Álit

I. Hinn 13. júlí 1994 leitaði B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, til mín og kvartaði yfir ákvörðunum sýslumannsins á Akureyri, dags. 28. mars 1994 og 16. maí 1994, svo og úrskurðum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. mars 1994 og 20. maí 1994, sem staðfestu ákvarðanir sýslumannsins, en með þeim var hlutafélaginu synjað um að hafa veitingahúsið X opið eftir kl. 24:00 laugardaginn 2. apríl 1994, þ.e. strax að liðnum föstudeginum langa, og frá kl. 00:05 mánudaginn 23. maí 1994, þ.e. strax að hvítasunnudegi liðnum. Í kvörtuninni kemur fram, að lögreglustjóri hafi byggt ákvörðun sína í báðum tilvikum á 4. og 7. gr. laga nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, og 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis. Telur lögmaðurinn, að þessi ákvæði hafi ekki veitt lögreglustjóra heimild til að banna fyrirhugaða opnun veitingastaðarins, en bannið verði að styðjast við ótvíræða lagaheimild. Hann bendir á, að í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sé vísað til löggæslusjónarmiða, sem lögreglustjóri vísi ekki til í synjun sinni, enda sé tæplega unnt að meina mönnum atvinnurekstur með vísan til almennra löggæslusjónarmiða. Þá er að því vikið í kvörtuninni, að svo virðist sem framkvæmd á opnunartíma veitingastaða sé misjöfn eftir lögsagnarumdæmum. Veitingahús hafi verið opin á Ísafirði og Siglufirði 2. apríl 1994 og hafi lögreglustjórar á þessum stöðum talið það sjálfsagt, þar sem veitingahúsin hafi haft almennt skemmtanaleyfi og mátt hafa opið á grundvelli þess, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 587/1987, um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum. Sömu lög og reglur gildi á Akureyri og á þessum stöðum og því hafi bann við opnun veitingahússins ekki staðist. II. Málavextir eru þeir helstir, að af hálfu forráðamanna veitingahússins X, sem bæði hefur almennt skemmtanaleyfi og leyfi til vínveitinga, var farið fram á það við sýslumanninn á Akureyri, að veitingahúsið mætti vera opið á fyrrgreindum tímum. Með bréfum, dags. 28. mars 1994 og 16. maí 1994, synjaði sýslumaðurinn þessari málaleitan. Forsendur sýslumanns fyrir synjununum eru samhljóða í bréfum þessum svohljóðandi: "Ákvörðun þessi styðst við 4. gr. og 7. gr. laga um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar nr. 45/1926, svo og 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis nr. 425/1989 ásamt síðari breytingum." Með bréfi, dags. 28. mars 1994, var fyrri synjun sýslumannsins á Akureyri skotið til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins af hálfu A hf. og með bréfi, dags. 19. maí 1994, gekk síðari synjunin þá sömu leið. Í kærum þessum var því haldið fram, að sýslumanninn á Akureyri hefði brostið lagaheimild til þess, að banna A hf. að hafa veitingahúsið opið á hinum umbeðnu tímum og jafnframt á það bent, að í öðrum lögsagnarumdæmum væri heimilt að hafa skemmtistaði opna á þessum tímum. Væri veitingamönnum því mismunað eftir búsetu. Fram kom af hálfu A hf., að fyrirtækið hefði fullgild skemmtana- og vínveitingaleyfi og því hefði þurft að fella þessi leyfi úr gildi til að unnt væri að loka húsinu, eins og ákvarðanir sýslumanns fælu í sér. Í kæru A hf., dags. 28. mars 1994, út af fyrri synjuninni var til þess vísað, að samkvæmt 4. gr. laga nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, væri bann við því að halda almennar skemmtanir fyrir kl. 3 síðdegis á helgidögum þjóðkirkjunnar. Það hlyti að vera ljóst, að laugardagurinn 2. apríl 1994 væri ekki helgidagur og því virtist synjunin ólögmæt. Þá yrði synjuninni ekki heldur fundinn staður í 7. gr. laga þessara, þar sem svo væri mælt fyrir, að bönn samkvæmt lögunum tækju yfir allan föstudaginn langa, enda hefði verið farið fram á að mega hafa opið á laugardegi en ekki föstudaginn langa. Hinn 29. mars 1994 staðfesti dóms- og kirkjumálaráðuneytið synjun sýslumannsins á Akureyri, dags. 28. mars 1994, um opnun veitingahússins þegar að liðnum föstudeginum langa. Í úrskurði ráðuneytisins segir svo: "Synjun sína byggir sýslumaðurinn á ákvæðum 4. og 7. gr. laga nr. 45/1926 um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar svo og 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis nr. 425/1989 með síðari breytingum. Umbjóðandi yðar telur að sýslumaðurinn á Akureyri hafi ekki lagaheimild til að synja sér um að hafa opið, og bendir auk þess á að í öðrum lögsagnarumdæmum sé heimilt að hafa skemmtistaði opna á þeim tíma sem hér um ræðir. 4. gr. sbr. 7. gr. laganna nr. 45/1926 hefur hjá lögreglustjórum landsins yfirleitt verið túlkuð svo, að þeir telja rétt að hafa í heiðri anda laganna um bænadagana og því sé ekki rétt að leyfa skemmtun sem hefjist um miðnættið þegar föstudeginum langa, sem er mestur helgidaganna, lýkur. Einstöku undantekningar hafa þó verið frá þessu, sem er samkvæmt langvarandi hefð eða byggist á sérstökum atvikum. Að því er varðar túlkun á ákvæðum 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis nr. 425/1989 hefur ráðuneytið úrskurðað í bréfi til sýslumannsins í Keflavík, dags. 1. apríl 1993, að almennt verði ekki talið að almennur áfengisveitingatími geti hafist á miðnætti á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar. Hins vegar sé lögreglustjóra með lokaákvæði 2. mgr. 9. gr. veitt heimild til að veita leyfi til áfengisveitinga "á öðrum tímum í lokuðum samkvæmum og að öðru leyti er sérstaklega stendur á". Erindi yðar varðar veitingastarfsemi aðfaranótt laugardagsins 2. n.m. Dagurinn á undan er föstudagurinn langi. Þann dag er almennt skemmtanahald óheimilt, auk þess sem heimild til áfengisveitinga þann dag er mjög takmörkuð, sbr. 4. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989. Af því sem að framan greinir er ljóst að áfengisveitingar á þeim tíma sem erindið varðar eru ekki heimilar án sérstaks leyfis lögreglustjóra. Ætla má að veitinga- og skemmtanastarfsemi strax við lok föstudagsins langa hafi áhrif á bæjarbrag þegar að kvöldi þess dags auk þeirra áhrifa sem slík starfsemi hefur almennt á bæjarbrag. Slík starfsemi hefur augljóslega áhrif á verkefni lögreglu, væntanlega með auknum kostnaði. Þessi atriði og fleiri ber lögreglustjóra að hafa til hliðsjónar við lögreglustjórn. Af framangreindu er ljóst að staðbundnar aðstæður ráða miklu um það hvort lögreglustjórinn á Akureyri heimilar áfengisveitingar eða láti skemmtanahald óátalið aðfaranótt laugardagsins 2. apríl nk. Umrædd synjun hans byggist á mati, sem ráðuneytið treystir sér ekki til að endurskoða eða hnekkja. Er ákvörðun sýslumannsins því staðfest." Síðari synjun sýslumannsins, dags. 16. maí 1994, staðfesti dóms- og kirkjumálaráðuneytið með úrskurði, dags. 20. maí 1994, svohljóðandi: "Ráðuneytið skírskotar til bréfs yðar, herra hæstaréttarlögmaður, dags. 19. þ.m., þar sem þér kærið f.h. [A] ákvörðun sýslumannsins á Akureyri um að synja skemmtistaðnum [X] á Akureyri að vera opinn eftir kl. 24.00 á hvítasunnudag, þ.e. frá 00.05-03.00 aðfaranótt mánudagsins 23. maí. Synjun sína byggir sýslumaðurinn á ákvæðum 4. og 7. gr. laga nr. 45/1926 um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar svo og 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis nr. 425/1989 með síðari breytingum. Umbjóðandi yðar telur að sýslumaðurinn á Akureyri hafi ekki lagaheimild til að synja sér um að hafa opið, og bendir auk þess á að í öðrum lögsagnarumdæmum sé heimilt að hafa skemmtistaði opna á þeim tíma sem hér um ræðir. Ráðuneytið fellst á það með umbjóðanda yðar að 4. sbr. 7. gr. laga nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, banni ekki skemmtanahald eftir kl. 24.00 á hvítasunnudag og bann við skemmtanahaldi aðfaranótt 23. maí n.k. verði því ekki byggt á þeim grundvelli. Það útilokar hins vegar ekki að slíkt bann verði reist á öðrum grundvelli og kunna sjónarmið þar um að vera mismunandi eftir lögregluumdæmum. Skal áréttað, að skemmtun er heimil á umræddum tíma, án sérstaks leyfis, ef samkomustaður hefur almennt skemmtanaleyfi, nema sýslumaður banni það sérstaklega. Ætla má að veitinga- og skemmtistarfsemi strax við lok hvítasunnudags hafi áhrif á bæjarbrag þegar að kvöldi þess dags og slík starfsemi hefur augljóslega áhrif á verkefni og tilkostnað lögreglu. Þessi atriði og fleiri ber lögreglustjóra að hafa til hliðsjónar við lögreglustjórn. Að því er varðar túlkun á ákvæðum 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis nr. 425/1989 hefur áður komið fram það álit ráðuneytisins að almennt verði ekki talið að almennur áfengisveitingatími geti hafist á miðnætti á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar. Hins vegar sé lögreglustjóra með lokaákvæði 2. mgr. 9. gr. veitt heimild til að veita leyfi til áfengisveitinga "á öðrum tímum í lokuðum samkvæmum og að öðru leyti er sérstaklega stendur á". Er því ljóst að áfengisveitingar á þeim tíma sem erindið varðar eru ekki heimilar án sérstaks leyfis lögreglustjóra. Af framangreindu er ljóst að staðbundnar aðstæður ráða miklu um það hvort lögreglustjórinn á Akureyri heimilar áfengisveitingar eða láti skemmtanahald óátalið aðfaranótt mánudagsins 23. maí n.k. Umrædd synjun hans byggist á mati, sem ráðuneytið treystir sér ekki til að endurskoða eða hnekkja, enda ekkert komið fram sem bendir til að það mat leiði til ójafnræðis á milli einstakra skemmti- eða vínveitingastaða. Er ákvörðun sýslumannsins því staðfest." III. Með bréfum, dags. 25. júlí 1994, óskaði ég eftir því við sýslumanninn á Akureyri og dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að mér yrðu látin í té gögn málsins og skýrð yrðu viðhorf til kvörtunarinnar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Sérstaklega óskaði ég eftir skýringum á því, á hvaða lagaheimildum og lagasjónarmiðum þær ákvarðanir væru byggðar, sem kvörtunin lyti að. Í því sambandi fór ég fram á það í bréfi mínu til ráðuneytisins, að það gerði grein fyrir því, hvað fælist í lokamálsgrein úrskurða þess, en þar segði: "Af framangreindu er ljóst að staðbundnar aðstæður ráða miklu um það hvort lögreglustjórinn á Akureyri heimilar áfengisveitingar eða láti skemmtanahald óátalið [... ] Umrædd synjun hans byggist á mati, sem ráðuneytið treystir sér ekki til að endurskoða eða hnekkja [... ]" Í bréfi, dags. 3. ágúst 1994, gerði sýslumaðurinn á Akureyri grein fyrir sjónarmiðum sínum. Er bréfið svohljóðandi: "Í bréfum til forráðamanns [A] d.s. 28. mars s.l. og 16. maí s.l. þar sem tilkynnt er um þá ákvörðun Sýslumannsins á Akureyri að ekki sé heimilt að hafa skemmtistaði opna á fyrrnefndum tímum er í fyrsta lagi vísað til 4. og 7. gr. laga um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar nr. 45/1926. Fyrrnefndar greinar höfum við túlkað svo að rétt sé að halda í heiðri anda laganna um bænadagana og því sé ekki rétt að leyfa skemmtun sem hefjist um miðnætti þegar föstudeginum langa lýkur né hvítasunnudegi. Hingað til hefur Sýslumaðurinn á Akureyri aldrei veitt undanþágu á opnunartíma á umræddum tíma og því ekki um neins konar hefð að ræða hvað varðar opnunartíma skemmtistaða á þessum tíma. Í öðru lagi styðst ákvörðun Sýslumannsins á Akureyri við 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis nr. 425/1989. Sýslumaðurinn á Akureyri hefur við túlkun sína á 9. gr. stuðst við úrskurð Dómsmálaráðuneytis d.s. 1. apríl 1993. Í úrskurði ráðuneytisins er kveðið á um og það rökstutt að ekki verði talið að almennur áfengisveitingatími geti hafist á miðnætti á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar nr. 425/1989. Hinsvegar hefur lögreglustjóri heimild til að veita leyfi til áfengisveitinga á öðrum tíma en þeim sem boðinn er í 1. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar, í lokuðu samkvæmi og að öðru leyti er sérstaklega stendur á. Hér var um að ræða aðfaranótt laugardagsins 2. maí en dagurinn á undan var föstudagurinn langi og aðfaranótt mánudagsins 23. maí en dagurinn á undan var Hvítasunnudagur. Þessa hátíðisdaga er almennt skemmtanahald óheimilt sbr. l. nr. 45/1926, auk þess sem heimild til áfengisveitinga þessa daga er mjög takmörkuð sbr. 4. mgr. 9. gr. reglug. nr. 425/1989. Samkvæmt framansögðu er ljóst að áfengisveitingar á fyrrnefndum tíma eru ekki heimilar án sérstaks leyfis lögreglustjóra sem hann taldi ekki rétt að veita í umrætt sinn. Fleira kemur hér til álita í þessu sambandi og þá sér í lagi kostnaður við löggæslu." Með bréfi, dags. 5. ágúst 1994, gaf ég lögmanni A hf. kost á að gera athugasemdir í tilefni af fyrrgreindu bréfi sýslumannsins á Akureyri, en tók jafnframt fram, að hann gæti beðið með að koma athugasemdum á framfæri, þar til eftir að bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hefði borist og þá komið að athugasemdum vegna beggja bréfanna. Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. september 1994, barst mér 30. s.m. Með bréfi, dags. þann dag, sendi ég lögmanni A hf. ljósrit af bréfinu og benti honum á að gera athugasemdir í tilefni þess. Fyrrgreint bréf ráðuneytisins er svohljóðandi: "Atvik málsins varða annars vegar skemmtanahald aðfaranótt laugardags fyrir páska (í framhaldi föstudagsins langa) og hins vegar aðfaranótt annars í hvítasunnu. Ákvæði laga og reglugerða sem hér skipta máli eru lög um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, nr. 45/1926, reglugerð um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum, nr. 587/1987, og reglugerð um sölu og veitingar áfengis, nr. 425/1989 með breytingu nr. 165/1993. Verður nánar vikið að þessum ákvæðum hér á eftir. a. Í lögum nr. 45/1926 er í 7. gr. ákvæði sem vísar til þess að bönn undanfarandi greina nái yfir allan föstudaginn langa og hinn fyrra helgidag stórhátíða þjóðkirkjunnar. Í því felst tilvísun til 4. gr. laganna þar sem segir að á helgidögum þjóðkirkjunnar megi hvorki halda almennar skemmtanir né heldur megi markaðir eða aðrar þær athafnir, sem hávaði er að, eiga sér stað fyrir kl. 3 síðdegis, nema lögreglustjóri leyfi. Ljóst er því að 7. gr. laganna bannar skemmtanahald föstudaginn langa og fyrra helgidag stórhátíðanna (jóla, páska og hvítasunnu), frá miðnætti til miðnættis. 4. gr. laganna takmarkar hins vegar skemmtanahald aðfaranótt síðari helgidags stórhátíðanna, en ekki verður talið að ákvæðið sem slíkt takmarki skemmtanahald aðfaranótt laugardags fyrir páska, þ.e. eftir miðnætti. Skemmtanahald hefur almennt ekki verið tíðkað hér á landi aðfaranætur síðari helgidags stórhátíðanna eða laugardagsins fyrir páska. Nokkur staðbundin frávik frá þessari meginreglu finnast þó. Sem dæmi má nefna skemmtanir sem tengst hafa svonefndri skíðaviku um páska á Ísafirði og skíðamótum um hvítasunnu á Siglufirði, svo og skemmtanir sem tengst hafa heimkomu skólafólks og annarra um stórhátíðar. Einnig voru tilvik sem tengdust útræði síðari helgidag hvítasunnu. Löng hefð er fyrir sumum þessara tilvika sem ráðuneytið taldi ekki ástæðu til að standa gegn á árum áður þegar beinlínis þurfti heimild þess fyrir slíkum skemmtunum. Að jafnaði munu lögregluyfirvöld hafa haft samráð við sóknarprest (eða prófast) áður en heimild var veitt og hefur þá ekki verið talið að skemmtanahaldið raski verulega almannafriði helgidagsins. Hins vegar hefur það sjónarmið verið uppi að skemmtanahald sem hefjist á miðnætti í lok helgidaganna geti haft í för með sér röskun á bæjarbrag þegar fyrir miðnætti og því sé ekki rétt að lögreglustjórnin heimili slíkar skemmtanir. b. Rétt er að taka fram að áður fyrr var að finna takmarkandi reglur í lögreglusamþykktum þar sem á því var byggt að skemmtanir hæfust að jafnaði fyrir kl. 23.30 og að aðgangur væri ekki leyfður eftir þann tíma. Svo var t.d. í Reykjavík og á Akureyri fram til ársins 1979, sbr. 71. gr. lögreglusamþykktar fyrir Akureyri, nr. 44/1954. Þá voru reglur um slit skemmtana og þannig að skemmtun skyldi slíta í síðasta lagi klukkan eitt eftir miðnætti, á laugardögum þó í síðasta lagi klukkan tvö eftir miðnætti, nema um væri að ræða árshátíð eða aðra svipaða samkomu eða sérstakt leyfi ráðuneytis lægi fyrir. Reglur um veitinga- og skemmtanahald voru nokkuð rýmkaðar 1979, sbr. m.a. reglur nr. 280/1979, samþykkt nr. 288/1979 (fyrir Reykjavík) og 435/1979 (fyrir Akureyri) og reglugerð nr. 279/1979. Hefur síðan verið í gildi sú regla að skemmtun sem heimiluð hefur verið og hefst að kvöldi föstudags, laugardags eða almenns frídags megi standa til kl. þrjú eftir miðnætti. Áfram var þó á því byggt að leyfi lögreglustjóra þyrfti fyrir hverri skemmtun. Reglur um slit skemmtana koma nú fram í reglugerð nr. 587/1987, sbr. 13. gr. Í þeirri reglugerð eru jafnframt ný ákvæði um almenn skemmtanaleyfi, sbr. 11. og 12. gr., sem lögreglustjóri getur gefið út fyrir veitingastað þar sem skemmtanir fara reglubundið fram. Er í 11. gr. gert ráð fyrir því að forstöðumaður veitingastaðar geri lögreglustjóra grein fyrir því hvernig skemmtanahald á veitingastaðnum er fyrirhugað og veiti lögreglustjóra að öðru leyti allar þær upplýsingar sem honum er þörf á vegna eftirlits og framkvæmdar löggæslu, samkvæmt nánari ákvörðun lögreglustjóra. Þá segir og að forstöðumaður skuli tilkynna lögreglustjóra ef veruleg frávik á skemmtanahaldi eru fyrirhuguð frá því sem áður hefur verið tilkynnt. Ráðuneytið telur að almennt hafi verið út frá því gengið að skemmtanir fari ekki fram aðfaranætur síðari helgidags stórhátíða þjóðkirkjunnar eða aðfaranótt laugardags fyrir páska. Fyrirkomulag þetta byggir að nokkru á hefð frá þeim tíma að reglur stóðu frekar en nú er gegn slíku skemmtanahaldi. Löggæsla er því almennt ekki skipulögð miðað við það að skemmtanahald fari þá fram. Slíkt skemmtanahald verður því að telja frávik frá skemmtanahaldi sem fellur undir 11. gr. reglugerðar nr. 587/1987, enda kallar það m.a. á breytt skipulag löggæslu. Ráðuneytið telur því að jafnvel þótt skemmtistaður hafi fengið útgefið almennt skemmtanaleyfi samkvæmt 11. gr. reglugerðarinnar verði hann að hlíta því að skemmtun sé ekki heimiluð umrædd kvöld, eftir atvikum með afturköllun lögreglustjóra samkvæmt c-lið 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar. Þá er og ljóst að í því sambandi verður að hafa í huga samræmi í stjórnsýslu þannig að sams konar heimild mundi lögreglustjóri þurfa að veita öðrum skemmtistöðum í sama byggðarlagi. c. Reglugerð um sölu og veitingar áfengis, nr. 425/1989 með breytingu nr. 165/1993, hefur að geyma ákvæði um veitingatíma áfengis. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar mega áfengisveitingar fara fram frá kl. 18.00 til kl. 23.30 alla daga vikunnar. Áfengisveitingar mega þó fara fram til kl. 02.00 aðfaranótt laugardags, sunnudags eða almenns frídags, ef heimilt er samkvæmt reglum í hlutaðeigandi sveitarfélagi að hafa veitingastaði þar opna lengur en til kl. 23.30. Svo er á Akureyri, sbr. samþykkt nr. 435/1979. Af því leiðir að þar er heimilt að halda áfengisveitingum áfram eftir kl. 23.30. Hins vegar er ekki talið að sjálfstæður áfengisveitingatími hefjist kl. 23.30 sem standa megi fram yfir miðnætti. Í 2. mgr. 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis kemur fram að veita má áfengi á skemmtistað eftir þann tíma sem um ræðir í 1. mgr. á dansleikjum og öðrum skemmtunum sem lögreglustjóri leyfir. Kemur veitingatími þessi í framhaldi þess veitingatíma sem lýkur kl. 23.30 eða kl. 02.00 svo sem áður greinir. Er þannig ekki talið að almennur áfengisveitingatími geti hafist á miðnætti á grundvelli ákvæða 9. gr. Hins vegar er lögreglustjóra með 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. veitt heimild til að veita leyfi til áfengisveitinga "á öðrum tíma í lokuðum samkvæmum og að öðru leyti er sérstaklega stendur á". - - - Kæruefnin varða skemmtanahald aðfaranótt laugardags fyrir páska og aðfaranótt annars í hvítasunnu. Út frá því er gengið að miðað hafi verið við að áfengisveitingar yrðu hafðar um hönd á skemmtunum þessum. Dagurinn á undan er annars vegar föstudagurinn langi og hins vegar hvítasunnudagur, en þá daga er almennt skemmtanahald óheimilt eins og fram hefur komið, auk þess sem heimild til áfengisveitinga þá daga er mjög takmörkuð, sbr. 4. mgr. 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis. Áfengisveitingar á skemmtunum þeim sem leitað var eftir heimild fyrir hefðu þannig ekki verið heimilar án sérstaks leyfis lögreglustjóra. Meginafstaða ráðuneytisins vegna erinda þeirra sem hér eru til meðferðar er sú að það telur það vera almenna óskráða meginreglu að ekki sé gert ráð fyrir skemmtanahaldi aðfaranætur síðari helgidags stórhátíða þjóðkirkjunnar eða laugardagsins fyrir páska. Undantekningar sem á nokkrum stöðum hafa verið gerðar frá þessari almennu reglu eru fyrst og fremst staðbundnar og þær varða sérstakar aðstæður. Verður ekki talið að þær undantekningar brjóti í bága við jafnréttisreglu þannig að þess vegna sé skylt að heimila almennt skemmtanahald annars staðar. Ekkert það hefur komið fram er bendir til þess að af hálfu þeirra sem kvörtunina hafa borið fram hafi annað vakað en almennt skemmtanahald. Veitinga- og skemmtanastarfsemi við lok fyrra helgidags stórhátíðanna eða föstudagsins langa er til þess fallin að hafa áhrif á bæjarbrag þegar að kvöldi þess dags, auk þeirra áhrifa sem slík starfsemi hefur almennt á bæjarbrag. Slík starfsemi hefur augljóslega áhrif á verkefni lögreglu, væntanlega með auknum kostnaði. Mat á því hvort rétt sé að víkja frá hinni almennu reglu telur ráðuneytið að hljóti að vera í höndum lögreglustjóra (sýslumanns), bæði vegna mats á því hvort fyrir hendi sé sérstakt tilefni til skemmtanahalds, svo og með hliðsjón af ábyrgð hans á löggæslu almennt, þar með talin ábyrgð hans á eðlilegu aðhaldi vegna löggæslukostnaðar. Breytt tilhögun almenns skemmtanahalds á stöðum eins og Akureyri, þar sem fjölmenni er og margir veitinga- og skemmtistaðir, mundi af augljósum ástæðum þurfa að ná til allra skemmtistaða í byggðarlaginu og nágrenni þess. Það mundi síðan væntanlega smita út frá sér til enn fjölmennari staða, svo sem á höfuðborgarsvæðinu, þar sem slíkt skemmtanahald hefur ekki tíðkast. Miðað við þá stefnu að reyna að halda löggæslukostnaði niðri telur ráðuneytið ekki unnt að stuðla að slíkri almennri breytingu. Verði slakað á þeirri framkvæmd sem tíðkuð hefur verið telur ráðuneytið að það þurfi að gerast með fyrirvara og að yfirlögðu ráði, svo sem vegna skipulags löggæslu og kostnaðar. Ráðuneytið tekur fram að það hefur ekki með formlegum hætti beitt sér fyrir samræmdri framkvæmd reglna um veitinga- og skemmtanahald um stórhátíðar. Á árinu 1993 fjallaði ráðuneytið að gefnu tilefni um slíkt málefni, sbr. bréf ráðuneytisins til sýslumannsins í Keflavík, dags. 1. apríl 1993, sem fylgir hér með, en efni þess hefur svo verið kynnt nokkrum öðrum lögreglustjórum. Þá er ráðuneytinu kunnugt um að nokkrir lögreglustjórar hafa tekið saman yfirlit um skemmtanahald og veitingastarfsemi um stórhátíðar og dreift til þeirra sem málið varðar, sbr. í því sambandi bréf sýslumannsins í Keflavík til ráðuneytisins, dags. 29. mars sl., og bréf sýslumannsins á Siglufirði, dags. 19. apríl sl., sem fylgja einnig. Þá fylgir og minnisblað frá ráðuneytinu, dags. 24. mars sl., sem sent var sýslumanninum á Akureyri." Athugasemdir lögmanns A hf. bárust mér í bréfi, dags. 11. október 1994. Tók lögmaðurinn fram, að samkvæmt almennu skemmtanaleyfi veitingahússins X, útgefnu 15. mars 1994, væri ljóst, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 587/1987, um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum, að A hf. væri heimilt að hafa veitingahúsið opið til klukkan þrjú eftir miðnætti báða umrædda daga. Lögreglustjóri hefði ekki afturkallað almenna skemmtanaleyfið, svo að ganga yrði út frá því, að það hefði verið í gildi, sbr. 12. gr. fyrrnefndrar reglugerðar. Lögmaðurinn lét þess getið, að ekki hefði verið sótt um leyfi til að hafa opið umrædda daga heldur hefði frekar verið um að ræða könnun á afstöðu lögreglustjóra, sbr. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Þá vék lögmaðurinn að því í bréfinu, að í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kæmu nú fyrst fram þær hugmyndir, að lögreglustjóri hefði afturkallað skemmtanaleyfið, sbr. c-lið 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Fyrirliggjandi gögn bæru það ekki með sér. Þvert á móti rökstyddi lögreglustjóri synjun sína eingöngu með vísan til 4. og 7. gr. laga nr. 45/1926 og 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989. Í bréfi sýslumanns frá 3. ágúst 1994 kæmu fyrst fram sjónarmið um löggæslu og því sé ljóst, að hann hafi ekki haft í huga "sérstakar ástæður", þegar hann synjaði A hf. að hafa veitingahúsið opið. Lögmaðurinn gat þess í bréfinu, að lögreglumenn annist ekki dyravörslu og löggæslu í X. Hefði lögreglustjóri aldrei beitt ákvæðum 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 587/1987 um löggæslu á staðnum og því væri út í hött að vísa til löggæslusjónarmiða til stuðnings ákvörðun um lokun hússins. Að því er varðar vínveitingar þá getur lögmaðurinn þess, að X sé vínveitingahús, þar sem nánast eingöngu séu haldnir dansleikir. Ákvæði 2. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 165/1993, um breytingu á þeirri reglugerð, sem m.a. mæli fyrir um lengri veitingatíma áfengis á dansleikjum, eigi við um starfsemi veitingastaðarins. Fráleit sé sú túlkun ráðuneytisins, að veitingamanni sé ekki í sjálfsvald sett, hvort hann opni hús sitt t.d. kl. 22:00 eða 24:00. Túlkun þessi hafi ekki stoð í 1. eða 2. mgr. 9. gr. fyrrnefndrar reglugerðar, enda beri að túlka hana samkvæmt orðanna hljóðan. Því hafi veitingahúsinu verið heimilt að veita áfengi á umræddum dögum. Ennfremur vék lögmaðurinn í bréfi sínu að lögum nr. 45/1926 og taldi ljóst, að hvorki 4. né 7. gr. þeirra laga bannaði A hf. að hafa veitingahúsið opið á þann hátt, sem fyrirhugað var, eða veittu lögreglustjóra heimild til að banna það. Svo virðist sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið telji, að lögreglustjórar geti á grundvelli almennra og óskráðra reglna bannað veitingamönnum að stunda atvinnu sína og jafnframt komi fram í bréfi ráðuneytisins, að veitingamönnum sé mismunað. Slík lagaframkvæmd fái ekki staðist. Bann lögreglustjóra hafi ekki stoð í lögum og hafi því verið ólögmætt. Með bréfi, dags. 14. október 1994, gaf ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu kost á að gera athugasemdir við fyrrgreint bréf lögmanns A hf. og koma að frekari skýringum, ef þurfa þætti, áður en málið yrði tekið til lokaafgreiðslu. Í bréfi, dags. 28. október 1994, gerði dóms- og kirkjumálaráðuneytið frekari grein fyrir málinu af sinni hálfu. Bréf þetta er svohljóðandi: "Málið varðar kvörtun yfir því að ekki hafi mátt hafa veitingahúsið [X] á Akureyri opið eftir miðnætti aðfaranótt laugardags fyrir páska og aðfaranótt annars í hvítasunnu fyrr á þessu ári. Upplýst er að veitingahúsið hefur leyfi sem veitingahús og skemmtistaður samkvæmt lögum um veitinga- og gististaði og almennt skemmtanaleyfi samkvæmt reglugerð nr. 587/1987. Þar er og í gildi almennt leyfi til áfengisveitinga samkvæmt 12. gr. áfengislaga. Starfstími veitingastaða lýtur mismunandi reglum eftir því um hvern þátt starfseminnar er að ræða. Starfstími veitingastaða er almennt mjög rúmur að því er varðar almenna veitingastarfsemi, svo sem er t.d. á Akureyri, sbr. samþykkt nr. 435/1979 um breytingu á lögreglusamþykkt fyrir Akureyrarkaupstað, þar sem heimilt er að hafa veitingastaði opna frá kl. 06.00 til kl. 03.00. Um áfengisveitingar gilda hins vegar sérreglur. Eru þær reglur þrengri en gilda um almenna veitingastarfsemi, sbr. 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis (sbr. reglugerð nr. 165/1993). Um skemmtanahald gilda svo aðrar reglur, þar á meðal um slit á skemmtunum, sbr. reglugerð nr. 587/1987. Lög um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, nr. 45/1926, koma þar og til álita. Reglur standa þannig ekki gegn því að almennar veitingar séu fram reiddar fyrra helgidag stórhátíða og á föstudaginn langa. Hins vegar gilda þá takmarkanir að því er varðar áfengisveitingar og skemmtanir. Ekki liggur fyrir hvernig málin tvö voru lögð fyrir sýslumanninn á Akureyri. Bréf sýslumanns, dags. 28. mars sl., ber með sér að svarað er fyrirspurn "um opnunartíma skemmtistaða" en með bréfi hans, dags. 16. maí sl., er hins vegar svarað umsókn um að "opna veitingahúsið" eftir miðnætti. Svarbréf sýslumanns víkja svo bæði að því að ekki sé "heimilt að hafa opið á fyrrnefndum tíma". Í bréfi ráðuneytisins frá 29. september sl. kemur fram að litið hafi verið svo á að málin snerust um skemmtanahald með áfengisveitingum. Var þar ítarlega farið yfir túlkun þeirra ákvæða sem til álita koma í þessu sambandi, og er vísað til þess. Í bréfinu var því haldið fram að það væri almenn óskráð regla að skemmtanahald fari ekki fram aðfaranótt síðari helgidags þjóðkirkjunnar eða laugardagsins fyrir páska, enda þótt dæmi séu um að skemmtanahald hafi verið heimilað á nokkrum stöðum. Slíkt skemmtanahald falli því undir frávik sem gert er ráð fyrir í 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Þessi frávik hafi verið staðbundin og varða að jafnaði sérstök tilefni. Frávik munu t.d. ekki þekkjast í Reykjavík eða nágrenni þess. Ráðuneytið telur ástæðu til að ætla að a.m.k. sums staðar þar sem skemmtanahald hefur þannig verið leyft aðfaranótt síðari helgidags þjóðkirkjunnar hafi ekki komið til skemmtunar að kvöldi þess helgidags. Í bréfum kæranda hefur ekki verið vísað til þess að skemmtanahald hafi áður verið heimilað á Akureyri umrædd kvöld, þ.e. aðfaranótt laugardags fyrir páska eða aðfaranótt annars í hvítasunnu. Í bréfi sýslumanns til yðar, dags. 3. ágúst sl., kemur fram að skemmtanir hafi ekki verið leyfðar sem hefjist um miðnætti þegar föstudeginum langa lýkur né hvítasunnudegi, og því engin hefð að því er varðar opnunartíma skemmtistaða á þeim tíma. Hins vegar hefur sýslumaður nú upplýst ráðuneytið að ekki hafi verið amast við skemmtanahaldi eftir miðnætti aðfaranótt annars í páskum. Vísast um þetta til meðfylgjandi yfirlitsblaða um opnunartíma skemmtistaða sem ráðuneytinu hafa borist frá sýslumanni. Af þessu er ljóst að ef fallist hefði verið á erindi [X] eins umrædd tvö skipti hefði það falið í sér mismunun gagnvart öðrum skemmtistöðum á Akureyri. Rétt er að taka fram að reglur stóðu ekki í vegi fyrir því að almenn veitingastarfsemi færi fram í veitingahúsinu [X] umrædda helgidaga og fram til klukkan þrjú eftir miðnætti, þ.e. án áfengis og án skemmtanahalds. Áfengisveitingar eru ekki heimilar eftir kl. 21.00 umrædd kvöld, sbr. 4. mgr. 9. gr. reglugerðar um sölu og veitingar áfengis, og þær geta þá ekki haldið áfram frá miðnætti án sérstaks leyfis samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. Að því er varðar viðhorf til löggæslu skal tekið fram að almennt verður að líta svo á að skemmtanahald, með eða án áfengisveitinga, hafi áhrif á nauðsyn löggæslu á hverjum stað, þótt aðrar ástæður sem áhrif hafa á bæjarbrag komi þar og til. Slík þörf þarf ekki að tengjast dyravörslu á veitingastað." Með bréfi, dags. 31. október 1994, gaf ég lögmanni A hf. kost á að gera athugasemdir í tilefni af fyrrgreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með bréfi, dags. 9. nóvember 1994, ítrekaði lögmaðurinn sjónarmið sín um ólögmæti synjana sýslumannsins á Akureyri. IV. Forsendur og niðurstöður álits míns, dags. 12. maí 1995, eru svohljóðandi: "1. Almennt um kvörtunarefnið. Kvörtun A hf. varðar synjun sýslumannsins á Akureyri um að hafa veitingahúsið X þar í bæ opið eftir miðnætti aðfaranótt 2. apríl 1994, sem var laugardagurinn fyrir páska, og aðfaranótt 23. maí 1994, sem var annar í hvítasunnu. Þessar ákvarðanir sýslumannsins staðfesti dóms- og kirkjumálaráðuneytið með úrskurðum sínum frá 29. mars 1994 og 20. maí 1994. Starfsemi sú, sem A hf. rekur, er leyfisbundin atvinna, sem fellur undir lög nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði, að því er varðar almenna veitingastarfsemi, sbr. 2. og 3. mgr. 1. gr., 2. gr. og 3. gr. laga þessara. Eftir því sem fram kemur í málinu um starfsemi veitingahússins X flokkast það sem skemmtistaður, sbr. b. lið 9. gr. fyrrgreindra laga, þ.e. veitingastaður með reglubundna skemmtistarfsemi, fjölbreyttar veitingar í mat og/eða drykk og fullkomna þjónustu, sbr. og 34. gr. reglugerðar nr. 288, 10. júní 1987, um veitinga- og gististaði. Veitingahúsið hefur vínveitingar með höndum, en um þær gilda sérreglur, sbr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 og reglugerð nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis, sbr. reglugerð nr. 165/1993, um breytingar á þeirri reglugerð. Sá þáttur starfseminnar er háður sérstökum leyfum samkvæmt fyrrgreindum réttarheimildum og er í gildi leyfi útgefið af lögreglustjóranum á Akureyri 18. desember 1991 til handa veitingahúsinu, er gildir til 22. maí 1995. Liggur ljósrit þess leyfis fyrir í málinu. Að því er skemmtanahald áhrærir gilda og sérstakar reglur, sem einkum er að finna í reglugerð nr. 587/1987, um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum, en reglugerð þessi er sett á grundvelli ákvæða í lögum nr. 56/1972, um lögreglumenn, og lögum nr. 120/1947, um heimild til þess að marka skemmtunum og samkomum tíma. Skemmtanahald er háð leyfum lögreglustjóra samkvæmt reglugerð þessari og hefur veitingahúsið almennt skemmtanaleyfi, en slík leyfi eru gefin út fyrir veitingastað, þar sem skemmtanir fara reglubundið fram, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Í málinu liggur fyrir skemmtanaleyfi veitingahússins, útgefið 15. mars 1994, og er gildistími þess 22. maí 1993 til 22. maí 1994. Með tilliti til loka gildistíma leyfisins skal tekið fram, að óumdeilt virðist, að veitingahúsið hafi haft gilt leyfi 23. maí 1994, sem á reynir í máli þessu, og verður við það miðað. Auk ákvæða um starfstíma í fyrrgreindum réttarheimildum um áfengisveitingar og skemmtanahald eru starfseminni settar skorður varðandi starfstíma í lögreglusamþykkt nr. 44/1954 fyrir Akureyrarkaupstað, með síðari breytingum, og lögum nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, en á ákvæði þeirra laga reynir sérstaklega í máli þessu. Af framansögðu er ljóst, að til þess að starfsemi umrædds veitingahúss geti farið fram í samræmi við tilganginn með rekstri þess, þurfa þrenns konar leyfi að vera fyrir hendi, þ.e.a.s. almennt veitingaleyfi, vínveitingaleyfi og skemmtanaleyfi, og fer um leyfi þessi eftir mismunandi reglum, þ. á m. um opnunartíma. Aðstaðan getur því verið sú, að einn þátt rekstrarins megi starfrækja en annan ekki, allt eftir því, hvernig háttar til um tíma. Að þessu leyti er kvörtunarefnið því þríþætt og tel ég því rökrétt að fjalla í áliti þessu um hvern þátt fyrir sig og hvernig heimild til rekstrar er farið að því er varðar hvern þeirra á hinum umdeilda opnunartíma með tilliti til þeirra réttarheimilda, sem um þetta gilda og eru að verulegu leyti mismunandi, eins og fyrr er sagt. Áður tel ég tilefni til að fjalla um það, hvernig málin lágu fyrir við ákvarðanir stjórnvalda í þeim svo og að víkja að nokkrum atriðum varðandi löggjöf um helgidagafrið, sem sérstaklega reynir á í máli þessu. 2. Rannsóknarregla. Eins og fram kemur í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 28. október 1994, liggur ekki skýrt fyrir, hvernig erindi A hf. voru lögð fyrir sýslumanninn á Akureyri. Skrifleg erindi liggja ekki fyrir og verður því að ætla, að þau hafi verið borin fram munnlega. Svo sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins er ekki samræmi í orðalagi í hinum umdeildu ákvörðunum sýslumanns að þessu leyti, dags. 28. mars 1994 og 16. maí 1994. Þar er annars vegar tekið fram, að erindið varði "opnunartíma skemmtistaða", sbr. fyrra bréfið, en hins vegar er svarað umsókn um að "opna veitingahúsið", sbr. síðara bréfið. Ráðuneytið kveðst hafa miðað við, að málin snerust "um skemmtanahald með áfengisveitingum", sbr. fyrrnefnd bréf þess. Er það raunar í samræmi við það, sem er meginatriði í kærum lögmanns A hf., dags. 28. mars 1994 og 16. maí 1994, til ráðuneytisins út af ákvörðunum sýslumanns. Þar sem starfsemin er samkvæmt framansögðu þríþætt, að því er varðar opinber leyfi og reglur þar að lútandi, þ. á m. um opnunartíma, bar nauðsyn til, að skýrt lægi fyrir, til hvaða þátta starfseminnar ákvarðanir sýslumanns tækju. Ef erindi A hf. til sýslumanns voru óljós um þetta, bar embættinu að sjá til þess að eigin frumkvæði, að málin væru nægjanlega upplýst, áður en ákvarðanir voru teknar í þeim, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 3. Löggjöf um helgidagafrið. Lagaákvæði um helgidaga og helgidagahald eiga sér langa sögu hér á landi. Í öndverðu voru slík ákvæði í kristinna laga þætti Grágásar (Kristinrétti hinum forna) og svo síðar í Kristinrétti Árna biskups Þorlákssonar. Við siðaskipti urðu miklar breytingar á helgidagahaldi með fækkun messudaga, sbr. kirkjuskipan Kristjáns III. frá 1537, sem lögfest var hér á landi. Heittrúarstefnan (píetisminn) hafði mikil áhrif í þessum efnum, sbr. tilskipun um tilhlýðilegt helgihald sabbatsins og annarra helgra daga á Íslandi frá 29. maí 1744. Á 19. öld var löggjöf um helgidaga þokað í frjálsræðisátt, sbr. tilskipun frá 28. mars 1855, sem sniðin var eftir helgidagalöggjöf Dana frá 1845, sbr. og konungsbréf 26. september 1860, sem jók helgi sunnudagsins frá því sem verið hafði í tilskipuninni. Á síðari hluta 19. aldar fjallaði Alþingi iðulega um helgidagahald, en ekki urðu breytingar á löggjöf, nema að því er varðar afnám kóngsbænadags og rýmkun skipaafgreiðslu á helgidögum, sbr. lög nr. 37/1893 og lög nr. 19/1897, fyrr en ný heildarlöggjöf var samþykkt með lögum nr. 47/1901. Eftir samþykkt þessara laga var því hreyft hvað eftir annað, að löggjöfin væri of væg. Þá var flutt frumvarp (1919), sem miðaði að því að skerpa ákvæðin í því skyni að tryggja verkamönnum hvíldardaga og var því ekki af kirkjulegum toga, heldur liður í vinnuvernd og réttindakröfum verkafólks. Núgildandi lög nr. 45, 15. júní 1926 eiga rætur að rekja til frumvarps, sem þrír þingmenn Reykjavíkur báru fram samkvæmt óskum sameiginlegs fundar dómkirkjusafnaðarins og fríkirkjusafnaðarins. Þá er þess að geta, að fyrir Alþingi (111. löggjafarþing 1988) var lagt fram stjórnarfrumvarp til laga um helgidagafrið, sem leysa skyldi af hólmi lög nr. 45/1926. Frumvarp þetta, sem byggðist á frumvarpstillögum kirkjulaganefndar, sem lagðar voru fyrir kirkjuþing 1985 og 1986, varð ekki að lögum. Af framansögðu má ráða, að ýmis sjónarmið geta búið að baki helgidagalöggjöf. Fyrst og fremst hefur slík löggjöf þó byggst á trúarlegum grundvelli og stefnt að því að vernda helgidaga- og messufrið og svo er um gildandi lög nr. 45/1926. Við skýringar á lagaákvæðum um helgidagafrið ber að hafa þetta sjónarmið í huga. Þar sem slík ákvæði hefta atvinnustarfsemi og setja þannig mikilvægum hagsmunum skorður, tel ég nauðsynlegt að haft sé í huga við skýringu á slíkum ákvæðum, að ekki sé gengið lengra í friðunarátt en brýnir hagsmunir krefjast. 4. Skemmtanahald. Hinar umdeildu ákvarðanir sýslumanns voru byggðar á 4. og 7. gr. laga nr. 45/1926 að því er skemmtanahald varðar. Lagagreinarnar eru svohljóðandi: "4. gr. Á helgidögum þjóðkirkjunnar má hvorki halda almennar skemmtanir né heldur mega markaðir eða aðrar þær athafnir, sem hávaði er að, eiga sér stað fyrir kl. 3 síðdegis, nema lögreglustjóri leyfi. 7. gr. Bönn þau, er talin eru í undanfarandi greinum, ná yfir allan daginn föstudaginn langa og hinn fyrra helgidag stórhátíðanna. Þau gilda einnig eftir kl. 6 á aðfangadagskvöld jóla. Kvöldið fyrir aðra stórhátíðisdaga eru allar almennar skemmtanir bannaðar eftir miðaftan." Svo sem fyrr greinir var í gildi almennt skemmtanaleyfi fyrir veitingastaðinn X á umræddum tíma, sbr. 11. og 12. gr. reglugerðar nr. 587/1987, um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum. Í kvörtun A hf. kemur fram, að erindi fyrirtækisins til sýslumanns hafi ekki falið í sér beiðni um leyfi til að hafa opið umrædda daga, heldur hafi tilgangurinn verið að kanna afstöðu sýslumanns, sbr. 2. mgr. 11. gr. fyrrnefndrar reglugerðar, sem kveður á um upplýsingaskyldu til lögreglustjóra varðandi tilhögun skemmtanahalds o.fl. Í bréfi A hf. til mín, dags. 11. október 1994, er á það bent, að í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 29. september 1994, komi fram hugmyndir um, að lögreglustjóri hafi afturkallað skemmtanaleyfi veitingahússins, sbr. c-lið 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Í þessu sambandi tek ég fram, að í bréfi ráðuneytisins er afturköllun almenns skemmtanaleyfis nefnd sem hugsanlegt úrræði til að fylgja eftir banni við skemmtanahaldi á tíma, sem lögreglustjóri telur skemmtanahald óheimilt. Ákvarðanir sýslumanns fólu ekki í sér afturköllun almenns skemmtanaleyfis veitingahússins og á slíkt úrræði hefur ekki reynt í máli þessu. Tel ég því ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði. Enda þótt almennt skemmtanaleyfi og óbundið skilyrðum gilti fyrir veitingahúsið X tel ég ekki óeðlilegt, eins og á stóð, að A hf. leitaði eftir viðhorfi lögreglustjóra til skemmtanahalds á umræddum tíma, sbr. og 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Hvorki ákvæði fyrrnefndrar reglugerðar né ákvæði lögreglusamþykktar nr. 44/1954 fyrir Akureyrarkaupstað, sbr. breytingu á þeirri samþykkt nr. 435/1979, stóðu út af fyrir sig í veginum fyrir umræddu skemmtanahaldi að því er tímann áhrærði, enda byggði lögreglustjóri synjanir sínar eingöngu á ákvæðum laga nr. 45/1926. Voru stjórnvaldsákvarðanir þessar því byggðar á beinum lagafyrirmælum af hendi lögreglustjóra, eins og hann túlkaði þessi fyrirmæli. Því fær niðurstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í úrskurðum þess, dags. 29. mars 1994 og 20. maí 1994, sem fyrst og fremst er byggð á því, að ákvarðanir lögreglustjóra ráðist af mati hans, sem ráðuneytið treysti sér ekki til að endurskoða eða hnekkja, ekki staðist. Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram, að í stjórnsýslukæru felst annars vegar réttur fyrir aðila máls að bera ákvörðun undir æðra stjórnvald til endurskoðunar og hins vegar skylda fyrir hið æðra stjórnvald að úrskurða um efni kæru, að uppfylltum kæruskilyrðum, og jafnvel þótt ákvarðanir lægra stjórnvaldsins séu byggðar á mati, ber það almennt undir hið æðra stjórnvald að endurskoða það mat. Ráðgert var, að það skemmtanahald, sem í málinu greinir, færi fram frá miðnætti aðfaranætur laugardagsins 2. apríl 1994, sem var laugardagurinn fyrir páskadag, og mánudagsins 23. maí 1994, sem var annar í hvítasunnu, og stæði til kl. 3 þessar nætur. Sýslumaðurinn á Akureyri byggði á því, að fyrrgreind ákvæði laga nr. 45/1926 bönnuðu skemmtanahald á þessum tíma, sbr. ákvarðanir hans, dags. 28. mars 1994 og 16. maí 1994. Gerði sýslumaður ekki greinarmun á dögum þessum með tilliti til umræddra lagaákvæða. Í minnisblaði sýslumanns "um opnunartíma skemmtistaða o.fl. um páska", er barst mér með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. október 1994, kemur hins vegar fram, að laugardaginn fyrir páska séu allar skemmtanir bannaðar eftir kl. 18:00 en vínveitingastaðir opnir til kl. 23:30. Í svarbréfi sýslumannsins til mín, dags. 3. ágúst 1994, kemur fram, að niðurstaða hans byggist á sérstakri túlkun á 4. og 7. gr. laga nr. 45/1926 þess efnis "... að rétt sé að halda í heiðri anda laganna um bænadagana og því sé ekki rétt að leyfa skemmtun sem hefjist um miðnætti þegar föstudeginum langa lýkur né hvítasunnudegi". Er því og borið við, að framkvæmd embættisins hafi verið einhlít að þessu leyti. Rétt hefði verið, að þessi sérstaka túlkun kæmi fram í ákvörðunum sýslumanns, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. mars 1994, virðist byggt á því, að skemmtanahald á umræddum tíma aðfaranótt laugardagsins fyrir páska stríði gegn 4. gr., sbr. 7. gr., laga nr. 45/1926 samkvæmt svipaðri túlkun og sýslumaður hefur byggt á, þótt ráðuneytið telji að öðru leyti og aðallega, að staðbundnar ástæður ráði mestu og sýslumaður hafi ákvörðunarvaldið á hendi samkvæmt frjálsu mati. Getur ráðuneytið þess, að 4. gr., sbr. 7. gr., laga nr. 45/1926 hafi af hálfu lögreglustjóra landsins yfirleitt verið túlkuð svo, að þeir telji rétt að hafa í heiðri anda laganna um bænadagana og leyfi því ekki skemmtanir, sem hefjist um miðnætti, þegar föstudeginum langa lýkur. Frá þessu séu undantekningar samkvæmt langvarandi hefð. Teflir ráðuneytið sérstaklega fram sjónarmiðum um, að bæjarbragur spillist þegar að kvöldi föstudagsins langa vegna fyrirhugaðs skemmtanahalds og að löggæsluverkefni aukist með auknum kostnaði, en þessi atriði beri lögreglustjóra að hafa til hliðsjónar við lögreglustjórn. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 29. september 1994, koma svipuð sjónarmið fram. Af bréfinu verður hins vegar ráðið, að ráðuneytið telji, að 4. gr., sbr. 7. gr., laga nr. 45/1926 taki ekki til skemmtanahalds aðfaranótt laugardagsins fyrir páska hvorki samkvæmt berum orðum né sérstakri túlkun ákvæðisins. Í bréfinu kemur fram, að ráðuneytið telur það almenna, óskráða meginreglu, að ekki sé gert ráð fyrir skemmtanahaldi aðfaranætur síðari helgidags stórhátíða þjóðkirkjunnar og laugardagsins fyrir páska. Byggir ráðuneytið á því, að á þessu sé löng hefð og frávik, sem finnist, stafi af sérstökum, staðbundnum aðstæðum, sem sé á valdi viðkomandi lögreglustjóra að meta. Að því er varðar skemmtanahald aðfaranótt annars í hvítasunnu 23. maí 1994 kemur fram í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 20. maí 1994, að ráðuneytið fellst á það með lögmanni A hf., að 4. gr., sbr. 7. gr., laga nr. 45/1926 banni ekki skemmtanahald eftir kl. 24:00 á hvítasunnudag og bann við skemmtanahaldi aðfaranótt 23. maí 1994 verði því ekki reist á þeim grundvelli. Áréttar ráðuneytið, að skemmtun á umræddum tíma sé heimil, hafi samkomustaður almennt skemmtanaleyfi, nema sýslumaður banni það sérstaklega. Þrátt fyrir þessa niðurstöðu telur ráðuneytið, að bann verði byggt á öðrum grundvelli og kunni sjónarmið þar um að vera mismunandi eftir lögregluumdæmum. Ekki er þó gerð sérstök grein fyrir þeim grundvelli, sem ráðuneytið telur bannið geta byggst á, en sett eru fram í úrskurði þess þau sömu sjónarmið um hrakandi bæjarbrag og kostnað vegna aukinnar löggæslu og komu fram í fyrri úrskurðinum. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 29. september 1994, kemur hins vegar fram, að ráðuneytið telur, að 4. gr. laga nr. 45/1926 takmarki skemmtanahald aðfaranótt síðari helgidags stórhátíðanna og þar með væntanlega umrædda nótt, aðfaranótt annars í hvítasunnu 23. maí 1994. Ég tel, að bann við skemmtanahaldi umrædda daga verði að byggjast á lagaheimild og þar sem um er að ræða höft á starfrækslu atvinnurekstrar verður að gera þá kröfu, að lagaheimildin sé alveg ótvíræð. Samkvæmt almennu skemmtanaleyfi veitingahússins, útgefnu 15. mars 1994, er leyfishafa heimilt að halda skemmtanir án frekara leyfis, enda fari um slit á skemmtunum þessum eftir 13. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Samkvæmt leyfinu þurfti því ekki frekara leyfi lögreglustjóra vegna fyrirhugaðs tíma til skemmtanahaldsins, enda heimilar 2. málsl. 1. mgr. 13. gr. fyrrgreindrar reglugerðar, að skemmtun megi standa til klukkan þrjú eftir miðnætti, þar sem í hönd fóru annars vegar laugardagur og hins vegar almennur frídagur (annar í hvítasunnu). Það réðst því alveg af 4. gr., sbr. 7. gr., laga nr. 45/1926, hvort skemmtanahaldið var heimilt og á þeim grundvelli hefur sýslumaður byggt. Augljóst er, að dag í skilningi laga nr. 45/1926, hvort sem um er að ræða helgidag eða sérstaklega tilgreindan stórhátíðardag, verður að skilja sem sólarhring, almanaksdag, þ.e. tímann, sem reiknast frá miðnætti til miðnættis. Í lögum nr. 45/1926 eru ekki ákvæði um það, hverjir séu helgidagar þjóðkirkjunnar. Á því leikur þó ekki vafi, að dagarnir eru þessir: Sunnudagar, skírdagur, föstudagurinn langi, páskadagur, annar í páskum, uppstigningardagur, hvítasunnudagur, annar í hvítasunnu, aðfangadagur jóla eftir kl. 18:00, jóladagur, annar í jólum og nýársdagur. Um þetta má meðal annars vísa til kirkjuordinantiu Kristjáns IV., hinnar norsku frá 2. júlí 1607 (II. 4. Um helgihald), sbr. og áðurnefnt frv. til laga um helgidagafrið (2. gr.) og athugasemdir með því. Laugardagurinn fyrir páska er ekki meðal helgidaga þjóðkirkjunnar í skilningi laga nr. 45/1926. Verður bannið við skemmtanahaldi þann dag því ekki byggt á helgidagafriðun. Dagur þessi fellur hins vegar undir kvöldfriðun samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laganna. Þar sem fyrir lá, að skemmtanahaldið átti ekki að fara fram á þeim tíma, varð bannið ekki byggt á þessu ákvæði. Þá tel ég, að ekki fái staðist, að fella umræddan tíma dags þessa undir friðunarákvæði laga nr. 45/1926 með þeirri sérstöku túlkun, sem fyrr greinir, enda gengur hún gegn beinum orðum laganna eins og þau verða skilin samkvæmt venjulegri orðskýringu. Þá er það skoðun mín, að bannið verði heldur ekki byggt á almennri, óskráðri meginreglu eða venju svo sem haldið er fram af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, enda hefur ráðuneytið enga grein gert fyrir tilvist þessara réttarheimilda né hvernig þær mættu verða grundvöllur slíks banns. Ljóst er samkvæmt framansögðu, að annar í hvítasunnu er meðal helgidaga þjóðkirkjunnar, en er ekki tilgreindur meðal þeirra helgidaga, sem um getur í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 45/1926. Ég er því sammála því, sem fram kemur í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 29. september 1994, að 4. gr. laga nr. 45/1926 taki til umbeðins skemmtanahalds þennan dag. Var skemmtanahaldið því ekki heimilt nema með leyfi lögreglustjóra. Í svarbréfi sýslumanns til mín, dags. 3. ágúst 1994, er staðhæft, að embættið hafi aldrei veitt undanþágu á opnunartíma á umræddum tíma þennan dag. Er ekki ástæða til að draga það í efa. Hins vegar verður ekki hjá því komist að líta til þess, að samkvæmt minnisblaði embættisins um opnunartíma skemmtistaða o.fl. um páska, er fylgdi svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 28. október 1994, er heimilaður opnunartími skemmtistaða aðfaranótt annars í páskum kl. 00:01-03:00 og vekur ráðuneytið athygli á þessu í bréfinu. Álíta verður, að um heimild til skemmtanahalds aðfaranætur þessara síðari daga stórhátíðanna eigi að gilda svipuð sjónarmið, enda eru dagar þessir bæði að lögum og að því er helgi varðar jafnsettir. Með tilliti til þessa tel ég, að það hefði þurft að koma sérstaklega fram í ákvörðun sýslumanns rökstuðningur fyrir synjun hans um skemmtanahald á umræddum tíma aðfaranótt annars í hvítasunnu. Í úrskurðum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og svarbréfum þess og sýslumanns til mín kemur fram, að við þær ákvarðanir, sem í málinu greinir, hefur verið horft til nauðsynjar á aukinni löggæslu, ef fallist hefði verið á tilmæli A hf., og kostnaðar, sem af löggæslunni myndi leiða. Rétt er, að fram komi í þessu sambandi, að almennt skemmtanaleyfi veitingahússins var ekki bundið neinu skilyrði um greiðslu löggæslukostnaðar samkvæmt heimild í 8. gr. reglugerðar nr. 587/1987. Af þessu tilefni vísa ég til þess, sem fram kemur í áliti mínu, dags. 26. apríl 1994, varðandi löggæslukostnað vegna skemmtanahalds, þar á meðal um tíðkanlegt fyrirkomulag á Akureyri, sbr. og bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 13. janúar 1995, til allra lögreglustjóra. Alveg burtséð frá því, hvernig þessu var háttað, þá varð synjunin ekki að neinu leyti byggð á því, að aukinn löggæslukostnaður hlytist af hinu fyrirhugaða skemmtanahaldi. Það atriði getur leitt til þess, að sett sé sérstakt skilyrði fyrir leyfi samkvæmt heimild þar um, séu forsendur fyrir slíku, en ólögmætt var að byggja synjun um skemmtanahald á þessu, eins og gert var. Í bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín koma fram sjónarmið þess efnis, að það hefði leitt til mismununar og ójafnræðis, ef orðið hefði verið við erindi A hf. Má það til sanns vegar færa miðað við það, sem sýslumaður og ráðuneytið töldu rétta niðurstöðu, enda verður að ganga út frá því, að stjórnvöld tryggi samræmda framkvæmd á þessu sviði. Gögn málsins gefa hins vegar tilefni til að ætla, að á því sé nokkur misbrestur og tel ég því ástæðu til að taka sérstaklega til meðferðar hér á eftir framkvæmd þessara mála og samræmi í henni bæði að því er varðar skemmtanahald og áfengisveitingar. Ég tel ástæðu til að gera athugasemdir við það, að í úrskurðum sínum og svarbréfum til mín er dóms- og kirkjumálaráðuneytið mjög hvarflandi um þær réttarheimildir, sem það telur hinar umdeildu synjanir geta byggst á, sbr. hér að framan. Eru þessi vinnubrögð óviðunandi, enda er það grundvallaratriði, að fram komi í stjórnvaldsákvörðun á hvaða réttarheimildum hún er byggð, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulaga. 5. Áfengisveitingar. Í málinu liggur fyrir leyfi lögreglustjórans á Akureyri, útgefið 18. desember 1991, til handa [C] til almennra vínveitinga í X. Gildistími leyfisins er 22. maí 1991 til 22. maí 1995. Leyfi þetta er óskilyrt að öðru leyti en því, að áskilið er, að veitingaleyfi sé jafnan fyrir hendi. Í leyfisbréfinu er tekið fram, að um leyfið og notkun þess gildi að öðru leyti reglur áfengislaga ásamt reglugerð og fyrirmælum, er nú gildi eða síðar kunni að verða sett. Í lögum nr. 45/1926 er ekki sérstaklega mælt fyrir um áfengisveitingar með tilliti til friðunar helgidaga þjóðkirkjunnar og ekki er sjálfgefið, að þær falli almennt undir "... aðrar þær athafnir, sem hávaði er að...", sbr. 4. gr. laganna. Synjanir sínar, dags. 28. mars og 16. maí 1994, um heimild til áfengisveitinga á umræddum tíma byggði sýslumaður á 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 165/1993, um breytingu á þeirri reglugerð. Þessi grein reglugerðarinnar er svohljóðandi: "Á veitingastað þar sem leyfðar eru áfengisveitingar mega þær fara fram frá kl. 12.00 til kl. 23.30 alla daga vikunnar. Áfengisveitingar mega þó fara fram til kl. 02.00 aðfaranótt laugardags, sunnudags eða almenns frídags, ef heimilt er samkvæmt reglum í hlutaðeigandi sveitarfélagi að hafa veitingastaði þar opna lengur en til kl. 23.30. Á skemmtistað má veita áfengi eftir þann tíma sem um ræðir í 1. mgr. á dansleikjum og öðrum skemmtunum sem lögreglustjóri leyfir. Með leyfi lögreglustjóra má ennfremur veita áfengi á öðrum tíma í lokuðum samkvæmum og að öðru leyti er sérstaklega stendur á. Heimilt er að veita áfengi í litlum umbúðum með sjálfsafgreiðslu úr sérstökum skáp (minibar) á gistiherbergi til dvalargesta á gististað, enda eigi ákvæði 16. gr. áfengislaganna ekki við um leigutaka og neysla áfengisins fari ekki fram utan herbergisins. Fyrra helgidag stórhátíða þjóðkirkjunnar, aðfangadag jóla og föstudaginn langa er einungis heimilt að veita borðvín með mat á reglulegum matmálstíma, kl. 12.00 til kl. 13.30 og kl. 19.00 til kl. 21.00. Þrátt fyrir ákvæði undanfarandi málsgreina er á veitingastað fyrir farþega á tollfrjálsu svæði á flugvelli heimilt að haga veitingatíma áfengis með hliðsjón af brottfarartíma loftfara." Í úrskurðum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. mars 1994 og 20. maí 1994, kemur fram "... að almennt verði ekki talið að almennur áfengisveitingatími geti hafist á miðnætti á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar", og er um þennan skilning skírskotað til úrskurðar ráðuneytisins í bréfi til sýslumannsins í Keflavík, dags. 1. apríl 1993. Hins vegar sé lögreglustjóra með lokaákvæði 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar veitt heimild til að leyfa áfengisveitingar á öðrum tímum í lokuðum samkvæmum og að öðru leyti, er sérstaklega stendur á. Niðurstaða ráðuneytisins er sú, að áfengisveitingar á þeim tíma, sem í málinu greinir, séu ekki heimilar án leyfis lögreglustjóra. Um forsendur fyrir slíkri leyfisveitingu er af hálfu ráðuneytisins byggt á sömu sjónarmiðum og varðandi skemmtanahaldið, sbr. IV. 4. hér að framan, þ.e. staðbundnar ástæður ráði miklu um leyfisveitingu, er sé á valdi lögreglustjóra að meta með hliðsjón af auknum löggæslukostnaði og bæjarbrag undanfarandi helgidaga o.þ.h. Sömu sjónarmið koma fram í bréfi sýslumanns til mín, dags. 3. ágúst 1994, og bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. september 1994 og 28. október 1994. Niðurstaða sýslumanns og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er byggð á þeim skilningi á 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989, að sú framlenging áfengisveitingatíma, sem um ræðir í 1. málsl. 2. mgr. 9. gr. reglugerðar þessarar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 165/1993, hafi ekki átt við hinn umdeilda tíma, þar sem hinn framlengdi tími komi í framhaldi af þeim áfengisveitingatíma, sem kveðið sé á um í 1. mgr. 9. gr., og ljúki kl. 23.30 eða kl. 02.00. Því geti almennur áfengisveitingatími ekki hafist á miðnætti á grundvelli ákvæða 9. gr. reglugerðarinnar. Af þessu leiði, að áfengisveitingar á slíkum tíma geti einungis byggst á sérreglu 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 165/1993, sem heimilar áfengisveitingar á öðrum tíma en hinum almenna áfengisveitingatíma samkvæmt 1. mgr. og 1. málsl. 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar, með leyfi lögreglustjóra, ef sérstaklega stendur á. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. október 1994, kemur fram sú skoðun þessum skilningi til styrktar, að þar sem áfengisveitingar séu ekki leyfðar eftir kl. 21.00 undanfarandi kvöld, þ.e. föstudaginn langa og hvítasunnudag, sbr. 4. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar, þá sé ekki um það að ræða, að áfengisveitingar geti haldið áfram frá miðnætti án sérstaks leyfis samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. reglugerðar þessarar. Eins og áður hefur komið fram, eru áfengisveitingar hluti af starfsemi veitingahússins og eru því liður í atvinnurekstrinum. Í samræmi við það verður ákvæðum, sem leggja hömlur á starfsemina, ekki beitt til takmörkunar á starfseminni umfram það, sem skýr fyrirmæli samkvæmt lagaheimild standa til. Sýnt er, að áfengisveitingatími skemmtistaða og veitingahúsa fellur undir þetta. Samkvæmt 6. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, er heimilt að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um áfengisveitingar, þar á meðal um veitingatíma, álagningu og eftirlit með veitingastöðum. Reglugerð nr. 425/1989 er sett samkvæmt þessari lagaheimild. Í 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 165/1993, er mælt fyrir um áfengisveitingatíma, upphaf hans og lok, sbr. hér að framan. Mega áfengisveitingar standa lengur en almennt gildir eða til kl. 02.00, fari laugardagur, sunnudagur eða almennur frídagur í hönd. Á skemmtistöðum má veita áfengi lengur en hinn almenna tíma á dansleikjum og öðrum skemmtunum, sem lögreglustjóri leyfir, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar. Undir síðastgreinda reglu um hinn lengri áfengisveitingatíma fellur starfsemi veitingahússins X og ekki stóðu ákvæði lögreglusamþykktar fyrir Akureyrarkaupstað í vegi fyrir áfengisveitingum á hinum umdeilda tíma fremur en skemmtanahaldi, enda voru lok þess hvorutveggja ákveðin kl. 03.00. Upphafi áfengisveitinga á veitingastað er ekki markaður annar tími í 9. gr. reglugerðarinnar en að þær mega hefjast kl. 12.00. Samkvæmt þessu ákvæði reglugerðarinnar eru lok áfengisveitingatíma á dansleik á skemmtistað kl. 03.00 sé um að ræða aðfaranótt laugardags, sunnudags eða almenns frídags, er og fellur að ákvæðum 13. gr. reglugerðar nr. 587/1987, um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum. Við þessar aðstæður og fram að fyrrgreindum tíma þurfti ekki sérstakt leyfi lögreglustjóra til áfengisveitinga a.m.k. ef engum sérstökum afbrigðum var fyrir að fara. Samkvæmt framangreindum reglum er leyfilegur áfengisveitingatími almennt kl. 12.00 til kl. 03.00 miðað við síðastgreindar aðstæður. Verður að telja, að það sé almennt á valdi forráðamanna veitingastaðar að ákveða, hvenær veitingastaður skuli vera opinn innan framangreindra marka og þar með hvenær áfengisveitingar skuli fara fram. Ljóst er, að lagaákvæði um helgidagafrið geta gripið inn í þennan tíma og svo er umræddum tilfellum farið vegna undanfarandi helgidaga og friðunarákvæða um þá, en þá daga eru áfengisveitingar mjög takmarkaðar og alveg bannaðar eftir kl. 21.00, sbr. 4. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989. Af hálfu sýslumannsins á Akureyri og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er því haldið fram, að 1. mgr. 9. gr. reglug. nr. 425/1989, sbr. 1. gr. reglug. nr. 165/1993 um breytingu á þeirri reglugerð, leyfi ekki að áfengisveitingar hefjist eftir miðnætti aðfaranótt laugardags fyrir páska eða annars í Hvítasunnu, en það eru þeir dagar, sem kvörtun A h.f. lýtur að. Þyrfti samkvæmt því sérstakt leyfi til áfengisveitinga á þeim tíma, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. nefndrar reglugerðar. Ég get fallist á, að orðalag umræddra ákvæða styðji þennan skilning sýslumanns og ráðuneytis, en það er þó engan veginn afdráttarlaust. Þar við bætist að þessi skilningur leiðir til ósamræmis milli þess tíma, sem almenn veitingastarfsemi og skemmtanahald er leyfilegt, og leyfilegs tíma til áfengisveitinga. Er því niðurstaða nefndra stjórnvalda umdeilanleg og tel ég, að ástæða hafi verið og sé til að taka af skarið í þessu efni í reglugerð, ef á annað borð er talið, að rök séu til þessarar tilhögunar á áfengisveitingum umrædda daga. Þess vegna eru það tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það taki nefnt atriði til athugunar. 6. Almenn veitingastarfsemi. Óumdeilt er, að veitingahúsið hefur almennt leyfi samkvæmt lögum nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði. Hvorki lög nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, né ákvæði lögreglusamþykktar nr. 44/1954 fyrir Akureyrarkaupstað, sbr. breytingu á þeirri samþykkt nr. 435/1979, stóðu í vegi fyrir því, að almenn veitingastarfsemi án vínveitinga og skemmtanahalds færi fram í veitingahúsinu á umræddum tíma. Er þetta og skoðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. bréf þess til mín, dags. 28. október 1994. Þar sem málefni A hf. gat varðað þrjá starfsþætti veitingahússins, sem lúta mismunandi reglum, eins og fyrr hefur komið fram, tel ég, að þetta hefði átt að koma sérstaklega fram í ákvörðunum sýslumanns og úrlausnum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um þær. 7. Samræmi í framkvæmd. Í svarbréfi sínu til mín, dags. 29. september 1994, tekur dóms- og kirkjumálaráðuneytið fram, að það hafi ekki með formlegum hætti beitt sér fyrir samræmdri framkvæmd reglna um veitinga- og skemmtanahald um stórhátíðar. Þó getur ráðuneytið þess, að það hafi á árinu 1993 fjallað um veitinga- og skemmtanahald á slíkum tímum, sbr. bréf þess til sýslumannsins í Keflavík, dags. 1. apríl 1993, og hafi efni þess verið kynnt nokkrum öðrum lögreglustjórum. Bréf þetta, sem liggur fyrir í málinu, varðar eingöngu áfengisveitingar aðfaranótt laugardagsins fyrir páska (10. apríl 1993) og eru þar sett fram þau viðhorf um veitingatíma áfengis, sem ráðuneytið heldur fram í máli þessu, sbr. IV. 5. hér að framan. Fyrrgreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín fylgdu yfirlit um áfengisveitingar og skemmtanahald um stórhátíðar frá nokkrum embættum, þ.e. sýslumönnunum í Keflavík og á Siglufirði og lögreglustjóranum í Reykjavík. Kemur þar fram, að ekki er samræmi milli umdæma í þessum efnum. Að því er helgidagafriðun snertir, gera lög nr. 45/1926 almennt ekki ráð fyrir því, að hún sé mismunandi eftir því, hvernig hagar til í einstökum sveitarfélögum. Ber því að gæta samræmis í framkvæmd helgidagafriðunar á landinu, á meðan þau lög eru óbreytt. Tel ég því ástæðu til að beina því til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það gangist fyrir samræmdri framkvæmd á þessu sviði, eftir atvikum að lokinni athugun á því, hvort ástæða sé til breytinga á helgidagalöggjöfinni, sbr. tilmæli mín í áliti frá 25. apríl 1995 í máli nr. 1046/1994. Ég vek athygli á því, að úrbætur á þessu sviði eru ekki aðeins nauðsynlegar til að tryggja festu í stjórnsýslu og vandaða stjórnsýsluhætti, heldur einnig stöðu þeirra fyrirtækja, sem í hlut eiga, í samkeppni á markaði, sbr. lög nr. 8/1993, samkeppnislög, og þá löggjafarstefnu, sem þar kemur fram. Í þessu sambandi tel ég ennfremur ástæðu til að árétta þá niðurstöðu mína í málinu nr. 436/1991, sbr. SUA 1992:111, að ákvæði laga um skemmtanaleyfi, sem reglugerð nr. 587/1987, um löggæslu á skemmtunum og um slit á skemmtunum og öðrum samkvæmum, er byggð á, séu mjög ófullkomin og að mörg af ákvæðum þeirrar reglugerðar væri eðlilegra að hafa í lögum. Vakti ég athygli Alþingis og dóms- og kirkjumálaráðherra á þessum meinbugum, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Með vísan til þessa og bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 17. desember 1992, út af máli þessu legg ég sérstaka áherslu á, að undinn verði bráður bugur að úrbótum í þessum efnum í samræmi við ábendingar mínar." V. Niðurstöður álits míns dró ég saman með svofelldum hætti: "Það er niðurstaða mín, að ekki hafi verið lagaheimild til að hefta skemmtanahald og almenna veitingastarfsemi veitingahússins X á umræddum tíma aðfaranótt laugardagsins fyrir páska 1994 og að umdeilanleg sé sú niðurstaða stjórnvalda, að áfengisveitingar hafi þá verið óheimilar án sérstaks leyfis samkv. 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 165/1993. Ég tel hins vegar, að til skemmtanahalds aðfaranótt annars í hvítasunnu á þeim tíma, sem í málinu greinir, hafi þurft sérstakt leyfi lögreglustjóra samkvæmt 4. gr. laga nr. 45/1926, en að almenn veitingastarfsemi hafi þá mátt fara fram. Um áfengisveitingar þá gildir það, sem áður greinir. Þá er það skoðun mín, að ákvörðunum sýslumannsins á Akureyri og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A hf. hafi að ýmsu leyti verið áfátt varðandi undirbúning, efni og form, en annmörkum þessum hef ég gert skil hér að framan. Ég tel ástæðu til að beina því til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki til endurskoðunar ákvæði 9. gr. reglugerðar nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis, sbr. reglugerð nr. 165/1993, um breytingu á þeirri reglugerð. Ég tel ennfremur ástæðu til að mælast til þess við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að það gangist fyrir samræmdri framkvæmd veitinga- og skemmtanahalds um stórhátíðar, eftir atvikum að lokinni athugun á því, hvort ástæða sé til breytinga á helgidagalöggjöfinni. Einnig árétta ég þá niðurstöðu, sem fram kom í áliti mínu frá 27. nóvember 1992 (SUA 1992:111), að reglum um skemmtanaleyfi verði tryggður viðhlítandi lagagrundvöllur." VI. Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við dóms- og kirkjumálaráðherra að mér yrðu veittar upplýsingar um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti mínu. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 12. mars 1996, segir: "Af þessu tilefni vill ráðuneytið kynna yður eftirfarandi: 1. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. maí 1995, leitaðist ráðuneytið við að samræma framkvæmd allra lögreglustjóraembætta við útgáfu skemmtanaleyfa aðfaranótt annars dags hvítasunnu. [...] 2. Með bréfi ráðuneytisins, dags. í dag, hefur ráðuneytið leitast við að samræma framkvæmd við útgáfu skemmtanaleyfa um komandi páskahátið auk þess að kynna lögreglustjórum álit yðar um heimild til skemmtanahalds aðfaranótt laugardags fyrir páska. [...] 3. Dóms- og kirkjumálaráðherra skipaði þann 24. maí 1995 nefnd sem falið var að endurskoða lög um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar nr. 45 15. júní 1926. Hefur nefndin skilað lagafrumvarpi sem lagt hefur verið fram á Alþingi [...] 4. Dómsmálaráðherra skipaði þann 20. september 1995 nefnd til að gera tillögur um endurskoðun á gildandi lagareglum um skilyrði fyrir veitingu leyfis til áfengisveitinga og um rekstur skemmtistaða. Er nefndinni einnig falið að gera tillögur um eftirlit með áfengisveitingahúsum og gjaldtöku í því sambandi. Er hlutverk nefndarinnar m.a. að gera tillögur um endurskoðun reglna um áfengisveitingar almennt. Er gert ráð fyrir því að nefndin ljúki störfum á vormánuðum. Að loknu starfi nefndarinnar mun ráðuneytið taka til athugunar breytingar á reglugerð um sölu og veitingar áfengis." Tilvitnað lagafrumvarp var ekki samþykkt á 120. löggjafarþingi.