I.
Hinn 14. febrúar 1995 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, f.h. A. Kvartar hann yfir þeirri ákvörðun námsstyrkjanefndar, að synja umsókn A um styrk samkvæmt lögum nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði.
II.
Í gögnum málsins kemur fram, að A hafi stundað nám við Menntaskólann á Laugarvatni í 4 ár og sótt um styrk til námsstyrkjanefndar á grundvelli framangreindra laga. Umsóknum hennar hafi öll árin verið hafnað vegna þess að henni hafi verið unnt að stunda sambærilegt nám á heimaslóðum eða skólaakstur verið í boði í heimasveitarfélagi hennar. Þá kemur fram í gögnum málsins, að lögmaður A hafi með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 31. maí 1994, ítrekað kröfur hennar um námsstyrk. Með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 4. október 1994, var honum hins vegar tilkynnt, að menntamálaráðuneytið hefði kannað afgreiðslur nefndarinnar á umsóknum A og að ráðuneytið teldi námsstyrkjanefnd hafa staðið eðlilega að málum. Það myndi því ekki aðhafast frekar í málinu.
Kvörtun A til mín fylgdi fyrrgreint bréf til menntamálaráðuneytisins, þar sem krafa hennar er rökstudd. Þar segir m.a. svo:
"Fyrir því ber að líta á 1) hvort um sambærilegt nám sé í raun um að ræða í þessum tveimur skólum, 2) hvort skjólstæðingur minn hafi sér að meinalausu getað numið við hvorn skólann sem var - og - 3) hvort yfirvaldi, í þessu tilfelli námsstyrkjanefnd Menntamálaráðuneytisins, sé heimilt að túlka orð 3. gr. svo að "styrkir sem nemendur njóta samkvæmt lögum", sbr. upphafsákvæði greinarinnar, séu bundnir við það að nemendur afsali sér jafnframt jafn sjálfsögðum mannréttindum og þeim að ákveða sjálfir hverskonar framhaldsnám þeir stundi."
Telur lögmaðurinn nám í Menntaskólanum á Laugarvatni ekki sambærilegt við nám við Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi, m.a vegna þess að meiri fjölbreytni gæti í valgreinum hjá Menntaskólanum á Laugarvatni. Enginn séráfangi sé í Fjölbrautaskóla Suðurlands fyrir frjálsar íþróttir, enginn sjálfstæður áfangi sé í fræðilegri dýrafræði og námsefni í tölvufræði sé mun fræðilegra við Menntaskólann á Laugarvatni en við Fjölbrautaskóla Suðurlands. Þar sem hér sé um valfög A að ræða, varði það hana miklu að fá að nema við Menntaskólann á Laugarvatni í stað Fjölbrautaskóla Suðurlands. Þá telur lögmaðurinn niðurstöður rannsókna Háskóla Íslands á árangri nemenda úr einstökum skólum sýna, að nám við fjölbrautaskóla sé ekki sambærilegt námi við menntaskóla, jafnframt því sem nám við Menntaskólann á Laugarvatni sé engan veginn sambærilegt námi við Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi.
Hvað varðar þá spurningu, hvort A hefði að öðru leyti, sér að meinalausu, getað numið við hvorn skólann sem er, telur lögmaðurinn að nám við Fjölbrautaskóla Suðurlands hefði hindrað ástundun félagslífs við skólann, þar sem hún hefði verið bundin af ferðum skólabílsins. Þá telur hann bílveiki A, sem staðfest er með læknisvottorði X, heilsugæslulæknis, dags. 18. maí 1993, til þess fallna að hafa áhrif á námsárangur hennar, neyddist hún til að ferðast á milli heimilis og skóla í skólabíl, klukkustund hvora leið.
Þá telur lögmaðurinn skýringu námsstyrkjanefndar á ákvæðum laga um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði brjóta gegn rétti A til að stunda nám að eigin vali.
III.
Ég ritaði námsstyrkjanefnd bréf 10. mars 1995 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þá óskaði ég þess sérstaklega að nefndin gerði grein fyrir þeim staðreyndum og lagasjónarmiðum, sem lögð voru til grundvallar þeirri niðurstöðu, að A ætti kost á að sækja nám frá lögheimili sínu sambærilegt við nám, sem hún hefur stundað við Menntaskólann að Laugarvatni, í skilningi 2. gr. laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði.
Svar námsstyrkjanefndar barst mér með bréfi, dags. 12. maí 1995. Segir þar meðal annars:
"Umsókn [A] um styrk til jöfnunar á námskostnaði hefur verið synjað með vísan til þess að hún gæti stundað sambærilegt nám frá lögheimili með því að nýta sér þann skólaakstur sem boðið er upp á frá lögheimili hennar að Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi.
Í 2. gr. laga nr. 23/1989 um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði segir: "Réttar til námsstyrkja samkvæmt lögum þessum njóta íslenskir nemendur sem stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi og verða að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins, enda sé ekki unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili..."
Samkvæmt umsókn [A] um styrk til jöfnunar á námskostnaði fyrir skólaárið 1994/1995, stundar hún nám á eðlisfræðibraut. Eðlisfræðibraut er lýst á bls. 28 í námsskrá handa framhaldsskólum en þar segir: "Eðlisfræðibraut er ætlað að veita nemendum undirstöðuþekkingu á stærðfræði og eðlisfræði og beitingu stærðfræði í eðlisvísindum. Brautin er einnig heppilegur undirbúningur fyrir nám í stærðfræði, eðlisfræði, efnafræði og verkfræði í háskóla, en háskólakennsla á fyrsta ári í þessum greinum er yfirleitt miðuð við að nemendur hafi lokið stúdentsprófi af eðlisfræðibraut. Meðalnámstími á eðlisfræðibraut er 8 annir."
Eðlisfræðibrautir Menntaskólans á Laugarvatni og Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi eru báðar skipulagðar samkvæmt framangreindri brautarlýsingu. Því telur námsstyrkjanefnd að nám á eðlisfræðibrautum þessara tveggja skóla sé sambærilegt.
Á Suðurlandi er skipulagður umfangsmikill skólaakstur í samráði menntamálaráðuneytis, sveitarstjórna og Fjölbrautaskóla Suðurlands og er aksturinn styrktur af almannafé. [A] stendur til boða að nýta sér þennan akstur og sækja skóla á Selfossi. Því er það niðurstaða námsstyrkjanefndar að [A] uppfylli ekki það skilyrði 2. gr. laga nr. 23/1989 að geta ekki stundað sambærilegt nám frá lögheimili."
Með bréfi, dags. 19. maí 1995, gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við svar námsstyrkjanefndar. Athugasemdir lögmanns hennar koma fram í bréfi, dags. 27. júlí 1995, er barst mér 11. september 1995. Þar segir, að námsstyrkjanefnd hafi ekki fært rök fyrir því að nám á eðlisfræðibrautum skólanna tveggja sé sambærilegt. Tilvitnun í námsskrá, án könnunar á námslýsingum viðkomandi skóla, séu ófullnægjandi rök fyrir því að um sambærilegt nám sé að ræða. Þá er í bréfi lögmannsins greint frá mun á lýsingu skólanna á námsefni eðlisfræðibrauta í eðlisfræði og stærðfræði, auk þess sem vitnað er til útreiknings á meðalárangri nemenda skólanna, þegar í háskóla er komið, sem hann telur sýna fram á, að nám við Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi og Menntaskólann á Laugarvatni geti ekki verið sambærilegt. Hvað önnur atriði kröfu A varðar segir m.a. svo í bréfi lögmannsins:
"Nefndin reynir ekki að taka eitt einasta annað atriði fyrir til andsvara af öllum mínum rökum í kröfubréfi mínu..., hvorki bílveikina, sem gerði skjólstæðingi mínum ófært að þiggja "þjónustu" skólabíla uppsveita Árnessýslu, útilokunina frá öllu félagslífi ef hún hefði orðið að þiggja "þjónustuna", aðstöðumun varðandi íþróttir, en skjólstæðingur minn er afreksmaður í íþróttum, né nokkuð það annað sem ég bar fram."
Hvað aðstöðumun til íþróttaiðkana varðar segir í bréfinu, að A hafi orðið fyrir miklum óþægindum við æfingar og iðkanir íþrótta í íþróttahúsinu á Selfossi, sem lýsi sér í "syndrome asthmatico", sem ekki sé einsdæmi meðal þeirra, sem stundi íþróttir í húsinu. Síðan segir í bréfi lögmannsins:
"Lítið hefði því orðið úr íþróttaiðkunum utan skyldutíma í leikfimi jafnvel þótt skjólstæðingur minn hefði getað notað hús þetta sem hún gat ekki ef hún átti að sæta bíl-"þjónustu" uppsveitanna, auk þess sem þá hefði væntanlega orðið minna um árangur í eðlisfræði og stærðfræði vegna þess að hún var þá dæmd til að þjást af ólæknandi bílveiki tvisvar á dag, sbr. læknisvottorð..., enda þótt eðlisfræðibraut Fjölbrautaskóla Suðurlands væri sambærileg við eðlisfræðibraut Menntaskólans að Laugarvatni sem hún er ekki, svo sem ég þykist nógsamlega hafa sýnt fram á."
IV.
Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 24. nóvember 1995, sagði:
"Eins og fram hefur komið hér að framan, beinist kvörtun A að því mati námsstyrkjanefndar, að nám við eðlisfræðibraut Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi teljist sambærilegt slíku námi við Menntaskólann að Laugarvatni. Ennfremur kvartar hún yfir því, að nefndin hafi ekki tekið tillit til tiltekinna atriða, er varða hana persónulega, við mat nefndarinnar á því, hvort hún geti stundað nám frá lögheimili sínu, sambærilegt því, sem hún stundar við Menntaskólann á Laugarvatni.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, njóta íslenskir nemendur, sem stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi og verða að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins, réttar til námsstyrkja samkvæmt 3. gr. laganna. Samkvæmt 4. gr. skal námsstyrkjanefnd úthluta námsstyrkjum til styrkhæfra nemenda.
Tilgangur núgildandi og eldri laga um jöfnun námskostnaðar, laga nr. 69/1972, er m.a. sá, að jafna með styrkveitingum úr ríkissjóði þann aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum, sem verulegur er, að því leyti sérstaklega sem búseta veldur þessum nemendum misþungum fjárhagsbyrðum. (Alþt. 1988, A-deild, bls. 1089.) Við setningu núgildandi laga var þó einnig leitast við að laga þau að breyttum aðstæðum, einkum vegna breytinga á framhaldsskólakerfinu, sem m.a. felast í fjölgun framhaldsskóla. (Alþt. 1988, A-deild, bls. 1090.) Þannig var tekið í lög skilyrði samkvæmt reglugerð nr. 278/1973, sem sett var samkvæmt lögum nr. 69/1972, um að eigi sé kostur á sambærilegu námi í heimabyggð. Í greinargerð með frumvarpinu, sem varð að lögum nr. 23/1989, segir um þetta atriði:
"Frá setningu laganna hefur framhaldsskólum fjölgað mikið og er nú hægt að stunda framhaldsnám í öllum kjördæmum landsins. Nemendum hefur fjölgað að sama skapi. Námsframboð innan framhaldsskólanna, einkum hinna stærri, hefur orðið fjölbreyttara og sérhæfðara. Úthlutunarnefnd jöfnunarstyrkja hefur orðið að leggja mat á hvað teljast skuli "sambærilegt nám", en það orkar oft tvímælis. Fjölgun framhaldsskólanema og aukin sérhæfing skólanna hefur viðhaldið þörfinni fyrir jöfnunarstyrki." (Alþt. 1988, A-deild, bls. 1089.)
Samkvæmt framansögðu telst það eigi andstætt tilgangi laganna að takmarka styrkveitingar við þá, sem ekki eiga kost á sambærilegu námi í heimabyggð.
Samkvæmt 17. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, skulu nemendur í framhaldsskóla eiga völ á námsefni og kennslu í samræmi við þarfir sínar og óskir. Samkvæmt reglugerð nr. 105/1990, um framhaldsskóla, skal nemendum tryggður aðgangur að framhaldsskóla. Í 50. gr. reglugerðarinnar er landinu hins vegar skipt í umdæmi og skal hver nemandi eiga forgangsrétt til að sækja skóla í því umdæmi, þar sem hann á lögheimili, ef það nám, sem hann hyggst stunda, er þar í boði. Er því í framhaldsskólalögum gert ráð fyrir, að nemendur eigi val um námsbraut, en jafnframt lögð áhersla á, að þeir stundi það nám í sínu umdæmi eða skólahverfi, sé þess kostur. Tel ég því það skilyrði 2. gr. laga, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, að eigi sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili, í samræmi við meginhugsun umdæma- og hverfaskiptingar framhaldsskóla, enda sé þess gætt, að nemendur, er stunda nám, sem ekki er sambærilegt, eigi rétt á styrk samkvæmt lögunum.
Eins og að framan greinir, er úrlausn um það, hvort um sambærilegt nám er að ræða, háð mati námsstyrkjanefndar. Mat sitt verður nefndin að byggja á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Í bréfi sínu, dags. 12. maí 1995, vísar námsstyrkjanefnd til námsskrár handa framhaldsskólum. Byggir hún niðurstöðu um synjun styrkjar til handa A á námslýsingu eðlisfræðibrautar í framhaldsskólum í námsskrá og vísar til þess, að eðlisfræðibrautir Menntaskólans á Laugarvatni og Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi séu báðar skipulagðar samkvæmt þeirri lýsingu.
Lögmaður A hefur bent á, að ekki sé boðið upp á nákvæmlega sama nám í báðum skólum. Í 2. gr. laga nr. 23/1989 er aftur á móti skilyrði, að ekki sé hægt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili. Eins og rakið er hér að framan, kemur fram í lögskýringargögnum, að "aukin sérhæfing skólanna [hafi] viðhaldið þörfinni fyrir jöfnunarstyrk". (Alþt. 1988, A-deild, bls. 1089.) Eins og mál þetta er vaxið og með hliðsjón af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, tel ég ekki hægt að fullyrða, að um slíka sérhæfingu Menntaskólans á Laugarvatni sé að ræða í samanburði við það nám, sem í boði er í Fjölbrautaskóla Suðurlands á Selfossi, að A eigi rétt til styrkjar samkvæmt lögum nr. 23/1989. Tel ég því ekki tilefni til athugasemda við það mat nefndarinnar, að um sambærilegt nám sé að ræða. Þó tel ég ástæðu til að beina þeim tilmælum til námsstyrkjanefndar, að hún gæti þess að rökstuðningur ákvarðana nefndarinnar beri með sér, að litið hafi verið til námslýsinga viðkomandi skóla og gengið úr skugga um, hvort sérhæfing náms í viðkomandi skóla sé slík, að nemandi eigi rétt til styrkjar samkvæmt lögunum.
Eins og fyrr greinir, er það markmið umræddra laga að jafna aðstöðumun þeirra nemenda, sem ekki geta stundað það nám, er þeir kjósa, frá lögheimili sínu, að því leyti sem mismunun skapast vegna búsetu. Lögin gera eingöngu ráð fyrir styrkveitingum til þeirra, sem ekki eiga kost á námi eða geta ekki nýtt sér nám í heimasveit sinni vegna sérstöðu þess náms, sem þeir kjósa sér. Sérhæfing einstakra skóla veitir þeim þannig sérstöðu samkvæmt lögunum. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir mælikvarða á mismunandi gæði kennslu á sambærilegum námsbrautum. Þá er tilgangur laganna, samkvæmt framansögðu, ekki sá að jafna aðstöðu einstakra nemenda, sem af persónulegum ástæðum, óviðkomandi búsetu, geta ekki nýtt sér nám í sínu umdæmi. Sjúkdóma einstakra nemenda og aðstöðu til íþróttaiðkana tel ég því falla utan tilgangs laganna og þeirra sjónarmiða, sem námsstyrkjanefnd ber að taka tillit til við ákvörðun um styrkveitingu.
V.
Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá ákvörðun námsstyrkjanefndar, sem kvörtun A lýtur að."