Álit

I. Hinn 28. desember 1994 leitaði til mín A. A kvartaði yfir skerðingu á lífeyrisgreiðslum honum til handa, í framhaldi af setningu reglugerðar frá 1. september 1994, um Lífeyrissjóð sjómanna, sbr. lög nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna. II. Málavextir eru þeir, að hinn 24. maí 1994 voru sett ný lög um Lífeyrissjóð sjómanna, nr. 94/1994. Jafnframt féllu úr gildi eldri lög um Lífeyrissjóð sjómanna, nr. 49/1974 með síðari breytingum. Á grundvelli hinna nýju laga var sett reglugerð um starfsemi sjóðsins, er tók gildi 1. september 1994. Í framhaldi af þessum breytingum barst A bréf frá Lífeyrissjóði sjómanna, dags. 30. október 1994. Í bréfi þessu kemur fram, að markmiðið með setningu reglugerðar um Lífeyrissjóð sjómanna hafi meðal annars verið að taka á fjárhagsvanda sjóðsins, en samkvæmt tryggingafræðilegri úttekt hafi sjóðurinn ekki átt fyrir skuldbindingum samkvæmt eldri lögum. Í úttektinni komi fram, að meginástæðan fyrir lakari stöðu hjá þessum sjóði en öðrum lífeyrissjóðum sé sú, að ellilífeyrisaldurinn hjá honum sé lægri en hjá öðrum lífeyrissjóðum. Þannig greiði aðrir lífeyrissjóðir almennt ellilífeyri frá 70 ára aldri, en almennur ellilífeyrisaldur hjá Lífeyrissjóði sjómanna sé 65 ár og mögulegt að hefja töku í sérstökum tilvikum allt frá 60 ára aldri. Því hafi verið ákveðið, að draga úr ellilífeyrisgreiðslum til þeirra, sem eru yngri en 65 ára. Að því er snertir breytingar, er áttu sér stað við gildistöku reglugerðarinnar á stöðu ellilífeyrisþega í Lífeyrissjóði sjómanna, sem voru yngri en 65 ára, segir svo í bréfi lífeyrissjóðsins til A: "1. Greiðslur lækka um 0,4% fyrir hvern mánuð sem vantar á að 65 ára aldri sé náð hinn 1. febrúar 1995, en þá munu breytingar þessar koma til framkvæmda. 2. Þeir sem þess óska geta hætt töku ellilífeyris frá 1. febrúar 1995 til 65 ára aldurs, og geta þá hafið töku á ný án þess að til lækkunar komi á áunnum réttindum. 3. Sjóðfélagi á aldrinum 60-65 ára sem greiðir iðgjöld til sjóðsins og tekur ellilífeyri frá sjóðnum á sama tíma, ávinnur sér aðeins réttindi að hálfu vegna iðgjalda sem greidd eru til sjóðsins á því tímabili. Lækkun ellilífeyris hjá þeim lífeyrisþegum sem halda áfram töku lífeyris er varanleg og breytist ekki þegar 65 ára aldri er náð. Ef þér kjósið að halda áfram töku lífeyris munu greiðslur til yðar lækka um 8,8% eða í kr. 83.440,00 á mánuði (miðað við grundvallarlaun í nóvember 1994). Ef þér óskið eftir að halda áfram töku ellilífeyris vinsamlegast tilkynnið það til sjóðsins eigi síðar en 31. desember n.k., að öðrum kosti munu greiðslur til yðar falla niður frá og með 1. febrúar 1995 og hefjast að nýju er þér hafið náð 65 ára aldri." Í kvörtun A kemur fram, að hann telji framangreindar breytingar á aldursmarki, til töku lífeyris úr Lífeyrissjóði sjómanna, skerða á óréttmætan hátt þau réttindi, sem hann hafi áunnið sér. Í kvörtuninni segir: "Lífeyrisréttindi þau sem ég hef áunnið mér verða skert um 8,8% og ég fæ þau ekki til baka við 65 ára aldur nema ég hætti núna 1. febrúar töku lífeyris. Þeir sem nú eru orðnir 65 ára halda hins vegar sínum réttindum. Ég er 63 ára og í sömu stöðu eru um það bil 180 sjómenn skv. upplýsingum frá Lífeyrissjóði sjómanna." III. Ég ritaði fjármálaráðherra bréf 5. janúar 1995. Með tilliti til þess, að fjármálaráðuneytið hefur samkvæmt 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, staðfest reglugerðina frá 1. september 1994 um Lífeyrissjóð sjómanna, óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A. Ég óskaði þess sérstaklega, að ráðuneytið skýrði, hvort það teldi, að ákvæði 10.3 og 10.4 í reglugerðinni stæðust með tilliti til ákvæðis 67. gr. stjórnarskrárinnar og réttinda, sem sjómenn, er höfðu hafið töku lífeyris, höfðu öðlast á grundvelli 12. gr. laga nr. 49/1974 um lífeyrissjóð sjómanna. Þá óskaði ég þess einnig, að ráðuneytið skýrði, hvort það teldi, að sá munur, sem reglugerð um Lífeyrissjóð sjómanna gerir ráð fyrir, að sé gerður á þeim lífeyrisþegum, sem eru á milli 60 og 65 ára annars vegar, og þeim, sem hafa náð 65 ára aldri hins vegar, sé lögmæt með tilliti til jafnræðisreglna stjórnsýsluréttarins. Svar fjármálaráðuneytið barst mér með bréfi 21. febrúar 1995. Þar segir: "Málavextir eru þeir að s.l. vor kom fram sú ósk frá stjórn Lífeyrissjóðs sjómanna að fjármálaráðherra flytti frumvarp til nýrra laga um Lífeyrissjóð sjómanna. Var það gert og varð frumvarpið að lögum þá um vorið sem lög nr. [94]/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna eftir að gerðar höfðu verið á frumvarpinu þær breytingar að bætt var inn í það ákvæði til bráðabirgða. Tilgangurinn með frumvarpinu var sá að fella úr gildi þágildandi lög um starfsemi sjóðsins og lögfesta ný lög og síðan á grundvelli þeirra laga að setja reglugerð um starfsemi sjóðsins. Breytingin var því fyrst og fremst sú að setja sjóðnum eins konar rammalög en við meðferð málsins á Alþingi lágu einnig fyrir drög að reglugerð fyrir sjóðinn. Í samræmi við ákvæði til bráðabirgða í lögunum sendi ráðuneytið fullbúna reglugerð efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis til umsagnar. Umsögn nefndarinnar er dags. 12. júlí 1994. Umsögnin var send sjóðnum með bréfi dags. 25. júlí 1994 og ný reglugerð fyrir Lífeyrissjóð sjómanna var staðfest þann 1. september 1994. Áður en stjórn Lífeyrissjóðs sjómanna gekk frá reglugerðinni leitaði hún álits [laga-]prófessors á skerðingu ellilífeyrisréttindanna, sbr. meðfylgjandi álit prófessorsins frá 30. ágúst 1994. [...] [...] Ráðuneytið staðfesti reglugerðina þann 1. september s.l. Í staðfestingu ráðuneytisins felst að það telur reglugerðina standast lög þar á meðal ákvæði stjórnarskrár og ólögfestar meginreglur stjórnsýsluréttarins en ráðuneytið hefur áður lýst í bréfi til yðar hvaða sjónarmiðum það beitir við staðfestingu á reglugerðum lífeyrissjóða. Eins og sjá má af skýrslu bankaeftirlits Seðlabankans fyrir árið 1993 á bls. 87 og af tryggingafræðilegri úttekt fyrir sjóðinn en um hana er getið á bls. 2 í álitsgerðinni var staða lífeyrissjóðsins mjög slæm í árslok 1992. Lá ljóst fyrir að grípa þyrfti til róttækra ráðstafana til þess að bæta stöðu lífeyrissjóðsins og stjórn sjóðsins var það raunar skylt, sbr. einkum 4. gr. laga nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða. Með lögum nr. 44/1992 sem var breyting á lögum nr. 49/1974 voru t.d. gerðar ákveðnar breytingar á reglum örorkulífeyri en þessum réttindum var einnig breytt með reglugerðinni frá 1. september s.l. Breytingin á lífeyrisréttindunum í reglugerðinni frá 1. september fólst þó fyrst og fremst í skerðingu á ellilífeyrisréttindum enda var ljóst að vandi sjóðsins stafaði einkum af áhrifum svokallaðrar 60 ára reglu á fjárhag sjóðsins. Með lögum nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna fengu samtök vinnuveitenda og launþega svipað svigrúm til að kveða á um lífeyrisréttindin og forráðamenn annarra sjóða sem starfa á grundvelli reglugerða hafa lengi haft. Nánari ákvörðun þessara réttinda ræðst af samningum aðilanna og mati þeirra á því hver sé eðlileg skipting á milli mismunandi tegunda réttinda. Enginn ágreiningur varð um þau atriði sem hér eru til umfjöllunar meðal forráðamanna aðildarfélaga sjóðsins. Þegar ráðuneytið staðfestir breytingar sem þessar hlýtur það ekki eingöngu að líta til hagsmuna þeirra sjóðfélaga sem hafa hafið töku lífeyris eða eru nálægt því takmarki að geta farið á lífeyri heldur einnig til hinna sem ekki eru komnir á þennan aldur og hefðu séð fram á mun meiri skerðingu lífeyrisréttinda sinna, hefði framangreind ákvörðun um skerðingu ekki komið til. Ráðuneytið vill í þessu sambandi vísa í álit yðar í málinu 432/1991 þar sem bæði var fjallað um skyldur ráðuneytisins og heimildir launþega og atvinnurekenda til samninga um lífeyrisréttindin. Ráðuneytið telur með vísan til framanritaðs að skerðing sú sem fram kemur í gr. 10.3. og 10.4. hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að hún hafi verið heimil jafnvel þótt talið yrði að lífeyrisréttindi njóti verndar 67. gr. stjskr. Ráðuneytið telur jafnframt að hún standist með tilliti til 12. gr. laga nr. 49/1974. Þau réttindi sem þar voru veitt voru á sínum tíma samningsatriði milli fulltrúa launþega og vinnuveitenda. Ekki verður séð að í sjálfu sér sé eðlismunur á því hvort réttindi séu skert með lögum, eins og gerðist t.d. þegar örorkulífeyrisréttindi voru skert með lögunum frá 1992, eða með reglugerð eins og þeirri sem hér um ræðir en eins og áður er komið fram lá fyrir við meðferð frumvarpsins á Alþingi að lífeyrisréttindin yrðu skert. Réttur til skerðingar getur hvorki orðið rýmri né þrengri hvort sem skerðingin er gerð með lögum eða reglugerð svo framarlega sem reglugerðin hefur nægjanlega lagastoð. Skv. 12. gr. laga nr. 49/1974, um Lífeyrissjóð sjómanna var meginreglan sú að réttur til töku ellilífeyris stofnaðist við 65 ára aldur. Sjóðfélaga var þó heimilt að hefja töku lífeyris við 60 ára aldur ef hann hefði stundað sjómennsku í 25 ár og verið lögskráður í minnst 180 daga á ári. Þessi flýting á töku lífeyris hafði hins vegar engin áhrif á lífeyrisréttinn jafnvel þótt augljóst sé að slík flýting hafi mikil áhrif á skuldbindingar sjóðsins. Með 10. gr. reglugerðarinnar er hins vegar tekin upp sú regla sem um langt skeið hefur gilt hjá öðrum lífeyrissjóðum að flýting lífeyristöku hafi áhrif á upphæð ellilífeyrisins. Með slíkri reglu er tryggt að ákvarðanir einstakra sjóðfélaga um að hefja töku lífeyris fyrr en almenna reglan segir til um hafi ekki áhrif á skuldbindingar sjóðsins í heild sinni. Ráðuneytið telur af þeim sökum að sá greinarmunur sem gerður er á lífeyrisþegum á aldrinum 60-65 ára annars vegar og þeirra sem náð hafa 65 ára aldri hins vegar standist jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Þá skal bent á að með grein 20.2. í reglugerðinni er tryggt að sama regla gildi um alla þá sem eru á aldrinum 60 til 65 ára hvort sem þeir hafa hafið töku lífeyris eða ekki fyrir gildistöku reglugerðarinnar. Má leiða a[ð] því rök að gagnstæð niðurstaða myndi leiða [til] óeðlilegs mismunar. Loks skal bent á að sjóðfélagar þ.á.m. lífeyrisþegar sem eru á aldrinum 60 til 65 ára hafa um það val hvort þeir láta skerðinguna koma til framkvæmda eða ekki. Ráðuneytið sér ekki ástæðu til þess að rekja mál þetta frekar í bréfi þessu en vill að lokum taka fram að það er sammála þeim sjónarmiðum sem fram koma í niðurstöðu álitsgerðar [lagaprófessorsins] og um frekari rökstuðning fyrir afstöðu ráðuneytisins vísast því til álitsins." Með bréfi, dags. 22. febrúar 1995, gaf ég A kost á því að lýsa athugasemdum sínum við bréf fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 6. mars 1995, og segir þar meðal annars: "Ég hafði öðlast rétt til töku lífeyris frá 60 ára aldri, þar sem ég fullnægði skilyrðum 12. gr. l. 49/1974 um Lífeyrissjóð sjómanna. Þessi sérstöku réttindi voru veitt sjómönnum af ákveðnu tilefni og bundin í lögum. Ég hef notið þessara lögbundnu lífeyrisgreiðslna í u.þ.b. 3 ár þegar þau voru af mér tekin með reglugerð. Ég tel, að slík réttindi sem eru áunnin njóti stjórnarskrárverndar. Ég tel líka, að það geti ekki staðist, að þau séu af mér tekin með reglugerð og vek í því sambandi athygli á því, að ekkert í lögum 94/1994, [...] mælir fyrir um að ég skuli sviptur þessum réttindum, sem ég hafði áunnið mér og voru að auki lögákveðin. Ég tel, að hér séu eignarréttindi mín skert með stjórnvaldsfyrirmælum og það sé óheimilt. Ég get auk þess ekki fallizt á að Alþingi geti framselt stjórnvöldum rétt til að skerða þessi réttindi mín. Þá vil ég benda á að ég tel skerðinguna alltof mikla. Ég bendi á, að sá sem ekki vill beygja sig undir að falla frá lífeyristöku fram að 65 ára aldri, sætir varanlegri skerðingu á lífeyrisgreiðslum. Það tel ég alltof langt gengið. Ég tel líka, að óheimilt sé að láta skerðinguna beinast að hluta þeirra, sem taka lífeyri, þ.e. þeim 180 sjómönnum, sem ekki voru orðnir 65 ára gamlir. Eðlilegast hefði verið, ef heimilt hefði verið að skerða lífeyrisréttindi sem ég reyndar dreg í efa, og alls ekki með þeim hætti sem gert er, að skerðingin hefði komið jafnt niður á öllum þeim, sem þiggja lífeyri úr sjóðnum." IV. Í áliti mínu rakti ég fyrst þróun lagaákvæða um Lífeyrissjóð sjómanna og réttindi sjóðfélaga: "1. Kvörtunin lýtur að þeirri skerðingu réttinda sjóðfélaga á aldrinum 60-65 ára í Lífeyrissjóði sjómanna til ellilífeyris, sem varð með reglugerð um lífeyrissjóð þennan, er tók gildi 1. september 1994, sbr. 6. gr. laga nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna, frá því sem var samkvæmt 12. gr. laga nr. 49/1974, um lífeyrissjóð sjómanna, með síðari breytingum, er felld voru úr gildi með fyrrnefndu lögunum. Nánar tiltekið er hér um að ræða ákvæði 10.3. og 10.4. í reglugerðinni, sem skerða réttindi þeirra sjóðfélaga til ellilífeyris, sem hefja töku hans fyrir 65 ára aldur, á tvennan hátt eftir því, hvort þeir halda áfram að greiða iðgjöld til sjóðsins eða ekki, sbr. og 2. málsl. ákvæðis 20.2., sem hefur að geyma undantekningu frá meginreglu 1. málsl. þessa ákvæðis um að réttur sjóðfélaga samkvæmt eldri lögum haldist. Undantekningin er þess efnis, að réttindi ellilífeyrisþega á aldrinum 60-65 ára fari frá 1. september 1994 eftir ákvæðum reglugerðarinnar. Lífeyrissjóður sjómanna er einn fárra lögbundinna lífeyrissjóða hér á landi. Eftir að lög um lífeyrissjóð ljósmæðra nr. 86/1938, með síðari breytingum, voru felld úr gildi með lögum nr. 18/1992, um að leggja niður Lífeyrissjóð ljósmæðra, munu fimm lífeyrissjóðir starfa samkvæmt sérstökum lögum. Upphaf Lífeyrissjóðs sjómanna er að rekja til laga nr. 49/1958, um lífeyrissjóð fyrir togarasjómenn. Var sú lagasetning nýlunda fyrir þær sakir, að á þann hátt var komið á lífeyrissjóði, þar sem sjóðfélagar störfuðu á almennum vinnumarkaði samkvæmt kjarasamningum á þeim vettvangi. Þau réttindi til ellilífeyris, sem skert voru með hinum umdeildu reglugerðarákvæðum, voru tekin í endanlegri mynd í þágildandi lög um lífeyrissjóð sjómanna nr. 49/1974 með lögum nr. 48/1981 um breyting á þeim lögum. Forsagan er þó lengri. Þegar í 12. gr. laga nr. 49/1974, um lífeyrissjóð sjómanna, var ákvæði um ellilífeyrisrétt sjómanna á aldursskeiðinu 60-65 ára bundið skilyrðum um starfstíma. Sú réttindanautn var háð flýtiskerðingum, þ.e. fjárhæð ellilífeyris skyldi lækka um 0,3% fyrir hvern mánuð eða brot úr mánuði, sem vantaði á 65 ára aldur við upphaf lífeyristöku, væri ellilífeyririnn tekinn fyrir þetta tímamark. Var þetta ákvæði því sambærilegt hinu umdeilda ákvæði núgildandi reglugerðar. Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 49/1974, um Lífeyrissjóð sjómanna, er vikið að þessu nýmæli um lækkun ellilífeyrisaldurs. Þar segir meðal annars: "Sérákvæði þetta er því ætlað þeim, sem lengi stunda sjómennsku og koma sér ekki fyrir í starfi í landi alllöngu áður en eftirlaunaaldri er náð." (Alþt. 1973-1974, A-deild, bls. 1217.) Einnig kemur þar fram, að skerðingarhlutfall vegna flýtingar lífeyristöku, þ.e. 0,3% fyrir hvern mánuð eða brot úr mánuði, sé miðað við, að einungis hluti sjómanna nýti sér heimildina. Lækkunin þurfi að vera 0,4% fyrir hvern mánuð, ef heimildin ætti að vera fortakslaus. Með 4. gr. laga nr. 48/1981, er breytti 12. gr. laga nr. 49/1974, var síðan sú þýðingarmikla breyting gerð, að skerðingarákvæði vegna töku ellilífeyris á aldrinum 60-65 ára voru felld niður. Fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 48/1981, að frumvarpið var borið fram vegna yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar í tengslum við kjarasamninga sjómanna í febrúar 1981. Að því er varðar breytingar á heimildarákvæðum um töku ellilífeyris við 60 ára aldur, er því lýst í athugasemdunum og framsöguræðu fjármálaráðherra, er hann mælti fyrir frumvarpinu, að breytingarnar séu í samræmi við breytingar á almannatryggingalögum og með þeim opnist sjómönnum réttur til töku ellilífeyris við 60 ára aldur eftir 25 ára starf á sjó og 180 lögskráða daga að meðaltali á ári í 25 ár. (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 1977, og B-deild, dálkur 3621.) Í meðförum þingsins var til viðbótar við réttindanautn frá 60 ára aldri mælt fyrir um ellilífeyrisrétt frá 61 árs og 62 ára aldri, þegar um skemmri starfstíma væri að ræða en að framan greinir. (Alþt. 1980-81, A-deild, bls. 2723.) Þá er þess að geta, að með 3. gr. laga nr. 78/1985, um breyting á lögum nr. 49/1974, um lífeyrissjóð sjómanna, með síðari breytingum, var 4. mgr. 12. gr. síðarnefndu laganna breytt í því skyni að tryggja þeim sjóðfélögum, sem rétt áttu á ellilífeyri frá 60 ára aldri, hækkun ellilífeyris frá þeim tíma, er rétturinn stofnaðist, ef þeir kysu að fresta lífeyristöku, en áður var slík hækkun einskorðuð við frestun frá 65 ára aldri. Síðar hafa frekari breytingar verið gerðar á lögum um sjóðinn og er sérstaklega tilefni til að nefna lög nr. 44/1992, sem sett voru vegna mikils hallareksturs sjóðsins. Róttæk breyting var gerð á löggjöf um Lífeyrissjóð sjómanna með lögum nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna, sem felldu alveg úr gildi eldri lög um sjóðinn nr. 49/1974 með síðari breytingum. Í þessum nýju lögum um sjóðinn er nánast ekki annað að finna en ákvæði um tilvist sjóðsins, sjóðsaðild og iðgjaldaskil. Nánari ákvæði um skipulag sjóðsins og starfsemi hans skal setja í reglugerð, sem stjórn sjóðsins semur og staðfest er af Alþýðusambandi Íslands, Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Félagi íslenskra botnvörpuskipaeigenda, Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Sjómannasambandi Íslands, Vinnuveitendasambandi Íslands og fjármálaráðherra, sbr. 5. gr. laga nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna. Samkvæmt þessu voru meðal annars öll ákvæði um réttindi sjóðfélaga til lífeyris numin úr lögum og þeim skipað í fyrrgreinda reglugerð um sjóðinn. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna, segir meðal annars svo: "Lagafrumvarp þetta er samið að tilhlutan stjórnar Lífeyrissjóðs sjómanna í þeim tilgangi að fella úr gildi núgildandi lög um sjóðinn og lögfesta ný lög og síðan á grundvelli þeirra laga að setja reglugerð um starfsemi sjóðsins. Í reglugerð um sjóðinn verði síðan gerðar breytingar á ýmsum reglum er um sjóðinn gilda, m.a. til þess að bæta fjárhagsstöðu hans. [...] Í framhaldi af áliti lagadeildar Alþingis samþykkti stjórn Lífeyrissjóðs sjómanna að stefna að því að felld yrðu úr gildi núgildandi lög sjóðsins en sett yrðu í staðinn stutt lög og síðan reglugerð í þeim tilgangi að auðvelda nauðsynlegar breytingar á reglum sjóðsins án atbeina Alþingis. Samhliða þessum breytingum yrðu reglur sjóðsins endurskoðaðar í heild, sérstaklega í ljósi fjárhagsstöðu hans. Í frumvarpi þessu til nýrra laga um Lífeyrissjóð sjómanna eru þau ákvæði sem rétt þykir að bundin séu í lögum en aðrar reglur um starfsemi sjóðsins verða síðan settar í reglugerð." (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 3982-3983.) Þá kemur fram í hinum almennu athugasemdum, að stjórn sjóðsins hafi verið þeirrar skoðunar um nokkurn tíma, að óeðlilegt væri, að sérstök lög giltu um sjóðinn, og eðlilegra væri, að hann starfaði á grundvelli reglugerðar, eins og flestir lífeyrissjóðir gera. Undir það sjónarmið hafi verið tekið bæði á Alþingi og í fjármálaráðuneyti. Þá kom og fram, að samkvæmt lögfræðilegu áliti væru ekki rök til þess að halda í lögbindingu reglna um skipulag og starfsemi Lífeyrissjóðs sjómanna fremur en annarra starfstétta eða ástæða til, að Alþingi fjallaði um breytingar á reglum þess sjóðs fremur en flestra annarra lífeyrissjóða. Þó væru í lögum um sjóðinn ákvæði, sem einungis gætu staðið í lögum en ekki reglugerð, einkum ákvæði um lögveð í skipum til tryggingar innheimtu iðgjalda. Ráðlegt væri því að flytja frumvarp til nýrra laga um Lífeyrissjóð sjómanna, þar sem kveðið væri á um tilvist sjóðsins og þar höfð ákvæði, sem nauðsynlegt væri að lögbinda. Reglugerð yrði síðan sett á grundvelli laganna, þar sem kveðið væri á um aðrar reglur, sem gilda ættu um starfsemi sjóðsins." Þá fjallaði ég um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerð um Lífeyrissjóð sjómanna frá 1. september 1994. "2. Sú skerðing ellilífeyrisréttinda, sem kvörtunin lýtur að, leiðir út af fyrir sig ekki af lögum nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna. Hins vegar er ljóst af lögskýringargögnum, þar á meðal framangreindum athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum þessum, að meginástæða fyrir hinni breyttu löggjöf um sjóðinn voru fjárhagserfiðleikar hans og fyrir lá við meðferð málsins á Alþingi, að til stóð að ráðast í hinar umdeildu skerðingar á réttindunum, enda verður ráðið af umræðum um frumvarpið á Alþingi, að drög að fyrrgreindri reglugerð um sjóðinn hafi verið tiltæk alþingismönnum og er skírskotað til þeirra draga í umræðum um málið. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 21. febrúar 1995, kemur og fram, að svo hafi verið. Í meginatriðum er skipan lífeyrissjóða hér á landi ákveðin á tvennan hátt. Annars vegar gilda sérstök lög um nokkra lífeyrissjóði, eins og fyrr segir, og er Lífeyrissjóður sjómanna þar á meðal. Er svo enn þrátt fyrir hina nýju skipan, sbr. lög nr. 94/1994. Hins vegar er um að ræða lífeyrissjóði, sem starfa samkvæmt staðfestri reglugerð, og er það allur þorri þeirra. Hefur fjármálaráðherra staðfest reglugerðir sjóðanna, sbr. nú einkum 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, og 2. gr. reglugerðar nr. 194/1981, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Áður byggðist slík staðfesting fjármálaráðuneytisins á 1. tölul. D-liðs 1. mgr. 30. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, svo og reglugerðarákvæðum, settum á grundvelli hliðstæðra ákvæða eldri skattalaga. Fyrrgreint lagaákvæði var fellt úr gildi með 4. gr. laga nr. 49/1987, um breyting á lögum nr. 75/1981. Þær róttæku breytingar, sem urðu með lögum nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna, leiddu til þess, að þau réttindi til ellilífeyris, sem kvörtunin varðar, voru ekki lengur lögákveðin. Skerðing þeirra frá því, sem lög nr. 49/1974, um lífeyrissjóð sjómanna, með síðari breytingum, kváðu á um, var hins vegar gerð með fyrrgreindri reglugerð um lífeyrissjóðinn. Fram hjá því verður ekki horft, að þær fjárhagslegu skuldbindingar, sem leiddi af þeim réttindum til ellilífeyris, sem lögmælt voru samkvæmt lögum nr. 49/1974 og kvörtunin lýtur að, voru sérstakur þyrnir í augum þeirra, sem gengust fyrir breytingum á löggjöf um sjóðinn, enda voru réttindi þessi talin höfuðorsök fyrir bágri afkomu hans. Á hitt er að líta, að hér var um að ræða löggjafarstarf Alþingis. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Af því leiðir, að umboðsmanni er almennt ekki ætlað að hafa afskipti af lögum og löggjafarstarfi Alþingis. Mun ég því ekki leggja neinn dóm á þær miklu breytingar, sem urðu á lagagrundvelli Lífeyrissjóðs sjómanna með lögum nr. 94/1994. Reglugerð um Lífeyrissjóð sjómanna var staðfest af fjármálaráðuneytinu hinn 1. september 1994, sbr. 5. gr. og ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna. Staðfesting ráðuneytisins er stjórnvaldsákvörðun og fellur innan starfssviðs umboðsmanns Alþingis að fjalla um kvartanir, sem lúta að slíkri staðfestingu. Á þeim grundvelli er umfjöllun mín um kvörtun þessa byggð. Í ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna, er mælt svo fyrir, að áður en fjármálaráðherra staðfesti reglugerð fyrir sjóðinn, sbr. 6. gr. laganna, skuli hann leita álits efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis. Samkvæmt því, sem fram kemur í bréfi þessarar nefndar Alþingis til fjármálaráðherra, dags. 12. júlí 1994, fjallaði nefndin um drög að reglugerð fyrir Lífeyrissjóð sjómanna, sem fjármálaráðherra sendi nefndinni hinn 27. júní 1994. Í þessu bréfi nefndarinnar er að finna nokkrar athugasemdir við reglugerðardrögin. Að því er varðar 10. gr. reglugerðardraganna, sem kvörtunin lýtur að, segir svo: "Allmiklar umræður urðu um þessa grein. Það nýmæli er tekið upp að sá sem tekur lífeyri við 60 ára aldur þarf ekki aðeins að hafa verið til sjós í 25 ár í 180 daga að meðaltali heldur þarf hann jafnframt að hafa verið a.m.k. 120 daga til sjós hvert ár. Þá var tekið upp það ákvæði að sá sem tekur ellilífeyri á aldrinum 60-65 ára og greiðir jafnframt iðgjöld til sjóðsins ávinnur sér réttindi aðeins að hálfu vegna þeirra iðgjalda. Nefndin gerir sér fulla grein fyrir að nauðsynlegt er að skerða þessi réttindi í samræmi við sett lög og þá staðreynd að sjóðurinn er í dag ekki fær um að standa við skuldbindingar sínar án breytinga. Hins vegar voru uppi efasemdir í nefndinni um að hér væri rétt staðið að málum, en þau svör fengust að hér væri um samkomulag að ræða innan stjórnar Lífeyrissjóðs sjómanna og ekki væri rétt á þessu stigi máls að gera breytingar þar á." Í lok bréfsins kemur fram, að með bréfinu sé nefndin ekki "...að lýsa fullum stuðningi við reglugerðardrögin eða afstöðu einstakra nefndarmanna til þeirra." Með bréfi, dags. 25. júlí 1994, sendi fjármálaráðuneytið Lífeyrissjóði sjómanna fyrrgreinda umsögn efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis og vakti athygli á nauðsyn tiltekinna breytinga á reglugerðardrögunum, sem m.a. fram komi í umsögninni, og jafnframt, að stjórn sjóðsins tæki tillit til annarra ábendinga efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis, þegar gengið yrði endanlega frá reglugerðinni. Með bréfi, dags. 2. ágúst 1994, sendi stjórn Lífeyrissjóðs sjómanna fjármálaráðherra frágengin drög að reglugerð fyrir sjóðinn og óskaði eftir staðfestingu, þannig að reglugerðin gæti tekið gildi 1. september 1994. Í bréfinu var getið þeirra breytinga, sem gerðar hefðu verið og nauðsynlegar væru vegna ákvæða í lögum um löggilta endurskoðendur og í lögum um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Þá kom fram, að stjórn sjóðsins hefði rætt aðrar ábendingar efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis, en teldi ekki rétt að svo komnu máli að gera frekari breytingar á reglugerðardrögunum. Það væri skoðun stjórnarinnar, að ekki væri um efnislegar breytingar að ræða og því þyrfti ekki að leita að nýju staðfestingar hjá þeim samtökum, sem að sjóðnum stæðu. Ekki var um neinar breytingar að ræða á hinum umdeildu skerðingarákvæðum 10. gr. reglugerðarinnar. Að svo búnu staðfesti fjármálaráðuneytið hinn 1. september 1994 reglugerð fyrir Lífeyrissjóð sjómanna og sendi stjórn sjóðsins staðfest eintak af reglugerðinni með bréfi dagsettu sama dag. Áskilnað 5. gr. laga nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna, um staðfestingu fjármálaráðherra á reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn verður að skilja svo, að honum beri að synja um staðfestingu reglugerðarinnar, ef hann telur ákvæði hennar ósamrýmanleg lögum og að honum beri að athuga sérstaklega, hvort ákvæði reglugerðarinnar séu í samræmi við lög. Það hefur og verið skilningur fjármálaráðherra við staðfestingu umræddrar reglugerðar, enda gekkst hann fyrir breytingum á fyrirliggjandi reglugerðardrögum til samræmis við tiltekin lög, sbr. hér að framan, þar sem þau afskipti eru rakin. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 21. febrúar 1995, er þessi skilningur staðfestur. Á þetta jafnt við um hin umdeildu skerðingarákvæði ellilífeyrisréttinda, sem kvörtun þessi lýtur að, sem önnur ákvæði reglugerðarinnar." Loks fjallaði ég sérstaklega um skerðingu þá á réttindum sjóðfélaga á aldrinum 60-65 ára, sem leiddi af ákvæðum reglugerðarinnar og um það, hvort fjármálaráðuneytinu hefði verið rétt að staðfesta reglugerðina að þessum ákvæðum óbreyttum. "3. Eins og fram hefur komið, voru réttindi sjóðfélaga á aldrinum 60-65 ára skert með tvennu móti frá því, sem var samkvæmt lögum nr. 49/1974, um lífeyrissjóð sjómanna, með síðari breytingum. Annars vegar er í gr. 10.3. í reglugerðinni skert fjárhæð ellilífeyris um 0,4% fyrir hvern mánuð eða brot úr mánuði, sem vantar á 65 ára aldur, þegar taka lífeyris hefst, og hins vegar er í gr. 10.4. réttindaöflun þeirra sjóðfélaga skert, sem taka ellilífeyri á aldrinum 60-65 ára og greiða jafnframt iðgjöld til sjóðsins, þannig að réttindi vinnast einungis að hálfu vegna þeirra iðgjalda. Þá er í reglugerðinni ekki að finna ákvæði um hækkun ellilífeyris vegna frestunar á töku hans innan 65 ára aldurs, sbr. 4. mgr. 12. gr. laga nr. 49/1974 og 3. gr. laga nr. 78/1985. Í gr. 20.2. er almenn regla um, að sjóðfélagar, sem njóta lífeyris samkvæmt eldri lögum um Lífeyrissjóð sjómanna eða réttur þeirra hefur stofnast fyrir gildistöku reglugerðarinnar, skuli halda þeim rétti. Það frávik eitt er gert frá þessari meginreglu, að réttindi ellilífeyrisþega á aldrinum 60-65 ára fara eftir ákvæðum reglugerðarinnar frá 1. september 1994. Það er því ljóst, að þessi hópur hefur sérstöðu varðandi skerðingu réttinda og beitingu skerðingarákvæða. Ástæðan er sú, að lágur ellilífeyrisaldur var talinn meginástæðan fyrir fjárhagsvanda sjóðsins, sbr. meðal annars bréf Lífeyrissjóðs sjómanna til A, dags. 30. október 1994, þar sem honum eru kynnt skerðingarákvæðin og ástæður fyrir þeim. Kemur þá til athugunar, hvort framangreind skerðingarákvæði hafi verið þess eðlis, að fjármálaráðuneytinu hafi ekki verið rétt að staðfesta reglugerðina að þeim óbreyttum. Um er að ræða skerðingu réttinda sjóðfélaga í tilteknum lífeyrissjóði til ellilífeyris. Skerðingin er bundin við ákveðið aldursskeið, þ. e. sjóðfélaga á aldrinum 60-65 ára, og varðar kvörtunin hagsmuni sjóðfélaga á þessu aldursskeiði, sem hefur byrjað töku ellilífeyris eftir eldri reglum, þegar hin umdeilda breyting varð. Við úrlausn kvörtunarefnisins ber meðal annars að hafa í huga, að slík réttindi, sem hér um ræðir, eru bæði endurgjald fyrir vinnu og til komin fyrir fjárframlög sjóðfélaga. Er viðurkennt, að slík réttindi njóti verndar eignarnámsákvæðis 67. gr. stjórnarskrárinnar. Þá kunna aðrar reglur stjórnarskrárinnar að verja slík réttindi svo sem jafnræðisreglur, sem taldar eru felast í henni, sbr. niðurstöðu í H 1992:1962, þar sem réttur, sem starfsmaður hafði öðlast til launa, var að vissu marki talinn varinn af slíkum reglum. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 49/1974, um Lífeyrissjóð sjómanna, hvíldi meðal annars sú skylda á stjórn lífeyrissjóðsins að fylgjast með fjárhag, rekstri og starfsemi sjóðsins og samkvæmt 8. gr. laganna bar stjórninni að láta tryggingafræðilega úttekt fara fram á fjárhag sjóðsins með reglulegu millibili. Fór slík úttekt fram miðað við 31. desember 1992 með skýrslu frá 28. apríl 1994. Kemur fram í málinu, að sá sérkunnáttumaður, sem úttektina annaðist, taldi fjárhag sjóðsins svo ótryggan, að við svo búið mætti ekki standa, og gerði tillögur til sjóðsstjórnar um aðgerðir til eflingar sjóðnum, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 49/1974. Taldi hann, að meginástæðan fyrir bágri fjárhagsstöðu sjóðsins væri lágur ellilífeyrisaldur miðað við aðra lífeyrissjóði. Ljóst er samkvæmt þessu, að skylt var að lögum að grípa til aðgerða til að bæta fjárhagsstöðu Lífeyrissjóðs sjómanna, sbr. og 4. gr. laga nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða, um tilkynningaskyldu skoðunarmanna til bankaeftirlits Seðlabanka Íslands og afskiptavald þess. Gátu slíkar aðgerðir falist í ráðstöfunum til að auka tekjur sjóðsins eða draga úr útgjöldum hans, nema hvort tveggja væri. Eins og fjárhagsstöðu sjóðsins var farið og lögum um hann háttað, verður ekki séð, að komist yrði hjá því að breyta lögum um sjóðinn í því skyni að bæta stöðu hans, enda höfðu lögin sjálf að geyma ákvæði um flest þau atriði, sem máli skiptu fyrir fjárhagslega afkomu sjóðsins, þ. á m. ítarleg ákvæði um réttindi sjóðfélaga til lífeyris. Það hafði verið gert með lögum nr. 44/1992, um breyting á lögum nr. 49/1974, um Lífeyrissjóð sjómanna, þegar tryggingafræðileg úttekt hafði gefið tilefni til aðgerða vegna mikils hallareksturs sjóðsins. Miðuðu lagabreytingar þessar að því að draga úr útgjöldum, einkum með breytingum á ákvæðum um örorkulífeyri. Það var á valdi löggjafans að gera frekari breytingar á lagaákvæðum um lífeyrissjóðinn í því skyni að styrkja stöðu hans, jafnvel þótt þær leiddu til skerðingar á lífeyrisréttindum sjóðfélaga, enda væru breytingarnar innan þeirra marka, sem ákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar meðal annars setja. Eins og áður hefur komið fram, var þessi leið ekki farin, heldur voru í raun öll lagaákvæði, sem þýðingu höfðu fyrir fjárhagsstöðu lífeyrissjóðsins afnumin, þ. á m. ákvæðin um lífeyrisréttindi sjóðfélaga, og gengið út frá því, að slíkum ákvæðum yrði skipað í reglugerð um sjóðinn. Íslensk löggjöf hefur ekki að geyma nein heildarlög um lífeyrissjóði og starfsemi þeirra. Frumvarp til slíkra laga var lagt fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989-1990, en varð ekki að lögum. Um einstök atriði, sem varða lífeyrissjóði almennt, er þó að finna ákvæði í lögum. Má þar sérstaklega nefna lög nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða, lög nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, og lög nr. 91/1980, um skráningu lífeyrisréttinda. Eins og áður hefur verið vikið að, starfa langflestir lífeyrissjóðir á grundvelli reglugerða, sem staðfestar hafa verið af fjármálaráðuneytinu, án þess að sérstökum lögum sé til að dreifa um hvern og einn þeirra. Frá þessu eru nokkrar undantekningar, þar sem löggjafinn hefur látið sig málefni tiltekinna lífeyrissjóða skipta og sett sérstök lög um þá. Einkum er þar um að ræða sjóði opinberra starfsmanna. Ekki er það þó einhlítt, því að auk sérstakrar löggjafar um Lífeyrissjóð sjómanna gilda sérstök lög um Lífeyrissjóð bænda, sbr. nú lög nr. 50/1984. Hin sérstöku lög um einstaka lífeyrissjóði eru almennt ítarleg og kveða meðal annars á um réttindi sjóðfélaga til lífeyris. Samkvæmt því, sem hér hefur stuttlega verið rakið, er nokkur hefð fyrir því, að löggjafarvaldið láti sig málefni einstakra lífeyrissjóða skipta með sérstakri lagasetningu og það jafnvel þótt ekki sé um að ræða sjóði opinberra starfsmanna. Sú staðreynd, að málefnum Lífeyrissjóðs sjómanna var skipað á ítarlegan hátt með lögum, þar á meðal kveðið nákvæmlega á um það, hver væri réttur sjóðfélaga til lífeyris, skiptir verulega máli við úrlausn þess, hvaða svigrúm framkvæmdarvaldið hefur, þegar það skipar með stjórnvaldsfyrirmælum öllum veigamestu ákvæðum um sjóðinn, þar á meðal réttindaákvæðum sjóðfélaga. Afnám ákvæða um réttindi sjóðfélaga úr lögum þýðir ekki, að framkvæmdarvaldið hafi fyrir það frjálsari hendur við að skipa þeim réttindum með stjórnvaldsfyrirmælum. Þvert á móti leggur þessi aðstaða meiri höft á framkvæmdarvaldið en bundið hefðu löggjafann, ef málið hefði verið leitt til lykta með lagabreytingum, enda er framkvæmdarvaldið ekki aðeins bundið þeim takmörkunum, sem löggjafinn hefði orðið að virða, heldur binda reglur stjórnsýsluréttar hendur framkvæmdarvaldsins enn frekar. Hér að framan er rakinn aðdragandi þess, að sjóðfélögum í Lífeyrissjóði sjómanna var veittur réttur til ellilífeyris frá 60 ára aldri, sbr. lög nr. 49/1974, um Lífeyrissjóð sjómanna, svo og lög nr. 48/1981 og lög nr. 78/1985, um breyting á fyrstnefndu lögunum. Samkvæmt þessari lagaþróun var sjóðfélögum játaður réttur til ellilífeyris úr Lífeyrissjóði sjómanna frá því tímamarki, er þeir náðu 60 ára aldri, enda væri skilyrðum um starfstíma við sjómennsku fullnægt. Að undanskildu síðastgreindu skilyrði um starfstíma verður ekki séð, að af löggjafans hálfu hafi verið að því stefnt, að þeir sjóðfélagar, sem kysu að nýta sér þessi réttindi, ættu að búa almennt við lakari réttarstöðu en aðrir sjóðfélagar. Ég tel þvert á móti einsýnt af fyrrgreindri forsögu, að tilgangur löggjafans hafi verið sá að greiða fyrir því, að þessi starfsstétt, sjómenn, gætu látið fyrr af störfum en almennt tíðkast og að lagaþróun um hinn lækkaða ellilífeyrisaldur bendi eindregið til þess, að sjóðfélagar á aldursskeiðinu 60-65 ára ættu að vera jafnsettir öðrum ellilífeyrisþegum í sjóðnum. Orðalag 12. gr. laga nr. 49/1974, um Lífeyrissjóð sjómanna, með síðari breytingum, var og alveg ótvírætt að þessu leyti. Af þessum sökum tel ég, að ekki geti komið til álita, að horfa til hærri ellilífeyrisaldurs í öðrum lífeyrissjóðum við mat á því, hvort hin umdeildu skerðingarákvæði í reglugerð fyrir Lífeyrissjóð sjómanna fái staðist. Óumdeilt er, að ástæða hinnar bágu fjárhagsstöðu Lífeyrissjóðs sjómanna var talin vera hinn lági ellilífeyrisaldur. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 21. febrúar 1995, segir svo um þetta: "Breytingin á lífeyrisréttindum í reglugerðinni frá 1. september fólst þó fyrst og fremst í skerðingu á ellilífeyrisréttindum enda var ljóst að vandi sjóðsins stafaði einkum af áhrifum svokallaðrar 60 ára reglu á fjárhag sjóðsins." Vegna þessa skilnings á orsök vandans var því fyrst og fremst höggvið í þann knérunn, sem fyrr getur. Að lögum verður hins vegar ekki fram hjá því gengið, að í fyrri löggjöf um Lífeyrissjóð sjómanna hafði verið stofnað til réttinda til handa sjómönnum til töku lífeyris á aldrinum 60-65 ára, eins og áður hefur verið rakið. Voru þau veitt án fyrirvara og lögð að jöfnu við réttindi annarra manna til töku lífeyris á síðara aldursskeiði. Tel ég ótvírætt, að lífeyrisréttindi sjómanna, sem höfðu byrjað töku lífeyris á þessum lagagrundvelli og bundið traust við hann að öðru leyti um stöðu sína og störf, njóti ríkrar verndar 67. gr. stjórnarskrárinnar og grundvallarreglna laga. Tel ég ekki fá staðist, a.m.k. ekki án skýrrar lagaheimildar, að taka þá sjóðfélaga út úr, sem byrjað höfðu töku ellilífeyris á aldursskeiðinu 60-65 ára, áður en hin nýja skipan kom til framkvæmda, og telja þá sérstakan orsakavald hallareksturs. Tel ég auk þess, að almennt sé ekki réttmætt að taka á málum með þessum hætti og vafasamt að fengi samrýmst 67. gr. stjórnarskrárinnar, jafnvel þótt lagaheimild lægi fyrir. Ég álít, að ráðstafanir til úrbóta á fjárhagsvanda lífeyrissjóða verði að byggjast á almennum grundvelli svo sem eðli þessara sjóða er háttað, ella er viðbúið, að jafnræðis verði ekki nægjanlega gætt. Í þessu sambandi tel ég sérstaka ástæðu til að vekja athygli á því, að þegar ráðist var í breytingar á lögum um Lífeyrissjóð sjómanna með lögum nr. 44/1992, í tilefni mikils halla á sjóðnum, var ekki hróflað við umræddum ellilífeyrisréttindum og var hallareksturinn þá ekki rakinn til þeirra, sbr. athugasemdir, sem fylgdu frumvarpi til laga þessara. Þegar litið er til þess, hversu réttindum þeim til ellilífeyris úr Lífeyrissjóði sjómanna, sem um ræðir í máli þessu, hafði verið skipað af hálfu löggjafans, eins og að framan er lýst, og það virt, að allur meginþungi ráðstafana til að bæta fjárhag lífeyrissjóðsins var látinn koma niður á umræddum hópi sjóðfélaga, tel ég, að í þeim mæli hafi verið farið á svig við jafnræðisreglur og byggt á slíkum sjónarmiðum að öðru leyti, að fjármálaráðuneytinu hafi ekki verið stætt á því að staðfesta reglugerðina að hinum umdeildu ákvæðum óbreyttum. Eru það tilmæli mín, að fjármálaráðuneytið hafi forgöngu um nauðsynlegar breytingar á reglugerðinni, er tryggi, að brýnar ráðstafanir til að bæta fjárhag Lífeyrissjóðs sjómanna verði byggðar á lögmætum grundvelli í samræmi við niðurstöður þessa álits míns." Niðurstaða álits míns, dags. 17. ágúst 1995, var svohljóðandi: "V. Niðurstaða mín er því sú í máli þessu, að ekki hafi verið rétt af fjármálaráðuneytinu að staðfesta reglugerð fyrir Lífeyrissjóð sjómanna að óbreyttum greinum 10.3. og 10.4., sbr. og grein 20.2., og því eru það tilmæli mín til ráðuneytisins, að það gangist fyrir nauðsynlegum breytingum á reglugerðinni í samræmi við það, sem kemur fram í þessu áliti." VI. Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við fjármálaráðherra að upplýst yrði, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti mínu. Í svari fjármálaráðuneytisins frá 2. maí 1996, segir meðal annars: "Þann 14. nóvember 1995 ritaði ráðuneytið stjórn Lífeyrissjóðs sjómanna bréf og beindi þeim tilmælum til stjórnarinnar að hún beitti sér fyrir breytingum á reglugerðinni frá 1. september 1994 í samræmi við niðurstöðu álits yðar en stjórn sjóðsins hafnaði því. Ráðuneytið taldi sig ekki geta beitt öðrum úrræðum þar sem gildistaka laga nr. 94/1994, um Lífeyrissjóð sjómanna var bundin staðfestingu á reglugerðinni, sbr. 5. gr. laganna." Með stefnu þingfestri hinn 27. júní 1996 höfðaði A mál á hendur Lífeyrissjóði sjómanna og íslenska ríkinu til viðurkenningar á rétti hans til óskerts lífeyris, sem hann hefði öðlast samkvæmt ákvæðum laga nr. 49/1974, frá og með 1. febrúar 1995. Þá krafðist hann meðal annars greiðslu er nam þeirri fjárhæð, sem lífeyrissjóðsgreiðslur til hans höfðu verið skertar um frá 1. febrúar 1995 til 1. júní 1996.