Álit

I. Hinn 6. júní 1994 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra 17. maí 1994 um skipun í stöðu tryggingayfirlæknis. Í fyrsta lagi bendir A á, að í umsókn sinni komi fram, að kassar með frumritum af ritverkum, skýrslum o.fl. verði afhentir síðar samkvæmt nánara samkomulagi um afhendingarstað. A heldur því fram í kvörtun sinni, að aldrei hafi verið farið fram á afhendingu þessara gagna og hafi nauðsynleg gögn því ekki legið fyrir við meðferð og úrlausn málsins. Þannig hafi t.d. nefnd skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, ekki haft þessi gögn undir höndum, þegar metin var hæfni hans til þess að gegna stöðu tryggingayfirlæknis. Í öðru lagi bendir A á, að ekki hafi verið gætt ákvæða 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, við skipun í stöðu tryggingayfirlæknis. Í kvörtun A kemur fram, að hann telur framangreinda annmarka svo verulega, að taka beri málið upp til nýrrar meðferðar. II. Samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu var staða tryggingayfirlæknis auglýst laus til umsóknar hinn 10. janúar 1994 og rann umsóknarfrestur út 10. febrúar 1994. Umsækjendur um stöðuna voru átján. Með bréfi, dags. 17. maí 1994, tilkynnti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A, að X hefði verið skipaður í stöðu tryggingayfirlæknis frá 1. júní 1994 að telja. Í bréfi ráðuneytisins var ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra rökstudd með eftirfarandi hætti: "1. Áliti stöðunefndar: Umsóknir voru sendar til stöðunefndar. Í áliti dags. 29. mars 1994 taldi nefndin alla umsækjendur uppfylla lágmarkskröfur til starfsins. Í niðurstöðu stöðunefndar kemur fram að hún telur fimm umsækjenda hæfasta til að gegna stöðu tryggingayfirlæknis en þeir eru [B], [A], [C], [D], og einn umsækjandi sem óskaði nafnleyndar. Þá vakti nefndin athygli á breiðri undirstöðumenntun [E] og vísindareynslu hans og [F]. Nefndin taldi [G], umsækjanda sem óskaði nafnleyndar, og að nokkru [H] hafa mikla stjórnunarreynslu en taldi sérgreinar þeirra ekki henta til starfsins. Þá vakti stöðunefnd athygli á reynslu [I], [X] og [J] af tryggingalæknisstörfum. 2. Tillögum tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins: Að fengnu áliti stöðunefndar óskaði ráðuneytið tillagna tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins sbr. 3. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993. Á fundi tryggingaráðs hinn 2. maí 1994 féllu atkvæði þannig að [X] hlaut eitt atkvæði, [D] tvö atkvæði og umsækjandi sem óskaði nafnleyndar tvö atkvæði. Með bréfi dagsettu 16. maí 1994 gerði forstjóri Tryggingastofnunar tillögu um að [X] yrði skipaður tryggingayfirlæknir. Skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eiga umsækjendur rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn málsins að því er þá sjálfa varðar." III. Hinn 23. júní 1994 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Svör heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 22. september 1994, og segir þar meðal annars: "Vegna kvörtunarinnar óskaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið með bréfi dags. 11. júlí 1994 eftir umsögn tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins þar sem þessir aðilar eru tillöguaðilar vegna skipunar í stöðu tryggingayfirlæknis. Ráðuneytið taldi ekki ástæðu til að vekja athygli tillöguaðila á því að aðstæður eins umsækjanda væru með þeim hætti að fyrri staða hans hefði verið lögð niður enda ekki gert ráð fyrir því í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954. Umsögn tryggingaráðs dags. 29. júlí 1994 barst ráðuneytinu 22. ágúst sl. og fylgir hér með í ljósriti. Umsögn forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins hefur ekki borist en gefinn var frestur til 10. ágúst 1994. Vegna kvörtunarinnar vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram: ... 4. Í ljósi tillagna tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins og niðurstöðu stöðunefndar um að allir umsækjendur væru hæfir og um sérstaka reynslu [X] af tryggingalæknisstörfum ákvað heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hinn 17. maí 1994 að skipa [X] tryggingayfirlækni. Þar sem hvorugur lögbundinna tillöguaðila mælti með [A] í stöðuna taldi ráðherra ekki unnt að skipa hann þrátt fyrir ákvæði 3. málsgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 enda er þar ekki um fortakslausa skyldu að ræða, sbr. orðalagið "... að öðru jöfnu sitja fyrir um starf í þjónustu ríkisins..." 5. Sama dag, þ.e. 17. maí sl. var öllum umsækjendum um stöðuna send tilkynning um ákvörðunina ásamt rökstuðningi, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í umræddu bréfi, sem hér fylgir með í ljósriti var athygli umsækjenda vakin á því að skv. 15. gr. stjórnsýslulaga ættu þeir rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn málsins að því er þá sjálfa varðar." Með bréfi, dags. 26. september 1994, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Mér bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 28. september 1994. Hinn 24. nóvember 1994 ritaði ég á ný heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að ráðuneyti hans skýrði nánar viðhorf sín til eftirfarandi atriða: "1. Í umsókn [A] kemur fram, að kassar með frumritum af ritverkum, skýrslum o.fl. yrðu afhentir síðar skv. nánara samkomulagi um afhendingarstað. [A] heldur því fram í kvörtun sinni, að aldrei hafi verið farið fram á afhendingu þessara gagna og hafi nauðsynleg gögn ekki legið fyrir við meðferð og úrlausn málsins. Þannig hafi t.d. nefnd skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, ekki haft þessi gögn undir höndum, er metin var hæfni hans til þess að gegna stöðu tryggingayfirlæknis. Að þessu leyti telur [A] rannsókn málsins haldna verulegum annmörkum. [A] hefur bent á, að formaður umræddrar nefndar hafi aldrei áður staðið að hæfnisdómi um sig og þekki hann því ekki til þessara gagna. Þá vekur [A] athygli á því, að umsagnir annarra aðila séu byggðar á umsögn nefndar skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990 og þessi gögn hafi hvorki legið fyrir hjá þeim né hjá ráðuneytinu, er ákvörðun var tekin. Af ofangreindu tilefni er þess óskað, að ráðuneytið upplýsi, hvernig staðið var að athugun málsins og hvaða gögn lágu fyrir varðandi [A]. Þess er sérstaklega óskað að upplýst verði, á hvaða gögnum nefnd skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990 byggði umsögn sína. 2. [A] kvartar jafnframt yfir því, að ekki hafi verið gætt ákvæða 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Af þessu tilefni er óskað eftir upplýsingum um það, hvort það sé rétt skilið, að ekki hafi verið lagt sérstakt mat á það hvort [A] skyldi ráðinn á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, þar sem hvorugur hinna lögbundnu álitsgjafa, tryggingaráð og forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins hafi gert tillögu um að hann yrði ráðinn." Svör heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 9. janúar 1995, og segir þar meðal annars: "Ráðuneytið sendi umrætt bréf umboðsmanns til stöðunefndar skv. lögum um heilbrigðisþjónustu. Nefndin hefur svarað flestum þeim atriðum sem um er spurt í umræddu bréfi. Bréf nefndarinnar ásamt fylgiskjölum fylgir hér með. Vegna umrædds bréfs umboðsmanns vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi: 1. Umsóknir ásamt öllum þeim gögnum sem með þeim fylgdu voru sendar til stöðunefndar. 2. Að fenginni umsögn stöðunefndar var sú umsögn send umsagnaraðilum, þ.e. Tryggingaráði og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Í umræddu bréfi er óskað eftir upplýsingum um hvort það sé rétt skilið að ekki hafi verið lagt mat á það hvort [A] skyldi ráðinn á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 þar sem hvorugur hinna lögbundnu álitsgjafa, Tryggingaráð og forstjóri Tryggingstofnunar ríkisins, hafi gert tillögu um að hann yrði ráðinn. Vegna þessa vill ráðuneytið ítreka það sem fram kemur í bréfi þess, dags. 22. september 1994, um þetta sama mál. [...] Ráðuneytið ítrekar það sem áður hefur verið sagt að ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 leggi ekki fortakslausa skyldu á stjórnvöld að skipa í störf aðila sem skipaður hefur verið til starfs sem lagt hefur verið niður. Ráðuneytið taldi því ekki ástæðu til að leggja sérstakt mat á það hvort [A] skyldi ráðinn á grundvelli umræddrar lagagreinar í ljósi þess að hvorugur hinna lögbundnu álitsgjafa gerðu tillögu um að hann yrði ráðinn." Með framangreindu bréfi heilbrigðis- og tryggingaráðuneytisins fylgdi bréf, dags. 21. desember 1994, frá nefnd skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu. Þar segir meðal annars: "Stöðunefnd starfar skv. 31. gr. laga um heilbrigðisþjónustu nr. 97/1990 [...] Árið 1983 setti þáverandi stöðunefnd sér ákveðnar reglur, sem birtar voru í Læknablaðinu. Fylgir afrit þeirra hér með. [...] Starf stöðunefndar er umfangsmikið. Það sem af er þessu ári hefur nefndin fjallað um 125 umsóknir um 30 læknisstöður. Verður nú rakinn gangur mála hjá stöðunefnd eftir að læknisstaða hefur verið auglýst. Sá sem stöðuna auglýsir sendir gögnin til stöðunefndar. Sú vinnuregla hefur skapast að einn af þremur stöðunefndarmönnum kynnir sér nákvæmlega umsóknargögn umsækjenda. Hann leggur síðan gögn og greinargerð um umsækjendur fyrir aðra stöðunefndarmenn. Á fundi (fundum) fara nefndarmenn yfir greinargerðina, gera athugasemdir, kynna sér nánar umsóknargögnin ef þurfa þykir og reyna síðan að komast að sameiginlegri niðurstöðu. Undirbúningur þessara funda er mjög tímafrekur og lendir að sjálfsögðu mest á þeim stöðunefndarmanninum sem tekur að sér að vinna upp umsóknina. Fundir stöðunefndar taka að jafnaði nokkrar klukkustundir. Þegar ritstörf umsækjenda eru talin geta skipt sköpum um röðun þeirra er gjarnan leitað til sérfræðings á viðkomandi sviði til þess að yfirfara greinarskrif umsækjenda, samanber ofangreinda heimild í lögum. Hefur svo verið í þremur tilvikum á þessu ári. Að lokinni yfirferð og umræðum innan stöðunefndar er í fyrsta lagi metið hvort umsækjendur teljist hæfir til að gegna hinni auglýstu stöðu. Í allmörgum tilvikum er svo umsækjendum raðað, þ.e. ef stöðunefnd telur augljósan mun á hæfni umsækjenda. Hvað varðar stöðu tryggingayfirlæknis, sem hér er til umræðu, skal taka fram að staðan var auglýst af heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Ekki var krafist sérfræðiþekkingar af umsækjendum, né heldur sérstakrar menntunar eða starfsreynslu, sbr. meðfylgjandi auglýsingu frá 10. janúar 1994. Því skrifaði stöðunefnd ráðuneytinu bréf með nokkrum spurningum þann 21. febrúar. Ljósrit þessa bréfs ásamt svarbréfi ráðuneytisins fylgja hér með sem fylgiskjöl nr. 2 og 3. Ráðuneytið sendi jafnframt samantekt af stjórnsýsluathugun ríkisendurskoðunar vegna verkefna læknadeildar Tryggingastofnunar ríkisins en þar var lítillega minnst á störf tryggingayfirlæknis [...] Þetta voru þau gögn sem stöðunefnd hafði til hliðsjónar við mat umsækjenda. Umsækjendur um stöðu tryggingayfirlæknis voru óvenju margir eða alls 18. Stöðunefnd hefur hins vegar skv. lögum einungis 6 vikna frest til að fjalla um umsækjendur og reyndi að halda sig innan þess ramma frá því að gögn höfðu borist. Stöðunefndarmenn skiptu með sér verkum, þannig að hver stöðunefndarmaður fór rækilega ofan í öll gögn ákveðinna umsækjenda, samdi greinargerð og lagði fyrir meðnefndarmenn sína. Þar sem vafi lék á báru menn saman bækur sínar og fóru í frumgögn. Stöðunefnd fékk ekki öll frumgögn [A] í þetta sinn, svo sem fram kemur af bréfi hans, en hann óskaði eftir að stöðunefnd tilgreindi stað og stund fyrir afhendingu þessara gagna. Ekki hefur áður komið fyrir að umsækjandi hafi sett stöðunefnd skilyrði um afhendingu gagna og stöðunefnd telur ekki hlutverk sitt að semja við umsækjendur um afhendingu þeirra. Þá vill stöðunefnd taka fram að tveir stöðunefndarmanna höfðu nýlega yfirfarið öll gögn [A] mjög rækilega vegna umsóknar hans um stöðu aðstoðarlandlæknis. Einnig skal þess getið að stöðunefnd ber í raun varla skylda til að fara ofan í önnur gögn, en þau sem henni eru send. Vegna hinnar rækilegu og nýlegu umfjöllunar stöðunefndar um störf [A] og þeirrar greinargerðar sem þar lá fyrir, þótti stöðunefnd ekki ástæða til að kalla á ný eftir þeim frumgögnum sem á skorti. Fyrir lá umsókn [A] með nákvæmri upptalningu á öllum ritstörfum og öðru því, sem hann óskaði eftir að leggja fram. Í umsókn [A] var mikið vísað í skýrslur og annað það, sem stöðunefnd telur að heyri til venjulegum embættisstörfum, en eru ekki metin sem vísindagögn. Enginn ágreiningur var í nefndinni og sá nefndarmanna, sem ekki hafði áður yfirfarið frumgögn [A] taldi ekki breyta neinu þótt ekki lægju öll frumgögn fyrir þegar umsögn var samin m.t.t. hinna sérstöku aðstæðna, sem áður er lýst. Hin auglýsta staða var fyrst og fremst staða embættismanns. Nefndin taldi ekki að í ritstörfum umsækjenda kæmi neitt það fram sem skipti sköpum við mat á hæfni þeirra til að gegna umræddri stöðu. Til dæmis var ekki að sjá af framlögðum gögnum að nokkur umsækjenda hefði skrifað um sjúkratryggingar eða tryggingalöggjöf né sérstaklega kynnt sér þennan málaflokk. Stöðunefnd fullyrðir að umsókn [A] hafi fengið fyllilega eðlilega og óhlutdræga umfjöllun. Hann var valinn sem einn af fimm umsækjendum sem stöðunefnd taldi hæfasta til að gegna hinu auglýsta starfi..." Með bréfi, dags. 12. janúar 1995, gaf ég [A] færi á að gera athugasemdir við bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Svör [A] bárust mér með bréfi, dags. 14. febrúar 1995. Í bréfi hans segir m.a. svo: "... Stöðunefnd staðfestir að hún hafi ekki haft öll frumgögn undirritaðs undir höndum er hún lagði mat sitt á hæfni hans til að gegna stöðu tryggingayfirlæknis og samanburð við aðra umsækjendur... Umsögn stöðunefndar sem mat og ákvörðun tryggingaráðs, forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins og heilbrigðisráðherra á síðan að byggja á er einnig meingallað að því leyti að einn nefndarmanna, formaður stöðunefndar, sá aldrei og fór aldrei yfir umsóknargögn undirritaðs þegar mat var á þau lagt af samnefndarmönnum hans í tengslum við aðra stöðuumsókn, nefnilega stöðu aðstoðarlandlæknis sem formaður fékk síðan. Um er að ræða mat á umsóknum um tvær óskyldar stöður og því eðlilegt að þar sé munur á kröfum. Því er ekki hægt að leggja fyrra matið til grundvallar seinna matinu að öðru jöfnu. Einnig má að gefnu tilefni benda á að þar sem um stöðu "embættismanns" var fyrst og fremst að ræða að mati stöðunefndar, þá var sérstök ástæða til að formaður nefndarinnar kynnti sér vel öll umsóknargögn vegna sérfræðiviðurkenningar sinnar í embættislækningum en samnefndarmenn hans eru annars vegar sérfræðingur í barnalækningum og hins vegar í geðlækningum. Því meiri ástæða var til þessa að nefndin sá ekki ástæðu til að leita álits annarra sérfræðinga á umsóknargögnum eins og heimilt er..." IV. Í forsendum álits míns frá 27. apríl 1995, segir: "1. Umsögn nefndar skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu. A kvartar yfir því, að nefnd samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990 hafi ekki kallað eftir gögnum, sem hann boðaði í umsókn sinni að hann ætlaði að leggja fram. Í umsókn A er gerð grein fyrir þeim ritverkum og skýrslum, sem hann hugðist leggja fram í fjórum kössum. Þá segir í umsókninni: "Ath. Fylgiskjöl skv. lið 2 verða afhent samkvæmt samkomulagi um afhendingarstað." A heldur því fram í kvörtun sinni, að þar sem aldrei hafi verið farið fram á afhendingu þessara ritverka og skýrslna, hafi nauðsynleg gögn ekki legið fyrir hjá nefnd samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, þegar metin var hæfni hans til þess að gegna stöðu tryggingayfirlæknis. Í 1. mgr. 33. gr. laga nr. 56/1973, um heilbrigðisþjónustu, var lögfest svohljóðandi ákvæði: "Ráðherra skipar 3 lækna í nefnd, er metur hæfni umsækjenda um stöðu landlæknis, stöður yfirlækna, sérfræðinga, héraðslækna og lækna heilsugæslustöðva. Nefndin skal þannig skipuð: 1 tilnefndur af Læknafélagi Íslands, 1 tilnefndur af læknadeild Háskóla Íslands og landlæknir og er hann jafnframt formaður nefndarinnar. Sömu aðilar tilnefni varamenn. Nefndin skal skipuð til þriggja ára. Umsögn nefndarinnar fer síðan til stjórnarnefnda viðkomandi sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva. Þegar um er að ræða stöður yfirlækna og sérfræðinga, hefur nefndin heimild til að kveðja 2 sérfræðinga sér til ráðuneytis. Nefndin skal hafa skilað rökstuddu áliti innan fjögurra vikna, frá því að umsóknarfresti lauk." Í frumvarpi til laga um heilbrigðisþjónustu segir m.a. í athugasemdum við 34. gr., sem síðar varð að 33. gr. laga nr. 56/1973, um heilbrigðisþjónustu: Þessi grein er nýmæli. Gert er ráð fyrir sérstakri ráðherraskipaðri nefnd, sem metur hæfni umsækjenda til ýmissa læknisstarfa. Gert er ráð fyrir að nefndin fjalli jafnt um stöður hjá ríki og sveitarfélögum. Auk þess er gert ráð fyrir umsögn læknaráðs viðkomandi sjúkrahúss eða heilbrigðisstofnunar um umsækjanda..." (Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 1182-1183.) Ákvæði 1. mgr. 33. gr. laga nr. 56/1973 hafa staðið óbreytt frá því þau voru sett, ef frá er talið að nefndin skal nú hafa skilað áliti sínu innan sex vikna frá því umsóknarfresti lauk í stað fjögurra áður. Gildandi ákvæði um nefndina er nú að finna í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er álitsumleitan sá þáttur í meðferð máls, þegar stjórnvaldi er að lögum skylt að leita sérstakrar umsagnar utanaðkomandi aðila, áður en það tekur ákvörðun í málinu. Með tilliti til skipan og stöðu nefndar skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990 verður að telja að það sé hlutverk hennar að veita heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra málefnalega og sérfræðilega umsögn um hæfni umsækjenda um tilteknar læknastöður. Þegar álitsumleitan er lögmæltur liður í undirbúningi máls og á að stuðla að því að mál verði nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því, er það forsenda þess, að þessi þáttur í málsmeðferð komi að tilætluðum notum, að álitsgjafi byggi umsögn sína á nægilega traustum grunni. Samkvæmt því er álitsgjafa skylt að gæta þeirrar grundvallarreglu, sem nefnd hefur verið rannsóknarreglan, þegar slíkt er lögmælt. Ber álitsgjafa að gæta þess að eigin frumkvæði, að nauðsynlegar upplýsingar liggi fyrir svo að unnt sé að fjalla á málefnalegan hátt um úrlausnarefnið. Verður álitsgjafi því sjálfur að útvega nauðsynlegar upplýsingar eða biðja stjórnvald, sem umsagnar óskar, að afla þeirra. Í þessu sambandi má jafnframt minna á, að í grein 2.1. þeirra starfsreglna, sem umrædd nefnd hefur sjálf sett sér um störf sín, segir meðal annars: "Séu gögn ófullnægjandi leitar stöðunefnd eftir frekari upplýsingum frá þeim er auglýstu stöðuna." Þar er því byggt á sömu eða svipuðum lagaviðhorfum. Ég tel ekki tilefni til athugasemda við það, að nefndarmenn skipti með sér störfum við undirbúning lögboðinnar umsagnar. Þeir verða hins vegar að ganga frá umsögninni í sameiningu og taka afstöðu til allra efnisþátta hennar að viðlagðri ábyrgð. Við frágang slíkrar umsagnar gildir sú meginregla, að allir nefndarmenn hafi aðgang að öllum þeim gögnum, sem umsögnin er byggð á. Ég tel því ekki fullnægjandi, að tveir nefndarmanna höfðu farið yfir umrædd gögn, þegar þeir stóðu að áliti um hæfni [A] í tilefni af veitingu annarrar stöðu. Þar sem A boðaði í umsókn sinni, að hann hygðist leggja fram tiltekin gögn, þegar honum hefði verið tilkynnt, hvar ætti að afhenda þau, bar nefndinni annað hvort sjálfri að kalla eftir umræddum gögnum eða óska eftir því, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gerði það, enda snertu gögnin málið. Þar sem niðurstaða nefndarinnar varð aftur á móti sú, að A væri meðal fimm hæfustu umsækjendanna um stöðu tryggingayfirlæknis, verður ekki fullyrt, að þessi annmarki á undirbúningi málsins hafi valdið A réttarspjöllum. Á því stjórnvaldi, sem fer með vald til að veita stöðu, hvílir skylda til að sjá um, að öll málsmeðferð og undirbúningur að skipun ríkisstarfsmanns sé forsvaranleg. Af þeim ástæðum svo og með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 tel ég, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu hafi borið að kalla eftir umræddum gögnum strax eftir að umsóknarfresti lauk og undirbúningur máls hófst. Þegar málið kom til frekari meðferðar í ráðuneytinu, að undangenginni álitsumleitan, og fyrir lá að eftir gögnunum hafði ekki verið kallað, tel ég, að ráðuneytinu hafi borið að bæta úr annmarkanum. Í því sambandi ber að árétta, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fór með vald til að veita umrædda stöðu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, og var ekki bundinn af umsögnum eða tillögum annarra aðila. Hann varð því að taka sjálfstæða afstöðu til þess, hvaða umsækjandi skyldi skipaður, að undangenginni lögboðinni álitsumleitan svo og viðhlítandi rannsókn á gögnum máls og öðrum málsatvikum. 2. 3. mgr. 14. gr laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þá kvartar A yfir því, að ekki hafi verið gætt ákvæða 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, við skipun umsækjanda í stöðu tryggingayfirlæknis. Í kvörtun A kemur fram, að hann hafi gegnt stöðu yfirlæknis í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem lögð hafi verið niður um áramótin 1992/1993. Eigi ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 því við um hann. Þegar frumvarp að lögum nr. 38/1954 var lagt fram, var þar ekki ákvæði það, sem nú er að finna í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Þar var einungis ákvæði, sem enn stendur í 2. mgr. 14. gr. og kveður svo á, að ef staða, sem lögð hefur verið niður, er aftur stofnuð innan 5 ára, eigi starfsmaður, sem áður gegndi henni, að öðru jöfnu rétt til hennar. (Alþt. 1953, A-deild, bls. 413.) Fjárhagsnefnd efri deildar Alþingis gerði meðal annars svohljóðandi breytingartillögu við 14. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954: "d. Á eftir 2. málsgr. komi ný málsgr., svo hljóðandi: Nú hefur maður verið leystur frá starfi vegna þeirra orsaka, sem um getur í grein þessari, eða annarra atvika, sem honum verður ekki sök á gefin, og skal hann þá í 5 næstu ár að öðru jöfnu sitja fyrir um starf í þjónustu ríkisins, er losna kann, ef hann sækir um það." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 911.) Í ræðu framsögumanns fjárhagsnefndar efri deildar sagði svo um þessa breytingartillögu: "Þessi brtt. er upp tekin eftir óskum og till. Bandalags starfsmanna ríkis og bæja. Þótti n. sanngjarnt að taka till. til flutnings og gefa þannig þeim mönnum, sem verða fyrir stöðumissi án þess að eiga sök á því, rétt til þess að sitja að öðru jöfnu fyrir starfi í þjónustu ríkisins, ef það losnar og ef sá aðili sem misst hefur stöðuna, sækir um það. Inn í þessa gr. bætti þó n. ákvæðinu um það, að rétturinn gildi í 5 næstu ár, en ekki lengur. N. þótti síður við eiga að hafa þennan rétt alveg takmarkalausan að árafjölda, og ákvæði þetta er í samræmi við önnur ákvæði í þessari grein." (Alþt. 1953, B-deild, dálk. 710.) Umrædd breytingartillaga fjárhagsnefndar efri deildar var samþykkt. Við veitingu stöðu ríkisstarfsmanns koma ekki aðrir til greina en þeir umsækjendur, sem uppfylla almenn hæfisskilyrði 3. gr. laga nr. 38/1954 svo og þau almennu hæfisskilyrði, er kunna að gilda sérstaklega um stöðu lögum samkvæmt. Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það, hvaða sjónarmið veitingarvaldshafi eigi að leggja til grundvallar ákvörðun sinni, þegar hann metur hvaða umsækjanda skuli skipa í tiltekna stöðu. Tillögur í þá átt komu fram á Alþingi við setningu laga nr. 38/1954, en náðu ekki fram að ganga (Alþt. 1953, A-deild, bls. 941 og 1259). Að því leyti sem sérlög og aðrar réttarreglur mæla ekki öðruvísi, er meginreglan því sú, að veitingarvaldshafi ákveði, á hvaða sjónarmiðum hann byggir ákvörðun sína um val á þeim umsækjanda, er skipa skal í opinbera stöðu, enda séu nefnd sjónarmið málefnaleg og lögmæt, svo sem sjónarmið um menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika, er máli skipta. Þegar þau sjónarmið, sem veitingarvaldshafi hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á, leiða ekki öll til sömu niðurstöðu, þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat hafa sjónarmiðin ekki öll sama vægi. Að því leyti sem lög og aðrar réttarreglur mæla ekki fyrir á annan hátt, er meginreglan sú, að veitingarvaldshafi ákveði, á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu. Á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og með tilliti til persónulegra eiginleika umsækjenda ber veitingarvaldshafa að ákveða, hvaða umsækjandi skuli skipaður í stöðuna. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti, að velja beri þann umsækjanda, sem talinn verður hæfastur með tilliti til þeirra málefnalegu sjónarmiða, sem lögð eru til grundvallar ákvörðun. Telja verður, að í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 felist regla, sem takmarki frjálst mat veitingarvaldshafa við veitingu stöðu ríkisstarfsmanns. Í ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 felst sjónarmið, sem skylt er að líta til. Þannig "skal" veita slíkum umsækjanda starfið "að öðru jöfnu", eigi ákvæðið við. Ber því að veita slíkum umsækjanda starfið, þegar frambærileg og málefnaleg sjónarmið mæla ekki gegn því, að hann sé ráðinn í starfið, svo sem þegar annar umsækjandi, sem sótt hefur um starfið, er talinn sýnilega hæfari til að gegna því. Í bréfi A til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 20. janúar 1994, sem fylgdi umsókn hans um stöðu tryggingayfirlæknis, segir svo: "Sérstök athygli ráðherrans er vakin á ákvæði 14. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954, annars vegar um réttindi eftir niðurfellingu á stöðu yfirlæknis við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið (sbr. 7. tl. 4. gr.) og hins vegar um starfsaldur með hliðsjón af tíma á biðlaunum." Eins og áður segir, þá gegndi A stöðu yfirlæknis í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem lögð var niður um áramótin 1992/1993. Þar sem staða hans var þannig lögð niður, sbr. 7. tölul. 4. gr. og 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, og hann sótti um stöðu tryggingayfirlæknis, reyndi á 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 við veitingu stöðu tryggingayfirlæknis. Með vísan til þess, sem hér að framan er rakið um þýðingu 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, er ég sammála heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu um að í ákvæðinu felist ekki fortakslaus skylda til að ráða umsækjanda, sem ákvæðið tekur til. Ég er einnig sammála því mati ráðuneytisins, að ekki hafi verið ástæða til þess að vekja athygli þeirra aðila, sem létu uppi álit í málinu, á því, að 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 ætti við. Ganga verður út frá því að mat, umsagnir og tillögur þeirra álitsgjafa, sem ráðuneytinu bar að leita til, eigi að meginstefnu til að byggjast eingöngu á sjónarmiðum um menntun, reynslu, færni og öðrum slíkum málefnalegum sjónarmiðum. Það kemur síðan í hlut veitingarvaldshafa að beita ákvæðum 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 og meta, hvort frambærileg og málefnaleg sjónarmið liggi fyrir í málinu, sem geti réttlætt það, að annar umsækjandi sé tekinn fram yfir þann umsækjanda, sem sótt hefur um starfið í skjóli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Í tilefni af skýringum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, sem fram komu í bréfi þess, dags. 22. september 1994, taldi ég sérstaka ástæðu til, að beina þeirri fyrirspurn til ráðuneytisins með bréfi, dags. 24. nóvember 1994, hvort það væri rétt skilið, að ekki hefði verið lagt sérstakt mat á það hvort A skyldi ráðinn á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Mér bárust svör ráðuneytisins við þessari spurningu með bréfi, dags. 9. janúar 1995, og eru þau rakin í III. kafla hér að framan. Þar segir meðal annars: "Ráðuneytið taldi [...] ekki ástæðu til að leggja sérstakt mat á það hvort [A] skyldi ráðinn á grundvelli umræddrar lagagreinar í ljósi þess að hvorugur hinna lögbundnu álitsgjafa gerðu tillögu um að hann yrði ráðinn." Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fór með vald til veitingar umræddrar stöðu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 117/1993, og var ekki bundinn af umsögnum eða tillögum annarra aðila. Að mínum dómi átti hann því að taka sjálfstæða og skýra afstöðu til þess, hvort viðhlítandi rök væru til skipunar annars manns en A í stöðuna á grundvelli þess fyrirvara 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, að umsækjandi sitji aðeins "að öðru jöfnu" fyrir um starf. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, tel ég að á hafi skort í þessu efni. Eins og hér stendur á verður hins vegar ekki talið, að nefndur annmarki á stöðuveitingunni leiði til ógildingar hennar. Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þess, hvort aðstæður hafi í raun verið þær, að veita hafi átt A stöðu tryggingayfirlæknis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Þá hefur heldur engin afstaða verið tekin til þess, hvort hann kunni að eiga bótarétt í tilefni af þeim annmarka, sem var á ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um veitingu stöðu tryggingayfirlæknis. Loks skal það áréttað, að ekki hefur verið tekin afstaða til annarra þátta þessa máls en þeirra, sem kvörtunin laut beinlínis að, eins og rakið er í I. kafla." V. Niðurstaða álits míns, dags. 27. apríl 1995, var svohljóðandi: "Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu hafi borið að kalla eftir þeim gögnum, sem A boðaði að hann óskaði að leggja fram, eftir að umsóknarfresti lauk og undirbúningur máls hófst. Þar sem umrædd gögn fylgdu ekki til nefndar skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, átti nefndin annað hvort að kalla sjálf eftir umræddum gögnum eða óska eftir því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gerði það, enda snertu gögnin málið. Þar sem niðurstaða nefndarinnar varð aftur á móti sú, að A væri meðal fimm hæfustu umsækjenda um stöðu tryggingayfirlæknis, verður ekki fullyrt, að þessi annmarki á undirbúningi málsins hjá nefndinni hafi valdið A réttarspjöllum. Að mínum dómi átti heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að taka sjálfstæða og skýra afstöðu til þess, hvort viðhlítandi rök væru til skipunar annars manns en A í stöðuna á grundvelli þess fyrirvara 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, að umsækjandi sitji aðeins "að öðru jöfnu" fyrir um starf. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, tel ég að á hafi skort í þessu efni. Eins og hér stendur á, verður hins vegar ekki talið, að nefndur annmarki á stöðuveitingunni leiði til ógildingar hennar. Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þess, hvort aðstæður hafi verið þær að veita hafi átt A stöðu tryggingayfirlæknis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Þá hefur heldur engin afstaða verið tekin til þess, hvort hann kunni að eiga bótarétt í tilefni af þeim annmarka, sem var á ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um veitingu stöðu tryggingayfirlæknis. Loks skal það áréttað, að ekki hefur verið tekin afstaða til annarra þátta þessa máls en kvörtunin laut beinlínis að, eins og rakið er í I. kafla."