I.
Hinn 31. ágúst 1994 leitaði til mín A, forstöðumaður, fyrir hönd Frjálsa lífeyrissjóðsins og kvartaði yfir synjun fjármálaráðuneytisins frá 2. ágúst 1994 um að staðfesta reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn, með þeim breytingum, sem staðfestar voru á félagafundi sjóðsins 23. mars 1994.
II.
Í kvörtuninni er málavöxtum lýst svo, að á sjóðfélagafundi Frjálsa lífeyrissjóðsins 23. mars 1994 hafi verið samþykkt einróma breyting á reglugerð Frjálsa lífeyrissjóðsins, sem feli í sér, að sjóðnum verði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu. Breytingarnar leiði til þess, að hver deild hafi meiri áhættudreifingu en kveðið sé á um í núverandi reglugerð. Hinn 29. mars 1994 hafi fjármálaráðuneytinu verið send reglugerðin til staðfestingar. Ráðuneytið hafi hins vegar synjað um staðfestingu reglugerðarinnar, sbr. bréf þess til Frjálsa lífeyrissjóðsins, dags. 2. ágúst 1994. Í kvörtuninni segir, að fjármálaráðuneytið hafi eigi fært fram lagarök fyrir synjun um staðfestingu reglugerðarinnar, heldur aðeins vísað til fyrri bréfaskrifta vegna óska Frjálsa lífeyrissjóðsins um álit ráðuneytisins á slíkri deildaskiptingu, sem hér um ræðir, áður en reglugerðinni var breytt á sjóðfélagafundi. Bréf þau, sem hér er vitnað til, eru frá Frjálsa lífeyrissjóðnum til fjármálaráðuneytisins, dags. 7. september 1993 og 28. desember 1993, og svarbréf ráðuneytisins, dags. 29. október 1993 og 14. mars 1994.
Í bréfi Frjálsa lífeyrissjóðsins til fjármálaráðuneytisins, dags. 7. september 1993, segir:
"Að undanförnu hafa verið til umræðu í stjórn Frjálsa lífeyrissjóðsins hugmyndir rekstraraðila sjóðsins þ.e. Fjárfestingafélagsins Skandia hf. um deildaskiptingu hans í þeim tilgangi að afmarka með vissum hætti mismunandi fjárfestingarstefnu til að gefa sjóðsfélögum í auknum mæli einstaklingsbundna valkosti um fjárfestingar á sínum lífeyrissparnaði. Hugmynd þessi er komin vegna fyrirmynda frá Bretlandi og Svíþjóð en þessi lönd eru mjög framarlega í lífeyrismálum. Frjálsi Lífeyrissjóðurinn er eins og kunnugt er svonefndur "séreignasjóður".
Til nánari skýringa má nefna eftirfarandi dæmi:
Sjóðnum yrði skipt í deildir t.d. A-deild, B-deild o.s.frv. Fjárfestingarstefna A-deildar yrði sú sama og sjóðurinn fylgir nú en hún byggir aðallega á ríkisverðbréfum og öðrum traustum innlendum verðbréfum. B-deild myndi fjárfesta í skírteinum erlendra verðbréfasjóða sem fjárfesta svo dæmi sé tekið í hlutabréfum innan Suð-Austur Asíu svæðisins. Deild C myndi hins vegar fjárfesta í skírteinum sjóða er einbeita sér t.d. að Ameríku svæðinu. Út frá því er gengið að hin erlendu hlutdeildarskírteini væru skráð á opinberum verðbréfamörkuðum í aðildarríkjum OECD, sbr. 9. tl. 9. gr. reglna Frjálsa Lífeyrissjóðsins.
Gert er ráð fyrir að félagsmönnum í Frjálsa lífeyrissjóðnum yrði gefinn kostur á að ákveða hversu stóran hlut lífeyrissparnaðar þeir vildu ávaxta innan hverrar deildar og þannig mætti hugsa sér t.d. að félagsmaður ákvæði að inneign og nýjum iðgjöldum skyldi ráðstafað 50% í deild A, 25% í deild B og 25% í deild C en annar að öllum sparnaði skyldi komið fyrir innan B-deildar.
Áður en lengra er haldið í umræðu um ofangreinda möguleika þótti stjórn Frjálsa lífeyrissjóðsins rétt að leita eftir áliti fjármálaráðuneytisins á því hvort ráðuneytið sjái einhverja annmarka á því fyrirkomulagi sem hér er gert að umtalsefni."
Í svari fjármálaráðuneytisins til Frjálsa lífeyrissjóðsins, dags. 29. október 1993, segir:
"Í hugmyndunum felst að deildarskipta sjóðnum og að sú deildarskipting byggi á mismunandi fjárfestingarstefnu sem sjóðfélagar eiga val um. Með þessu væri í reynd verið að taka upp einstaklingsbundna fjárfestingarstefnu og hverfa frá hefðbundinni áhættudreifingu í samræmi við þær starfsvenjur sem mótast hafa á undanförnum árum. Kjarni stefnunnar hefur ávallt verið sá að sjóðir fjárfesti í traustum verðbréfum og hlutabréfum og að áhættu sé dreift með viðunandi hætti og að stjórn viðkomandi sjóðs beri ábyrgð á henni. Sú breyting sem óskað er álits á víkur verulega frá þessari stefnu og telur ráðuneytið ekki unnt að fallast á hana að svo stöddu.
Ráðuneytið vill taka fram, að stefnt er að því að leggja fram á þessu þingi frumvarp til laga um starfsemi lífeyrissjóða. Gert er ráð fyrir að í því frumvarpi verði settar almennar reglur um fjárfestingarstefnu lífeyrissjóða. Af þeim sökum m.a. telur ráðuneytið ekki ástæðu til þess að hverfa frá þeirri fjárfestingarstefnu sem mótuð hefur verið fyrr en ljóst verður hvort af lagabreytingu verður."
Í bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 28. desember 1993, lýsti forstöðumaður Frjálsa lífeyrissjóðsins því, að ekki yrði fallist á, að um minni áhættudreifingu yrði að ræða fyrir einstaka sjóðfélaga, þar sem hver deild myndi fylgja lögum um lífeyrissjóði. Þvert á móti gætu sjóðfélagar náð meiri áhættudreifingu, eftir að fjárfestingum hefði verið blandað saman í fleiri en einni deild. Þá segir í bréfinu:
"Að okkar mati geta varla talist rök fyrir höfnun að verið sé að vinna að frumvarpi um lífeyrismál og að ekki verði fallist á breytingar fyrr en endurskoðun um mál lífeyrissjóða sé lokið. Reglulega hefur verið stefnt að því að leggja fram frumvarp um lífeyrissjóði en ekki tekist.
Þar sem við teljum að deildarskipting sjóðsins muni aðeins vera til bóta fyrir sjóðsfélaga og getum ekki séð neitt í lögum sem bannar slíka deildarskiptingu, vildum við gjarnan fá [...] efnisleg og lagaleg rök fyrir höfnun fjármálaráðuneytisins á beiðni okkar."
Í svari fjármálaráðuneytisins til Frjálsa lífeyrissjóðsins, dags. 14. mars 1994, segir:
"Ráðuneytið telur að efnisleg rök felist í svari ráðuneytisins frá 29. október s.l. en þau eru að verið sé með beiðninni að hverfa frá hefðbundinni áhættudreifingu og taka upp einstaklingsbundna fjárfestingarstefnu, sbr. nánar bréfið frá 29. október s.l. Ráðuneytið hafnaði ekki beiðni yðar vegna þess að verið væri að vinna að frumvarpi um lífeyrismál heldur var aðeins vikið að því í niðurlagi bréfsins að verið væri að vinna að slíku frumvarpi og því væri ráðuneytið ekki reiðubúið til þess að víkja frá þeim venjum sem mótast hafa varðandi fjárfestingarstefnu lífeyrissjóða.
Jafnframt hafið þér óskað eftir lagalegum rökum fyrir höfnun ráðuneytisins. Í lögum nr. 55/1980, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda ofl. er ekki að finna ítarlegar reglur um starfsemi lífeyrissjóða, þ.á.m. ekki reglur um fjárfestingar lífeyrissjóða. Ráðuneytinu er hins vegar fengið það hlutverk í 2. gr. laganna að staðfesta reglugerðir einstakra sjóða. Í því felst að ráðuneytið verður að meta hvort ákvæði í reglugerðum lífeyrissjóða séu í samræmi við lög nr. 55/1980 og aðrar réttarreglur svo og venjur sem mótast hafa. Ráðuneytið telur sig hafa nokkuð svigrúm í þessu efni enda sé ákvörðun rökstudd og jafnræðis gætt. Ráðuneytið hefur aldrei samþykkt fjárfestingarstefnu af því tagi sem þér óskið eftir að taka upp og í bréfi ráðuneytisins frá 29. október s.l. er ákvörðunin rökstudd."
Eins og áður greinir, sendi stjórn Frjálsa lífeyrissjóðsins fjármálaráðuneytinu hina nýju reglugerð til staðfestingar með bréfi, dags. 29. mars 1994. Þar segir:
"Hjálagt er ný reglugerð sem samþykkt var á almennum fundi sjóðsfélaga, þann 23. mars síðastliðinn. Breytingarnar voru samþykktar samhljóða og var enginn á móti.
Greinum 6 og 9 var breytt, sjá hjálagt breytingartillögurnar svo og eldri reglugerð.
Miklar breytingar hafa orðið á möguleikum á fjárfestingum á undanförnum árum bæði með tilkomu erlendra fjárfestinga og einnig hefur íslenski markaðurinn tekið miklum breytingum. Þá hafa reglur um áhættudreifingu verðbréfasjóða verið samræmdar í aðildarríkjum Evrópusambandsins og tekur reglugerðarbreytingin mið af því.
Breytingarnar ganga út á að deildaskipta sjóðnum í 5 deildir, sem verður til að auka áhættudreifinguna í sjóðnum og einstakra deilda frá því sem núverandi reglugerð gerir ráð fyrir. Núverandi reglugerð takmarkar t.d. ekki hversu mikið má fjárfesta í bréfum útgefnum af sama útgefanda sbr. 9. gr. 9. tl.
Breytingarnar miða að því að auka áhættudreifingu í sjóðnum enda eru talsvert meiri takmarkanir á fjárfestingum en samkvæmt eldri reglugerð. Þá má einnig benda á að þarfir einstakra sjóðfélaga eru mjög mismunandi.
Sem dæmi um hagræði af deildaskiptingu má nefna að sjóðsfélagi sem kominn er mjög nálægt því að fá greitt úr sjóðnum eða fær greitt út úr sjóðnum ætti nær eingöngu að hafa inneign sína bundna í skuldabréfum sem sveiflast lítið í verði, meðan ungur maður ætti að fjárfesta hluta af inneign sinni í verðbréfum sem gefa meiri ávöxtun yfir lengri tíma en geta sveiflast í verði.
Á fundinum kom fram mjög eindreginn stuðningur og almenn ánægja við ofangreindar breytingar.
Stjórn Frjálsa lífeyrissjóðsins fer þess á leit við yður að reglugerðin eins og hún er eftir staðfestingu sjóðsfélagafundar þann 23. mars sl, verði samþykkt af Fjármálaráðuneyti í samræmi við lög nr. 55/1980."
Framangreindu erindi Frjálsa lífeyrissjóðsins var hafnað með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 2. ágúst 1994, þar sem segir:
"Í bréfi ráðuneytisins frá 29. október s.l. var því hafnað að sjóðnum yrði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu. Þessi afstaða var ítrekuð í bréfi ráðuneytisins frá 14. mars s.l. Ráðuneytið telur ekkert það nýtt komið fram [í] málinu sem leiða eigi til þess að ráðuneytið breyti fyrri afstöðu til málsins. Ráðuneytið mun því ekki staðfesta breytingar á reglugerð fyrir sjóðinn sem fela í sér að sjóðnum verði skipt í deildir eftir fjárfestingarstefnu."
III.
Ég ritaði fjármálaráðherra bréf 13. september 1994, er ég ítrekaði 24. nóvember 1994, og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Frjálsa lífeyrissjóðsins. Sérstaklega óskaði ég þess, að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim reglum sem ráðuneytið hefur fylgt við úrlausn þess, hvort staðfesta skuli "reglugerð" skv. 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Svar fjármálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 30. desember 1994. Þar segir m.a. svo:
"Erindi frjálsa lífeyrissjóðsins hlaut venjulega afgreiðslu í ráðuneytinu og hlaut ítarlega umfjöllun áður en ákvörðun var tekin. Varðandi rökstuðning fyrir ákvörðuninni vill ráðuneytið vísa til bréfanna frá 29. október 1993 og 14. mars 1994 en til viðbótar skal eftirfarandi tekið fram.
Í 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963, um tekjuskatt og eignarskatt er fjallað um frádráttarbærni lífeyrisiðgjalda og þar kemur m.a. fram að fé sjóðanna skyldi ávaxtað með tilteknum hætti. Þessi heimild til frádráttar var afnumin með upptöku staðgreiðslu á árinu 1987 en ákvæðið hefur þó ekki verið fellt úr gildi. Jafnvel þótt skattfrelsi iðgjalda sé almennt ekki lengur til staðar telur ráðuneytið að sjónarmið þau sem fram koma í reglugerðarákvæðinu séu enn í fullu gildi en í ákvæðinu er leitast við að tryggja að lítil áhætta fylgi fjárfestingum lífeyrissjóða. Ráðuneytið hefur fylgt þessum sjónarmiðum þegar nýjar tegundir fjárfestinga hafa verið samþykktar. Þannig hefur verið reynt að tryggja að réttindi sjóðfélaga lífeyrissjóðanna væru sem best tryggð. Ráðuneytið telur að sú breyting sem gerð var á reglugerð Frjálsa lífeyrissjóðsins sé ekki í samræmi við þessi sjónarmið og því var hafnað að staðfesta hana. Ráðuneytið telur að synjunin hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hún sé í samræmi við venjur sem mótast hafa í áralangri framkvæmd.
Í bréfi yðar er jafnframt óskað eftir því að gerð verði grein fyrir þeim reglum, sem ráðuneytið hefur fylgt við úrlausn þess hvort staðfesta skuli reglugerð skv. 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launþega og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Því er til að svara að ráðuneytið kannar hvort ákvæði viðkomandi reglugerðar brjóti í bága við ákvæði gildandi laga og reglna á þessu sviði, en þar er um að ræða lög nr. 55/1980, reglugerð nr. 194/1981, lög nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða og reglur sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga. Ennfremur er athugað hvort reglugerðin sé sett í samræmi við þær reglur sem kveðið er á um í reglugerðinni sjálfri þegar það á við. Loks er athugað hvort reglugerðin brjóti í bága við aðrar réttarreglur eða venjur. Það er fátítt að ráðuneytið hafni því að staðfesta reglugerðir en þó eru nokkur dæmi um það t.d. vegna þess að ákvæði í reglugerðinni hafa ekki samrýmst ákvæðum laga nr. 55/1980 og/eða ofangreindum fjárfestingarreglum.
Hjálagt er ljósrit úr reglugerð nr. 245/1963 og skýrsla Seðlabanka um ársreikninga lífeyrissjóða árið 1993."
Með bréfi, dags. 11. janúar 1995, gaf ég Frjálsa lífeyrissjóðnum kost á að gera athugasemdir við ofangreint bréf fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir sjóðsins bárust mér með bréfi, dags. 8. mars 1995.
IV.
Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 6. október 1995, segir:
"1.
Samkvæmt 2. gr. núgildandi reglugerðar fyrir Frjálsa lífeyrissjóðinn, sem staðfest var af fjármálaráðuneytinu 4. maí 1992, er hlutverk sjóðsins að taka við tillögum sjóðfélaga og ávaxta þau til að tryggja sjóðfélögum og erfingjum þeirra lífeyri samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Framlag sjóðfélaga er frjálst, en takmarkast þó af gildandi lögum um lágmarksgreiðslur í lífeyrissjóð á hverjum tíma, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 6. gr. hennar skal fé það, sem lagt er inn í nafni sjóðfélaga, vera séreign hans, tilgreind á sérstökum reikningi, og skiptast nettótekjur milli sjóðfélaga í hlutfalli við eign hvers um sig og færast árlega á sérreikning þeirra. Réttur til greiðslu úr sjóðnum er að meginstofni til bundinn við hinar sérgreindu inneignir sjóðfélaga, sbr. 7. gr. reglugerðarinnar. Þá eru stjórnunarréttindi sjóðfélaga í sjóðnum, svo sem atkvæðisréttur á almennum fundum sjóðfélaga, miðuð við inneignir þeirra, sbr. 12. og 13. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, er lífeyrissjóður þessi af þeirri gerð, sem nefnd hefur verið séreignarsjóður.
Um sjóðsaðild er svofellt ákvæði í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar: "Félagar í sjóðnum geta orðið allir einstaklingar er leggja stund á sjálfstæða starfsemi eða eru ekki lögskyldaðir til að vera í öðrum lífeyrissjóðum." Þeim einstaklingum, sem að lögum skulu greiða í aðra lífeyrissjóði, er með 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar gefinn kostur á sjóðsaðild með því að greiða viðbótarframlag til Frjálsa lífeyrissjóðsins. Í 9. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um ávöxtun eigna sjóðsins. Fundur sjóðfélaga samþykkti breytingar á þeirri grein hinn 23. mars 1994 og jafnframt á 6. gr. vegna hinnar umþrættu deildaskiptingar sjóðsins og breyttra reglna um ávöxtun eigna í sambandi við hana. Þessar breytingar hefur fjármálaráðuneytið neitað að staðfesta, sbr. bréf þess, dags. 2. ágúst 1994, til Frjálsa lífeyrissjóðsins, sbr. og bréf ráðuneytisins til sjóðsins, dags. 29. október 1993 og 14. mars 1994. Er það kvörtunarefnið í máli þessu.
Samkvæmt framansögðu geta þeir verið félagar í Frjálsa lífeyrissjóðnum, sem stunda sjálfstæða starfsemi eða eru ekki lögskyldaðir til að vera í öðrum lífeyrissjóðum. Um almenna skyldu til aðildar að lífeyrissjóðum segir svo í 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda: "Öllum launamönnum og þeim, sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi, er rétt og skylt að eiga aðild að lífeyrissjóði viðkomandi starfsstéttar eða starfshóps, enda starfi lífeyrissjóðurinn skv. sérstökum lögum eða reglugerð, sem staðfest hefur verið af fjármálaráðuneytinu." Í lokamálslið þessarar lagagreinar er kveðið á um það, að verði ágreiningur um, til hvaða lífeyrissjóðs iðgjöld skuli greidd, úrskurði fjármálaráðuneytið um hann, að fenginni umsögn Vinnuveitendasambands Íslands, Alþýðusambands Íslands og/eða þeirra aðila annarra, sem hlut eiga að máli. 3. gr. laga nr. 55/1980 er svohljóðandi:
"Tryggingaskylda skal innt af hendi með þátttöku í lífeyrissjóðum skv. 2. gr. eftir því sem kostur er og samkvæmt reglum einstakra sjóða um sjóðsaðild. Eigi maður ekki sjálfsagða aðild að sjóði skv. 2. gr. velur hann sér lífeyrissjóð eftir því sem reglur einstakra sjóða leyfa. Sé tryggingaskyldu ekki fullnægt með þessum hætti, skal henni fullnægt með iðgjaldagreiðslum til lífeyrissjóðs, er úrskurðaraðili skv. 2. gr. vísar til, og með samkomulagi við viðkomandi lífeyrissjóð."
Samkvæmt framansögðu markast starfsvettvangur Frjálsa lífeyrissjóðsins af þeim ákvæðum um skylduaðild að lífeyrissjóðum, sem lög nr. 55/1980 hafa að geyma, sbr. og dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 3. mars 1995 í málinu E-8593/1993 (Sameinaði lífeyrissjóðurinn gegn Trésmiðjunni K-14 hf.). Um afmörkun í þessum efnum skipta og máli lög nr. 95/1980, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda.
Frjálsi lífeyrissjóðurinn starfar samkvæmt reglugerð, staðfestri af fjármálaráðuneytinu, og er út frá því gengið, að nauðsyn sé á slíkri staðfestingu. Þegar litið er til ákvæða laga nr. 55/1980 og þess megintilgangs þeirra, að því er lífeyrisréttindi varðar, að koma á almennri skylduaðild allra starfandi manna að lífeyrissjóðum og framkvæmdar í þágu þess markmiðs, tel ég ekki vafamál, að fyrirmæli laganna um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða taki til reglugerðar Frjálsa lífeyrissjóðsins þrátt fyrir þá sérstöðu sjóðsins, sem að framan er lýst. Í þessu sambandi er rétt, að fram komi, að í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða, er gengið út frá því, að lífeyrissjóðir starfi eftir staðfestum reglugerðum.
Af gildandi reglugerð fyrir Frjálsa lífeyrissjóðinn er ljóst, að sjóður þessi er byggður á einkaréttarlegum samningsatriðum. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 2. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Utan starfssviðs hans falla því afskipti af samningum einstaklinga. Kvörtunin varðar hins vegar synjun fjármálaráðuneytisins um staðfestingu á fyrrgreindum breytingum á reglugerð fyrir lífeyrissjóðinn. Staðfesting ráðuneytisins er stjórnvaldsákvörðun og fellur innan starfssviðs umboðsmanns Alþingis að fjalla um kvartanir, sem að henni lúta.
2.
Ég tel rétt að rekja stuttlega þær réttarheimildir, sem staðfestingar fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða hafa byggst á, og hvað felist í staðfestingum þessum.
Nú byggist staðfesting fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða á 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, sbr. og 2. gr. reglugerðar nr. 194/1981, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Áður var að finna hliðstætt lagaákvæði um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða í 2. gr. laga nr. 9/1974, um starfskjör launafólks o.fl., en lög þessi, sem voru felld úr gildi með fyrrnefndu lögunum, höfðu að geyma fyrstu almennu fyrirmælin um skylduaðild að lífeyrissjóðum.
Áður byggðust staðfestingar fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða á ákvæði í lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Með 1. tölulið 7. gr. laga nr. 41/1954, um breyting á lögum nr. 6 9. janúar 1935, um tekjuskatt og eignarskatt, voru ýmsar breytingar gerðar á ákvæðum um frádrátt lífeyrissjóðsgjalda frá tekjum, en ákvæði um þetta efni voru í d-lið 10. gr. síðarnefndu laganna. Með þessum breytingum varð 4. mgr. d-liðs 10. gr. laga nr. 6/1935 svohljóðandi:
"Skilyrði fyrir því, að iðgjöld fyrir ólögboðna lífeyristryggingu dragist frá tekj-um samkvæmt framansögðu, er, að tryggingin sé keypt hjá lífeyrissjóði, tryggingarfélagi eða stofnun, sem starfar eftir reglum, er fjármálaráðuneytið samþykkir, og séu þar m.a. fyrirmæli um ávöxtun og vörzlu tryggingafjárins og eftirlit með starfseminni."
Samhljóða ákvæði var í 4. mgr. D-liðs 13. gr. laga nr. 68/1971, um tekjuskatt og eignarskatt. Í 1. tölul. D-liðs 1. mgr. 30. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, var svohljóðandi ákvæði um frádrátt manna frá tekjum utan atvinnurekstrar:
"Iðgjöld af lífeyri, enda sé lífeyristryggingin keypt hjá lífeyrissjóði, vátryggingarfélagi eða stofnun sem starfar eftir reglum sem fjármálaráðherra samþykkir og séu þar m. a. fyrirmæli um vörslu og ávöxtun tryggingarfjárins og eftirlit með starfseminni. Frádráttur þessi skal þó ekki vera hærri en 11% af þeim launum sem almennt eru til viðmiðunar slíkum greiðslum. Hafi atvinnurekandi greitt hluta iðgjaldsins skerðist réttur launþega til frádráttar sem því nemur.
Fjármálaráðherra getur veitt heimild til að víkja frá framangreindu hámarki iðgjaldsfrádráttar þegar sérstaklega stendur á."
Með 4. gr. laga nr. 49/1987, um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, var D-liður 1. mgr. 30. gr. síðarnefndu laganna felldur úr gildi, þ. á m. fyrrgreint ákvæði. Með 2. gr. og b-lið 3. gr. laga nr. 30/1995, um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, og lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, með síðari breytingum, var tekin upp frádráttarheimild lífeyrisiðgjalda að nýju vegna iðgjalda "...sem greidd hafa verið til lífeyrissjóða sem starfa samkvæmt lögum eða hlotið hafa staðfestingu fjármálaráðuneytisins skv. 2. gr. laga nr. 55/1980...." Með ákvæðum til bráðabirgða í lögum nr. 30/1995 er mælt fyrir um, að frádráttarheimildin komi til framkvæmda í áföngum. Skömmu áður eða með a-lið 2. gr. laga nr. 147/1994, um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, hafði verið tekið upp svofellt ákvæði um frádrátt lífeyrisgreiðslna: "Frá tekjum manna sem eru 70 ára eða eldri má draga 15% af greiddum lífeyri úr lífeyrissjóðum skv. 2. gr. laga nr. 55/1980." Sambærilegt ákvæði hafði ekki verið í lögum.
Samkvæmt því, sem að framan greinir, voru ákvæði laga um tekjuskatt og eignarskatt um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum lífeyrissjóða sett í sambandi við frádráttarheimild lífeyrisiðgjalda frá tekjum til skatts, og var slík staðfesting skilyrði fyrir frádrættinum. Um efni reglugerða lífeyrissjóða kom það eitt fram í lagaákvæðum þessum, að þær skyldu hafa að geyma fyrirmæli um vörslu og ávöxtun fjárins og um eftirlit með starfseminni. Í hinum nýju lagaákvæðum um frádrátt lífeyrisiðgjalda frá tekjum til skatts, sbr. lög nr. 30/1995, er ekki að finna sambærileg ákvæði, en áskilið er, að lífeyrissjóðirnir starfi samkvæmt lögum eða hafi hlotið staðfestingu fjármálaráðuneytisins samkvæmt 2. gr. laga nr. 55/1980.
Í reglugerðir um tekjuskatt og eignarskatt voru sett ákvæði, sem vörðuðu frádrátt lífeyrisiðgjalda, sbr. 34. gr. reglugerðar nr. 147/1955, um tekjuskatt og eignarskatt, og síðast 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963, um tekjuskatt og eignarskatt, og breytingar á þessari grein reglugerðarinnar, sem gerðar voru með reglugerðum nr. 307/1968 og nr. 167/1970. Í 6. og 7. mgr. B-liðs 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963 voru ákvæði um, hversu haga skyldi ávöxtun fjár lífeyrissjóða, svo að þeir uppfylltu skilyrði fyrir staðfestingu fjármálaráðuneytisins. Ákvæði þessara málsgreina voru svohljóðandi eftir breytingar þær, sem gerðar voru með fyrrnefndum reglugerðum:
"Fé sjóðanna skal ávaxta á eftirfarandi hátt:
1. Í ríkisskuldabréfum.
2. Í skuldabréfum, sem tryggð eru með ábyrgð ríkissjóðs.
3. Í bönkum og sparisjóðum, sem fullnægja ákvæðum laga nr. 69/1941, svo og í innlánsdeildum skv. lögum um samvinnufélög.
4. Í skuldabréfum tryggðum með veði í húseignum allt að 75% af brunabótamatsverði, eða sé brunabótamat ekki fyrir hendi, þá af matsverði, sem ákveðið er af mönnum, er fjármálaráðherra tilnefnir, og allt að 75% af fasteignamatsverði lóða í kaupstöðum og kauptúnum.
5. Í skuldabréfum stofnlánasjóða atvinnuveganna, fjárfestingarstofnana eða annarra lánastofnana en þeirra, sem áður er getið. Ennfremur í hlutabréfum, en þó má aldrei verja meiru en 10% af árlegu ráðstöfunarfé lífeyrissjóða til hlutabréfakaupa.
Fjármálaráðherra getur ákveðið fyrir 15. febrúar ár hvert, að sjóðirnir verji allt að 50% af tekjum sínum á því almanaksári, þar með taldir vextir og afborganir af útistandandi skuldum, til kaupa á tilteknum skuldabréfum þeirra tegunda, sem nefnd eru í 1. og 2. tl. næstu mgr. hér á undan."
Í 8. mgr. B-liðs 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963 var ákvæði, sem laut að eftirliti með starfsemi lífeyrissjóða þess efnis, að hver einstakur lífeyrissjóður skyldi árlega endurskoðaður af endurskoðanda, sem fjármálaráðherra tilnefndi.
3.
Áskilnað 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, um staðfestingu fjármálaráðuneytisins á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði verður að skilja svo, að ráðuneytinu beri að synja um staðfestingu á slíkum reglugerðum, ef ákvæði þeirra stefna réttindum sjóðfélaga í óhóflega hættu eða þau eru ósamrýmanleg lögum eða öðrum réttarreglum með öðrum hætti. Ber fjármálaráðuneytinu því að kanna, hvort ákvæði reglugerða fyrir lífeyrissjóði standist að þessu leyti. Er þetta og skilningur fjármálaráðuneytisins, sbr. svarbréf þess til mín, dags. 30. desember 1994. Þær réttarheimildir, sem ráðuneytið getur sérstaklega í þessu bréfi, eru fyrrnefnd lög nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, og reglugerð um sama efni nr. 194/1981, svo og lög nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða. Þá er þess getið í bréfinu, að athugað sé, hvort reglugerð lífeyrissjóðs brjóti í bága við aðrar réttarreglur eða venjur. Í þessu sambandi er þess að geta, að íslensk löggjöf er mjög fáskrúðug að því er varðar almenn ákvæði um lífeyrissjóði. Ekki hefur til þess komið, að sérstök löggjöf hafi verið sett um starfsemi lífeyrissjóða almennt, enda þótt frumvarp til laga um það efni hafi verið lagt fyrir Alþingi, sbr. frumvarp til laga um starfsemi lífeyrissjóða, sem lagt var fyrir 112. löggjafarþing. Starfar því allur meginþorri lífeyrissjóða án almennrar löggjafar um starfsemi slíkra sjóða. Um örfáa sjóði hafa hins vegar verið sett sérstök lög, þar sem yfirleitt er að finna ítarleg ákvæði um viðkomandi sjóð, þ. á m. um starfsemi hans. Má þar einkum nefna lög nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum.
Ásteytingarsteinninn í máli þessu eru breytingar þær á ákvæðum reglugerðar fyrir Frjálsa lífeyrissjóðinn, sem samþykktar voru á fundi sjóðfélaga 23. mars 1994, og varða deildaskiptingu sjóðsins eftir fjárfestingarstefnu. Í synjun fjármálaráðuneytisins um staðfestingu á breytingunum, sbr. bréf þess, dags. 2. ágúst 1994, kemur þetta fram og er vísað til afstöðu ráðuneytisins í bréfi þess, dags. 29. október 1993, er staðfest hafi verið með bréfi, dags. 14. mars 1994. Í bréfi ráðuneytisins frá 29. október 1993 segir svo um þetta nýmæli í reglugerð sjóðsins:
"Með þessu væri í reynd verið að taka upp einstaklingsbundna fjárfestingarstefnu og hverfa frá hefðbundinni áhættudreifingu í samræmi við þær starfsvenjur sem mótast hafa á undanförnum árum. Kjarni stefnunnar hefur ávallt verið sá að sjóðir fjárfesti í traustum verðbréfum og hlutabréfum og að áhættu sé dreift með viðunandi hætti og að stjórn viðkomandi sjóðs beri ábyrgð á henni."
Ekki skírskotaði fjármálaráðuneytið í bréfi þessu til neinna réttarheimilda til stuðnings synjun sinni um staðfestingu á hinum umdeildu reglugerðarbreytingum.
Í tilefni af því, að af hálfu Frjálsa lífeyrissjóðsins var í bréfi, dags. 28. desember 1993, farið fram á lagarök fyrir synjun fjármálaráðuneytisins, gerði ráðuneytið frekari grein fyrir viðhorfum sínum í bréfi, dags. 14. mars 1994. Segir þar svo meðal annars:
"Í lögum nr. 55/1980, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda ofl. er ekki að finna ítarlegar reglur um starfsemi lífeyrissjóða, þ.á.m. ekki reglur um fjárfestingar lífeyrissjóða. Ráðuneytinu er hins vegar fengið það hlutverk í 2. gr. laganna að staðfesta reglugerðir einstakra sjóða. Í því felst að ráðuneytið verður að meta hvort ákvæði í reglugerðum lífeyrissjóða séu í samræmi við lög nr. 55/1980 og aðrar réttarreglur svo og venjur sem mótast hafa. Ráðuneytið telur sig hafa nokkuð svigrúm í þessu efni enda sé ákvörðun rökstudd og jafnræðis gætt. Ráðuneytið hefur aldrei samþykkt fjárfestingarstefnu af því tagi sem þér óskið eftir að taka upp og í bréfi ráðuneytisins frá 29. október s.l. er ákvörðunin rökstudd."
Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 30. desember 1994, kemur svo fyrst fram, að ráðuneytið telur, að sjónarmið þau, sem fram koma í 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, séu í fullu gildi og kveðst fylgja þeim sjónarmiðum. Verður svar ráðuneytisins ekki skilið öðruvísi en það telji umrætt reglugerðarákvæði gilda réttarheimild.
Eins og fyrr segir, er ekki fyrir að fara almennri löggjöf um starfsemi lífeyrissjóða, þ. á m. um ávöxtun fjár þeirra og áhættudreifingu. Almenn lagaákvæði um lífeyrissjóði eru einkum lög nr. 27/1991, um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða, sem varða eftirlit með sjóðum þessum. Hvorki í 2. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, sem staðfesting fjármálaráðuneytisins á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði byggist nú á, né öðrum ákvæðum laga þessara er að finna ákvæði um ávöxtun fjár lífeyrissjóða, áhættudreifingu í sjóðum þessum og fjárfestingarstefnu þeirra. Ákvæði þessara laga, sem snúa að lífeyrissjóðum, varða ekki þessi atriði, en fjalla fyrst og fremst um tryggingaskyldu og framkvæmd hennar. Sú réttarheimild, sem telja verður, að fjármálaráðuneytið byggi fyrst og fremst á í máli þessu, eru fyrrgreind ákvæði B-liðs 34. gr. reglugerðar nr. 245/1963, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, sbr. svarbréf ráðuneytisins til mín, dags. 30. desember 1994. Þessi ákvæði, sem sett voru í tengslum við frádrátt lífeyrisiðgjalda frá tekjum til skatts, hafa að geyma reglur um, að ávöxtun fjár lífeyrissjóða skuli vera með tilteknum hætti. Í þessu sambandi er til þess að líta, að í 9. gr. gildandi reglugerðar fyrir Frjálsa lífeyrissjóðinn frá 4. maí 1992, sem fjármálaráðuneytið hefur staðfest, eru reglur um það, hvernig eignir sjóðsins skuli ávaxtaðar. Víkja þær reglur nokkuð frá umræddu reglugerðarákvæði, þ. á m. er heimilt að fjárfesta í traustum erlendum verðbréfum, sbr. 9. tölul. 9. gr. reglugerðarinnar. Þegar af þessari ástæðu verður ekki séð, að umrætt ákvæði reglugerðar nr. 245/1963 geti verið undirstaða ákvörðunar fjármálaráðuneytisins í þessum efnum. Jafnframt er til þess að líta, hver tilgangurinn var með þessum reglugerðarákvæðum, eins og hann var markaður í lögum, þ.e. að setja skilyrði fyrir frádráttarbærni lífeyrisiðgjalda til skatts, sbr. hér að framan, og að sá lagagrundvöllur var felldur úr gildi og hefur ekki verið endurvakinn með þeim hætti, að reglugerðarákvæðin geti haft sama gildi og áður. Verður að telja vafamál, að þessi ákvæði reglugerðar nr. 245/1963 séu gild réttarheimild nú. Þá verður raunar ekki séð, að rök hafi staðið til þess, að fjármálaráðuneytið drægi umrædd reglugerðarákvæði fram til stuðnings synjun sinni um staðfestingu á breytingum á reglugerð fyrir sjóðinn, enda verður ekki ráðið, að ágreiningur hafi út af fyrir sig verið um ávöxtun fjár sjóðsins, heldur eingöngu um skiptingu hans í deildir eftir fjárfestingarstefnu, sem ráðuneytið hefur ekki talið nægilega áhættudreifingu, þ. e. horfið sé frá hefðbundinni áhættudreifingu til einstaklingsbundinnar áhættudreifingar að vali sjóðfélaga, sbr. bréf fjármálaráðuneytisins, dags. 29. október 1993, 14. mars 1994 og 2. ágúst 1994.
Þar sem fjármálaráðuneytið hefur stutt ákvörðun sína við reglur um ávöxtun fjár lífeyrissjóða frá löngu liðnum tíma, er tilefni til að benda á, að róttækar breytingar í frjálsræðisátt hafa orðið á skipan fjármagnshreyfinga milli Íslands og annarra landa, sbr. nú meðal annars lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, og reglugerð nr. 679/1994, um sama efni, svo og lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, og 4. kafla 3. hluta EES-samningsins, sem öðlaðist lagagildi hér á landi með lögum þessum, en frjálsir fjármagnsflutningar eru meðal grundvallaratriða þess samnings.
Ákvarðanir sínar um staðfestingar á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði verður fjármálaráðuneytið að byggja á fullnægjandi lagagrundvelli. Í meginatriðum er það viðurkennt af hálfu ráðuneytisins. Ber að hafa í huga, að hér er um einkaréttarleg samningsatriði að ræða, sem almennt verður ekki gripið inn í af hálfu stjórnvalda, nema skýr lagaheimild standi til þess. Fjármálaráðuneytið hefur auk fyrrgreinds reglugerðarákvæðis vísað til venju svo og borið því við, að það hafi "... nokkurt svigrúm í þessu efni...", sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 14. mars 1994. Um þetta er það að segja, að ráðuneytið hefur ekki gert grein fyrir tilurð venju og á hvern hátt synjun þess gæti byggst á venju. Sökum þessa og nauðsynjar á lagaheimild tel ég að skírskotun fjármálaráðuneytisins til venju, eins og henni er farið, geti ekki haft þýðingu í málinu. Ekki er heldur fyllilega ljóst hvað ráðuneytið hefur í huga með því "svigrúmi", sem það telur sig hafa við mat á því, hvort reglugerð fyrir lífeyrissjóð skuli staðfest. Hvað sem öðru líður er þó ljóst, að stjórnvöld hafa ekki svigrúm til þess að grípa inn í slíkt einkaréttarlegt samningsatriði, eins og hér um ræðir, og banna skiptingu lífeyrissjóðs í deildir, nema með viðhlítandi stoð í lögum. Þar sem ákvarðanir fjármálaráðuneytisins verða að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög, svo sem ráðuneytið hefur sjálft í höfuðatriðum viðurkennt, sé ég ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði.
Það er því niðurstaða mín, að fjármálaráðuneytið verði við ákvarðanir sínar um staðfestingar á reglugerðum fyrir lífeyrissjóði að byggja á þeim lagaákvæðum, sem um það efni fjalla á hverjum tíma. Meðal þeirra laga eru lög um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda og ber fjármálaráðuneytinu því að meta, hvort reglugerð sú, sem í hlut á, leiði til svo mikillar áhættu, að tilgangi laganna með lífeyrissparnaði sé stefnt í háska. Hitt er annað mál, hvort löggjöf hafi að geyma nægileg fyrirmæli um lífeyrissjóði og starfsemi þeirra. Til þess tek ég ekki afstöðu í áliti þessu. Eins og fram hefur komið, reisa lög ekki beinar skorður við efni þeirra reglugerðarbreytinga, sem fjármálaráðuneytið neitaði að staðfesta. Þar sem fjármálaráðuneytið hefur heldur ekki sýnt fram á, að umrædd deildarskipting sjóðsins feli í sér slíka áhættu fyrir sjóðfélaga, að í bága fari við megintilgang lífeyrissparnaðar, tel ég ekki, að fjármálaráðuneytið hafi á þeim grundvelli getað synjað um staðfestingu. Hafa ber í huga, að sú aukning áhættu fyrir einstaka sjóðfélaga, sem ráðuneytið telur leiða af hinum umdeildu reglugerðarbreytingum og það hnýtur um, stafar af einkaréttarlegum samningsatriðum. Samkvæmt þessu tel ég, að synjun fjármálaráðuneytisins á breytingum þeim á reglugerð fyrir Frjálsa lífeyrissjóðinn, sem samþykktar voru á fundi sjóðfélaga 23. mars 1994, hafi ekki verið lögmæt.
V.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að synjun fjármálaráðuneytisins um staðfestingu á þeim breytingum á reglugerð fyrir Frjálsa lífeyrissjóðinn, sem samþykktar voru á fundi sjóðfélaga hinn 23. mars 1994, hafi ekki verið lögmæt. Eru það tilmæli mín, að fjármálaráðuneytið taki erindi Frjálsa lífeyrissjóðsins til meðferðar að nýju og leysi úr því í samræmi við niðurstöðu þessa álits míns, komi fram ósk um það frá fyrirsvarsmönnum Frjálsa lífeyrissjóðsins."
VI.
Með bréfi, dags. 27. mars 1996, sendi Frjálsi lífeyrissjóðurinn mér á ný erindi, en bréfinu fylgdi bréf fjármálaráðuneytisins frá 14. mars 1996. Þar segir:
"Ráðuneytið vísar til erindis yðar dags. 31. október og 10. janúar s.l. varðandi staðfestingu á reglugerð sjóðsins.
Í reglugerðinni er gert ráð fyrir því að sjóðnum verði skipt í deildir eftir fjárfestingastefnu. Ráðuneytið hafði áður hafnað sams konar beiðni. Sú synjun var borin undir umboðsmann Alþingis sem taldi í áliti sínu frá 6. október s.l. að synjunin væri ekki lögmæt.
Eins og yður mun kunnugt skipaði fjármálaráðherra nefnd s.l. haust um lífeyrismál. Nefndin hefur að undanförnu unnið að samningu frumvarps um rekstur og fjárfestingu lífeyrissjóða og er sú vinna langt komin. Í frumvarpið verða m.a. settar ítarlegar reglur um fjárfestingar lífeyrissjóða, rekstur þeirra og innra eftirlit. Ráðuneytið hefur af þeim sökum ákveðið að samþykkja ekki breytingar á reglugerðum lífeyrissjóða af því tagi sem hér um ræðir enda má ætla að innan tíðar verði tekið á umræddum atriðum með lagasetningu.
Að lokum er beðist velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur að svara erindinu."
Umfjöllun minni um síðari kvörtun Frjálsa lífeyrissjóðsins var ekki lokið er skýrslan fór í prentun.