Álit

I.

Hinn 19. febrúar 1993 leitaði til mín A, og bar fram kvörtun út af starfslokum sínum hjá Vita- og hafnamálastofnun ríkisins. Í kvörtun A kemur fram, að hinn 28. desember 1992 hafi samgönguráðuneytið tekið ákvörðun um að leggja niður stöðu skrifstofustjóra Vitastofnunar frá 1. janúar 1993. A telur sig ekki hafa gegnt umræddri stöðu, heldur stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins, sem óumdeilt sé að ekki hafi verið lögð niður. Af þessum sökum telur hann, að honum hafi með ólögmætum hætti verið gert að hætta störfum hinn 1. janúar 1993.



II.

Hinn 16. janúar 1987 ritaði vita- og hafnamálastjóri samgönguráðherra bréf, er varðaði "Skipurit fyrir Hafnamálastofnun ríkisins og Vitastofnun Íslands". Í bréfinu vísaði vita- og hafnamálastjóri til þess, að í 3. gr. reglugerðar nr. 494/1986, um hafnamál, sem þá hafði nýlega verið sett, væri kveðið á um skiptingu Hafnamálastofnunar í deildir. Síðan sagði svo í bréfinu:



"Af því tilefni hef ég sett upp nýtt skipurit yfir starfsemi Hafnamálastofnunar ríkisins, Vitastofnunar Íslands og Vita- og hafnamálaskrifstofunnar (fylgiskjal 1). Skipuritið var lagt fyrir fund Hafnaráðs þann 13. þessa mánaðar og var þar mælt með því til samþykktar. Hér með er þess farið á leit við yður, að þér samþykkið umrætt skipurit.

Þá fylgir hér einnig tillaga að starfsheitum og niðurröðun starfsmanna í deildir hjá stofnununum (fylgiskjal 2). Óskað er eftir stuðningi yðar við tillögu þessa og jafnframt að henni verði komið áleiðis til fjármálaráðuneytisins með þeim óskum að mönnum verði raðað í launaflokka til samræmis við skipuritið og stöðuheiti. Farið er fram á að umræddar breytingar gildi frá 1. janúar 1987.

[...]"



Í fylgiskjali 2, sem vísað er til í bréfi vita- og hafnamálastjóra, kemur meðal annars eftirfarandi fram:



"VITA OG HAFNAMÁLASKRIFSTOFAN

1. Skrifstofustjóri [A], viðskiptafræðingur. Vita- og hafnamálaskrifstofan annast bókhald og venjulegt skrifstofuhald fyrir bæði Vitastofnun Íslands og Hafnamálastofnun ríkisins."



Samgönguráðuneytið samþykkti tillögu vita- og hafnamálastjóra að skipulagi stofnananna með bréfi 18. febrúar 1987.



III.

Hinn 18. apríl 1989 var haldinn fundur í samgönguráðuneytinu með A, vita- og hafnamálastjóra og tveimur starfsmönnum ráðuneytisins. Fram kemur í handskrifuðum minnispunktum A frá fundinum, að til fundarins hafi verið boðað að ósk hans og vita- og hafnamálastjóra, vegna tillagna hins síðarnefnda um breytingu á verkefnum A. Á fundinum gerði vita- og hafnamálastjóri grein fyrir athugasemdum ríkisendurskoðunar við bókhald og væntanlegar breytingar á bókhaldskerfi, svo og ágreiningi þeim, sem hafði verið á milli hans og A um val á bókhaldskerfi. Í minnispunktum A kveðst hann ekki hafa skilið tillögur vita- og hafnamálastjóra og óskað eftir því, að frekari athugun færi fram á málinu. A afhenti þáverandi samgönguráðherra framangreinda minnispunkta 26. apríl 1989, ásamt frekari athugasemdum og tillögu um framhald málsins.

Hinn 27. september 1989 ritaði vita- og hafnamálastjóri samgönguráðuneytinu bréf. Þar segir meðal annars:



"Í framhaldi af setningu nýrrar reglugerðar um hafnamál nr. 494/1986 hefur á síðustu þremur árum verið unnið að skipulagsbreytingum á Hafnamálastofnun. Þær breytingar, sem reglugerðin gerir ráð fyrir, eru nú að mestu um garð gengnar og starfsemin komin í fastar skorður.

Gert er ráð fyrir að skipulag Vita- og hafnamálaskrifstofunnar verði tekið til endurskipulagningar næst, en skrifstofan sér um bókhald og almenna skrifstofuþjónustu fyrir bæði Vitastofnun og Hafnamálastofnun. Mjög brýnt er að þessar breytingar gangi hratt og vel fyrir sig þar sem nú er unnið að því að tölvuvæða allt bókhaldið, þar með talið verkbókhald fyrir báðar stofnanirnar. Í því sambandi má nefnda að eitt aðalhlutverk Hafnamálastofnunar er að hafa fjárhagslegt eftirlit með þeim hafnargerðum, sem ríkissjóður veitir styrki til.

Nú þegar hefur verið ákveðið að [A], sem gegnt hefur starfi skrifstofustjóra Vita- og hafnamálaskrifstofunnar flytjist yfir til Vitastofnunar og gerist skrifstofustjóri þar. Tekur hann þá meðal annars yfir starf [S], sem mikið hefur verið fjarverandi á þessu ári sökum veikinda....

Ég tel nauðsynlegt að ráða nýjan starfsmann inn á skrifstofuna, og þá manneskju sem hefur hæfileika til að endurskipuleggja starfsemina og verkstýra því fólki, sem þar er fyrir.

Hér með fer ég því fram á að mega ráða [J] viðskiptafræðing, til að annast skrifstofustjórn Vita- og hafnamálaskrifstofunnar. Væntanlega verður þá um að ræða tímabundna ráðningu fyrst í stað. Ástæðan fyrir því að ég mæli með þessari leið er sú, að við getum ekki lengur misst neinn tíma (í auglýsingu o.s.frv.), þar sem brátt er komið að því að loka bókhaldi ársins og ýmsum breytingum þarf að koma á áður en byrjað verður á nýju ári. Í annan stað þá þekkir [J] alla innviði hér mjög vel þar sem hún vann hér í eitt ár áður en hún hóf nám í viðskiptafræði og síðan í fríum á meðan á náminu stóð, og er auk þess mjög fær manneskja.

..."



Með bréfi 3. október 1989 veitti samgönguráðuneytið vita- og hafnamálastjóra heimild til þess að flytja stöðuheimild A, með svohljóðandi bréfi:



"Eftir móttöku bréfs yðar, hr. vita- og hafnamálastjóri, dags. 27. f. m., þar sem þér óskið heimildar til þess að flytja stöðuheimild [A], skrifstofustjóra, kt..., af fjárlagalið 10-331 (Vita- og hafnamálaskrifstofan) yfir á fjárlagalið 10-332 (Vitastofnun Íslands), tilkynnist yður hér með, að ráðuneytið veitir yður umbeðna heimild.

Afrit af þessu bréfi verða send til Fjárlaga- og hagsýslustofnunar og Launaskrifstofu ríkisins."



Hinn 11. júní 1991 ritaði vita- og hafnamálastjóri samgönguráðuneytinu bréf. Var efni bréfsins afmarkað með þeim hætti, að það varðaði "Fækkun starfsfólks hjá stofnunum Vita- og hafnamála". Í bréfinu kom meðal annars fram:



"Vegna breytinga, sem orðið hafa á starfseminni að undanförnu, er ekki sama þörf á mannafla og áður var. Breytingarnar eru fyrst og fremst afleiðing tækniframfara og þess, að ákveðin verkefni svo sem vinna við hafnarframkvæmdir með eigin vinnuvélum hefur flust frá stofnuninni. Aftur á móti hafa kröfur um sérfræðivinnu svo sem frumrannsóknir aukist á síðustu árum.

Af þessari ástæðu og ekki síður vegna þess að við erum ætíð að berjast við að láta takmarkaðar fjárveitingar úr ríkissjóði nægja fyrir lögbundnum rekstri er lagt til að eftirtalin 5 störf verði lögð niður og stöðugildum skilað inn.

...

Starf 4: Starf skrifstofustjóra Vitastofnunar en því gegnir [A] viðskiptafræðingur. [A] var skipaður í stöðu skrifstofustjóra "Vita- og hafnarmálastofnunar ríkisins" frá og með 1. des 1975 (fjárlagaliður 10-332). Síðla árs 1989 varð að samkomulagi að [A] léti af því starfi og var þá stofnuð skrifstofustjórastaða hjá Vitastofnun, sem hann fór í. Nú er reynsla komin á þessa skipan og hefur komið í ljós að ekki er þörf fyrir þetta starf. Því er lagt til að það verði lagt niður. [A] er fimmtugur og hefur starfað hjá stofnuninni í 24 ár.

...

Hér með er þess farið á leit við ráðuneytið, að það samþykki þessar tillögur og sjái um uppsagnirnar eftir því sem við á. Þá er óskað eftir ráðleggingum um hvernig skuli staðið að þeim uppsögnum, sem fellur í minn hlut að framkvæma, þannig að löglega verði að öllu staðið og umrætt starfsfólk fái notið þeirra fyllstu réttinda sem við á í tilviki sem þessu."



Með bréfi til samgönguráðherra 20. nóvember 1992 ítrekaði vita- og hafnamálastjóri fyrri ósk sína, er snerti "fækkun starfsfólks hjá stofnunum vita- og hafnamála". Í bréfinu segir:



"Þann 11. júní 1991 ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf um þetta sama málefni, þar sem lagt var til að 5 stöður yrðu lagðar niður þannig að rekstrarkostnaður myndi lækka til frambúðar sem því næmi. Í framhaldi af því voru stöður vitavarða á Malarrifi og Kambanesi lagðar niður um síðustu áramót og samkomulag varð um starfslok skrifstofumanns á aðalskrifstofu.

Hér með ítreka ég tillögu mína um að málinu verði fylgt til enda með því að leggja niður þær 2 stöður, sem enn hefur ekki verið tekin afstaða til. Þar er átt við stöðu skrifstofustjóra hjá Vitastofnun, sem [A] gegnir...

Rökstuðning fyrir tillögum er að finna í bréfinu frá 11. júní 1991 og á hann enn frekar við nú en þá, þar sem þróun starfseminnar heldur áfram á sömu braut og undanfarin ár.

Lögð er áhersla á að tillögur þessar verði samþykktar og þeim hrundið í framkvæmd ekki síðar en um næstu áramót."



Með bréfi samgönguráðuneytisins 28. desember 1992 tilkynnti ráðuneytið A þá ákvörðun sína, að leggja niður starf það, er hann hafði gegnt. Í bréfinu segir:



"Samkvæmt tillögu vita- og hafnamálastjóra hefur ráðuneytið ákveðið að starf það sem þér gegnið, starf skrifstofustjóra Vitastofnunar, verði lagt niður frá og með 1. janúar 1993.

Í samræmi við 14. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins verða yður greidd þau föstu laun sem starfi yðar fylgja, í samræmi við þjónustualdur yðar hjá ríkinu eða í 12 mánuði.

Ráðuneytið þakkar yður störf yðar í þágu Vita- og hafnarmálastofnunar."



A svaraði bréfi ráðuneytisins með bréfi, dags. 30. desember 1992. Í bréfinu lýsti A þeirri skoðun sinni, að hann gegndi enn þeirri stöðu, sem hann hefði verið skipaður til að gegna. Óskaði hann jafnframt eftir því, að samgönguráðherra tæki af öll tvímæli um það, hvort verið væri "... að leggja niður stöðu skrifstofustjóra Vita- og Hafnamálastofnunar". Hinn 21. janúar 1993 ritaði A samgönguráðuneytinu á ný bréf. Í bréfi sínu rakti A helstu málavexti. Kvaðst hann hafa gegnt þeim störfum, sem fyrir hann hefðu verið lögð. Á hinn bóginn hefði hann og vita- og hafnamálastjóra greint á um val á bókhaldskerfi fyrir stofnanirnar og í framhaldi af breytingum á bókhaldinu hefði verið ráðinn viðskiptafræðingur til að sjá um það.

Með bréfi, dags. 30. janúar 1993, sendi A samgönguráðherra minnispunkta sína, er hann hafði tekið saman í tilefni af fundi þeirra 21. janúar 1993, en á þeim fundi afhenti A framangreint bréf. Með bréfum, dags. 17. febrúar og 31. mars 1993, ítrekaði A ósk um svör við bréfum sínum.

Með bréfi, dags. 2. apríl 1993, svaraði samgönguráðuneytið bréfum A. Í bréfi ráðuneytisins sagði meðal annars:



"Eins og yður er kunnugt ritaði ráðuneytið yður bréf dags. 28. des. sl., þar sem yður var tilkynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að starf skrifstofustjóra Vitastofnunar yrði lagt niður frá og með 1. janúar 1993. Jafnframt því að þakka yður störf í þágu Vita- og Hafnamálastofnunar var tilkynnt um greiðslu biðlauna í 12 mánuði. Í framhaldi af þessu bréfi var Vita- og hafnamálastjóra tilkynnt ákvörðun ráðuneytisins með bréfi dags. 29. desember sl. og Starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis með bréfum dags. 4. janúar og 25. janúar sl. Ákvörðun ráðuneytisins um að leggja niður stöðu skrifstofustjóra Vitastofnunar byggði á bréfum frá Vita- og hafnamálastjóra frá 20. nóvember og 11. júní 1992, þar sem borin er fram sú tillaga að starf yðar verði lagt niður þar sem reynslan sýni að stofnunin hafi ekki þörf fyrir þetta starf.

Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að síðla árs 1989 hafi orðið að samkomulagi að þér létuð af starfi skrifstofustjóra Vita- og Hafnamálastofnunar ríkisins og tækjuð við nýju starfi skrifstofustjóra hjá Vitastofnun. Þessi breytta skipan var ákveðin í samráði við yður og með fullu samþykki. Í þessu sambandi vill ráðuneytið benda á ákvæði 33. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954, en þar er kveðið á um að starfsmanni sé skylt að hlíta þeim breytingum á störfum sínum, sem yfirmaður ákveður, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans og réttindum. Með bréfi ráðuneytisins dags. 3. október 1989 heimilaði ráðuneytið að stöðuheimild yðar yrði flutt á fjárlagalið Vitastofnunar Íslands.

Ráðuneytið lítur svo á með hliðsjón af ofanrituðu að það hafi með bréfi sínu dags. 28. des. sl. tekið ákvörðun um að leggja niður stöðu þá sem þér hafið gegnt og telur ekki efni til að málið verði kannað betur eða að til þess ætlaðar stofnanir kanni það, eins og þér hafið óskað eftir. Ráðuneytið hefur haft frumkvæði að því að athuga möguleika á að finna starf fyrir yður hjá stofnunum sem undir ráðuneytið heyra, en enn sem komið er hefur það ekki borið árangur."



IV.

Með bréfi, dags. 24. febrúar 1993, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að fram kæmi í skýringum ráðuneytisins, á hvaða lagasjónarmiðum ákvörðun ráðuneytisins um að leggja niður stöðu A hefði verið byggð.

Skýringar samgönguráðuneytisins bárust mér með bréfi þess 7. apríl 1993.

Ég ritaði samgönguráðuneytinu að nýju bréf, dags. 1. júní 1993, þar sem ég óskaði nánari upplýsinga um eftirtalin atriði:



"1) Í hverju verkefni [A] hafi verið fólgin sem skrifstofustjóra Vitastofnunar Íslands og hvort til hafi verið lýsing á því starfi.

"2) Hvað verði um þau verkefni, sem [A] hafi haft með höndum.

"3) Hverjar séu nánari skýringar á því, að ekki er þörf fyrir umrætt starf."



Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 15. júní 1993.

Ég ritaði samgönguráðuneytinu að nýju bréf, dags. 10. febrúar 1994, og óskaði eftirfarandi upplýsinga:



"1. ... hvort staða skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar hafi verið lögð niður. Ef svo er ekki, óska ég upplýst:

a) Hverjir hafi sinnt þeim verkefnum, sem fylgdu stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar, frá því [A] tók við þeim verkefnum, sem fylgdu starfi skrifstofustjóra Vitastofnunar, og hvernig ráðningu þessara manna hafi verið háttað.

b) Ef annar en [A] hefur verið skipaður, settur eða ráðinn í stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar, er óskað upplýsinga um það, hvenær það hafi gerst og með hvaða hætti staðan hafi verið auglýst.

"2. Upplýsinga um það, hvenær og með hvaða hætti var stofnað til stöðu skrifstofustjóra Vitastofnunar. Ennfremur hvort sú staða var auglýst, áður en [A] tók við þeim verkefnum, sem henni fylgdu. Ef svo var ekki, óska ég skýringa á því að það var ekki gert.

"3. Upplýsinga um það, hver hafi nákvæmlega verið þau verkefni, sem fylgdu starfi skrifstofustjóra Vitastofnunar og hvort mannaforráð hafi fylgt þeirri stöðu. Ef um undirmenn skrifstofustjóra Vitastofnunar var að ræða, óska ég upplýsinga um:

a) Undir hvern þeir heyri nú og hver fari með þau mannaforráð.

b) Hverjir séu aðrir starfsmenn Vitastofnunar og hver séu verkefni þeirra.

c) Hver fari nú með skrifstofustjórn Vitastofnunar."



Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 21. febrúar 1994. Var þar vísað til minnisblaðs frá Vita- og hafnamálastofnun, dags. sama dag. Í því koma eftirfarandi svör fram:



"Spurning 1

[J], viðskiptafræðingur, hefur sinnt starfi skrifstofustjóra Vita- og hafnamálaskrifstofunnar frá því 1. nóvember 1989. Fyrir 1/11 til 31/12 1989 var gerður við hana samningur vegna vinnu í afleysingum. Fyrir tímabilið 1/1 til 31/12 1990 var gerður tímabundinn samningur. Staðan var auglýst í Lögbirtingablaðinu í september 1990 og sótti [J] um. Með bréfi dags. 6. nóvember 1990 heimilaði samgönguráðuneytið að [J] yrði ráðin í stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálaskrifstofunnar. Þann 15. nóvember 1990 undirritaði hún ráðningarsamning við stofnunina. Sá samningur öðlaðist gildi 1/1 1991 og hefur verið í gildi síðan.

Spurning 2

Haustið 1989 varð að samkomulagi milli stofnunarinnar, samgönguráðuneytisins og [A], að hann tæki við nýjum verkefnum hjá stofnuninni en léti jafnframt af starfi skrifstofustjóra Vita- og hafnamálaskrifstofunnar. Nýja starfið, skrifstofustjóri Vitastofnunar, var því ekki auglýst en [A] tók við því 1. nóvember 1989.

Spurning 3

Með bréfi til ráðuneytisins dagsettu 14. júní 1993 var gerð grein fyrir þeim verkefnum, sem fylgdu starfi skrifstofustjóra Vitastofnunar. Mannaforráð fylgdu ekki stöðunni."



Athugasemdir A við svar ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 3. mars 1994.

Hinn 13. desember 1994 ritaði ég samgönguráðherra enn á ný bréf. Svör samgönguráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 5. maí 1995, og fylgdi bréfinu umsögn vita- og hafnamálastjóra, dags. 21. desember 1994, þar sem greint var frá málavöxtum frá sjónarhóli vita- og hafnamálastjóra. Með bréfi, dags. 12. maí 1995, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 17. maí 1995.

Hinn 8. júní 1995 hélt ég síðan fund með vita- og hafnamálastjóra og tveimur starfsmönnum samgönguráðuneytisins.



V.

Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 12. júlí 1995, segir:

"Breyting á verklagi stjórnvalda, skipulagi starfs þeirra eða skiptingu verkefna á milli þeirra hefur oft í för með sér, að breyta verður störfum ríkisstarfsmanna. Stjórnvöld hafa heimild til þess að breyta störfum ríkisstarfsmanna, enda séu slíkar breytingar í samræmi við lög, byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og ekki íþyngjandi í garð starfsmanna frekar en nauðsyn ber til. Þó að stjórnvöld hafi töluvert svigrúm til þess að ákveða, til hvaða ráðstafana skuli gripið í tilefni af endurskipulagningu hjá hinu opinbera eða öðrum breytingum, eru því þó ákveðin takmörk sett, hvaða breytingum ríkisstarfsmönnum er skylt að sæta. Það fer eftir eðli og umfangi þeirra breytinga, sem gerðar eru á starfi ríkisstarfsmanns, hvaða skorður réttarreglur setja stjórnvöldum við slíkar breytingar.

Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er ríkisstarfsmanni skylt að hlíta lögmæltum breytingum á störfum sínum og verkahring frá því, er hann tók við starfi, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans eða réttindum. Það sama gildir um breytingar, sem yfirmaður starfsmanns ákveður, en slíkri ákvörðun getur starfsmaður skotið til ráðherra.

Samkvæmt 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar getur forseti Íslands flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum. Veita skal þeim kost á að velja um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Sérreglur gilda um umboðsstarfalausa dómara, sbr. 61. gr. stjórnarskrárinnar. Fræðimenn hafa talið, að samskonar reglu og fram kemur í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar verði beitt um tilflutning annarra ríkisstarfsmanna, sbr. 5. tl. 4. gr. laga nr. 38/1954.

Loks geta stjórnvöld ákveðið að leggja niður stöðu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, enda sé staðan ekki lögbundin. Í 14. gr. laga nr. 38/1954 er m.a. fjallað um réttindi þeirra ríkisstarfsmanna, sem látið hafa af starfi, vegna þess að staða þeirra hefur verið lögð niður.



VI.

1.

Fyrir liggur í gögnum málsins, að hinn 26. nóvember 1975 skipaði samgönguráðherra A í stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins frá 1. desember 1975 að telja. Óumdeilt er að þessi staða hefur ekki verið lögð niður, heldur einungis staða skrifstofustjóra Vitastofnunar.

Þegar starfsmaður er skipaður í stöðu, þá ber að líta svo á, sbr. 4. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að hann skuli gegna stöðunni, þar til eitthvert eftirgreindra atriða kemur til:



"1. að hann brýtur af sér í starfinu, svo að honum beri að víkja úr því;

"2. að hann fullnægir ekki skilyrðum 3. gr. laga þessara;

"3. að hann fær lausn skv. eigin beiðni;

"4. að hann hefur náð hámarksaldri, sbr. 13. gr.;

"5. að hann flyst í aðra stöðu hjá ríkinu;

"6. að skipunartími hans skv. tímabundnu skipunarbréfi er runninn út;

"7. að staðan er lögð niður, sbr. 14. gr."



Í athugasemdum við 4. gr. í greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, segir m.a. svo:



"Hér eru greindar ástæður til þess, að opinber starfsmaður láti af starfi. Byggist frv. á þeirri meginreglu, að opinber starfsmaður skuli eigi víkja úr stöðu, nema hann hafi brotið af sér, eða önnur þau atvik liggi til er í 2.-[7.] lið þessarar greinar segir." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 420.)



Af hálfu A er á það bent, að óumdeilt sé að hann hafi verið skipaður í stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins hinn 26. nóvember 1975. Engar þær ástæður, sem taldar séu upp í 1.-7. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954, hafi átt við hann. Hafi hann því gegnt stöðu skrifstofustjóra Hafna- og vitamálastofnunar allt þar til honum hafi með ólögmætum hætti verið gert að hætta störfum hinn 1. janúar 1993. A, telur, að hann hafi ekki verið fluttur úr stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins í stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar, enda hafi hann hvorki gefið samþykki sitt til þess né hann verið skipaður í þá stöðu. A telur, að þær breytingar, sem gerðar hafi verið í október 1989, hafi einungis verið breytingar á þeim störfum, er undir stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnun ríkisins féllu, sbr. 33. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna. Lagagreinin hljóðar svo:



"Skylt er starfsmanni að hlíta breytingum lögum samkvæmt á störfum hans og verkahring frá því, er hann tók við starfi, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans eða réttindum. Sama er um breytingar, er yfirmaður ákveður, en þeirri ákvörðun má skjóta til ráðherra."



Af hálfu samgönguráðuneytisins er því aftur á móti haldið fram, að A hafi verið fluttur úr stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins í stöðu skrifstofustjóraVitamálastofnunar með hans samþykki í októbermánuði árið 1989. Um þremur árum síðar hafi samgönguráðuneytið síðan tekið ákvörðun um að leggja niður stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar frá 1. janúar 1993 að telja.

Eins og mál þetta er vaxið, ræðst úrlausn þess m.a. af því, hvort A hafi verið löglega fluttur yfir í stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar, er lögð var niður hinn 1. janúar 1993 að sögn samgönguráðuneytisins.



2.

Af gögnum málsins verður ráðið, að ágreiningur hafi verið á milli A og vita- og hafnamálastjóra fyrri hluta árs 1989. Deilt hafi verið um, hvaða bókhaldskerfi skyldi notað hjá Hafna- og vitamálastofnun ríkisins. Hafi A óskað eftir því að nota BÁR, Bókhalds- og áætlanakerfi ríkisins, en vita- og hafnamálastjóri ákveðið að nota bókhaldskerfið STÓLPA, úr því sem komið væri, eins og nánar greinir í umsögn hans, sem fram kemur í IV. kafla hér að framan. Í framhaldi af þessum ágreiningi hafi síðan verið haldinn fundur í samgönguráðuneytinu 18. apríl 1989, en á þeim fundi hafi verið, auk A, tveir starfsmenn samgönguráðuneytisins og vita- og hafnamálastjóri. Í minnispunktum frá fundi þessum, sem A skráði 26. apríl 1989 og sendi... samgönguráðherra sama dag, kemur fram, að fundurinn hafi verið haldinn að ósk A og vita- og hafnamálastjóra "vegna tillagna [vita- og hafnamálastjóra] um breytingar á starfsverkefnum [A]". Þá kemur fram, að vita- og hafnamálastjóri hafi sett fram fjórar tillögur um breytingu á störfum A. Fram kemur, að vita- og hafnamálastjóri hafi fengið bréf frá ríkisendurskoðun um bókhaldsmál. Í framhaldi af því hafi hann fengið B til að endurskipuleggja bókhaldið. Vita- og hafnamálastjóri hafi aftur á móti talið, að A hefði ekki geta unnið með B og hefði hann því sjálfur orðið að taka málin í sínar hendur. Það væri þetta vandamál með bókhaldið, sem þyrfti að leysa, og "því væri nauðsynlegt að breyta starfssviði" A. Fram kemur að á þessum fundi hafi verið rætt um málið, en engar ákvarðanir teknar.

Í bréfi A til mín, dags. 17. maí 1995, lýsir hann málsatvikum svo:



"Framhald þessa varð síðan um haustið að loknu sumarleyfi þá ræddi [vita- og hafnamálastjóri] við mig um að hann vildi að ég hætti afskiptum af bókhaldsmálum stofnunarinnar, og einnig afskiptum af hafnamálum, sæi eingöngu um skrifstofustjórn fyrir Vitastofnun. Vegna þessa fór ég ásamt [vita- og hafnamálastjóra] á fund [...], ráðuneytisstjóra, þar sem þessi mál voru rædd, ég staðfesti að samkvæmt skipunarbréfi þá væri ég skrifstofustjóri Vitastofnunar Íslands og Hafnamálastofnunar ríkisins - Vita- og hafnamálaskrifstofunnar - sameiginleg fyrir báðar stofnanirnar, þannig að ég hefði ekkert við það að athuga þótt bókhaldsmál væru falin öðrum starfsmanni ég myndi sinna þeim störfum sem mér væru falin sem skrifstofustjóri jafnt fyrir Vitastofnun sem önnur verkefni sem tilheyrðu skrifstofustjórastöðunni, og ef óskað væri eftir að verkefnin væru aðallega fyrir Vitastofnun myndi ég að sjálfsögðu sinna þeim störfum þar sem ég hefði ávallt litið svo á að ég gegndi skrifstofustjórastarfi fyrir Vitastofnun, engin breyting yrði þar á og vísaði þar til skipunarbréfs í stöðu skrifstofustjóra og erindisbréfs sem fyrri skrifstofustjóri hafði fengið um starfið sem ég hafði tekið að mér.

Í bréfi ráðuneytisins frá 3. október 1989 er hvergi minnst á nýtt starf aðeins tekið fram að staðan væri flutt á milli fjárlaganúmera sem fjárveitingar stofnunarinnar eru merktar á fjárlögum.

Vegna þessa taldi ég ekki þörf á að mótmæla, þar sem skipunarbréf var óbreytt. Hvergi kom fram af hálfu ráðuneytisins að um nýtt starf væri að ræða, á launaseðlum var stöðuheiti óbreytt- deildarviðskiptafræðingur - engin formleg bréf um nýja stöðu voru send til mín.

Það kom mér því á óvart þegar mér var tilkynnt án nokkurs fyrirvara um niðurlagningu stöðu sem ég taldi mig ekki gegna og ritaði ég því ráðherra bréf þann 30. des. 1992 til að fá það staðfest að verið væri að leggja niður stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnarmálastofnunar, þ.e. þá stöðu sem skipunarbréf dags. 26. nóv. 1975 og ég gegndi að því er ég best vissi."



Ég skil skýringar samgönguráðuneytisins svo, að því sé haldið fram, að á fundi þeim, sem haldinn var í samgönguráðuneytinu, og minnst er á í framangreindu bréfi A, hafi A veitt samþykki sitt til flutnings yfir í nýtt starf, stöðu skrifstofustjóra Vitastofnunar. Engin gögn eru til frá þessum fundi. Þá liggja engin gögn fyrir um samþykki A vegna nefnds tilflutnings. Af bréfi vita- og hafnamálastjóra til samgönguráðuneytisins, dags. 27. september 1989, virðist sem hann hafi talið, að um tilflutning á A væri að ræða. Óumdeilt er hins vegar, að það var einungis ráðherra, sem var bær að lögum að flytja A til í starfi. Eins og nánar verður komið að hér á eftir, verður ekki ráðið á óyggjandi hátt af bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 3. október 1989, að A hafi verið fluttur til í starfi, en í bréfinu var einungis veitt heimild til þess að færa stöðuheimild A á milli fjárlagaliða. Þá er til þess að líta, að samgönguráðuneytið hefur í skýringum sínum til A og í bréfi til mín vísað til 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, máli sínu til stuðnings, en þar er, eins og áður er fram komið, aðeins fjallað um breytingu á verkefnum, sem undir starf heyra.



3.

Eins og áður getur, telur A, að hann hafi ekki verið fluttur úr stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins í stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar, heldur hafi yfirmaður hans einungis gert breytingar á þeim verkefnum sem undir stöðu hans féllu, sbr. 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þannig hafi þau verkefni, er lutu að bókhaldinu, verið frá honum tekin, en honum verið falin aukin verkefni á sviði vitamála. Af hálfu samgönguráðuneytisins er því aftur á móti haldið fram, að A hafi verið fluttur með hans samþykki í nýja stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar. Hvað sem líður þessum ágreiningi um málsatvik, er þó ljóst, að ekki var aflað samþykkis ráðninganefndar fyrir hinni "nýju" stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar, sbr. 6. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, sem samgönguráðuneytið kveðst hafa flutt A í. Af hálfu samgönguráðuneytisins er viðurkennt, að A hafi ekki verið veittur kostur á að kjósa um starfsskipti eða lausn úr starfi með lögmæltum eftirlaunum. Einnig er viðurkennt, að honum hafi heldur ekki verið leiðbeint um þessar réttarreglur.

Þá ber sérstaklega að hafa í huga, að samgönguráðuneytið hefur ekki lagt fram nein gögn til stuðnings þeirri staðhæfingu sinni, að A hafi samþykkt nefndan tilflutning í starfi. A hefur mótmælt því, að hann hafi verið fluttur til í starfi svo og að hann hafi veitt samþykki sitt til slíks tilflutnings. Í bréfi mínu til samgönguráðuneytisins, dags. 13. desember 1994, óskaði ég upplýsinga um, hvort fyrir lægi skriflegur gerningur í tilefni af umræddum tilflutningi. Engin óyggjandi gögn liggja fyrir um, að tekin hafi verið stjórnvaldsákvörðun um tilflutning A úr stöðu skrifstofustjóra Hafna- og vitamálastofnunar ríkisins, sbr. 5. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954, í stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar, eða að slík ákvörðun hafi verið birt A, þrátt fyrir þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, að stjórnvöldum beri að sjá til þess, að jafnan liggi fyrir í gögnum þeirra, hvaða afgreiðslu stjórnsýslumál hafa endanlega fengið hjá þeim. Þá er upplýst, að ekki var gerður skriflegur samningur við A um stöðu skrifstofustjóra Vitamálastofnunar í samræmi við ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana.

Samgönguráðuneytið hefur bent á bréf sitt frá 3. október 1989 því til stuðnings, að A hafi verið fluttur til í starfi, en með bréfinu var stöðuheimild A flutt frá fjárlagalið 10-331 (Vita- og hafnamálaskrifstofan) yfir á fjárlagalið 10-332 (Vitastofnun Íslands).

Af bréfinu þykir mega draga þá ályktun, að ekki hafi verið um nýja stöðuheimild að ræða, heldur stöðuheimild skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins. Í breytingunni fólst því að eftirleiðis skyldu launagreiðslur vegna þeirrar stöðu koma af fjárlagalið 10-332 í stað 10-331, en þeir eru meðal þeirra fjárlagaliða, sem falla til Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins. Telja verður, að ákvörðun um það, af hvaða fjárlagalið greiðslur vegna tiltekinnar stöðu skuli koma, geti ekki ein og sér haft í för með sér flutning ríkisstarfsmanns úr einni stöðu í aðra. Til þess þurfti sérstaka stjórnvaldsákvörðun um tilflutning ríkisstarfsmanns, sem aðeins varð tekin að undangenginni lögmæltri málsmeðferð og að uppfylltum ákveðnum efnisskilyrðum.

Ákvörðun um skipun, setningu eða ráðningu ríkisstarfsmanns telst til þeirra stjórnvaldsákvarðana, sem ríkar kröfur eru gerðar um, að séu ótvíræðar að efni til. Af þeim sökum verða slíkar ákvarðanir almennt ekki bundnar skilyrðum. Stafar þetta meðal annars af tilliti til réttaröryggis þess starfsmanns, sem slík ákvörðun varðar beint, svo og annarra, sem verða að taka tillit til efnis slíkra ákvarðana í athöfnum sínum. Skiptir því miklu að ótvírætt sé, hvenær slíkar stjórnvaldsákvarðanir eru teknar, hvert efni þeirra sé svo og hvenær efni þeirra er breytt eða það fellt niður. Verður að telja, að ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, og 4. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, séu meðal annars byggð á þessum lagaviðhorfum.

Óumdeilt er, að A var skipaður af samgönguráðherra í stöðu skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins frá 1. desember 1975 að telja. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/1954 ber að líta svo á, að skipaður ríkisstarfsmaður skuli gegna stöðu sinni, þar til eitthvert þeirra atriða kemur til, sem getið er um í 1.-7. tölul. greinarinnar. Af þeim gögnum, sem samgönguráðuneytið hefur lagt fyrir mig, og þeim skýrslum, sem aflað hefur verið við könnun þessa máls, verður ekki talið, að samgönguráðuneytið hafi sýnt fram á, að A hafi á löglegan og bindandi hátt verið fluttur úr starfi skrifstofustjóra Vita- og hafnamálastofnunar ríkisins í starf skrifstofustjóra Vitastofnunar, sem samgönguráðuneytið kveðst hafa lagt niður. Af þessum sökum verður óhjákvæmilega að telja, að ákvörðun samgönguráðuneytisins frá 28. desember 1992 um starfslok A hafi ekki byggst á lögmætum grundvelli.



VII.

Eins og nánar greinir hér að framan, er það niðurstaða mín, að ákvörðun samgönguráðuneytisins frá 28. desember 1992 um starfslok A hafi ekki byggst á lögmætum grundvelli. Það eru tilmæli mín til samgönguráðuneytisins, að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og taki þá til sérstakrar athugunar, hvernig hlutur hans verður réttur."



VIII.

Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við samgönguráðherra, að upplýst yrði, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Í svari samgönguráðuneytisins, dags. 7. mars 1996, segir:



"Með bréfi dags. 19. júlí sl. barst ráðuneytinu erindi frá [A]. Í framhaldi af því hafa orðið bréfaskipti á milli samgönguráðuneytis og embættis ríkislögmanns og fylgja þau hjálögð. Eins og sjá má af þeim gögnum hefur verið gerð ákveðin tillaga um að ljúka málinu. Samkvæmt upplýsingum frá embætti ríkislögmanns liggur ekki fyrir endanleg niðurstaða í málinu."