Álit

I. Kvörtun.

Hinn 23. mars 2011 leituðu A ehf. til mín og kvörtuðu yfir því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hefði ekki afgreitt umsókn félagsins um leyfi til innflutnings á ferskum eggjum frá Svíþjóð, dags. 18. febrúar 2008.

Settur umboðsmaður Alþingis hefur þegar fjallað um málshraða sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í málinu í áliti sínu frá 17. nóvember 2010 í máli nr. 5347/2008. Í því máli lá fyrir að ráðuneytið hafði óskað eftir umsögn Matvælastofnunar um umsóknina með bréfi til stofnunarinnar, dags. 2. apríl 2008, og ítrekað þá ósk með bréfum, dags. 23. júní 2008 og 14. desember 2009, en umsögnin hafði ekki enn borist ráðuneytinu. Í álitinu komst settur umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að þær tafir sem þá voru orðnar á afgreiðslu umsóknarinnar hefðu ekki samrýmst málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hann taldi einnig að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hefði ekki brugðist við drætti á því að Matvælastofnun veitti umsögn um umsóknina með fullnægjandi hætti.

Í kvörtun A ehf. til mín, dags. 23. mars 2011, kom fram að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hefði, í kjölfar álits í máli nr. 5347/2008, sent Matvælastofnun bréf og veitt því lokafrest til 6. desember 2010 til að veita umsögnina en að öðru leyti virtist ráðuneytið ekki hafa látið til sín taka og umsóknin hefði ekki enn verið afgreidd.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. nóvember 2011.

II. Samskipti umboðsmanns Alþingis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins.

Í tilefni af erindi A ehf. ritaði ég sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf, dags. 13. apríl 2011, þar sem ég óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té afrit af öllum gögnum málsins sem hefðu orðið til eftir að álit setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5347/2008 var sent ráðuneytinu, þ. á m. öllum gögnum er lytu að samskiptum ráðuneytisins og Matvælastofnunar. Ég óskaði þess jafnframt að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið upplýsti mig um það hvað liði afgreiðslu á umsókn A ehf., til hvaða ráðstafana hefði verið gripið til þess að afla lögboðinnar umsagnar Matvælastofnunar og hvort það væri mat ráðuneytisins að sannanlega hefði verið gripið til allra ráðstafana til þess.

Umbeðin gögn bárust mér með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 27. apríl 2011, og þar kom jafnframt fram að ráðuneytinu hefði borist umsögn yfirdýralæknis Matvælastofnunar, dags. 30. nóvember 2010. Í umsögninni lagði Matvælastofnun til að innflutningurinn yrði heimilaður að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Í framhaldinu áttu sér stað bréfaskipti milli ráðuneytisins og Matvælastofnunar þar sem óskað var frekari skýringa stofnunarinnar á þeim skilyrðum sem lagt var til að myndu gilda um innflutninginn, síðast bréf ráðuneytisins, dags. 27. apríl 2011.

Ég ritaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á ný bréf, dags. 19. maí 2011, þar sem ég tilkynnti honum að þrátt fyrir að hin lögbundna umsögn hefði nú verið veitt hefði ég ákveðið, í ljósi atvika málsins, að ljúka ekki athugun minni á því að svo stöddu. Ég óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneyti hans upplýsti mig um það þegar umsókn A ehf. hefði verið afgreidd. Ég óskaði þess einnig að ef málinu yrði ekki lokið fyrir 1. júlí 2011 yrði ég upplýstur um hvað afgreiðslunni liði.

Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 1. júlí 2011, var tilkynnt um að ráðuneytinu hefði nú borist ný umsögn Matvælastofnunar, dags. 3. júní 2011, þar sem lagt væri til að innflutningurinn yrði heimilaður að fullnægðum tilteknum skilyrðum og að ráðuneytið hefði umsögnina til athugunar. Til skýringar tek ég fram að í bréfaskiptum ráðuneytisins og Matvælastofnunar hafði þá komið fram að ráðuneytið teldi rétt að afgreiða umsókn A ehf. á öðrum lagagrundvelli en Matvælastofnun hafði byggt á í fyrri umsögn sinni frá 30. nóvember 2010.

Með bréfi, dags. 22. september 2011, óskaði ég eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu málsins og hvenær vænta mætti niðurstöðu í því. Jafnframt óskaði ég þess að mér yrðu afhent afrit af öllum þeim gögnum sem orðið hefðu til eða borist vegna málsins frá því að mér var sent svarbréf ráðuneytisins, dags. 1. júlí 2011, þ. á m. öllum vinnugögnum og minnisblöðum sem kynnu að hafa orðið til í ráðuneytinu eða undirstofnunum þess í tilefni af málinu.

Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 19. október 2011, var mér tilkynnt um að daginn áður hefði A ehf. verið heimilaður innflutningur á 10 kg af ferskum eggjum frá Svíþjóð að fullnægðum tilteknum skilyrðum. Bréfinu fylgdu tiltekin málsgögn, þ. á m. minnisblað tveggja starfsmanna ráðuneytisins til ráðherra, dags. 18. júlí 2011, þar sem m.a. var lagt til við hann að innflutningurinn yrði heimilaður að uppfylltum skilyrðum í umsögn Matvælastofnunar frá 3. júní 2011 þar sem sú afgreiðsla væri lögum samkvæm. Einnig fylgdi ítarlegt þrjátíu og þriggja blaðsíðna minnisblað starfsmanns laga- og sérfræðisviðs ráðuneytisins til ráðherra og fleiri starfsmanna ráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2011, þar sem m.a. kom fram að telja yrði vafasamt að ráðherra gæti hafnað framkominni beiðni A ehf. Einnig kom fram að ekki yrði séð að íslenska ríkið hefði forsendur til að beita bráðabirgðaráðstöfunum á grundvelli varúðarreglu 7. mgr. 5. gr. samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti dýra og plantna sem fram kemur í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (SPS-samningsins), m.a. yrði ekki séð að fram hefðu komið tiltekin atvik sem réttlættu það, t.d. þegar litið væri til umsagnar yfirdýralæknis Matvælastofnunar, dags. 3. júní 2011.

III. Álit.

1. Málshraði.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í 3. mgr. 9. gr. kemur jafnframt fram að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Í málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga felst áskilnaður um að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Við mat á því hvað getur talist eðlilegur afgreiðslutími verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt. Við matið er því litið til umfangs máls og atvika hverju sinni. Þá hefur mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila einnig þýðingu. Þannig ber almennt að hraða meðferð mála sem varða fjárhagslega hagsmuni aðila, eins og t.d. mála er lúta að réttindum aðila sem reka atvinnustarfsemi.

Með vísan til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga tel ég ástæðu til að gera verulegar athugasemdir við þann tíma sem það tók sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið að afgreiða umsókn A ehf. um innflutning á ferskum eggjum frá Svíþjóð. Umsókn A ehf. er dagsett 18. febrúar 2008. Leyfi til innflutnings var aftur á móti ekki gefið út fyrr en 18. október 2011, eða þremur árum og átta mánuðum eftir að umsóknin var lögð fram. Slíkt er fáheyrt í íslenskri stjórnsýslu samkvæmt þeim málum sem komið hafa til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis.

Þar sem settur umboðsmaður Alþingis hefur þegar fjallað um málshraða sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í málinu í áliti sínu frá 17. nóvember 2010 í máli nr. 5347/2008 tel ég ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega hér um meðferð málsins fram að þeim tíma. Frá því að settur umboðsmaður lauk athugun sinni með álitinu liðu hins vegar ellefu mánuðir þar til umsókn A ehf. var endanlega afgreidd. Þar af liðu rúmlega fjórir og hálfur mánuður frá því að umsögn yfirdýralæknis Matvælastofnunar, dags. 3. júní 2011, þar sem lagt var til að innflutningurinn yrði heimilaður, lá fyrir þar til fallist var á umsóknina. Þá höfðu starfsmenn ráðuneytisins lagt til við ráðherra að innflutningurinn yrði heimilaður í minnisblöðum sínum, dags. 18. júlí og 26. ágúst 2011.

Engar skýringar hafa verið veittar á þessum töfum. Í gögnum sem lögmaður A ehf. lagði fram mér til upplýsingar, nánar tiltekið tölvupóstsamskiptum hans og starfsmanns ráðuneytisins á tímabilinu 8. júlí til 27. september 2011, kemur ýmist fram að ástæður tafanna séu sumarleyfi og önnur fjarvera starfsmanna eða að málið sé hjá yfirstjórn ráðuneytisins og ekki sé mögulegt að svara nákvæmlega til um hvenær niðurstaða muni liggja fyrir. Ekki hefur komið fram hvað yfirstjórn ráðuneytisins taldi standa í vegi því að afgreiða umsóknina eftir að umsögn Matvælastofnunar frá 3. júní 2011 lá fyrir.

Þegar umsögn Matvælastofnunar barst sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu lá fyrir álit setts umboðsmanns Alþingis um að þegar hefðu orðið slíkar tafir á afgreiðslu málsins að málsmeðferðin samrýmdist ekki málshraðareglu stjórnsýslulaga. Því var enn ríkari ástæða en ella að hraða afgreiðslu málsins. Ég tel að sumarleyfi starfsmanna geti almennt ekki réttlætt tafir á afgreiðslu slíkra mála heldur verði að haga skiptingu verkefna milli starfsmanna, skipulagi sumarleyfa og ráðstöfunum af því tilefni á þann hátt að fært sé að afgreiða þau innan hæfilegs tíma. Ég tek líka sérstaklega fram að pólitísk afstaða ráðherra til þess hvort veita eigi leyfi þegar fyrir liggur að tilskilin skilyrði laga eru uppfyllt getur ekki réttlætt að afgreiðslu á umsókn um slíkt leyfi sé látin bíða umfram þau mörk sem leiða af málshraðareglum. Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að málsmeðferð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins hafi, frá þeim tíma er umsögn Matvælastofnunar, dags. 3. júní 2011, lá fyrir ekki verið í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu hafi borið, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, að veita lögmanni A ehf. nákvæmari upplýsingar en gert var um það hvenær ákvörðunar í málinu væri að vænta.

2. Afhending gagna.

Með bréfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 22. september 2011, var þess m.a. óskað að ráðuneyti hans afhenti mér „afrit af öllum þeim gögnum sem [hefðu] orðið til eða borist vegna málsins frá því að [mér] var sent svarbréf ráðuneytisins, dags. 1. júlí [2011], þ. á m. öllum vinnugögnum og minnisblöðum sem [kynnu] að hafa orðið til í ráðuneytinu eða undirstofnunum í tilefni af [málinu]“.

Hinn 3. október 2011 sendi lögmaður A ehf. mér til upplýsingar tölvupóstsamskipti sín við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið á tímabilinu 8. júlí til 27. september 2011. Þar komu m.a. fram tilteknar skýringar á töfum á afgreiðslu málsins. Þessi gögn fylgdu hins vegar ekki bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 19. október 2011, þrátt fyrir að sérstaklega hafi verið óskað eftir því að mér yrðu afhent öll gögn sem til hefðu orðið eftir 1. júlí 2011.

Af þessu tilefni tek ég fram að það er almennt ekki hlutverk stjórnvalda að meta það hvaða gögn eru mér nauðsynleg eða gagnleg vegna athugana minna á stjórnsýslu þeirra. Ég legg því áherslu á að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, eins og önnur stjórnvöld, bregðist við beiðnum mínum um afhendingu upplýsinga í tilefni af kvörtunum sem mér berast með þeim hætti að afhenda mér allar fyrirliggjandi upplýsingar og málsgögn og skilji þar ekkert undan nema undantekningarákvæði 4. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997 eigi við. Slíkt er nauðsynlegt til þess að lög nr. 85/1997 nái tilgangi sínum og mér sé fært að sinna því hlutverki sem umboðsmanni Alþingis er falið í lögum, bæði með tilliti til þess að niðurstöður mínar byggist á traustum grundvelli og þess að mér sé fært að afgreiða mál þeirra einstaklinga og lögaðila sem til mín leita svo fljótt sem unnt er. Ég tel að á það hafi skort af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í þessu máli.

IV. Niðurstaða.

Í þessu máli er fjallað um tafir á afgreiðslu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á umsókn A ehf. um leyfi til innflutnings á ferskum eggjum frá Svíþjóð sem send var ráðuneytinu 18. febrúar 2008 og var fyrst afgreidd 18. október 2011 eða þremur árum og átta mánuðum síðar. Áður hefur í áliti setts umboðsmanns frá 17. nóvember 2010 verið fjallað um þær tafir sem þá höfðu orðið á afgreiðslu málsins en það er niðurstaða mín að tafir sem urðu á afgreiðslu þess frá þeim tíma er umsögn Matvælastofnunar, dags. 3. júní 2011, lá fyrir hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá tel ég að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í nægilega góðu samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum er það niðurstaða mín að það hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggjast á að afhenda mér ekki öll gögn málsins eins og óskað hafði verið eftir.

Í heild sinni hafa tafir á afgreiðslu þessa máls í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu verið verulega umfram það sem talist getur eðlilegt miðað efni málsins, málshraðareglu stjórnsýslulaga og vandaða stjórnsýsluhætti. Ég beini því þeim tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðaráðuneytisins að það gæti sérstaklega að því að gera nauðsynlegar úrbætur á verklagi og starfsháttum innan ráðuneytisins til að hraða afgreiðslu mála þannig að tafir af því tagi sem urðu í þessu máli endurtaki sig ekki. Jafnframt eru það tilmæli mín að ráðuneytið hafi að öðru leyti þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu framvegis í huga í störfum sínum.