Álit

I. Hinn 24. ágúst 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir ákvörðun menntamálaráðherra um setningu í stöðu skólastjóra Grunnskóla X. Í fyrsta lagi kvartar A yfir því, að menntamálaráðherra skuli hafa sett í stöðu skólastjóra Grunnskóla X í stað þess að skipa í stöðuna. Í öðru lagi telur hann, að fram hjá sér hafi ranglega verið gengið við stöðuveitinguna. Telur hann sig hafa bæði meiri menntun og starfsreynslu en sá umsækjandi, sem settur var. Hafi því borið að veita honum stöðuna, þar sem hann hafi talist hæfastur umsækjenda. Hafi þá einu gilt, hvort um skipun hafi verið að ræða eða setningu til eins árs. Í skýringum sínum hafi menntamálaráðuneytið hins vegar borið því við, að ekki hafi verið tekin nein afstaða til umsókna um stöðu skólastjóra. II. Í gögnum málsins kemur fram, að staða skólastjóra Grunnskóla X var auglýst laus til umsóknar hinn 31. maí 1994 og var umsóknarfrestur til 24. júní 1994. A og B sóttu um stöðuna. Í samræmi við 2. mgr. 31. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991 var aflað rökstuddra tillagna og umsagna frá skólanefnd, kennararáði og fræðslustjóra. Umsagnir skólanefndar, fræðslustjóra og kennararáðs eru frá 28. júní 1994. Með bréfi, dags. 15. ágúst 1994, var A tilkynnt um niðurstöðu málsins. Bréfið hljóðar svo: "Með tilvísun til umsóknar yðar um stöðu skólastjóra Grunnskóla [X] sendist yður hér með ljósrit af bréfi ráðuneytisins, dags. í dag, til fræðslustjóra [V]-umdæmis um ráðstöfun stöðunnar næsta skólaár með tilliti til þeirra aðstæðna sem þar eru raktar." Með bréfi menntamálaráðuneytisins fylgdi bréf til fræðslustjóra V-umdæmis, dags. 15. ágúst 1994, og segir þar meðal annars svo: "Eins og yður er kunnugt voru umsækjendur um stöðu skólastjóra Grunnskóla [X] tveir þeir [A] og [B]. Kosning í hinum nýja [X]-bæ hefur verið kærð og nýjar kosningar ákveðnar. Þannig er umboð þeirrar skólanefndar sem tjáði sig um umsækjendur ógilt. Þótt ráðherra sé ekki bundinn af umsögn skólanefndar ber honum að leita umsagnar hennar. Til greina kæmi því með lögjöfnun að leita umsagnar fyrri skólanefndar. En þar sem skammur tími er til stefnu og lagaákvæði ekki ótvíræð hefur ráðherra ákveðið að fela núverandi aðstoðarskólastjóra [B] að gegna starfi skólastjóra næsta skólaár og tekur því ekki afstöðu til umsókna um stöðu skólastjóra. Þetta tilkynnist yður hér með." Hinn 31. ágúst 1994 gaf menntamálaráðherra út fréttatilkynningu í tilefni af máli þessu og segir þar meðal annars svo: "Yfirlýsing frá [...], menntamálaráðherra Vegna misvísandi frétta í fjölmiðlum og mótmæla Framsóknarfélags [X] varðandi ráðningu skólastjóra í [X] tek ég eftirfarandi fram: Umsækjendur um stöðuna voru tveir, þeir [B], aðstoðarskólastjóri, og [A], skólastjóri. Eftir að málið kom til umfjöllunar í menntamálaráðuneytinu var kosning í hinum nýja [X]-bæ kærð og nýjar kosningar ákveðnar. Umboð þeirra skólanefndar sem tjáði sig um umsækjendur er því ógilt. Þótt ráðherra sé ekki bundinn af umsögn skólanefndar ber honum að leita umsagnar hennar. Til greina hefði komið með lögjöfnun að leita umsagnar fyrri skólanefndar. En þar sem skammur tími var til stefnu og lagaákvæði ekki ótvíræð ákvað ég að fela núverandi aðstoðarskólastjóra [B] að gegna starfi skólastjóra næsta skólaár. Hér er því ekki um venjulega setningu í starf að ræða. [...] Í því tilviki sem hér um ræðir kemur menntun umsækjenda á hinn bóginn ekki til álita, þar sem hér er ekki tekin afstaða til umsóknanna, enda hefði ekki verið farið að lögum með því að setja annan hvorn umsækjenda til árs eins og venja er. Síðara atriðið um "að vilji heimamanna eigi að ráða" eru ekki mín orð en ég get vissulega tekið undir þau, að því gefnu að heimamenn viðhafi fagleg vinnubrögð með gæði í skólastarfi að leiðarljósi, við val sitt á umsækjendum. Áréttað er í því sambandi að hér er ekki tekin afstaða til umsóknanna." III. Hinn 17. nóvember 1994 ritaði ég menntamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þá óskaði ég þess sérstaklega að gerð yrði grein fyrir því mati ráðuneytisins, að B teldist hæfastur umsækjenda til að gegna umræddu starfi skólaárið 1994-1995, og þeim sjónarmiðum, sem lágu til grundvallar þeirri niðurstöðu menntamálaráðuneytisins. Mér bárust gögn málsins með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. nóvember 1994. Skýringar ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 27. desember 1994, og segir þar meðal annars svo: "Varðandi erindi yðar í bréfi dags. 17. nóvember s.l. þess efnis "að gerð verði grein fyrir því mati ráðuneytisins, að [B] teldist hæfastur umsækjenda til að gegna umræddu starfi skólaárið 1994-1995" tekur ráðuneytið eftirfarandi fram. Þar sem kosning í hinum nýja [X]-bæ hafði verið kærð og nýjar kosningar ákveðnar varð umboð þeirrar skólanefndar sem tjáði sig um umsækjendur ógilt. Þótt ráðherra sé ekki bundinn af umsögn skólanefndar ber honum að leita umsagnar hennar. Í ljós[i] þess að skammur tími var til stefnu og lagaákvæði ekki ótvíræð ákvað ráðherra að fela þáverandi aðstoðarskólastjóra [B] að gegna starfi skólastjóra næsta skólaár og tók þannig ekki afstöðu til umsókna um stöðu skólastjóra. Áréttað er því að ekki var um ákvörðun að ræða sem byggðist á því að [B] teldist hæfastur umsækjenda til að gegna umræddu starfi skólaárið 1994-1995." Hinn 4. janúar 1995 gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 8. janúar 1995, og segir þar m.a. svo: "Með þeirri ráðstöfun að fela [B] að gegna starfinu næsta skóla ár mismunar ráðherra umsækjendum gróflega og brýtur á rétti undirritaðs til eðlilegrar málsmeðferðar. Það gefur augaleið að með þessari ráðstöfun dregur ráðherra taum annars umsækjenda og styrkir þannig hans stöðu áður en til endanlegrar afgreiðslu kemur." Hinn 18. maí 1995 ritaði ég fræðslustjóra V-umdæmis bréf og óskaði eftir tilteknum gögnum. Gögnin bárust mér með bréfi, dags. 23. maí 1995. IV. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 3. ágúst 1995, segir: "Í 1. og 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir svo: "Lausa stöðu skal auglýsa í Lögbirtingablaði, venjulega með 4 vikna fyrirvara. Heimilt er að taka til greina umsóknir, sem berast, eftir að liðinn er umsóknarfrestur, enda hafi staðan ekki þegar verið veitt eða í hana sett eða maður í hana ráðinn, eftir að frestur var liðinn. ... Nú hefur staða verið auglýst, en eigi þykir rétt að skipa nokkurn umsækjanda í hana, og má þá setja þann umsækjanda, er næst þykir standa til þess að fá skipun. Veita má slíkum manni stöðu án auglýsingar að nýju, eftir að hann hefur gegnt henni óaðfinnanlega eitt ár eða lengur, enda á hann þá rétt á að fá úr því skorið, hvort hann eigi að fá veitingu." Í IV. kafla grunnskólalaga nr. 49/1991, sem í gildi voru, þegar setning fór fram í umrædda stöðu, eru sérákvæði í 31., 36. og 37. gr., sem varða auglýsingu, álitsumleitan og veitingu stöðu skólastjóra í grunnskólum. Lagagreinarnar hljóða svo: "31. gr. Við hvern skóla sem starfar samkvæmt lögum þessum skal vera skólastjóri. Menntamálaráðuneytið ræður skólastjóra, að fengnum rökstuddum tillögum og umsögnum skólanefndar, kennararáðs og fræðslustjóra sem í hlut eiga. ... 36. gr. Menntamálaráðuneytið skipar skólastjóra, aðstoðarskólastjóra og kennara við grunnskóla að fengnum tillögum umsagnaraðila. 37. gr. Stefnt skal að því að ráðningar í stöður kennara og skólastjórnenda fari fram eigi síðar en 1. maí ár hvert. Fræðslustjóri auglýsir stöður skólastjórnenda, kennara og annarra starfsmanna grunnskóla sem teljast ríkisstarfsmenn. Þurfi að ráða skólastjórnendur eða kennara fyrirvaralítið má ráða í starfið án undangenginnar auglýsingar, en auglýsa skal slíkar stöður svo fljótt sem unnt er, sbr. þó 13. gr. laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra." V. Í fyrsta lagi kvartar A yfir því, að menntamálaráðherra skuli hafa sett í stöðu skólastjóra Grunnskóla X í stað þess að skipa í stöðuna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 2. mgr. 37. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991 skal auglýsa lausa stöðu skólastjóra. Eins og áður er að vikið, var staða skólastjóra Grunnskóla X auglýst laus til umsóknar hinn 31. maí 1994. Enda þótt staða ríkisstarfsmanns sé auglýst laus til umsóknar, hefur verið talið, að handhafa veitingarvalds sé ekki skylt að skipa neinn af umsækjendum í hina auglýstu stöðu, jafnvel þó þeir uppfylli almenn hæfisskilyrði umræddrar stöðu. Handhafi veitingarvalds getur þá annað hvort hafnað öllum umsækjendum og eftir atvikum auglýst stöðuna á ný, eða sett þann umsækjanda, sem næst þykir standa til þess að fá skipun, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Með vísan til þessarar almennu heimildar, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá ákvörðun menntamálaráðherra, að setja í stöðu skólastjóra Grunnskóla X til árs, í stað þess að skipa í stöðuna. Eins og hér stendur á, tel ég því ekki þörf á því að taka sérstaka afstöðu til þess, hvort skólanefnd Grunnskóla X var hæf, eins og á stóð, til þess að láta ráðherra í té rökstudda tillögu og umsögn í samræmi við 31. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991. Þá kvartar A yfir því, að menntamálaráðherra skuli hafa gengið fram hjá honum við setningu í stöðu skólastjóra Grunnskóla X. Telur hann sig hafa bæði meiri menntun og starfsreynslu en sá umsækjandi, sem settur var. Hafi því borið að veita sér stöðuna, þar sem hann hafi verið hæfastur umsækjenda. Hafi þá einu gilt, hvort um skipun hafi verið að ræða eða setningu til eins árs. Í skýringum sínum hafi menntamálaráðuneytið hins vegar borið því við, að ekki hafi verið tekin nein afstaða til umsókna um stöðu skólastjóra. Í fréttatilkynningu menntamálaráðherra um málið frá 31. ágúst 1994 segir, að ekki sé um "venjulega setningu í starf að ræða". Síðar í fréttatilkynningunni segir svo: "Í því tilviki sem hér um ræðir kemur menntun umsækjenda á hinn bóginn ekki til álita, þar sem hér er ekki tekin afstaða til umsóknanna, enda hefði ekki verið farið að lögum með því að setja annan hvorn umsækjenda til árs eins og venja er." Í bréfi menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 27. desember 1994, er það áréttað, að ekki hafi verið um ákvörðun að ræða, sem byggðist á því að [B] teldist hæfastur umsækjenda. Eins og hér að framan greinir, hafði umrædd staða skólastjóra verið auglýst og tillagna og umsagna verið aflað í samræmi við 31. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991, þegar ráðherra tók ákvörðun um setningu í stöðuna. Um setningu í stöðuna fór því ekki eftir 3. mgr. 37. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991. Eins og málið bar að, hafði menntamálaráðherra val um, hvort hann hafnaði öllum umsækjendum og eftir atvikum auglýsti stöðuna á ný, eða setti þann umsækjanda, sem næst þótti standa til þess að fá skipun, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Úr því að menntamálaráðherra valdi þá leið að setja annan umsækjenda í stöðuna, átti að taka skýrari afstöðu til þess, hvers vegna sá umsækjandi stæði næst því að fá skipun í stöðuna, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. VI. Það er niðurstaða mín í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að menntamálaráðherra hafi verið heimilt að setja í stöðu Grunnskóla X í stað þess að skipa í hana. Þar sem menntamálaráðherra valdi þessa leið, átti að taka skýrari afstöðu til þess, hvers vegna sá umsækjandi, sem settur var, stæði næst því að fá skipun í stöðuna, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. Ég tek fram, að ég hef ekki tekið neina afstöðu til þess, hvor umsækjenda hafi verið hæfari til að gegna umræddri stöðu."