Álit

I. Hinn 9. febrúar 1995 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri ákvörðun menntamálaráðuneytisins frá 27. janúar 1995, að synja honum um aðgang að skýrslu X, sem send var ráðuneytinu í júlímánuði 1994. Ennfremur kvartar A yfir því, hve langan tíma hafi tekið að svara erindi hans um aðgang að fyrrnefndri skýrslu. II. Á árinu 1980 fannst silfursjóður við Ö... og var talið að hann væri frá landnámsöld, en síðar komu fram efasemdir um það. Í tilefni af máli þessu og rannsóknum á silfursjóðnum ritaði X skýrslu, er ber heitið "Skýrsla um rannsóknir og athuganir á silfursjóðnum frá [Ö] áður en dr. [Y] rannsakaði hann stílfræðilega á Þjóðminjasafni Íslands." Töluverð umræða varð um mál þetta í fjölmiðlum. Með bréfi, dags. 8. nóvember 1994, fór A fram á það við menntamálaráðuneytið að mega lesa fyrrnefnda skýrslu X. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Í þremur blaðagreinum sem ég skrifaði í Morgunblaðið... um svonefnt silfursjóðsmál sem þá var mjög á dagskrá hélt ég því m.a. fram að upphafsmaður málsins væri [X], fornleifafræðingur og safnvörður við Þjóðminjasafn Íslands... Þar sem ég taldi og tel að málið varði á ýmsan hátt fræðimannsheiður látins föður míns bað ég [X] a.m.k. í tvígang í þessum greinum mínum að leysa frá skjóðunni um það "hvar, hvenær, hvernig og hvers vegna" hans illu grunsemdir hefðu vaknað. Skemmst er frá því að segja að [X] hefur enn ekki orðið við þeirri ósk minni..." A ítrekaði erindi sitt með bréfum, dags. 3. og 30. janúar 1995. Menntamálaráðuneytið svaraði erindi A með bréfi, dags. 27. janúar 1995, og segir þar meðal annars svo: "Mál það sem varð tilefni skýrslugerðarinnar, varðar aldur umrædds silfursjóðs. Mál þetta er ekki til umfjöllunar innan ráðuneytisins nú, þar sem Þjóðminjasafni Íslands hefur verið falið að annast vísindalega rannsókn á aldri silfursjóðsins. Sú rannsókn stendur nú yfir. Í ljósi þess að rannsókn á aldri silfursjóðsins er ekki lokið og því að skýrsla sú sem þér óskið eftir að fá að kynna yður var afhent ráðuneytinu sem trúnaðarmál og ráðuneytið gerði ekki á þeim tíma fyrirvara um það atriði, telur ráðuneytið ekki forsendur fyrir því að sinni að veita yður aðgang að því eintaki skýrslunnar, sem það hefur í sínum fórum. Það er þó ljóst að þegar rannsóknum á aldri silfursjóðsins er lokið mun ráðuneytið leggja fyrir Þjóðminjasafn Íslands að greina frá öllum atriðum varðandi aðdraganda málsins, tilhögun rannsóknar og niðurstöðum hennar." III. Í rökstuðningi fyrir kvörtun sinni segir A meðal annars: "Mér finnst að skýrsla [X] hljóti að eiga að teljast frá upphafi til opinberra gagna í málinu, en með því orðalagi ráðuneytisins í svarbréfinu að [X] hafi "óumbeðið" sent ráðuneytinu skýrsluna og eins með þeirri áherslu sem lögð er á órofa trúnað ráðuneytisins við [X], sýnist mér gefið í skyn að grunsemdirnar um [...silfrið] og skýrslan séu einhvers konar einkamál safnvarðarins. Svo er að mínu mati ekki. [X] vann að þessu máli á vegum Þjóðminjasafns Íslands, sem opinber starfsmaður, undirbjó m.a. sem slíkur komu dr. [Y] til landsins vorið 1994, t.d. með bréfaskriftum fyrir hönd safnsins... Í þessu sambandi spyr ég einnig: Er eðlilegt að undirmaður eins og [X] ákveði fyrir hönd Þjóðminjasafnsins hvort gögn sem þar eru unnin og þaðan berast skuli vera trúnaðarmál eða ekki? Og á ráðuneytið að taka við fyrirskipunum frá slíkum starfsmanni?" Hinn 14. febrúar 1995 ritaði ég menntamálaráðherra bréf og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn málsins, sem ekki hefðu fylgt kvörtuninni. Svör menntamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 30. mars 1995, og segir þar meðal annars svo: "Þar sem fyrir lá að ráðuneytið hafði án fyrirvara veitt viðtöku skýrslunni sem trúnaðarmáli taldi ráðuneytið ekki rétt að afhenda skýrsluna án samráðs við sendanda hennar, sbr. bréf ráðuneytisins til [X]. Er viðbrögð [X] voru metin kom til athugunar hvort ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ætti við varðandi beiðni [A] um afhendingu umræddrar skýrslu. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að svo væri ekki." Með bréfi, dags. 5. apríl 1995, gaf ég A færi á að koma fram athugasemdum, sem hann teldi ástæðu til að gera við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 6. apríl 1995. Hinn 19. apríl 1995 ritaði ég á ný bréf til menntamálaráðuneytisins og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið skýrði nánar rök sín fyrir niðurstöðu sinni. Í því sambandi óskaði ég þess að nánar yrði upplýst, hvort skýrslan hefði verið hluti af máli, sem í hefði verið tekin eða taka ætti stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svör menntamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 27. júní 1995. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Svo sem fram kemur í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Það mál sem til úrlausnar er hjá Þjóðminjasafni Íslands lýtur að álitaefni er varðar aldur silfursjóðsins er fannst að [Ö] á árinu [1980] og sem verið hefur til sýnis í Þjóðminjasafni Íslands frá þeim tíma. Efasemdir komu upp um rétta aldursgreiningu silfursjóðsins og óskaði formaður þjóðminjaráðs því eftir því við ráðuneytið með bréfi dags. 22. júní 1994 að ráðuneytið léti kanna alla málavexti og kanna frekar eiginleika silfursins. Þessu erindi svaraði menntamálaráðuneytið með bréfi dags. 27. júní 1994 þar sem fram kom sú afstaða að ráðuneytið teldi rétt að frekari vísindalegar rannsóknir færu fram á silfursjóðnum á vegum þjóðminjaráðs og Þjóðminjasafns Íslands áður en könnun á öðrum þáttum málsins kæmi til álita. Var því málinu vísað aftur til umfjöllunar þjóðminjaráðs og Þjóðminjasafns Íslands. Ráðuneytið áréttaði þessa afstöðu sína með bréfi dags. 12. september 1994. Rannsókn á silfursjóðnum stendur enn yfir en niðurstöður munu væntanlega liggja fyrir innan tíðar. Með vísan til þess sem hér að framan er reifað, snýst mál þetta um stjórnvaldsfyrirmæli um framkvæmd rannsóknar á tilteknum silfursjóði í vörslu Þjóðminjasafns Íslands. Ráðuneytið telur því að ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við, en við umfjöllun málsins er stuðst við meginreglur laganna. Kom m.a. til sérstakrar skoðunar hvort [A] kynni að eiga slíkra hagsmuna að gæta við umfjöllun málsins á þessu stigi að réttmætt væri að aflétta trúnaði þeim sem hvíldi á umræddri skýrslu, þrátt fyrir að ekki væri um slíkt mál að ræða sem félli undir ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi þess að ekki var brugðist strax við þeim áskilnaði skýrsluhöfundar að trúnaður skyldi hvíla á efni skýrslunnar, þeirri staðreynd að rannsókn á aldri silfursjóðsins stendur enn yfir á vegum Þjóðminjasafns Íslands, og einkum í ljósi þess að sú rannsókn sem nú stendur yfir beinist ekki að hagsmunum sérstaklega tengdum [A] varð það niðurstaða ráðuneytisins að synja honum um aðgang að skýrslunni. Þess skal þó sérstaklega getið að í bréfi ráðuneytisins til [A] dags. 27. janúar sl. var það tekið fram, að þegar rannsókn á silfursjóðnum væri lokið, muni ráðuneytið leggja fyrir Þjóðminjasafn Íslands að greina frá öllum atriðum varðandi aðdraganda málsins, tilhögun rannsóknar og niðurstöðum hennar." Með bréfi, dags. 30. júní 1995, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 9. júlí 1995. Þar bendir A meðal annars á ummæli, sem fram komu í fjölmiðlum um nauðsyn lögreglurannsóknar, sem einkum þyrfti að beinast að fundaraðstæðum og "þeim atvikum sem leiddu til fundarins á sínum tíma". Telur A að þessi orð hljóti að snerta alla, sem að fundi silfursins komu, þ. á m. [B, föður hans]. Af þessum sökum telur A, að hann eigi hagsmuna að gæta í málinu fyrir hönd fjölskyldu B. IV. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Samkvæmt þessu taka lögin því til menntamálaráðuneytisins. Þegar frá er talinn II. kafli stjórnsýslulaganna, þá gilda lögin einungis, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Lögin gilda með öðrum orðum aðeins, þegar taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun. Þá er til þess að líta, að samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 15. gr. laganna á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn, er málið varða. Með vísan til gildissviðs stjórnsýslulaganna er því ljóst, að það er einungis aðili máls, þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun, sem á aðgang að gögnum þess máls skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel, að af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð, verði ekki ráðið, að umrædd skýrsla X teljist til gagna stjórnsýslumáls, sem A sé aðili að og taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun í. Að framansögðu athuguðu tel ég því ekki ástæðu til að gagnrýna þá niðurstöðu menntamálaráðuneytisins, að A eigi ekki rétt til aðgangs að umræddri skýrslu á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Til eru fleiri réttarreglur en 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem veitt geta manni rétt til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum. Í því sambandi má minna á þá óskráðu grundvallarreglu, að sérhver eigi rétt til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda, ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 9. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, er lögfest sambærileg réttarregla um aðgang að persónuupplýsingum, sem skráðar hafa verið kerfisbundinni skráningu. Ákvæðið hljóðar svo: "Telji aðili að persónuupplýsingar um hann séu færðar í tiltekna skrá getur hann óskað þess við skrárhaldara að honum sé skýrt frá því sem þar er skráð. Er skylt að verða við þeim tilmælum án ástæðulausrar tafar. Ákvæði 1. mgr. gilda ekki ef hagsmunir hins skráða af því að fá vitneskju um efni upplýsinga þykja eiga að víkja að nokkru eða öllu fyrir ótvíræðum almannahagsmunum eða einkahagsmunum, þar með töldum hagsmunum hins skráða sjálfs. Ef svo er háttað um nokkurn hluta upplýsinga, en eigi aðra, skal beiðanda veitt vitneskja um þá hluta sem eigi þykir varhugavert að skýra frá." Í vissum tilvikum geta lög og óskráðar grundvallarreglur einnig staðið til þess, að aðili eigi rétt til aðgangs að upplýsingum í vörslum stjórnvalda, ef þau hafa að geyma upplýsingar um nákomin skyldmenni hans. Í þessu sambandi má minna á 40. gr. A barnalaga nr. 20/1992, sbr. 3. gr. laga nr. 23/1995, þar sem mælt er fyrir um rétt foreldris, sem ekki hefur forsjá barns, til að fá upplýsingar um hagi þess. Ákvæði 1.-3. mgr. 40. gr. A barnalaga nr. 20/1992, sbr. 3. gr. laga nr. 23/1995, hljóða svo: "Það foreldri, sem ekki hefur forsjá barns, á rétt á að fá frá hinu upplýsingar um hagi barns, þar á meðal varðandi heilsufar þess, þroska, dvöl á barnaheimili, skólagöngu, áhugamál og félagsleg tengsl. Það foreldri, sem ekki hefur forsjá barns, á rétt á að fá upplýsingar um barnið frá barnaheimilum, skólum, sjúkrahúsum, heilsugæslu- og félagsmálastofnunum, félagsmálanefndum, barnaverndarnefndum og lögreglu. Réttur samkvæmt þessari málsgrein felur ekki í sér heimild til að fá upplýsingar um hagi forsjárforeldris. Stofnunum og stjórnvöldum, sem nefnd eru í 2. mgr., er þó heimilt að synja um upplýsingar ef hagsmunir foreldris af því að notfæra sér þær þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, þar á meðal ef telja verður að upplýsingar séu skaðlegar fyrir barn." Í máli því, sem hér er til umfjöllunar, hefur A bent á, að hann óski eftir aðgangi að skýrslu X, þar sem málið um silfursjóð þann, sem fannst við [Ö], varði á ýmsan hátt fræðimannsheiður látins föður hans. Ég tel, að um þýðingu slíkrar hagsmunagæslu beri meðal annars að hafa hliðsjón af ákvæðum 3. mgr. 25. gr. og 240. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, en þar kemur fram, að börn látins manns eiga rétt til að höfða mál í tilefni af ærumeiðingum um hann. Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að X hafi ritað skýrsluna í starfi sínu hjá Þjóðminjasafni Íslands, enda er merki safnsins á forsíðu skýrslunnar. Eins og fram kemur í bréfum menntamálaráðuneytisins, dags. 30. mars 1995 og 27. júní 1995, sendi X skýrsluna til ráðuneytisins sem trúnaðarmál. Umræddur áskilnaður starfsmanns Þjóðminjasafns Íslands, sem heyrir stjórnarfarslega undir menntamálaráðherra, er fer með yfirstjórn þjóðminjavörslu í landinu, getur ekki bundið hendur ráðherra, nema slík þagnarskylda um efni skýrslunnar eigi sér stoð í lögum. Þá getur slíkur áskilnaður ekki einn sér verið grundvöllur undir ákvörðun um, hvort veita skuli aðgang að skýrslunni. Hvort þagnarskylda ríkir um skýrsluna í heild eða hluta fer því eftir efni hennar. Ef þar kemur ekkert fram um viðkvæma einka- eða almannahagsmuni, sem leynt á að fara skv. réttarreglum um þagnarskyldu, verður aðgangi að skýrslunni ekki hafnað á grundvelli þagnarskyldu ríkisstarfsmanna. Með vísan til þeirrar óskráðu grundvallarreglu, að aðili eigi rétt til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda, ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan, eins og skýra ber hana í ljósi ákvæða 3. mgr. 25. gr. og 240. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, tel ég, að A eigi rétt til aðgangs að umræddri skýrslu að því leyti sem hún hefur að geyma upplýsingar, sem snerta B, föður hans, sérstaklega, enda standi réttarreglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Eins og nánar greinir í áliti mínu frá 13. október s.l. í máli nr. 1097/1994, er almennt gengið út frá því, að stjórnvöld hafi oft heimild til þess að veita bæði aðila stjórnsýslumáls svo og almenningi rýmri aðgang að upplýsingum en leiðir af beinum rétti þessara aðila lögum samkvæmt, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Ég tel sérstaka ástæðu til að árétta, að þegar stjórnvöldum berst ósk um aðgang að gögnum, er mikilvægt að þau taki þá ekki einungis til athugunar, hvort aðili eigi rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum, heldur einnig, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, hvort ekki sé ástæða til að veita aðgang að umbeðnum gögnum, standi réttarreglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Að framansögðu athuguðu eru það tilmæli mín, að menntamálaráðuneytið taki málið til nýrrar meðferðar, komi fram ósk um það frá A, og taki þá afstöðu til erindis hans á grundvelli framangreindra sjónarmiða. Í þessu sambandi tel ég rétt að minna á, að ein af ástæðum þess, að ráðuneytið taldi ekki rétt að afhenda umrædda skýrslu, var sú, að tiltekinni rannsókn á aldri silfursins var þá ekki lokið. Þessari rannsókn mun nú lokið. V. A kvartar ennfremur yfir því, hve langan tíma hafi tekið menntamálaráðuneytið að svara erindi hans um aðgang að fyrrnefndri skýrslu. Ganga verður út frá þeirri grundvallarreglu, að stjórnvöldum beri að svara erindum, sem þeim berast, svo fljótt sem verða má. Hins vegar eru viðfangsefni, sem ráðuneytum berast, margvísleg og tekur úrlausn þeirra því óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Sum erindi eru þess eðlis, að fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla þeirra muni taka nokkurn tíma. Á þetta til dæmis við mál, þar sem afla þarf umsagnar annarra aðila svo og gagna. Samkvæmt gögnum málsins bar A fram erindi sitt um aðgang að fyrrnefndri skýrslu með bréfi, dags. 8. nóvember 1994. Ráðuneytið svaraði erindi hans með bréfi, dags. 27. janúar 1995. Hinn 14. febrúar 1995 ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Í bréfum ráðuneytisins koma engar skýringar fram á því, hvers vegna það hafi tekið ráðuneytið u.þ.b. 11 vikur að svara erindi A. Hefur þessi dráttur því ekki verið réttlættur og er því hvorki í samræmi við framangreinda meginreglu né vandaða stjórnsýsluhætti. Ég tel sérstaka ástæðu til að árétta, að mikilsvert er að erindi um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum séu ávallt afgreidd fljótt og án ástæðulausra tafa, þar sem ætla má að réttur til aðgangs að upplýsingum geti í sumum tilvikum í raun orðið þýðingarlaus, ef verulegar tafir verða á afgreiðslu slíkra erinda, þar sem aðili getur misst færis á að nýta sér upplýsingarnar við meðferð mála á öðrum vettvangi. VI. Niðurstaða álits míns, dags. 2. nóvember 1995, var svohljóðandi: "Það er niðurstaða mín, í tilefni af kvörtun þeirri, sem hér hefur verið fjallað um, að ekki hafi komið fram viðhlítandi skýringar á þeim drætti, sem varð á afgreiðslu menntamálaráðuneytisins á erindi A. Eins og nánar greinir hér að framan, tel ég ekki ástæðu til að gagnrýna þá niðurstöðu menntamálaráðuneytisins, að á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi A ekki rétt til aðgangs að þeirri skýrslu, sem X tók saman og sendi ráðuneytinu í júlímánuði 1994. Með vísan til þeirrar óskráðu grundvallarreglu, að aðili eigi rétt til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda, ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan, eins og skýra ber hana í ljósi ákvæða 3. mgr. 25. gr. og 240. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, tel ég aftur á móti, að A eigi rétt til aðgangs að umræddri skýrslu að því leyti sem hún hefur að geyma upplýsingar, sem snerta B sérstaklega, enda standi réttarreglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Það eru tilmæli mín, að menntamálaráðuneytið taki málið til nýrrar meðferðar, komi fram ósk um það frá A, og taki þá afstöðu til erindis hans á grundvelli lagasjónarmiða, sem rakin eru í áliti þessu." VII. Með bréfi, dags. 4. júní 1996, óskaði ég eftir því við menntamálaráðherra, að ráðuneyti hans upplýsti hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Með bréfi, dags. 21. júní 1996, barst mér svar menntamálaráðuneytisins. Þar kom fram að A hefði ekki leitað til ráðuneytisins á ný, eftir að ég gaf álit mitt. Bréfi menntamálaráðuneytisins fylgdi afrit af bréfi A til ráðuneytisins, dags. 8. nóvember 1995. Þar kom fram að A hefði þegar fengið skýrsluna í hendur.