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi, dags. 8. júní 2009. Í kærunni kemur m.a. fram að hann viti þess dæmi að gerðir hafi verið námssamningar við menn í sambærilegum sporum og hann. Þetta hafi hann fengið staðfest frá fleiri en einum starfsmanni Vinnumálastofnunar. Hann telji að það brjóti í bága við jafnræðisreglur að ekki sé gerður námssamningur við hann eins og þá. Greinargerð Vinnumálastofnunar í tilefni af kæru A barst nefndinni með bréfi, dags. 1. september s.á., og greinargerð A barst nefndinni með bréfi, dags. 17. september s.á. Í greinargerð sinni áréttar A það sem hann tók fram í kæru sinni um að námssamningar hafi verið gerðir við einstaklinga í sömu sporum og hann og tilgreinir í því sambandi tiltekinn einstakling, sem stundaði nám við sömu deild og hann í Háskóla Íslands, með nafni og kennitölu.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða staðfesti ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 1. apríl 2009, um að hafna umsókn A um atvinnuleysisbætur, með úrskurði frá 12. nóvember 2009. Í forsendum úrskurðarins kemur fram að A teljist hafa verið í svo umfangsmiklu námi að hann geti ekki talist vera í „virkri atvinnuleit“ samhliða náminu en það sé skilyrði samkvæmt 13. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Í framhaldinu leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun 28. desember 2009. Kvörtun hans laut að því að nefndin hefði lagt til grundvallar lög sem hefðu verið samþykkt eftir að hann lagði fram umsókn sína. Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður nefndinni bréf, dags. 1. mars 2010, þar sem hann óskaði þess að nefndin upplýsti sig um á hvaða lagasjónarmiðum hún byggði þá afstöðu að beita lögunum, eins og þau voru eftir breytingu sem var gerð á þeim, þegar fyrir lá að A hefði sótt um atvinnuleysisbætur áður en breytingarnar tóku gildi og að stjórn Vinnumálastofnunar hefði sömuleiðis tekið ákvörðun á grundvelli eldri laga.

Settum umboðsmanni Alþingis barst svarbréf nefndarinnar, dags. 21. apríl 2010, þar sem fram kom að nefndin hefði ákveðið að „endurupptaka“ mál A og hefði honum verið tilkynnt það með bréfi, dags. 12. apríl s.á. Settur umboðsmaður Alþingis lauk því athugun sinni á erindi hans með vísan til 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 18. maí 2010 í máli nr. 62/2009 staðfesti nefndin á ný ákvörðun Vinnumálastofnunar um að hafna umsókn A um atvinnuleysisbætur. Í forsendum úrskurðarins er gerð grein fyrir lagagrundvelli málsins. Síðan segir:

„Eins og komið hefur fram aflaði Vinnumálastofnun upplýsinga um umfang náms kæranda við rannsókn á máli hans. Samkvæmt stundaskrá kæranda sótti hann tíma á daginn alla virka daga vikunnar. Þá verður að horfa til þess að flestum námskeiðum í meistaranámi við háskóla fylgir umtalsverður undirbúningur og heimavinna utan skólatíma.

Með hliðsjón af framansögðu er fallist á það mat Vinnumálastofnunar að nám kæranda sé svo umfangsmikið að hann hafi ekki getað verið í virkri atvinnuleit samhliða náminu. Því ber að staðfesta þá ákvörðun Vinnumálastofnunar um höfnun á umsókn hans um atvinnuleysisbætur.“

Í framhaldinu leitaði A til umboðsmanns Alþingis á ný með kvörtun, dags. 20. maí 2010.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.

Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða bréf, dags. 18. júní 2010. Í bréfinu var gerð grein fyrir kvörtun A, úrskurði nefndarinnar frá 18. maí s.á. og lagagrundvelli málsins. Í bréfinu óskaði umboðsmaður svara við fjórum tilgreindum spurningum. Í ljósi þess hvernig ég hef ákveðið að afmarka athugun mína á kvörtun A, sbr. kafla IV.1 hér að aftan, tel ég ekki þörf á að gera grein fyrir öllum fyrirspurnum umboðsmanns í umræddu bréfi eða svörum úrskurðarnefndarinnar við þeim.

Í bréfi sínu tók settur umboðsmaður m.a. fram að A hefði nefnt að hann vissi um dæmi þess að aðrir í sömu sporum og hann hefðu fengið að gera námssamninga við Vinnumálastofnun en í forsendum nefndarinnar væri ekki að finna umfjöllun um það. Af þeirri ástæðu óskaði settur umboðsmaður annars vegar eftir því að nefndin upplýsti sig um hvort hún hefði rannsakað þessa staðhæfingu A og ef ekki að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig það fengi samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar óskaði settur umboðsmaður eftir því að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess, ef hún hefði rannsakað þessa staðhæfingu, hvernig það tilvik sem A vísaði til, og eftir atvikum önnur mál þar sem reyndi á sambærileg tilvik, horfðu við í þessu máli út frá 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi setts umboðsmanns var einnig óskað eftir afstöðu hennar til þess hvort rökstuðningur nefndarinnar hefði verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga varðandi tilteknar málsástæður A. Enn fremur var spurt um nánar tilgreindar staðhæfingar A um umfang námsins sem hann stundaði og að hann hefði sinnt atvinnuleit sinni af kostgæfni.

Mér barst svar nefndarinnar með bréfi, dags. 7. september 2010. Í svari nefndarinnar kemur m.a. fram að hinn 4. nóvember 2009 hafi nefndin aflað nánari upplýsinga hjá Vinnumálastofnun um þann nafngreinda mann sem A kvað hafa fengið að gera námssamning við Vinnumálastofnun. Samkvæmt þeim upplýsingum hafi það verið mat ráðgjafa hjá stofnuninni að félagslegar aðstæður og fleiri atriði væru með þeim hætti í tilfelli þess einstaklings að rétt hafi verið að gera við hann námssamning. Þetta væri mat sem lagt hafi verið í hendur stofnunarinnar samkvæmt 3. mgr. 52. gr. eldri laga, þ.e. fyrir lagabreytingu í apríl 2009. Ráðgjafi hafi ekki talið rétt að tíunda hvaða ástæður hafi orðið til þess að þessi einstaklingur fékk námssamning. Þá kemur fram í bréfinu að samkvæmt fyrrgreindum upplýsingum hafi aðstæður A ekki verið þær sömu og þess manns sem hann bar sig saman við. Málin séu því ekki sambærileg í lagalegu tilliti og því sé ekki um það að ræða að jafnræðis hafi ekki verið gætt við úrlausn máls A hvað þetta varðaði.

Í svarbréfinu kemur einnig fram að á meðal þeirra viðmiða sem úrskurðarnefndin hafi stuðst við varðandi mat á umfangi náms A hafi verið stundaskrá hans, námshlutfall og skipulag námsins. Jafnvel þótt ekki hafi verið mætingaskylda í námskeið, sem hann sótti, hljóti stundaskrá nemenda engu síður að gefa upplýsingar um umfang viðkomandi náms og nemandi hljóti að þurfa að verja tíma til námsins hvort sem um mætingaskyldu er að ræða eða ekki. Þá kemur fram sú afstaða nefndarinnar að úrskurðurinn hafi verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auk þess segir í bréfinu að mat úrskurðarnefndarinnar hafi verið að nám A hafi komið í veg fyrir það að hann gæti verið í virkri atvinnuleit samhliða náminu samkvæmt lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Ég ritaði nefndinni á ný bréf, dags. 16. september 2010. Í bréfinu tók ég fram að í svari nefndarinnar kæmi aðeins fram að nefndin hefði fengið þær upplýsingar að gerður hefði verið námssamningur við þann einstakling, sem A bæri sig saman við, vegna þess að „félagslegar aðstæður og fleira“ væri með þeim hætti að rétt hefði verið að gera námssamning við hann. Málin hefðu því ekki verið sambærileg í lagalegu tilliti. Í athugasemdum A til mín, dags. 7. september s.á., kæmi hins vegar fram að þessi einstaklingur hefði verið í tveimur af þremur sömu námskeiðunum í skóla á þessari vorönn og A og að stundatafla þeirra hefði verið álíka umfangsmikil með „nákvæmlega jafnmörgum tímafjölda yfir vikuna“. Þá hefðu báðir átt von á barni. Af því tilefni óskaði ég eftir því að nefndin hlutaðist til um að mér yrðu veittar nánari og fyllri upplýsingar um þær „félagslegu aðstæður og fleira“ sem væru fyrir hendi í tilviki þessa einstaklings og hvernig þær væru ólíkar aðstæðum A.

Mér barst svar frá nefndinni með bréfi, dags. 19. október 2010, þar sem vísað er til hjálagðrar greinargerðar Vinnumálastofnunar, dags. 12. október s.á. Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, hafi Vinnumálastofnun heimild til að gera námssamninga við atvinnuleitendur. Vinnumarkaðsúrræði reglugerðarinnar miði að því að aðstoða atvinnuleitendur við að komast aftur inn á vinnumarkaðinn. Þær laga- og reglugerðarheimildir sem Vinnumálstofnun hafi til að aðstoða fólk á atvinnuleysisbótum til að stunda nám samhliða greiðslu atvinnuleysistrygginga beri ávallt að skoða í ljósi þess að um undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, sé að ræða. Síðan segir:

„Í ljósi þess að einungis er gert ráð fyrir því að námssamningur á grundvelli 5. gr. reglugerðarinnar vari í eina önn, var það mat ráðgjafa Vinnumálastofnunar að í tilfelli [A] væri ekki fært að gera námssamning vegna tveggja ára meistaranáms sem hann hóf tveimur mánuðum áður en hann sótti um greiðslur atvinnuleysistrygginga hjá stofnuninni. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, hóf [A] nám í janúar 2009 og stundar enn nám við Háskóla Íslands.

Í tilfelli þess atvinnuleitanda er [A] ber mál sitt saman við, var um að ræða meistaranám í umhverfis- og byggingarverkfræði. Átti sá einstaklingur er um ræðir einungis eftir þessa einu önn af námi sínu og stóð til að klára námið með útskrift í ágúst 2009. Að mati náms- og starfsráðgjafa stofnunarinnar var það talið auka líkur atvinnuleitanda á þátttöku á vinnumarkaði, strax að lokinni námsönn, að gefa umræddum einstaklingi færi á að klára þær námseiningar sem eftir voru af meistaranámi hans.

Ákvarðanir Vinnumálastofnunar í málum þessara tveggja einstaklinga byggðu því á, annars vegar að um fyrirsjáanleg námslok var að ræða hjá öðrum en hins vegar að [A] var að hefja tveggja ára meistaranám.“

Með bréfi, dags. 20. október 2010, gaf ég A færi á að koma þeim athugasemdum að sem hann teldi rétt að gera við greinargerð Vinnumálastofnunar. Mér bárust athugasemdir A 22. nóvember s.á. en þar heldur hann því m.a. fram að tilteknar fullyrðingar Vinnumálastofnunar um málsatvik séu rangar.

Starfsmenn mínir áttu fund með yfirlögfræðingi Vinnumálastofnunar og starfsmanni stofnunarinnar hinn 16. ágúst 2011. Í framhaldi af fundinum bárust mér verklagsreglur Vinnumálastofnunar um nám samhliða atvinnuleysisbótum með tölvubréfi, dags. 6. september 2011.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og lagagrundvöllur málsins.

Kvörtun A lýtur m.a. að því að ekki hafi verið gerður námssamningur við hann eins og gerður hafi verið við einstaklinga sem hann segir hafa verið í sömu sporum og hann. Hann telur að með því hafi verið brotið í bága við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína á kvörtun A við það í fyrsta lagi hvort niðurstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi verið í samræmi við lög um þau skilyrði sem voru í gildi á þeim tíma fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta, sbr. kafla IV.2. Í öðru lagi við það hvort gætt hafi verið að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, sbr. kafla IV.3, og í þriðja lagi við það hvort nefndin hafi gætt að viðeigandi málsmeðferðarreglum við úrlausn sína á málinu, einkum um rannsókn mála, sbr. kaflar IV.4-IV.6. Áður en ég vík að því tel ég rétt að gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

Lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, var breytt með lögum nr. 37/2009, sem tóku gildi 8. apríl 2009. Eins og áður er rakið hafði A sótt um atvinnuleysisbætur áður en þær breytingar tóku gildi og var umsókninni synjað á fundi Vinnumálastofnunar 1. apríl 2009. Ég skil forsendur í úrskurði úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. maí 2010, svo að þar sé stuðst við lögin eins og þau voru úr garði gerð áður en þær breytingar sem voru gerðar á þeim með lögum nr. 37/2009 tóku gildi. Lagagrundvelli málsins verður því lýst með hliðsjón af því.

Í c-lið 3. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er að finna orðskýringu á hugtakinu „nám“. Þar sagði, áður en henni var breytt með 1. gr. laga nr. 37/2009, að nám væri 75-100% samfellt nám, verklegt eða bóklegt í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi sem stæði yfir í a.m.k. sex mánuði. Enn fremur væri átt við 75-100% nám á háskólastigi og það nám annað sem gerði sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið teldust ekki til náms.

Í IX. kafla laganna er fjallað um tilvik sem leiða til takmörkunar á atvinnuleysistryggingum. Ákvæði 1. og 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 um nám var svohljóðandi fyrir breytingu sem gerð var með 21. gr. laga nr. 37/2009:

„Hver sá sem stundar nám, sbr. c-lið 3. gr., telst ekki tryggður á sama tímabili enda er námið ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar.

[...]

Vinnumálastofnun skal jafnframt meta sérstaklega hvort sá er stundar nám en er í lægra námshlutfalli en 75% uppfylli skilyrði laganna þrátt fyrir námið. Umsækjandi um atvinnuleysisbætur skal leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið.“

Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 54/2006 segir um 2. mgr. 52. gr. að lagt sé til að Vinnumálastofnun meti sérstaklega þær aðstæður sem kunna að koma upp er sá sem missir vinnu sína hefur stundað nám samhliða starfi sínu og kýs að halda því áfram. „[Megi] því ætla að atvinnuleitandi sé engu [að] síður í virkri atvinnuleit enda mörg námsframboð miðuð við að fólk haldi áfram störfum með náminu“. Við 3. mgr. 52. gr. segir síðan að lagt sé til að Vinnumálastofnun meti sérstaklega hvort atvinnuleitandi sem stundar nám í skilningi frumvarpsins en sé í lægra námshlutfalli en 75% uppfylli skilyrði frumvarpsins þrátt fyrir námið. Sé mikilvægt að Vinnumálastofnun „meti aðstæður atvinnuleitanda heildstætt og þá einkum með tilliti til þess hvort hann teljist geta verið í virkri atvinnuleit“. Þá er tekið fram að líta þurfi til þess hvernig tímasókn í skóla er háttað í því skyni að meta líkur á því að hlutaðeigandi geti tekið almennu starfi samhliða náminu. Enn fremur beri að líta til umfangs námsins en sem dæmi mætti ætla að lokaverkefni í háskóla þar sem ekki er krafist viðveru í skóla sé engu að síður svo viðamikið að ekki verði unnt að meta námsmanninn í virkri atvinnuleit í skilningi frumvarpsins þann tíma sem unnið er að verkefninu. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4674.)

Samkvæmt a-lið 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006 skal launamaður fullnægja því skilyrði að vera í virkri atvinnuleit, sbr. 14. gr. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 14. gr. taldist sá vera í virkri atvinnuleit sem m.a. væri fær til flestra almennra starfa.

Á grundvelli 62. og 64. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 55/2006, um vinnumarkaðsaðgerðir, hefur verið sett reglugerð nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, með síðari breytingum. Samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar getur Vinnumálastofnun gert sérstakan námssamning við atvinnuleitanda að ákveðnum skilyrðum fullnægðum. Meðal skilyrðanna er að nám sé viðurkennt sem vinnumarkaðsúrræði, sbr. d-lið 1. mgr. 12. gr. laga nr. 55/2006. Þá er gert ráð fyrir því að atvinnuleitandi velji sér nám í samráði við ráðgjafa Vinnumálastofnunar. Jafnframt kemur fram að gildistími hvers námssamnings geti að hámarki verið ein námsönn en heimilt sé að framlengja námssamning einu sinni enda hafi atvinnuleitandinn sýnt viðunandi námsárangur og ekki talið líklegt að atvinnuleitanda verði boðið starf á næstu vikum að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þarf atvinnuleitandi ekki að vera í virkri atvinnuleit á sama tíma og námssamningur hans gildir.

2. Var niðurstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í samræmi við lög?

Kvörtun A, dags. 20. maí 2010, lýtur m.a. að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að hann uppfylli ekki skilyrði laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, eins og þau voru áður en þeim lögum var breytt með lögum nr. 37/2009, um að teljast í virkri atvinnuleit, sbr. 13. og 14. gr. laganna, og eigi af þeim sökum ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Af gögnum málsins má ráða að hann hafi stundað nám við verkfræðideild Háskóla Íslands vorið 2009 og var skráður í þrjú námskeið eða það sem jafngildir 18 ECTS-einingum og 60% námi.

Samkvæmt þágildandi ákvæði 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, bar Vinnumálastofnun og úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, í framhaldi af stjórnsýslukæru, að meta sérstaklega hvort A uppfyllti skilyrði laganna þrátt fyrir námið. Af athugasemdum við ákvæðið má ráða að við matið hafi einkum borið að horfa til þess hvort umsækjandi gæti þrátt fyrir námið talist vera í virkri atvinnuleit en í a-lið 1. mgr. 14. gr. laganna var það gert að skilyrði að viðkomandi væri fær til flestra almennra starfa. Af athugasemdunum verður jafnframt ráðið að um hafi verið að ræða heildstætt mat á umfangi og skipulagi náms þar sem metnar voru líkur á því að hlutaðeigandi gæti tekið almennu starfi samhliða náminu. Við það mat gat skipt máli hvort námsframboð var sérstaklega miðað við fólk sem væri í vinnu samhliða námi, hvernig tímasókn í skóla væri háttað, hvort viðkomandi væri að vinna að lokaverkefni sem væri viðamikið og umfang námsins, þ.e. námshlutfall.

Af framangreindum lagagrundvelli er ljóst að löggjafinn fól þessum stjórnvöldum að meta aðstæður viðkomandi námsmanns. Þegar stjórnvöldum er falið mat með þessum hætti tel ég að játa verði þeim nokkurt svigrúm við það mat svo lengi sem það byggist á málefnalegum sjónarmiðum og sé forsvaranlegt. Af úrskurði nefndarinnar og bréfi hennar til mín verður ráðið að byggt hafi verið á eðli, skipulagi og umfangi náms A. Í ljósi framanrakinna atriða úr greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 geri ég ekki athugasemdir við að byggt hafi verið á þeim sjónarmiðum sem stjórnvöld hafa fært fram í þessu máli. Í úrskurði nefndarinnar kemur jafnframt fram að A hafi verið í því sem jafngildir 60% námi og tímar hafi samkvæmt stundaskrá verið skipulagðir á öllum virkum dögum á hefðbundnum dagvinnutíma. Þá fylgi almennt töluverður undirbúningur fyrir tíma og heimavinna í námskeiðum á meistarastigi. Að virtu því svigrúmi sem ég tel að verði að játa úrskurðarnefndinni við mat á aðstæðum atvinnuleitenda tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að mat úrskurðarnefndarinnar í þessu máli hafi verið óforsvaranlegt. Í ljósi áðurrakins lagagrundvallar þá fæ ég ekki séð að það fái breytt þessari niðurstöðu þótt A segist hafa verið tilbúinn að lýsa því yfir að hann myndi hætta námi ef honum byðist vinna og það væri nauðsynlegt.

Kemur þá til skoðunar hvort A hafi átt rétt á því að gerður væri námssamningur við hann með þeim afleiðingum að hann ætti rétt á atvinnuleysisbótum þrátt fyrir að hann teldist ekki vera í virkri atvinnuleit en samkvæmt gögnum málsins var honum synjað um gerð slíks námssamnings.

Markmið laga nr. 55/2006, um vinnumarkaðsaðgerðir, er m.a. að veita einstaklingum viðeigandi aðstoð til að verða virkir þátttakendur á vinnumarkaði, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Samkvæmt a- og d-lið 1. mgr. 12. gr. laganna falla m.a. undir vinnumarkaðsúrræði einstök námskeið um gerð starfsleitaráætlunar eða sjálfstyrkingu og námskeið til að bæta tiltekna færni og námsúrræði. Í 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, er síðan kveðið nánar á um námssamninga.

Samkvæmt þeim gögnum og upplýsingum sem ég hef aflað mér mótaðist sú stjórnsýsluframkvæmd hjá Vinnumálastofnun, áður en lögum nr. 54/2006 var breytt með lögum nr. 37/2009, að gerðir hafa verið námssamningar við atvinnuleitendur, sem hafa verið í háskólanámi samhliða starfi en misst starfið og teljast ekki tryggðir vegna 3. mgr. 52. gr., ef stutt er eftir af náminu, t.d. ein námsönn. Í verklagsreglum Vinnumálastofnunar um nám samhliða atvinnuleysisbótum frá því í mars 2009 kemur auk þess fram að ráðgjafar Vinnumálastofnunar geti metið undantekningartilfelli, s.s. ef um erfiðar félagslegar aðstæður er að ræða, t.d. nýafstaðna fangelsisvist eða erfið veikindi, og sannanlega er um nýtt tækifæri til náms að ræða. Einnig ef atvinnuleitandi er skráður á atvinnuleysisskrá á miðri námsönn en hefur verið í fullu starfi. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað mér hefur þessi undanþága ekki átt við um einstaklinga sem eru að hefja lengra nám.

Ákvörðun um að gera námssamning á grundvelli 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009 er matskennd ákvörðun og því verður að mínu áliti að ljá viðeigandi stjórnvöldum nokkurt svigrúm við mat á aðstæðum í hverju tilviki svo lengi sem ákvörðunin byggist á málefnalegum sjónarmiðum og er forsvaranleg. Í ljósi markmiðs vinnumarkaðsúrræða, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 55/2006, geri ég ekki athugasemdir við að litið hafi verið til þess hvort tilhögun náms hafi verið líkleg til að koma einstaklingi aftur á vinnumarkað. Þá má jafnframt ráða af 5. gr. reglugerðarinnar að gert sé ráð fyrir því að umræddir námssamningar vari til skamms tíma, sbr. þá meginreglu að gildistími hvers námssamnings geti að hámarki verið ein námsönn. Ég geri því ekki athugasemdir við að byggt sé á sjónarmiðum um að námsúrræði vari í tiltölulega skamman tíma.

A missti starf sitt á miðri námsönn en það er meðal þeirra sjónarmiða sem ráðgjöfum Vinnumálastofnunar er gert líta til við mat á aðstæðum námsmanns samkvæmt verklagsreglum stofnunarinnar þegar ákveðið er hvort gerður skuli námssamningur. Samkvæmt upplýsingum sem ég hef aflað mér hafa hins vegar aðeins verið gerðir námssamningar við atvinnuleitendur sem eiga tiltölulega stutt eftir af námi sínu. Í málinu liggur fyrir að A hafði nýlega hafið tveggja ára meistaranám þegar hann sótti um gerð námssamnings á grundvelli 5. gr. reglugerðarinnar. Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að mat Vinnumálastofnunar hafi verið óforsvaranlegt í þessu tilviki eða í ósamræmi við 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009. Ég tek þó fram að ég hef ekki tekið afstöðu til þess hvort Vinnumálastofnun hafi yfirhöfuð verið heimilt að gera námssamninga við þá sem ekki töldust tryggðir samkvæmt lögum nr. 54/2006, t.d. vegna þess að þeir voru í of umfangsmiklu námi. Ég hef heldur ekki tekið afstöðu til þess hvort háskólanám á meistarastigi hafi á þessum tíma talist til einstakra námskeiða eða námsúrræða, sbr. a- og d-lið 1. mgr. 12. gr. laga nr. 55/2006 og reglugerð nr. 13/2009, um nám og námskeið sem skilgreind eru sem vinnumarkaðsúrræði, með síðari breytingum.

3. Var jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 brotin?

Af kvörtun A verður ráðið að hann telji að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem gerður var svokallaður námssamningur við einstakling sem hann telur hafa verið í sambærilegri stöðu og hann, vegna náms sem jafngildir 18 ECTS-einingum, en ekki við hann.

Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að við úrlausn mála skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu felist að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Í þessu sambandi verði þó að hafa í huga að það sé ekki um mismunun að ræða í lagalegu tilliti jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála, byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294.) Það leiðir af texta 11. gr. stjórnsýslulaga að við mat á því hvort jafnræðisreglan hafi verið brotin er það grundvallaratriði að taka afstöðu til þess hvort tilvik tveggja borgara séu sambærileg „í lagalegu tilliti“.

Að framan vék ég að því að ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009 gerir ráð fyrir tilvikabundnu mati á aðstæðum atvinnuleitenda. Í kafla IV.2 komst ég að þeirri niðurstöðu að ég hefði ekki forsendur til að gera athugasemdir við þau sjónarmið sem Vinnumálastofnun byggði á í málinu, þ.e. að litið væri til þess hvort tilhögun náms hafi verið líkleg til að koma einstaklingi aftur á vinnumarkað og að námssamningum sé ætlað að vara í tiltölulegan skamman tíma. Þegar þetta er virt verður ekki fullyrt af minni hálfu að aðstæður A og þess einstaklings sem hann bar sig saman við hafi verið sambærilegar í lagalegu tilliti. Ég hef þá einkum í huga þær skýringar sem Vinnumálastofnun hefur veitt mér í þessu sambandi, þ.e. að sá einstaklingur sem A bar sig saman við hafi aðeins átt eftir eina námsönn af námi sínu til lokagráðu en A var að hefja tveggja ára nám á meistarastigi. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að gera þá athugasemd að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin í þessu máli.

4. Var málsmeðferð úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 o.fl.?

Bæði í kæru A til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 8. júní 2009, og í greinargerð hans til nefndarinnar, dags. 17. september s.á., vísaði hann til þess að hann þekkti þess dæmi að Vinnumálastofnun hefði gert námssamninga við einstaklinga sem væru í sambærilegum sporum og hann. Hann hefði fengið þetta staðfest frá fleiri en einum starfsmanni stofnunarinnar. Þá vísaði hann sérstaklega til tiltekins nafngreinds einstaklings sem hann taldi að væri í sambærilegri stöðu og hann. Með því að gera þennan greinarmun á honum og þeim sem slíkur námssamningur hefði verið gerður við hefði jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið brotin á honum. Hvorki í niðurstöðum í úrskurði nefndarinnar frá 12. nóvember 2009 né í úrskurði nefndarinnar 18. maí 2010 er vikið að þessari málsástæðu A.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í athugasemdum greinargerðar við 10. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir að áður en hægt sé að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verði að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í rannsóknarreglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felist hins vegar ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Þegar aðili sæki um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi geti stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg séu og með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Einnig segir að það fari eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þurfi sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem séu nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)

Í 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, eins og hún var úr garði gerð fyrir breytingu með lögum nr. 37/2009, var kveðið á um matskennda ákvörðun Vinnumálastofnunar. Samkvæmt ákvæðinu skyldi stofnunin meta sérstaklega hvort sá er stundaði nám en væri í lægra námshlutfalli en 75% uppfyllti skilyrði laganna þrátt fyrir námið. Af athugasemdum við ákvæðið verður dregin sú ályktun að stofnuninni hafi borið að meta sérstaklega aðstæður atvinnuleitanda heildstætt og þá einkum með tilliti til þess hvort hann teldist geta verið í virkri atvinnuleit. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, var Vinnumálastofnun síðan veitt heimild til að gera námssamning við atvinnuleitanda að ákveðnum skilyrðum fullnægðum.

Til þess að stjórnvald, sem hefur það hlutverk að endurskoða matskenndar stjórnvaldsákvarðanir lægra stjórnvalds, geti rækt hlutverk sitt með viðhlítandi hætti þarf það að leggja fullnægjandi grundvöll að máli, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef stjórnsýslukæra er byggð á því að ekki hafi verið gætt jafnræðis og samræmis við úrlausn mála hjá lægra settu stjórnvaldi er það forsenda þess að æðra sett stjórnvald geti tekið afstöðu til þess hvort lægra sett stjórnvald hafi gætt að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við töku matskenndar ákvörðunar, t.d. á grundvelli 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 og 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009, að það afli fullnægjandi upplýsinga um önnur mál, sem kunna að vera sambærileg, og hvernig hefur verið leyst úr þeim. Þetta á sérstaklega við í málum eins og þessu þegar aðili máls nafngreinir tiltekinn einstakling sem hann telur að sé í sambærilegri stöðu og hann en hafi fengið ólíka úrlausn á máli sínu. Ég minni í þessu sambandi á að andlag rannsóknar stjórnvalda afmarkast í senn af þeirri réttarheimild sem reynir á hverju sinni og málsatvikum í hverju máli.

Af svörum úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 7. september 2009, verður ráðið að hinn 4. nóvember 2009 hafi hún aflað upplýsinga hjá Vinnumálastofnun um viðkomandi einstakling en samkvæmt þeim upplýsingum hafi „félagslegar aðstæður og fleira“ verið með þeim hætti í því tilfelli að rétt væri að gera við hann námssamning. Þetta mat hefði verið lagt í hendur Vinnumálastofnunar samkvæmt 3. mgr. 52. gr. laganna. Ráðgjafi hafi ekki talið rétt að tíunda frekar hvaða ástæður hafi orðið til þess að sá einstaklingur fékk námssamning.

Í tilefni af þessum svörum nefndarinnar til mín tek ég fram að þótt lægra settu stjórnvaldi kunni að vera falið að taka ákvörðun, þá er það hlutverk nefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, að kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna, m.a. um hvort gætt hafi verið jafnræðis. Nefndin getur því ekki skotið sér undan því að rækja rannsóknarskyldu sína á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með vísan til þess að lægra settu stjórnvaldi sé falið að taka ákvörðun í fyrstu atrennu eða að starfsmaður þess stjórnvalds hafi ekki séð ástæðu til að tíunda frekari ástæður að baki ákvörðun.

Ég fæ ekki annað ráðið en að fullnægjandi upplýsingar í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki legið fyrir þegar úrskurðarnefndin tók ákvörðun sína 18. maí 2010. Tilvísun til þess að „félagslegar aðstæður og fleira“ hafi verið með öðrum hætti hjá viðkomandi einstaklingi er ekki fullnægjandi í ljósi eðli þeirrar málsástæðu sem á reyndi í málinu. Það er álit mitt að úrskurðarnefndin hafi því ekki aflað nægjanlegra upplýsinga til að hafa haft forsendur til að leggja mat á hvort Vinnumálastofnun hafi gætt að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við gerð námssamninga á grundvelli 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og 5. gr. reglugerðar nr. 12/2009, en umrætt atriði gat haft verulega þýðingu við úrlausn málsins. Það er því niðurstaða mín að úrskurðarnefndin hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að úrskurði sínum frá 18. maí 2010 og hann hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég tek það einnig fram að af gögnum málsins verður ekki ráðið að úrskurðarnefndin hafi gefið A færi á að koma að athugasemdum vegna þeirra upplýsinga sem hún aflaði frá Vinnumálastofnun hinn 4. nóvember 2009. Nánari og fyllri upplýsingar um tilvik þess aðila sem A bar sig saman við komu fyrst fram við meðferð málsins hjá mér. Í greinargerð Vinnumálastofnunar, sem úrskurðarnefndin aflaði í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu, kemur þannig fram að byggt hafi verið á því að sá einstaklingur sem A bar sig saman við hafi verið að ljúka háskólanámi til lokagráðu en A hafi verið að hefja tveggja ára meistaranám á háskólastigi. Ég minni á að þótt þær upplýsingar sem úrskurðarnefndin aflaði við meðferð málsins hafi verið ófullnægjandi í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga þá bar nefndinni að gefa A færi á að koma andmælum sínum á framfæri áður en úrskurðarnefndin tók afstöðu til máls hans, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, enda verður ekki annað séð en að um hafi verið að ræða nýjar upplýsingar sem hafi bæst við í máli hans sem hafi haft verulega þýðingu og verið honum í óhag.

5. Var úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993?

Hvorki í niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 12. nóvember 2009 né í úrskurði nefndarinnar 18. maí 2010 er vikið að þeirri málsástæðu A að gerðir hafi verið námssamningar við einstaklinga í sambærilegri stöðu og hann en ekki við hann.

Í 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ástæða er til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Við samantekt rökstuðnings þurfa stjórnvöld almennt að taka afstöðu til þeirra málsástæðna aðila sem ekki eru þýðingarlitlar eða sem málsaðili hefur lagt mikla áherslu á. Í sérstökum athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir um V. kafla laganna, en 22. gr. er hluti af þeim kafla, að það sé forsenda þess að jafnræðisreglan sé virt í stjórnsýslu að starfsmönnum, sem við hana fást, sé ljóst á hvaða grundvelli sambærilegar eldri ákvarðanir hafa verið teknar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299.)

Eins og rakið er hér að framan lagði A áherslu á jafnræði við gerð námssamninga bæði í kæru sinni til nefndarinnar, dags. 8. júní 2009 og í greinargerð sinni til nefndarinnar, dags. 17. september s.á. Ég tel því að nefndinni hafi borið að fjalla um þessa málsástæðu. Þar sem það var ekki gert í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar er það niðurstaða mín að rökstuðningur nefndarinnar í úrskurði hennar frá 18. maí 2010 hafi ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Við meðferð málsins hjá mér hefur verið upplýst að Vinnumálastofnun hafi gert námssamninga við aðila sem hafa stundað háskólanám samhliða starfi en síðar misst starfið ef t.d. stutt er eftir af náminu og það þrátt fyrir að námið sé það umfangsmikið að þeir teljast ekki í virkri atvinnuleit í skilningi laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, sbr. 13. og 14. gr. laganna. Dæmi um slíkt tilvik er sá einstaklingur sem A bar sig saman við en ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að hann hafi stundað B.S. nám í verkfræði við Háskóla Íslands og verið í tveimur af þremur sömu áföngum og A. Í stjórnsýslukæru A til úrskurðarnefndarinnar gerir hann athugasemdir við að ekki hafi verið gerður námssamningur við hann. Í hvorugum úrskurðum úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 12. nóvember 2009 og 18. maí 2010 er vikið að þessu atriði. Í ljósi þessarar stjórnsýsluframkvæmdar Vinnumálastofnunar og þess farvegs sem A lagði málið í fyrir úrskurðarnefndinni bar henni hins vegar að taka afstöðu til þessa atriðis. Ef nefndin tók afstöðu til þessa atriðis þá var rökstuðningur nefndarinnar í úrskurði hennar frá 18. maí 2010 ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.

Þessu til viðbótar bendi ég á að A óskaði í tvígang eftir rökstuðningi Vinnumálastofnunar, sbr. bréf hans 14. apríl og 27. maí 2009. Ekki verður séð af gögnum málsins að honum hafi borist rökstuðningur. A gerði sérstaklega athugasemdir við þetta atriði í stjórnsýslukæru sinni til úrskurðarnefndarinnar. Í hvorugum úrskurði nefndarinnar frá 12. nóvember 2009 og 18. maí 2010 er vikið að þessu atriði. Af þessu tilefni minni ég að það er hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem æðra setts stjórnvalds að taka ekki aðeins afstöðu til þess hvort niðurstaða lægra setts stjórnvalds, í þessu tilviki Vinnumálastofnunar, hafi verið í samræmi við lög. Úrskurðarnefndinni ber einnig að taka afstöðu til þess hvort gætt hafi verið að réttum málsmeðferðar- og réttaröryggisreglum. Það verður hins vegar ekki ráðið af úrskurðum nefndarinnar eða gögnum málsins að úrskurðarnefndin hafi tekið afstöðu til þessa atriðis eða beint tilmælum til Vinnumálastofnunar vegna þess.

6. Almennt um stjórnsýslu þessara mála.

Að framan hef ég komist að þeirri niðurstöðu að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða á málinu. Vegna þessa tel ég rétt að taka fram að fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða og Vinnumálastofnun koma mál þar sem reynir oft á mikilvæg félagsleg og fjárhagsleg réttindi borgaranna. Löggjafinn hefur með lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, útfært þá réttindaaðstoð sem kveðið er á um í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 en þar segir að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar, m.a. vegna atvinnuleysis. Atvinnuleysisbótum er ætlað að tryggja framfærslu borgaranna á þeirri stundu í lífi þeirra þegar þeir hafa misst vinnuna eða geta ekki fundið vinnu. Það skiptir því miklu máli að vel sé staðið að stjórnsýslu þessara mála.

Enn fremur skiptir það miklu máli að þær réttarheimildir sem byggt er á, þ. á m. ákvæði í almennum stjórnvaldsfyrirmælum, og verklagsreglur séu skýrar og aðgengilegar. Þær þurfa ekki aðeins að vera skýrar um það hvaða úrræði eru í boði heldur einnig um það að hvaða skilyrðum fullnægðum borgararnir eiga rétt á að njóta þeirra. Ef annaðhvort það úrræði sem er í boði eða þau skilyrði sem þarf að fullnægja eru matskennd þarf að liggja nokkuð skýrt fyrir hvaða atriði hafa áhrif á það mat. Vegna þeirra hagsmuna sem eru undirliggjandi í þessum málum tel ég því brýnt að þær réttarheimildir og verklagsreglur sem stuðst er við séu bæði skýrar og aðgengilegar borgurunum. Ég minni á að skýrar réttarheimildir og verklagsreglur eru til þess fallnar að auðvelda borgurunum að glöggva sig á rétti sínum og gera Vinnumálastofnun hægara um vik að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála.

Ég hef því ákveðið að senda velferðarráðherra álit þetta en hann fer með yfirstjórn þessara mála, sbr. 4. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og 3. gr. laga nr. 55/2006, um vinnumarkaðsaðgerðir, og hefur sett reglugerðir nr. 12/2009 og 13/2009 á grundvelli 64. gr. laga nr. 54/2006 og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 55/2006. Með því kem ég þeirri ábendingu á framfæri við ráðherra að ráðuneyti hans hugi að því í hvaða mæli er unnt að gera þau stjórnvaldsfyrirmæli sem gilda á þessu sviði og eftir atvikum verklagsreglur skýrari og gleggri um réttindi og möguleg úrræði til handa þeim sem falla undir framangreind lög.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að gera athugasemd við niðurstöðu úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í úrskurði nefndarinnar frá 18. maí 2010 í máli nr. 62/2009 að efni til þ.m.t. vegna þeirrar athugasemdar í kvörtun A um að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin. Það er hins vegar niðurstaða mín að úrskurðarnefndin hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni. Málsmeðferð nefndarinnar var því ekki í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er jafnframt niðurstaða mín að úrskurðurinn frá 18. maí 2010 hafi ekki verið í samræmi við kröfur 22. gr. Stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Ég hef jafnframt gert tilteknar athugasemdir við aðra þætti er varða meðferð málsins.

Þrátt fyrir þá galla sem ég tel að hafi verið á meðferð málsins tel ég ekki þörf á að beina þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að endurupptaka mál A. Ég beini þó þeim tilmælum til nefndarinnar að hún gæti framvegis betur að þessum atriðum í störfum sínum. Í því sambandi minni ég á að nefndin starfar á kærustigi og að í málum fyrir henni reynir oft á félagsleg og fjárhagsleg réttindi sem varða borgarana miklu.

Ég hef einnig ákveðið að senda velferðarráðherra af álitið með þeirri ábendingu að ráðuneyti hans hugi að því í hvaða mæli er unnt að gera þau stjórnvaldsfyrirmæli sem gilda á sviði atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, og eftir atvikum verklagsreglur um framkvæmd þessara mála, skýrari og gleggri um réttindi og möguleg úrræði til handa þeim sem falla undir framangreind lög.