Álit

I. Hinn 17. ágúst 1993 leitaði til mín A og kvartaði yfir þeirri úrlausn landbúnaðarráðuneytisins, að staðfesta þá ákvörðun skógræktarstjóra ríkisins frá 30. desember 1991, að rifta samningi um starfslok hans hjá Skógrækt ríkisins. II. Í máli A kom fram, að hann hóf störf hjá Skógrækt ríkisins í september 1959 og vann þar í röskt ár, aðallega við uppmælingu og kortagerð. Í ágúst 1975 kom A síðan aftur til starfa hjá Skógrækt ríkisins, en hann var þá ráðinn í stöðu sérfræðings við rannsóknarstöðina á M. Hinn 25. maí 1976 var hann síðan skipaður til þess að gegna umræddri stöðu. Í kvörtun A var því lýst, að á fyrri hluta ársins 1988 hafi komið upp deilur á milli hans annars vegar og tveggja nafngreindra starfsmanna hins vegar. Í framhaldi af því hafi honum verið hótað uppsögn úr starfi vegna meintra mistaka í starfi. Til þess hafi þó ekki komið, enda hafi honum aldrei verið veitt áminning og umræddar ásakanir verið órökstuddar. Hafi hann þá leitað aðstoðar stéttarfélags síns, BHMR. Eftir viðræður um málið við fyrirsvarsmenn Skógræktar ríkisins og starfsmann BHMR hafi hann með semingi fallist á tilflutning úr starfi skógfræðings yfir í starf "aðstoðarmanns", þó það hafi haft í för með sér umtalsverða lækkun í launum, eða niður í kr. 55.157 á mánuði. Hafi verið ætlunin að fela honum afmörkuð verkefni, m.a. í V, sem hann gæti unnið í frjálsum vinnutíma. Hafi þessi tillaga verið honum að skapi og hann því gengið til samninga, en með samningum hafi átt að vera tryggt, að hann gegndi starfi "aðstoðarmanns" til 30. júní 1995, þegar hann hæfi töku lífeyris hjá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Hafi þessi samningur verið starfslokasamningur, sem hafi átt að tryggja honum starf, þar til hann hæfi töku lífeyris hjá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Í gögnum málsins liggur fyrir, að hinn 4. júlí 1988 undirritaði A ráðningarsamning, þar sem hann var ráðinn sem "aðstoðarmaður". Samkvæmt samningnum átti starf að hefjast hinn 1. ágúst 1988 og ljúka hinn 30. júní 1995. Í ráðningarsamningnum segir m.a. svo: "Við gildistöku samnings þessa, fellur niður skipun launþega í starf sérfræðings við Rannsóknastöð Skógræktar ríkisins á [M], sbr. bréf landbúnaðarráðherra frá 25. maí 1976. Í samræmi við samning þennan, verður launþega sett starfslýsing." Vottar að samningi þessum eru þeir B, framkvæmdastjóri BHMR, og J, starfsmaður landbúnaðarráðuneytisins. Í gögnum málsins liggur fyrir, að G kom að gerð umrædds samnings f.h. Skógræktar ríkisins. Hinn 30. desember 1991 ritaði skógræktarstjóri, A svohljóðandi bréf: "Hér með er yður tilkynnt að starf það sem þér voruð ráðnir til að gegna skv. ráðningarsamningi yðar við Skógrækt ríkisins frá 14. júlí 1988 er lagt niður frá og með 1. jan. 1992. Yður verða greidd laun skv. ráðningarsamningnum fyrir mánuðina janúar, febrúar og mars 1992." Að sögn A sýndi hann B, framkvæmdastjóra BHMR, umrætt bréf, og kvað hann B hafa reynt að ná fram leiðréttingu mála. Haustið 1992 hefði B tjáð honum, að hann hefði fengið framlengingu launa í tólf mánuði, en ekki komist lengra þrátt fyrir margvísleg fundarhöld. Hefði B sagt fulltrúum landbúnaðarráðuneytisins og Skógræktar ríkisins, að A myndi aldrei sætta sig við þessi málalok. Fyrir liggja yfirlýsingar þeirra B og G um málið, en þeir áttu báðir þátt í gerð samningsins frá 4. júlí 1988 eins og áður segir. Yfirlýsing B, dags. 4. júlí 1992, er svohljóðandi: "[A], sem er félagsmaður í Félagi íslenskra náttúrufræðinga, starfaði til margra ára sem sérfræðingur við Skógrækt ríkisins. Upphaflega ráðning hans var á þeim tíma þegar óumdeilt var að fastráðnir ríkisstarfsmenn væru æviráðnir. Hinn 4. júlí 1988 var gengið frá samkomulagi milli [A] og Skógræktar ríkisins með vitund og vilja landbúnaðarráðuneytisins sem fólst í því að [A] lét af upphaflegu starfi en gegndi öðru og lægra launuðu starfi frá sama tíma til þess dags, er hann hæfi töku lífeyris, þ.e. 30. júní 1995. Þetta samkomulag grundvallaðist m.a. á því að [A] myndi ekki tapa réttindum í Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, þótt hann léti af sínu upphaflega starfi. Til þess að staðfesta þennan gerning af hálfu landbúnaðarráðuneytis og stéttarfélags [A] var nýr ráðningarsaminingur hans sérstaklega vottaður af [J] í landbúnaðarráðuneyti og undirrituðum og var með þessari áritun skilið að [A] myndi starfa hjá Skógrækt ríkisins óslitið út ráðningartímann. Ég vil því lýsa yfir að ég tel að Skógrækt ríkisins og landbúnaðarráðuneytið hafi með uppsögn á [A] dags. 29. desember 1991 rofið það samkomulag sem gert var 4. júlí 1988 við hann og vottfest af mér f.h. Félags íslenskra náttúrufræðinga og [J] af hálfu landbúnaðarráðuneytis." Yfirlýsing G, dags. 23. febrúar 1993, hljóðar svo: "Þann 4. júlí 1988 var undirritaður vinnusamningur (sem nú heitir ráðningarsamningur ríkisstarfsmanns) milli [A] annars vegar og Skógræktar ríkisins, landbúnaðarráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins hins vegar. Þegar þess var farið á leit við [A] að hann hætti störfum hjá Skógrækt ríkisins, var úr vöndu að ráða. Maðurinn var skipaður sérfræðingur við Rannsóknastöð Skógræktar ríkisins á [M] og hafði aldrei sætt áminningu í starfi. Lyktir málsins urðu, að undirritaður var vinnusamningur við [A], samningur sem í raun var starfslokasamningur, gerður með vitund og vilja þáverandi landbúnaðarráðherra. Í samningnum voru [A] tryggð lágmarkslaun kjarasamnings BSRB (SFR) til loka júní mánaðar 1995, en þá getur hann farið að hefja lífeyri hjá LSR. Þá var og tekið fram í samningnum, að starfsmanni yrði sett erindisbréf, en í því sambandi var rætt um að [A] sinnti afmörkuðu verkefni í [V] á vegum [M-stöðvarinnar] og ynni það í "frjálsum vinnutíma". Erindisbréf þetta var aldrei sett og er þar ekki við [A] að sakast. Vera má, að starfslokasamning [A] hefði átt að gera í öðru formi en því sem gert var. Vinnusamningur varð fyrir valinu og ákvæði hans um uppsagnarfrest o.fl., breyta í engu þeirri staðreynd, að með undirritun samningsins var gert "heiðursmannasamkomulag" um að við samningnum yrði ekki hróflað á gildistíma hans. Þetta samkomulag hefir nú verið rofið þrátt fyrir vitneskju viðkomandi uppsagnaraðila um tilurð og tilgang samningsins. Hér verður ekki tíundað hversvegna óskað var starfsloka [A]. Margir áttu þar hlut að máli og sumir þeirra mátt hætta á undan [A], að mati undirritaðs. Sú saga verður ekki færð í letur hér." Hinn 20. mars 1993 ritaði lögmaður [A] landbúnaðarráðherra bréf. Í niðurlagi þess segir m.a. svo: "Í samræmi við góða stjórnsýsluhætti er þess því nú farið á leit við yður [H], landbúnaðarráðherra, að á grundvelli nýrra gagna og upplýsinga verði starfslokasamningur umbj.m. virtur og hann haldi lágmarkslaunum til loka júní 1995. Að sjálfsögðu er umbj.m. reiðubúinn að vinna við verkefni t.d. í [V]. Komist hið virðulega ráðuneyti að þeirri niðurstöðu, að haldið verði fast við boðað uppsagnarákvæði, þá er þess farið á leit, að sú ákvörðun verði rækilega rökstudd með tilvísun í þau lagaákvæði, sem sú ákvörðun er byggð á, svo og fram komu frekar skýringar á harkalegri afgreiðslu málsins, eins og það blasir við eftir fyrirliggjandi gögnum." Landbúnaðarráðuneytið svaraði bréfi lögmanns [A] með bréfi, dags. 10. maí 1993, og segir þar m.a. svo: "Samkvæmt upplýsingum frá [...] skógræktarstjóra lá það fyrir að [A] hefði hafið störf hjá öðrum atvinnurekanda á því tímabili sem starfssamningur hans við Skógrækt ríkisins gilti. Við það taldi [skógræktarstjóri] allar forsendur samningsins brostnar og væri þá ekki annað fært en að segja honum upp, sem og hann gerði frá og með 1. janúar 1992. Ráðuneytið hafði og hefur ekkert við þessa embættisfærslu skógræktarstjóra að athuga." III. Hinn 30. ágúst 1993 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga. nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans lýsti viðhorfum sínum til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Svör landbúnaðarráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 2. desember 1993, og segir þar m.a. svo: "[A] var með bréfi landbúnaðarráðherra skipaður í stöðu sérfræðings við Rannsóknarstöð Skógræktar ríkisins á [M] frá 1. júní 1976 að telja. Umrædd rannsóknarstöð er sérstök deild innan Skógræktar ríkisins, sem heyrir beint undir skógræktarstjóra, sbr. Reglur um stjórn og verksvið Rannsóknarstöðvar ríkisins á [M] nr. 290 4. júlí 1990 (áður nr. 114/1968). Með ráðningarsamningi milli [A] og Skógræktar ríkisins, sem staðfestur var af fjármálaráðuneytinu hinn 23. ágúst 1988 var ofangreind skipun [A] í stöðu sérfræðings á [M] afnumin, en hann þess í stað ráðinn sem "aðstoðarmaður" frá 1. ágúst 1988 að telja. Er sérstaklega tekið fram í ráðningasamningnum að við gildistöku samningsins falli niður skipun [A] í starf sérfræðings skv. áðurgreindu skipunarbréfi. Jafnframt var gert ráð fyrir því að [A] yrði sett sérstök starfslýsing, sem þó var ekki endanlega frágengin þegar ákvörðun var tekin um að segja upp þeim ráðningasamningi sem gerður hafði verið. Tekið skal fram að ráðuneytið hefur í tilefni af kvörtunabréfinu aflað upplýsinga um það hjá Skógrækt ríkisins hvort og þá með hvaða hætti var unnið að gerð slíkra starfslýsingar og fengið þær upplýsingar að hún hafi þegar á árinu 1988 legið fyrir í drögum þeim sem hér fylgja í ljósriti. Ekki var af hálfu [A] á neinn hátt gengið eftir lokafrágangi starfslýsingar, en það gat augljóslega skipt hann máli, ekki síst í ljósi þess að hann kaus að hverfa til annarra starfa. Með bréfi dags. 30. desember 1991 sagði skógræktarstjóri umræddum ráðningasamningi upp með þriggja mánaða fyrirvara miðað við 1. janúar 1992. Samkvæmt því voru [A] greidd laun í þrjá mánuði eða til 1. apríl. Með bréfi ráðuneytisins til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins dags. 10. apríl 1992 var óskað eftir því að [A] yrðu greidd "biðlaun" í tólf mánuði frá starfslokum og þannig samtals í fimmtán mánuði frá 1. janúar 1992 að telja. Sættu umræddar greiðslur ekki athugasemdum af hálfu [A] á þeim tíma og litu Skógrækt ríksins og ráðuneytið svo á að um ásættanleg málalok hefði verið að ræða. Fram kemur í kvörtunarbréfinu að [A] hafi fljótlega eftir gerð ráðningasamnings við Skógrækt ríkisins ráðið sig til starfa hjá öðrum aðila. Var það gert án vitneskju eða samráðs við skógræktarstjóra, sem við þær aðstæður taldi réttlætanlegt að rifta þeim ráðningasamningi sem gerður hafði verið, enda væru forsendur hans augljóslega brostnar. Ráðuneytið hafnar öllum sjónarmiðum í þá veru að túlka beri umræddan ráðningasamning sem "starfslokasamning". Þrátt fyrir að samningurinn tilgreini að ráðningu skyldi ljúka sjálfkrafa hinn 30. júní 1995 er að mati ráðuneytisins um tímabundinn ráðningasamning að ræða og tilgreining hans um lokadag hefur þau áhrif samkvæmt efni samningsins sjálfs að honum verður ekki sagt upp með þriggja mánaða uppsagnarfresti. Með það m.a. í huga taldi ráðuneytið réttlætanlegt að [A] yrðu greidd laun lengur en þrjá mánuði. Einnig kom til að framkvæmdastjóri BHMR, [B], átti fundi með aðilum málsins eins og staðfest er í kvörtunarbréfinu. Hvað varðar þau rök sem sérstaklega eru tilgreind fyrir kvörtuninni telur ráðuneytið rétt að taka eftirfarandi fram: 1. Ráðuneytið lítur svo [á] að þær yfirlýsingar sem til er vitnað séu á engan hátt bindandi fyrir Skógrækt ríkisins í máli þessu og hafi enga þýðingu að lögum. 2. Ráðuneytið vísar því algerlega á bug að ákvæði laga nr. 7/1936 geti átt við í málinu, eða varði það réttarsamband sem komst á með ráðningarsamningnum frá árinu 1988." Með bréfi ráðuneytisins fylgdi ljósrit af drögum að starfslýsingu fyrir A og er hún þrjár blaðsíður í stærðinni A4. Í drögum þessum segir meðal annars: "VERKEFNI Aðalverkefni starfsmanns er almenn umsjón með og vinna við trjásafn Skógræktar ríkisins í [V]. Í verkefninu felst.... VINNUSTAÐIR OG VINNUTÍMI Við aðalverkefni starfsmanns eru vinnustaðir tveir: Vettvangsvinna er unnin við trjásafnið í [V]; en fyrir vinnu við úrvinnslu gagna, skýrslugerðir o.þ.h., svo og geymslu fyrir áhöld, leggur starfsmaður til aðstöðu á heimili sínu gegn hluta af árlegum vinnuskyldustundum... YFIRUMSJÓN VERKEFNA, TENGSL OG ÁBYRGÐ ... Næsti yfirmaður starfsmanns varðandi öll störf hans er [G], deildarstjóri á aðalskrifstofu. Ber starfsmaður ábyrgð á verkum sínum gagnvart honum... Í fyrstu viku júlí mánaðar 1988 fær starfsmaður í hendur nánari skilgreiningu á verkefninu, m.a. störfum á vettvangi, úrvinnslu gagna, svo og gerð starfsáætlana og starfsskýrslna. ÁRLEGAR VINNUSKYLDUSTUNDIR Skipting árlegra vinnuskyldustunda starfsmanns. Viðmiðun: 50% starf, u.þ.b. 1.000 vinnuskyldustundir. ... 4. Vinnustundir, er reiknast sem árlegt endurgjald til starfsmanns fyrir aðstöðu til skrifstofustarfa og geymslu áhalda. Sjá lið 2.2. 100 st. DAGLEGUR VINNUTÍMI Þótt starfsmaður sé ráðinn í 50% starf með mánaðarlegum greiðslum launa og fasts starfskostnaðar (aksturs), hefir svo um samist, að hann vinni við aðalverkefni sitt eftir breytilegum vinnutíma..." Með bréfi, dags. 7. desember 1993, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 13. desember 1993, en þar segir meðal annars: "... Samningur þessi var gerður þvert gegn vilja mínum, enda viðurkennt... í nefndu bréfi, að frá því að vera sérfræðingur með góð laun, var gerður samningur, þar sem ég var réttindalaus "aðstoðarmaður"... Laun mín eftir breytinguna voru kr. 55.157.- og var persónufrádráttur ekki fullnýttur. Ég var aðalfyrirvinna heimilisins og því miður með töluverðar skuldir og var útilokað að ég gæti lifað einvörðungu á þessum tekjum... Viðsemjendur mínir vissu, að ég var mjög tregur að gera nefndan ráðningarsamning. Það var síðan hugmynd fulltrúa Skógræktar ríkisins að mér yrðu falin afmörkuð verkefni m.a. í [V], sem ég mætti vinna að í frjálsum vinnutíma. Var þessi tillaga mér mjög að skapi, en held eftir á, að það hafi aldrei verið nein alvara á bak við hana af hálfu forsvarsmanna Skógræktarinnar. Ekkert samband var haft við mig hvorki í júli og ágúst 1988 né síðar, sem var heppilegasti tíminn við nefnt verk og því réði ég mig í hlutastarf í sept. s.á., en hafði alltaf fyrirvara að ég gæti verið beðinn um sérstök verkefni, sem yrðu að hafa forgang. Auk þess var ég alltaf laus aðra hvora viku. Augljós þversögn er í bréfi ráðuneytisins. Ég var látinn hætta sem sérfræðingur hjá Skógræktinni gegn vilja mínum og átti síðan að biðja þá um sérfræðingsverkefni, sem var að sjálfsögðu í þeirra þágu..." Hinn 17. febrúar 1994 ritaði ég landbúnaðarráðherra á ný bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um eftirtalin atriði: "1) Hvaða ástæður hafi legið til þess, að [A] var ráðinn tímabundið, þ.e. til rúml. sjö ára, með samningi 4. júlí 1988. "2) Hvort [A] hafi starfað hjá Skógrækt ríkisins eftir gerð ráðningarsamningsins og, ef svo er ekki, hvað hafi komið í veg fyrir það. Jafnframt er óskað upplýsinga um ástæður þess, að ekki kom til framkvæmdar starfslýsing, sem undirbúin hafði verið og átti að taka til starfs þess, er [A] var ætlað að gegna. "3) Hvort á tímabilinu 4. júlí 1988 til 31. desember 1991 hafi verið gerðar athugasemdir við það, að [A] starfaði þá hjá fyrirtækinu [S] h.f. "4) Loks óska ég nánari skýringa á því, á hvaða lagagrundvelli starfslok [A] hafi verið byggð." Svör landbúnaðarráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 8. apríl 1994, og segir þar meðal annars: "Um ástæður þess að [A] var ráðinn tímabundið hjá Skógrækt ríkisins er það að segja að hann var með ráðningasamningi færður úr stöðu sérfræðings við [M]stöðina og ráðinn í stöðu "aðstoðarmanns" frá og með 1. ágúst 1988. Með samningnum féllust Skógrækt ríkisins og ráðuneytið á að starfsmaðurinn missti ekki í neinu lífeyrisréttindi þrátt fyrir breytingu á fyrirkomulagi ráðningar og því var tímamark starfsloka miðað við upphafstíma orlofstöku, eins og fram kemur í yfirlýsingu [B] dags. 4. júlí 1992. Eftir því sem best er vitað starfaði [A] ekki hjá Skógrækt ríkisins eftir gerð ráðningarsamningsins. Eins og fram kemur í gögnum málsins þá áformaði Skógrækt ríkisins að gera sérstaka lýsingu á störfum [A] sem takmarkast áttu við verkefni í [V]. Ekki kom þó til þess að endanlega væri gengið frá slíkri starfslýsingu, en skógræktarstjóraskipti urðu um áramót 1988/89 og mun það líklega hafa ráðið því að ekki var endanlega gengið frá umræddri starfslýsingu. Skógrækt ríkisins mun ekki hafa gert athugasemdir við störf [A] hjá fyrirtækinu [S] h.f., á því tímabili sem um er spurt, enda var Skógræktinni, samkvæmt upplýsingum [...], skógræktarstjóra, ekki kunnugt um að [A] væri þar starfsmaður, fyrr en síðla árs 1991. Hið sama á við um ráðuneytið. Ráðuneytið leggur áherslu á að með nefndum samningi frá 4. júlí 1988 varð samkomulag um skipulagsbreytingu og breytt ráðningarkjör [A] hjá Skógrækt ríkisins, sem hann samþykkti án nokkurs fyrirvara. Að mati ráðuneytisins var tvímælalaust heimilt með samkomulagi að breyta starfskjörum [A] á þann veg sem gert var og var því ekki mótmælt. Þrátt fyrir að hvorki [A] né Skógrækt ríkisins hafi gengið eftir því að ljúka nauðsynlegri starfslýsingu vegna verkefna sem áformað var að [A] gegndi fyrir Skógræktina, stóð ekki á að hann fengi þær launagreiðslur sem samningurinn gerði ráð fyrir, sbr. einnig bréf ráðuneytisins til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins dags. 10. apríl 1992. Augljóst er að umræddur ráðningasamningur var gerður til að tryggja [A] þær lífeyrisgreiðslur sem áður er um getið. Við þær aðstæður að [A] hafði tekið við öðru starfi var séð fyrir því atriði sem í raun var samið um og voru forsendur samningsins við Skógrækt ríkisins því brostnar og því réttlætanlegt að samningnum yrði rift." Hinn 14. apríl 1994 veitti ég A færi á að gera athugasemdir við fyrrnefnt bréf landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 14. maí 1994, og segir þar m.a. svo: "...[Í bréfi ráðuneytisins er enn reynt] að skýra ákvæði ráðningarsamnings og [er lögð] áhersla á að ég hafi ekki gert neina athugasemd. Fullyrðing þessi gengur þvert gegn yfirlýsingu [G]: Að hér hafi bæði verið um heiðursmannasamkomulag og um starfslokasamning að ræða, sem átti að tryggja mér laun þangað til honum lyki 30. júní 1995, en þá kæmu lífeyrissjóðsgreiðslur í staðinn. Þetta staðfestir einnig [B], en þriðji aðili við samningsgerðina [J], starfsmaður Landbúnaðarráðuneytisins hefur aldrei neitað þessum skilningi og því tel ég þögn hans jafngilda, að hann telji þessa frásögn áðurnefndra manna sannleikanum [samkvæma]." Með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, kvaddi ég J og G á fund til viðræðna um mál A. Þá var einnig rætt við B um málið. Með bréfi, dags. 10. mars 1995, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við þau viðhorf, sem fram höfðu komið í viðræðum við J, G og B. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 30. mars 1995. IV. 1. Í áliti mínu, dags. 9. maí 1995, gerði ég eftirfarandi grein fyrir þeim lagaatriðum sem á reyndi við úrlausn á kvörtun A: "A kvartar yfir þeirri úrlausn landbúnaðarráðuneytisins, að staðfesta þá ákvörðun skógræktarstjóra ríkisins að rifta samningi um starfslok hans hjá Skógrækt ríkisins. Eins og nánar er rakið hér að framan, ritaði skógræktarstjóri, A bréf hinn 30. desember 1991 og tilkynnti honum, að staða hans sem aðstoðarmanns hefði verið lögð niður. Hinn 17. febrúar 1994 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu m.a. látnar í té skýringar á því, á hvaða lagagrundvelli starfslok A hefðu verið byggð. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 8. apríl 1994, kemur fram, að samningi við A hafi verið rift vegna brostinna forsendna. Um niðurlagningu stöðu og riftun samninga gilda ólíkar réttarreglur. Áður en tekin er ákvörðun, sem hefur áhrif á stöðu starfsmanns, verður að liggja fyrir, á hvaða lagagrundvelli það verði gert, svo ljóst sé, á hvaða sjónarmiðum stjórnvaldi sé heimilt að byggja ákvörðun sína og hvaða málsmeðferðarreglum stjórnvöldum beri að fylgja við úrlausn málsins. Ég tel aðfinnsluvert að af hálfu stjórnvalda hafa skýringar verið á reiki, á hvaða lagagrundvelli starfslok A hafi verið byggð. Þar sem skýringa ráðuneytisins hefur verið aflað á grundvelli 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, verður lagt til grundvallar við athugun málsins að samningi við A hafi verið rift. 2. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 2. desember 1993, kemur fram, að það hafi óskað eftir því í bréfi til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, dags. 10. apríl 1992, að A yrðu greidd "biðlaun" í tólf mánuði frá starfslokum. Hafi umræddar greiðslur ekki sætt athugasemdum af hálfu A á þeim tíma og hafi Skógrækt ríkisins og ráðuneytið því litið svo á, að um viðunandi málalok væri að ræða. Landbúnaðarráðuneytið hefur ekki lagt fram nein gögn því til staðfestu að sátt hafi náðst um lausn málsins eða A hafi á annan hátt fallið frá málinu eða að hann hafi sýnt af sér slíkt tómlæti, að málið sé ekki tækt af þeim sökum til úrlausnar skv. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 1. tölul. 1. mgr. 10. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. 3. Af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, og þeim skýrslum, sem ég hef aflað, virðist ljóst, að óánægja hafi verið með störf A við rannsóknarstöðina að M. Af þeim sökum var hann fluttur yfir í stöðu "aðstoðarmanns". Á þeim tíma, er tilflutningurinn átti sér stað, vann G á skrifstofu Skógræktarinnar og sá m.a. um starfsmannamál. Á fundi, sem haldinn var með G um málið hinn 22. febrúar 1995, kom fram, að hann hefði haft frumkvæðið að því, að A var fluttur til í starfi. Hefði A gengið sífellt verr að vinna þau störf, sem hann hafði með höndum, þannig að ákveðið hefði verið, að hann yrði að hætta störfum. Það hefði hins vegar verið mjög erfitt að láta það ganga eftir, því A hefði verið skipaður af ráðherra og æviráðinn. Þá hefði honum aldrei verið veitt áminning. Heimild hefði fengist hjá ráðherra til að leysa úr þessu máli með þeim hætti, að A yrði fluttur yfir í starf "aðstoðarmanns" með hans samþykki. Þessi samningur hefði verið gerður af neyð. Samningurinn, sem gerður var við A, hefði verið óuppsegjanlegur og átt að gilda, þar til hann yrði 65 ára og gæti hafið töku lífeyris. A hefði verið lækkaður töluvert í launum. Í samkomulaginu hefði falist, að "ef mönnum þætti svo þá yrði honum sett starfslýsing", en þangað til "átti hann bara að vera heima hjá sér". Það hefði ekki verið ætlast til þess að hann mætti í vinnu, nema honum yrði sett sérstök starfslýsing um afmörkuð verkefni og í því sambandi hefðu menn haft V í huga, en af því hefði hins vegar aldrei orðið. Við framangreinda samningagerð naut A aðstoðar B, framkvæmdastjóra BHMR. Hinn 24. febrúar s.l. ræddi starfsmaður minn við B og bar frásögn hans af aðdraganda að gerð samningsins og efni hans saman við frásögn G. Af hálfu landbúnaðarráðuneytisins kom J að gerð umrædds samnings. Hinn 27. febrúar s.l. ræddi starfsmaður minn við J og bar frásögn hans í höfuðatriðum saman við frásögn G. Í viðræðum við G, J og B voru þeir spurðir, hvort rætt hefði verið um það við gerð samningsins, að tilflutningur A yfir í stöðu "aðstoðarmanns" hefði í för með sér að réttur hans til að taka að sér aukastörf yrði annar en gildir almennt um ríkisstarfsmenn. Þeim bar öllum saman um, að svo hefði ekki verið. Þá voru þeir ennfremur spurðir, hvort það hefði komið fram af hálfu Skógræktar ríkisins eða landbúnaðarráðuneytisins að það væri forsenda fyrir gildi samningsins af hálfu ríkisins að A tæki ekki að sér aukastörf. Þeim bar einnig saman um, að svo hefði heldur ekki verið. Í bréfum landbúnaðarráðuneytisins til mín hefur ráðuneytið borið því við, að því hafi verið heimilt að "rifta" samningnum við A vegna brostinna forsendna. Fram kemur í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 8. apríl 1994, að umræddum ráðningarsamningi hafi verið ætlað að tryggja, að A missti ekki í neinu lífeyrisréttindi. Þar sem A hefði aftur á móti tekið við öðru starfi, hefðu brostið þær forsendur, sem samningurinn við hann var byggður á. Þó að markmiðið með umræddum samningi hafi ótvírætt verið að tryggja að A myndi ekki tapa lífeyrisréttindum í Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, er ljóst, að ekkert var um það rætt eða samið að það ætti að skerða möguleika A til að taka að sér aukastörf í samræmi við meginreglu 34. gr. laga nr. 38/1954 eða afla sér aukinna lífeyrisréttinda. Varð A ekki bundinn við svo íþyngjandi skilyrði, nema með skýrum og ótvíræðum samningi eða samkvæmt sérstöku ákvæði í lögum. Þegar af þeirri ástæðu að ekkert er fram komið um það, að A hafi vitað eða mátt vita að það væri ákvörðunarástæða af hálfu ríkisins að hann tæki ekki við aukastarfi, sem veitti rétt til lífeyrisgreiðslna, verður ekki talið að Skógrækt ríkisins hafi verið heimilt að rifta samningnum af þessari ástæðu. 4. Í 34. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er fjallað um heimild ríkisstarfsmanna til að taka að sér aukastörf. Samkvæmt 2. mgr. 34. gr. laganna ber ríkisstarfsmanni að skýra veitingarvaldshafa frá því, áður en hann hyggst taka við starfi í þjónustu annars aðila en ríkis gegn varanlegu kaupi. Ber veitingarvaldshafa síðan að tilkynna starfsmanni, innan tveggja vikna, ef umrætt starf telst ósamrýmanlegt stöðu hans. Í viðræðum við A hefur komið fram, að hann tilkynnti ekki veitingarvaldshafa um, að hann hyggðist taka við föstu aukastarfi. Sú vanræksla gat hins vegar ekki leitt til fyrirvaralausrar riftunar á samningnum, heldur bar veitingarvaldshafa að setja A ákveðinn frest til þess að láta af aukastarfi sínu, teldist í ljós leitt að það samrýmdist ekki starfi hans í þjónustu ríkisins. Við mat á því, hvort aukastarf telst ósamrýmanlegt stöðu ríkisstarfsmanns, skal m.a. litið til þess, hvort ræksla beggja starfanna er til þess fallin að leiða til hagsmunaárekstra. Þá skal einnig litið til þess, hvort ræksla aukastarfsins brjóti að öðru leyti í bága við starfsskyldur ríkisstarfsmanns, sé ósamboðin virðingu hans eða valdi vanrækslu á þeim störfum, er stöðu hans fylgja. Þótt aðstæður séu með þessum hætti, ber veitingarvaldshafa aðeins að beita ákvæðum 34. gr. um algert bann við aukastarfi, ef ekki er unnt að nota önnur vægari úrræði til þess að leysa úr málinu, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki séð, að þegar tekin var ákvörðun um að rifta samningi við A, hafi þau aukastörf, sem hann hafði þá tekið að sér, verið ósamrýmanleg starfi hans sem "aðstoðarmanns" hjá Skógrækt ríkisins, með tilliti til efnis þess samnings, sem við hann var gerður, svo og þess, að honum höfðu þá ekki verið falin nein verkefni af hálfu Skógræktar ríkisins. Að framansögðu athuguðu og með hliðsjón af aðdraganda og frumkvæði að gerð umrædds samnings, sem gerður var við A hinn 4. júlí 1988, svo og því hversu sérstæður þessi samningur var að öðru leyti, tel ég að landbúnaðarráðuneytið hafi ekki sýnt fram á, að heimilt hafi verið að rifta honum." V. "Niðurstaða. Eins og nánar er rakið hér að framan, þá tel ég, að ekki hafi verið heimilt að rifta samningi þeim við A, sem gerður var við hann hinn 4. júlí 1988, þó að hann tæki að sér föst aukastörf. Það eru því tilmæli mín, að ráðuneytið taki málið til nýrrar meðferðar, komi fram ósk um það frá A, og leysi úr málinu á ný með hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan." VI. Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við landbúnaðarráðherra að upplýst yrði, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Í svari landbúnaðarráðuneytisins frá 29. febrúar 1996 kemur fram, að lögmaður A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og hefði verið ákveðið að taka málið á ný til meðferðar í samræmi við tilmæli í fyrrgreindu áliti mínu. Lauk málinu með samkomulagi um launagreiðslur til A hinn 26. janúar 1996.