I. Tildrög athugunar og málavextir.
Hinn 11. febrúar 2010 birtust fréttir á vefmiðlunum www.mbl.is og www.visir.is á milli kl. 13 og 14 þess efnis að lögreglan hefði gert leit að fíkniefnum í hádeginu þann sama dag í Tækniskólanum í Reykjavík. Fram kom að lögreglan hefði notað þrjá fíkniefnahunda við leitina og að öllum útgönguleiðum skólans hefði verið lokað á meðan á leitinni stóð að undanskildum einum dyrum sem lögreglan vaktaði. Jafnframt kom fram að skólayfirvöld hefðu gefið samþykki sitt fyrir leitinni. Aðgerðin hefði verið hluti af „hefðbundinni leit“ og til marks um hve mikla áherslu skólinn legði á fíkniefnalaust umhverfi. Þá sagði að leitin hefði mikið forvarnargildi. Í frétt síðar sama dag á vefmiðlinum www.visir.is var vitnað í samskiptastjóra Tækniskólans í Reykjavík um að engin fíkniefni hefðu fundist en „átakið“ hefði gengið vonum framar auk þess sem það hefði verið „frábær forvörn“. Í fréttinni kom jafnframt fram að átta lögreglumenn, auk tollvarða og fulltrúa barnaverndaryfirvalda, hefðu tekið þátt í leitinni svo og þrír hundar. Leitað hefði verið að fíkniefnum „á nemendum“ og fjölmargir framhaldsskólar hefðu gert slíkt hið sama. Í Fréttablaðinu daginn eftir, 12. febrúar 2010, kom fram að á tólfta hundrað nemenda hefðu verið lokaðir inni í skólanum í 45 mínútur á meðan á leitinni stóð. Í fréttinni var vitnað til skólameistara Tækniskólans í Reykjavík. Hann hafi sagt að leitin hefði farið fram „að frumkvæði skólans“. Aðspurður hvort beðið hefði verið um leitina vegna rökstudds gruns um fíkniefni í skólanum hafi skólameistarinn sagt að svo hefði „alls ekki [...] verið“. Í fréttinni kom svo fram að skólameistarinn hefði látið þau ummæli falla að fyrst og fremst hefði aðgerðin haft „ákveðið forvarnargildi“ og jafnframt nefnt að aðrir skólar hefðu einnig látið leita að fíkniefnum.
Eins og nánar verður rakið í kafla II hér síðar ákvað ég í tilefni af framangreindri fjölmiðaumfjöllun að hefja athugun að eigin frumkvæði á því hver hefði verið aðdragandi og tilefni leitarinnar og á hvaða lagagrundvelli hún hefði byggst, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Athugun mín beinist að því hvort leit lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu 11. febrúar 2010 í Tækniskólanum í Reykjavík hafi verið í samræmi við lög. Í samræmi við 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, sbr. lög nr. 142/2008, fór ég með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2011.
II. Samskipti umboðsmanns Alþingis við stjórnvöld.
Ég ritaði lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu bréf 12. febrúar 2010 þar sem ég gerði grein fyrir fréttaflutningi af leitinni í Tækniskólanum í Reykjavík. Ég rakti 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um friðhelgi einkalífs, 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, og 74. og 75. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 óskaði ég m.a. eftir afstöðu lögreglustjórans til þess á hvaða lagagrundvelli aðgerðin hefði verið reist. Ef þar væri byggt á 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála óskaði ég eftir nánari rökstuðningi embættisins um þá afstöðu.
Mér barst svar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu með bréfi 4. mars 2010, en í því segir m.a. svo:
„Í kjölfar þessa og að höfðu samráði við skólayfirvöld og barnaverndaryfirvöld var ákveðið að framkvæma fíkniefnaleit í Tækniskólanum 11. febrúar sl. Að leitinni komu sex starfsmenn tollstjórans í Reykjavík og voru þeir með þrjá fíkniefnaleitarhunda. Sjö lögreglumenn komu að leitinni ásamt tveimur starfsmönnum Barnaverndar Reykjavíkur. Skólastjórar, námsráðgjafar, forvarnarfulltrúi og fleiri aðilar frá bæði Tækniskólanum og Austurbæjarskóla komu að leitinni. Samkvæmt upplýsingum frá þeim rannsóknarlögreglumanni sem ábyrgð bar á leitinni var hún framkvæmd með þeim hætti að farið var með fíkniefnahunda um ganga skólans og þau rými sem opin eru og aðgengileg. Meðal annars var farið inn í skólastofur. Einn inngangur í skólann var opinn og var hann vaktaður af lögreglu og fíkniefnahundi. Öðrum útgönguleiðum var lokað af skólayfirvöldum. Rætt var við nokkra nemendur, sem fíkniefnahundur merkti við, að viðstöddum fulltrúa Barnaverndar Reykjavíkur. Ekki var leitað á umræddum nemendum en óskað eftir því að þeir tæmdu vasa sína. Í skólanum fundust áhöld til neyslu fíkniefna og fíkniefnaleifar inni á salerni.
Lagagrundvöllur leitar í Tækniskólanum
Ástæður þess að ráðist var í leit í Tækniskólanum 11. febrúar sl. eru raktar hér að framan. Uppi var rökstuddur grunur um að í og/eða við skólann væri fíkniefna neytt og að fíkniefnum væri haldið að grunnskólabörnum á lóð Tækniskólans. Leitin sjálf fór fram samkvæmt heimild þeirri sem finna má í 3. mgr. 75. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008. Þar er kveðið á um að leit sé heimil án dómsúrskurðar í húsakynnum sem opin eru almenningi eða hver og einn getur átölulaust gengið um, þótt ekki sé fullnægt skilyrðum 74. gr. laganna. Að mati lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu er ekki vafi á því að húsnæði skóla fellur undir það að vera húsakynni sem opin eru almenningi eða hver og einn getur átölulaust gengið um. Húsnæði skólans í þessu tilviki er opið meginhluta hvers dags að minnsta kosti virka daga vikunnar, engin aðgangsstýring er inn í húsið eða dyravarsla og því ljóst að hver og einn getur átölulaust farið inn í skólann og gengið þar um. Eins og rakið er í athugasemdum með greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 88/2008 var slík heimild í eldri lögum en orðalaginu var breytt til nútímalegs horfs eins og það er orðað. Sérstaklega er tekið fram að ekki sé um að ræða neina efnisbreytingu frá gildandi lögum að þessu leyti. Benda má á að í eldra ákvæðinu er einungis talað um húsakynni sem opin eru almenningi en í gildandi ákvæði er auk þeirrar tilgreiningar nefnt að þetta eigi einnig við húsakynni sem hver og einn getur átölulaust gengið um. Undirstrikar það að ekki hafi verið ætlunin að þrengja heimildir lögreglu í þessum efnum.
Eldra ákvæðið kom fyrst inn í lög með lögum nr. 27/1951 um meðferð opinberra mála. Í skýringum og athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 27/1951 er sérstaklega fjallað um þær heimildir sem í ákvæðinu er að finna. Þar segir að í húsum sem undir greinina falli megi gera leit, ef aðeins kann að vera, að hún beri árangur. Tekið er fram að til leitar í hirslum og læstum herbergjum þurfi dómsúrskurð, þó að innganga í húsið sé frjáls og athugun á mönnum og munum, sem þar eru fyrir allra sjónum. Síðan segir að hús opin almenningi séu t.d. sölubúðir, veitingastofur, ýmis söfn og afgreiðsluhýsi. Hýsi, þar sem lögreglumenn grunar með rökum, að leyniveitingar áfengis fari fram, fjárhættuspil o.þ.h. mun mega telja til húsakynna samkvæmt ákvæðinu.
Lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu er að sjálfsögðu vel kunnugt um það sem rakið er í framangreindum athugasemdum og vikið er að í bréfi yðar, en þar segir að leiki vafi á því hvort heimild skv. 3. mgr. 75. gr. sé fyrir hendi sé varlegra fyrir lögreglu að leita úrskurðar til að firra sig ábyrgð af því að hafa gripið til ólögmætrar leitar í þágu rannsóknar. Að sjálfsögðu hefði verið leitað eftir úrskurði dómara ef það hefði verið mat lögreglu að heimild 3. mgr. 75. gr. sakamálalaga hefði ekki átt við í þessu tilviki. Rétt er að nefna í þessu sambandi að lögreglan hefur undanfarin ár og áratugi, á grunni heimildar í 91. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991, forvera 3. mgr. 75. gr. sakamálalaga, og áður í 50. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 27/1951, framkvæmt fíkniefnaleitir í skólum á höfuðborgarsvæðinu og annars staðar á landinu með samskonar hætti og án þess að leita dómsúrskurðar. Í öllum tilvikum hefur það verið gert í samráði við skólayfirvöld. Frá því að lögreglan á höfuðborgarsvæðinu tók til starfa hafa slíkar fíkniefnaleitir verið framkvæmdar samkvæmt skráningum í málaskrá lögreglu í tvígang á árinu 2007, einu sinni árið 2008, tvívegis árið 2009 og einu sinni á þessu ári, en það tilvik varð tilefni frumkvæðisathugunar yðar. Slíkar leitir hafa einnig verið framkvæmdar hjá öðrum lögregluliðum á síðustu árum og áratugum og iðulega hafa þær orðið tilefni umfjöllunar í fjölmiðlum.
Rétt er að taka fram að í öllum tilvikum þegar slíkar húsleitir eru framkvæmdar í skólum eða öðrum stöðum sem falla undir 3. mgr. 75. gr. sakamálalaga þá er ekki farið inn í læstar hirslur eða herbergi nema með samþykki þess sem í hlut á eða samkvæmt dómsúrskurði. Það á meðal annars við um læsta skápa nemenda í skólum og aðrar læstar hirslur, svo og töskur nemenda eða annarra.
Ljóst er að leit í slíkum hirslum og stöðum er ekki unnt að framkvæma nema fyrir liggi samþykki þess sem í hlut á eða úrskurður dómara, sbr. einnig það sem rakið er í skýringum og athugasemdum með hinu upprunalega ákvæði og gerð er grein fyrir hér að framan. Sama á við um líkamsleit sbr. 76. gr. sakamálalaga.“
Ég ákvað að rita dómsmála- og mannréttindaráðherra, nú innanríkisráðherra, bréf 10. mars 2010 þar sem gerð var grein fyrir samskiptum mínum við lögreglustjórann og afstöðu hans og þá í ljósi þess að sá ráðherra fer með yfirstjórn lögreglunnar í landinu, sbr. 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 og 3. gr. þágildandi reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands. Óskaði ég eftir afstöðu ráðherra til þeirra sjónarmiða sem fram komu í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 4. mars. 2010 og þá í ljósi þeirra spurninga sem ég setti fram í bréfi mínu til lögreglustjórans. Ráðuneytinu væri að sjálfsögðu velkomið í svari sínu að lýsa jafnframt almennum sjónarmiðum sínum um heimildir lögreglunnar til leitar á grundvelli 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 þótt fyrirspurnarbréfið lyti sérstaklega að leitinni í Tækniskólanum í Reykjavík. Mér barst svar ráðuneytisins með bréfi 8. júlí 2010. Í bréfinu segir m.a. svo:
„Ráðuneytið telur að undanþágu 3. mgr. 75. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 verði að skilja svo, að á lögreglu hvíli ekki frekari takmarkanir en á almenningi varðandi umferð um opin rými. Lögregla geti því farið um á almannafæri á sama hátt og aðrir og ákvæði 75. gr. í heild sinni beri ekki að skilja svo að lögreglumenn á almannafæri geti ekki svipast um eftir fíkniefnum eða öðru því sem lögreglu getur nýst við rannsóknir sakamála. Ráðuneytið er sammála lögreglustjóranum um að það sé hafið yfir vafa að lögreglu er heimilt að svipast um í opnu skólahúsnæði yfirleitt og í Tækniskólanum umrætt sinn. Ráðuneytið er að sjálfsögðu einnig sammála því sem kemur fram í tilvitnuðu bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til yðar um að ekki verði leitað í einkahirslum eða líkamsleit framkvæmd á þessum grundvelli.
Í bréfi lögreglustjóra kemur fram að einn inngangur í skólann var opinn, en í lýsingum sem þér vísið til í bréfi yðar frá 12. febrúar er fullyrt að öðrum útgönguleiðum en „einni hurð“ hafi verið lokað. Varðandi þetta atriði virðist ráðuneytinu að með því að loka útgöngum til að unnt sé að láta fíkniefnahund þefa af nemendum þegar þeir ganga út sé gripið til aðgerða sem heimilar teldust ef dómsúrskurður lægi fyrir um leitina en vafi leiki á að unnt sé að byggja á 3. mgr. 75. gr. Virðist réttara að leitað sé dómsúrskurðar ef ganga á svo langt við framkvæmdina.“
III. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu og dómsmála- og mannréttindaráðuneytið, nú innanríkisráðuneytið, hafa lýst þeirri afstöðu að það sé yfir vafa hafið að lögreglu sé heimilt á grundvelli 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála að leita í skólahúsnæði. Athugun mín beinist samkvæmt þessu að því hvort leit lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu 11. febrúar 2010 í Tækniskólanum í Reykjavík hafi getað stuðst við þetta lagaákvæði. Þótt ég beini sjónum mínum í álitinu að ákveðnu tilviki hafa þau sjónarmið sem hér verða rakin þó almenna þýðingu um leit lögreglu í skólastofnunum á þessum lagagrundvelli og þá í ljósi þeirra skýringa sem stjórnvöld hafa sett fram við meðferð athugunar minnar. Hef ég þá einnig í huga að samkvæmt skýringum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 4. mars 2010 hefur embætti hans framkvæmt fíkniefnaleit í skólum undanfarin ár og áratugi á grundvelli eldri lagaákvæða. Hefur slík leit farið fram einu sinni til tvisvar á ári undanfarin ár. Önnur lögreglulið hafi einnig á síðustu árum og áratugum leitað í skólum.
Í skýringarbréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 4. mars 2010 er rakið að „rökstuddur grunur [hafi verið] um að í og/eða við skólann væri fíkniefna neytt og að fíkniefnum væri haldið að grunnskólabörnum á lóð Tækniskólans“. Hvað sem þessu líður liggur fyrir að lögreglan aflaði ekki dómsúrskurðar af þessu tilefni og hefur aðeins vísað til 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála sem stoð fyrir leitinni í umrætt sinn. Hefur athugun mín tekið mið af þessum forsendum.
2. Ákvæði stjórnarskrárinnar og laga um meðferð sakamála.
Í X. kafla laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála er fjallað um leit og líkamsrannsókn. Í 74. gr. er að finna heimildir til að leita í tilteknum rýmum sakbornings í því skyni að handtaka hann, rannsaka andlag brots og önnur ummerki eða hafa uppi á munum sem hald skal leggja á. Leita má í tilteknum rýmum annars manns en sakbornings þegar brot hefur verið framið þar eða sakborningur handtekinn þar. Hið sama gildir ef rökstuddur grunur leikur á að sakborningur hafi haldið sig þar eða þar sé að finna muni sem hald skuli leggja á. Í 3. mgr. 74. gr. segir að skilyrði fyrir húsleit sé að rökstuddur grunur leiki á um að framið hafi verið brot sem sætt geti ákæru og að sakborningur hafi verið þar að verki, enda séu augljósir rannsóknarhagsmunir í húfi. Enn fremur sé það skilyrði fyrir húsleit samkvæmt 2. mgr. að rannsókn beinist að broti sem geti varðað fangelsisrefsingu að lögum.
Í 1. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 segir að leit samkvæmt 74. gr. skuli ákveðin með úrskurði dómara nema fyrir liggi ótvírætt samþykki eiganda eða umráðamanns, sbr. þó 2. og 3. mgr. Í 2. mgr. kemur fram að leit sé heimil án dómsúrskurðar ef brýn hætta er á að bið eftir úrskurði valdi sakarspjöllum. Enn fremur sé hún heimil ef leitað er að manni sem handtaka skal og honum veitt eftirför eða hætta er á að hann komi sér undan ef beðið er úrskurðar. Ákvæði 3. mgr. 75. gr., sem á reynir í máli þessu, er svohljóðandi:
„Leit er heimil án dómsúrskurðar á víðavangi og í húsakynnum eða farartækjum, sem eru opin almenningi eða hver og einn getur átölulaust gengið um, þótt ekki sé fullnægt skilyrðum 74. gr.“
Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 88/2008 segir m.a. svo:
„Ákvæðið í 3. mgr. kemur í stað 91. gr. gildandi laga. Í upphafi er sérstaklega kveðið á um það, sem ekki hefur áður verið gert berum orðum í lögum, að heimilt sé að leita án dómsúrskurðar á víðavangi, en með því er fyrst og fremst átt við svæði í byggð og óbyggðum sem ekki eru sérstaklega afgirt. Enn fremur geta tún og önnur svæði undir berum himni fallið undir þetta ákvæði, þótt afgirt séu, enda séu þau í nokkurri fjarlægð frá íbúðarhúsum. Hins vegar verður leit ekki gerð í görðum umhverfis íbúðarhús án samþykkis eiganda eða umráðamanns þess nema samkvæmt dómsúrskurði, sbr. þó 2. mgr.
Samkvæmt gildandi lögum má leit fara fram án úrskurðar í húsakynnum sem opin eru almenningi og í húsum þar sem lausungarlýður og brotamenn venja komur sínar. Þótt orðalaginu hafi verið breytt til nútímalegra horfs, m.a. með því að tilgreina farartæki auk húsakynna, er ekki um að ræða neina efnisbreytingu frá gildandi lögum að þessu leyti. Þess skal getið að með farartækjum er m.a. átt við skip, loftför og bifreiðar.
Þá er rétt að vekja athygli á þeirri sjálfsögðu verklagsreglu, sem byggist á sjónarmiðum um meðalhóf, sbr. 2. mgr. 53. gr. frumvarpsins, að leiki vafi á því hvort heimild skv. 3. mgr. og reyndar einnig 2. mgr. sé fyrir hendi er varlegra fyrir lögreglu að leita úrskurðar dómara til að firra sig ábyrgð af því að hafa gripið til ólögmætrar leitar í þágu rannsóknar. Þegar svo stendur á væri í sumum tilvikum unnt að tryggja rannsóknarhagsmuni með því að grípa til ráðstafana skv. 73. gr. til að varna því að hróflað verði við vettvangi brots eða ummerkjum að öðru leyti.“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 1437.)
Eins og fram kemur í tilvitnuðum lögskýringargögnum var í 91. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála að finna sambærilegt ákvæði og gildandi 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 en það var fyrst lögfest með lögum nr. 27/1951 um meðferð opinberra mála. Í 50. gr. síðastnefndu laganna sagði að í húsakynnum, sem opin væru almenningi, og í húsum, þar sem lausungarlýður og brotamenn vendu komur sínar, mætti leit gera, er þörf þætti, þótt eigi væri fullnægt skilyrðum 48. og 49. gr. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 27/1951 sagði eftirfarandi um VII. kafla sem fjallaði um leit og hafði m.a. að geyma áðurnefnda 50. gr.:
„Þau almennu sjónarmið, sem nefnd voru, er rætt var um í VI. kafla, liggja einnig til grundvallar ákvæðum þessa kafla. Það skal ítrekað, að ákvæði kaflans miða að því að auka öryggi almennings, frá því sem nú er, en veita rannsóknarmönnum hins vegar skýrar reglur til þess að fara eftir. Enn hefur þess verið gætt, að halda reglunum innan marka 66. gr. stjórnarskrárinnar og að ganga ekki of nærri mannréttindum.
Reynt hefur verið að hafa einstakar greinar það glöggar, að ekki þurfi að láta þeim fylgja sérstakar skýringar. Yfirleitt er ætlazt til, að dómari kveði upp úrskurð um aðgerðir þær, sem hér greinir. En með því að oft ber svo bráðan að, að bið eftir úrskurðir mundi valda því, að sakargögn færu forgörðum, þeim verði spillt eða komið undan, er nauðsynlegt að veita lögreglumönnum heimild til aðgerða af sjálfdáðum, þegar svo stendur á.“ (Alþt. 1948, A-deild, bls. 73.)
Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir njóta friðhelgi einkalífs og heimilis. Undir hugtakið einkalíf í 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar fellur m.a. réttur borgaranna til að njóta friðar um lífshætti sína og einkahagi, svo og tilfinningalíf þeirra, samskipti og tilfinningasambönd við aðra. (Alþt. 1994-95, A-deild, bls. 2099.) Hugtakið heimili hefur síðan verið talið ná til aðstöðu og atvinnutækja einstaklings á vinnustað, sjá einkum Hrd. 2002, bls. 1639 og til hliðsjónar Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi, Reykjavík 2008, bls. 310-311. Samkvæmt 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar má ekki gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, segir einnig að sérhver maður eigi rétt á friðhelgi einkalífs, heimilis og bréfaskipta og að opinber stjórnvöld skuli eigi ganga á þann rétt nema samkvæmt því sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar velsældar þjóðarinnar, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fellt starfsstöðvar undir hugtakið heimili í skilningi 8. gr. sáttmálans, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Société Colas o.fl. gegn Frakklandi frá 16. apríl 2002, sjá 41. mgr.
Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 er það grundvallarskilyrði fyrir húsleit í merkingu 74. gr. sömu laga að hún byggist á dómsúrskurði nema fyrir liggi ótvírætt samþykki eiganda eða umráðamanns. Er það fyrirkomulag í samræmi við áðurnefndar grundvallarreglur 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er áskilið samkvæmt fyrri málslið 3. mgr. 74. gr. laga nr. 88/2008 að rökstuddur grunur leiki á að framið hafi verið brot sem sætt getur ákæru og að sakborningur hafi þar verið að verki, enda séu augljósir rannsóknarhagsmunir í húfi. Þegar húsleit beinist m.a. að húsum, geymslustöðum, hirslum eða farartækjum annars manns en sakbornings þarf rannsókn auk þess að beinast að broti sem varðað getur fangelsisrefsingu að lögum, sbr. 3. mgr. sama ákvæðis. Með 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 hefur löggjafinn af hagkvæmnisástæðum og í þágu rannsóknar sakamáls mælt fyrir um þá undantekningu frá meginreglum 2. og 3. mgr. 74. gr. og 1. mgr. 75. gr. sömu laga að leit sé heimil án dómsúrskurðar „á víðavangi og í húsakynnum eða farartækjum, sem eru opin almenningi eða hver og einn getur átölulaust gengið um, þótt ekki sé fullnægt skilyrðum 74. gr.“. Við nánari túlkun og beitingu þessarar undanþáguheimildar verður því að hafa samspil hennar við meginreglu 74. og 1. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 í huga. Í ljósi grundvallarreglu 71. gr. stjórnarskrárinnar verður undanþáguheimildinni í 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 ekki gefið víðtækara inntak en texti ákvæðisins, að virtu samhengi hans, gefur til kynna með skýrum hætti. Í vafatilvikum ber þannig fremur að álykta að ákvæðið eigi ekki við, eins og raunar er áréttað sérstaklega í athugasemdum greinargerðar við 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 sem að framan eru teknar orðrétt upp. Er það og í samræmi við hina almennu meðalhófsreglu við rannsókn sakamála sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 53. gr. sömu laga en til hennar er jafnframt vísað í lögskýringargögnum við 3. mgr. 75. gr. laganna.
Með þessi lagasjónarmið að leiðarljósi vík ég nú að álitaefni þessa máls.
3. Gat leit lögreglunnar í Tækniskólanum í Reykjavík stuðst við 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008?
Í þessu máli reynir á hvort framhaldsskólar séu húsakynni „sem eru opin almenningi eða hver og einn getur átölulaust gengið um“ í skilningi 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 sem tekin er orðrétt upp að framan. Í ákvæðinu er sérstaklega vísað til þess að leit sé heimil á víðavangi og m.a. í húsakynnum sem séu „opin almenningi“ eða þess eðlis að hver og einn geti „átölulaust“ gengið þar um. Hvorki í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 88/2008 né í athugasemdum við eldri sambærileg ákvæði er gerð sérstök grein fyrir inntaki þessa þáttar ákvæðisins. Þar segir um fyrri hluta ákvæðisins að þar sé fyrst og fremst átt við svæði í byggð og óbyggðum sem ekki séu sérstaklega afgirt. Enn fremur geti tún og önnur svæði undir berum himni fallið undir ákvæðið, þótt afgirt séu, enda séu þau í nokkurri fjarlægð frá íbúðarhúsum. Hins vegar yrði leit ekki gerð í görðum umhverfis íbúðarhús án samþykkis eiganda eða umráðamanns þess nema samkvæmt dómsúrskurði. Þá sé ekki stefnt að efnisbreytingu frá áðurgildandi 91. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála þótt ekki sé áfram vísað til húsa þar sem „lausungarlýður og brotamenn venja komur sínar“.
Í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til mín 4. mars 2010 er vísað til skýringa og athugasemda í skýringarriti við lög nr. 27/1951 um meðferð opinberra mála, sem gefið var út árið 1951. Í bréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til mín 8. júlí s.á. eru ekki gerðar athugasemdir við þá tilvísun. Í skýringarritinu segir svo um eldra ákvæði 50. gr. laga nr. 27/1951:
„Í húsum þessum má gera leit, ef aðeins kann að vera, að hún beri árangur. Til leitar í hirzlum og læstum herbergjum mundi víst þurfa dómsúrskurðar, þó að innganga í húsið sé frjáls og athugun á mönnum og munum, sem þar eru fyrir allra sjónum. Athuga skal þó ákvæði 2. tölul. hér á eftir. Hús opin almenningi eru t.d. sölubúðir, veitingastofur, ýmis söfn og afgreiðsluhýsi. Hýsi, þar sem lögreglumenn gruna með rökum, að leyniveitingar áfengis fari fram, fjárhættuspil o.þ.h., mun mega telja til húsakynna samkvæmt 50. gr.“ (Lög nr. 27 5. mars 1951 um meðferð opinberra mála: með skýringum og athugasemdum, Reykjavík 1951.)
Í handbók dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um meðferð opinberra mála frá 1992 segir svo um sambærilegt ákvæði 91. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála:
„[...] Þar sem þessar heimildir eru undantekning frá aðalreglunni, ber að skýra þær þröngt.
Með „húsakynnum sem opin eru almenningi“ í fyrri hluta ákvæðisins er t.d. átt við veitingastaði, verslanir, söfn biðskýli strætisvagna o.þ.h. Leit án samþykkis eða dómsúrskurðar utan þeirra húsakynna sem almenningi eru opin verður ekki gerð, t.d. ekki í hótelherbergjum eða skrifstofu kaupmanns. Hugsunin hér að baki er sú að lögreglunni er frjálst eins og öðrum að ganga inn í húsakynni sem almenningi eru opin og skyggnast þar um eftir mönnum og munum án sérstakrar heimildar.
Í seinni hluta ákvæðisins er talað um „hús þar sem lausungarlýður og brotamenn venja komur sínar“. Hér er t.d. átt við híbýli sem standa auð og enginn virðist hafa eftirlit með.“ (Handbók. Meðferð opinberra mála. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið, Reykjavík 1992, bls. 100.)
Sá skilningur á ákvæðinu sem birtist í skýringarritunum á sér nokkra samsvörun í skrifum fræðimanna. Í riti Eiríks Tómassonar, „Þvingunarráðstafanir í þágu meðferðar sakamáls“, 2. útg. Reykjavík 2010, segir svo á bls. 26-27, en þar er fjallað um gildandi ákvæði 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008:
„Undantekningarákvæðin í 3. mgr. 75. gr. sml. hlýtur [...] að eiga að skýra þröngt.
[...]
Með „húsakynnum, sem opin eru almenningi eða hver og einn getur átölulaust gengið um“, er í 3. mgr. 75. gr. væntanlega átt við húsakynni, sem almenningur á greiðan aðgang að, t.d. verslanir, veitingastaði, söfn, skóla og aðra þvílíka staði. Undir það fellur þó aðeins sá hluti þeirra, sem opinn er hverjum sem er, og má sem dæmi nefna anddyri og ganga í opinberum byggingum. Hins vegar væri leit í húsnæði, sem ekki er opið almenningi, svo sem stigagöngum í fjöleignarhúsum, óheimil á grundvelli þessa ákvæðis. Sama á sjálfsögðu við um leit í einstökum herbergjum, t.d. skrifstofu- og vinnuherbergjum.
Þá tekur umrætt ákvæði jafnframt til húsakynna, sem hver og einn getur gengið um að eigin geðþótta, án þess að gerð sé athugasemd við það af húsráðendum, t.d. gæti þar fallið undir húsnæði sem enginn hefði lögmæt umráð fyrir eða þar sem enginn byggi að staðaldri. Ef einhver hefði húsnæðið á leigu og byggi þar sjálfur, jafnvel þótt æði gestkvæmt væri og vafasamt orð færi af gestunum, að mati lögreglu, þyrfti þó skilyrðum 74. gr. og 1. og 2. mgr. 75. gr. sml. væntanlega að vera fullnægt til þess að leit færi fram. Önnur og rýmri skýring á orðalaginu „sem hver og einn getur átölulaust gengið um“ í 3. mgr. 75. gr. samrýmist varla þeim ákvæðum í 71. gr. stjskr. sem áður er vitnað til.
Rökin að baki undantekningarákvæðum 3. mgr. 75. gr. sml. eru þau að lögreglu eigi að vera það frjálst eins og öðrum að fara inn í húsakynni, sem opin eru hverjum sem er, og skyggnst þar um eftir mönnum og munum án sérstakrar lagaheimildar. Þar af leiðandi er eðlilegt að lögregla leiti dómsúrskurðar ef hún álítur nauðsynlegt að gera annað og meira en að litast um, jafnvel þótt um sé að ræða staði, sem opnir eru almenningi eða hver og einn getur gengið átölulaust um, svo sem ef opna þarf skápa, taka vörur úr hillum eða myndir niður af veggjum.“
Af texta ákvæðis 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 og samhengi, einkum tengslum þess við 74. gr., má álykta að virtum framangreindum sjónarmiðum að með ákvæðinu sé stefnt að því að lögreglan geti, rétt eins og almenningur, farið um svæði og húsakynni og svipast um eftir mönnum og munum. Umferð og innganga lögreglu sé því ekki takmarkaðri að þessu leyti en almennings.
Í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til mín 4. mars 2010 kemur fram að skólahúsnæði Tækniskólans í Reykjavík hafi verið opið meginhluta hvers dags, a.m.k. virka daga, engin aðgangsstýring hafi verið inn í húsið eða dyravarsla og því hafi verið ljóst að hver og einn gæti átölulaust farið inn í skólann og gengið um. Að mínu áliti geta slíkar aðstæður veitt ákveðnar vísbendingar um hvort húsakynni séu opin almenningi en þau geta ekki ráðið úrslitum. Af framangreindum sjónarmiðum verður að draga þá ályktun að við mat á því hvort „húsakynni séu opin almenningi“ eða þess eðlis að hver og einn geti gengið þar „átölulaust“ um í skilningi 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 hafi það fremur grundvallarþýðingu hvort almennt verði talið að almenningur eigi með réttu erindi í slík húsakynni eða einstök rými þeirra. Slík húsakynni séu jafnan vettvangur sem hefur verið skapaður til að laða til sín fólk, t.d. með þjónustu. Innganga í húsakynnin sé því frjáls í þeim skilningi að hver sem þess óskar getur almennt lagt leið sína þangað án þess að gerður sé greinarmunur milli manna. Slíkir staðir eru fyrir „allra augum“ og almenningur getur þar leitað sér dægradvalar eða annarrar þjónustu en dvelst þar ekki langdvölum. Kjarni þess mats sem verður að fara fram við beitingu 3. mgr. 75. gr. felst því nánar tiltekið í því að staðreyna hvort borgararnir geti með réttu vænst þess að friðhelgi þeirra til einkalífs sé skert þegar farið er um slík húsakynni. Jafnframt þarf að horfa til þeirra markmiða sem búa að baki 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. verndar gegn afskiptum yfirvalda af einkamálefnum borgaranna eða af heimili þeirra. Enn fremur þarf að huga að því hvers konar afskipti af borgurunum er um að ræða. Í þessu sambandi bendi ég á að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið að utan við hugtökin einkalíf og heimili í skilningi 8. gr. mannréttindasáttmálans falli staðir þar sem aðgangur almennings er frjáls eða sem notaðir eru til athafna sem falla utan við einkahagi borgaranna (e. private sphere), sjá dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Steel and Morris gegn Bretlandi frá 22. október 2002. Þegar tekin er afstaða til þess hvort leit sé heimil án dómsúrskurðar í húsakynnum á grundvelli 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 þarf því að horfa til þess hvort borgararnir geti haft réttmætar væntingar til þess að njóta friðar um lífshætti sína og einkahagi á viðkomandi stað og þá gagnvart tilviljana- eða handahófskenndum afskiptum stjórnvalda. Sérstaklega þarf að huga að því hvort almenningur eigi almennt erindi í slík húsakynni eða einstök rými þess í ljósi þess hlutverks sem því er ætlað og eðlis húsnæðisins að öðru leyti.
Framhaldsskólar eru vinnustaðir kennara og nemenda. Hér má til hliðsjónar benda á fyrri málslið 1. mgr. 13. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla þar sem sérstaklega er tiltekið að slíkir skólar séu vinnustaðir nemenda. Eins og grunnskólar eru framhaldsskólar því ekki staðir sem ætlað er beinlínis að laða til sín almenning. Hver sem er á því ekki erindi í húsakynni framhaldsskóla. Kennarar og nemendur dvelja bróðurpart dagsins í skólanum, ekki ólíkt því sem gildir á öðrum vinnustöðum. Nemendur eiga þar samskipti við samnemendur sína og starfsfólk skólans. Þá er viðbúið að kennarar og nemendur kunni að hafa með sér einhverja persónulega muni í skólann enda dvelja þeir þar lungann úr deginum. Nemendur verja stórum hluta lífs síns á þessum árum innan veggja skólans og margháttuð tengsl í lífi þeirra kunna að mótast og tengjast skólastarfseminni og því fólki sem þeir kynnast þar. Að þessu virtu tel ég að nemendur geti haft réttmætar væntingar til þess að njóta nokkurs friðar um lífshætti sína og einkahagi innan veggja skólans og gagnvart afskiptum stjórnvalda. Með þetta í huga og þau lagasjónarmið sem að framan eru rakin fellst ég ekki á þá afstöðu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og innanríkisráðuneytisins að skólahúsnæði framhaldsskóla séu húsakynni sem að öllu leyti séu opin almenningi eða þess eðlis að hver og einn geti gengið þar átölulaust um í skilningi undanþáguheimildar 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008, eins og ákvæðið verður túlkað í ljósi 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Skólastofur, kennarastofur og afmarkaðir samkomustaðir nemenda og nemendafélaga eru því t.d. rými sem almennt falla utan við undanþáguheimildina sem verður að túlka þröngt. Almenningur á almennt ekki erindi á þá staði. Ekki er hins vegar útilokað að einhver rými innan veggja skóla kunni eftir atvikum að falla undir 3. mgr. 75. gr., t.d. afgreiðslurými og anddyri skóla. Kann þá einnig að skipta máli hvernig skólahúsnæði er skipulagt og þá að hvaða marki þar er innan dyra veitt þjónusta í hluta húsnæðis sem jafnframt er ætluð fleirum en kennurum og nemendum, t.d. mötuneyti sem opið er almenningi eða önnur þjónusta. Í þessu tiltekna samhengi skiptir ekki lagalega máli hvort um er að ræða húsnæði sem rekið er af opinberum aðilum eða einkaaðilum eins og á við um Tækniskólann í Reykjavík. Erfitt er að öðru leyti að draga almenna línu um hvaða rými falla undir undanþáguheimild 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008. Það kann að ráðast af atvikum og aðstæðum hverju sinni. Skiptir þá máli hvernig lögregla hefur valið að framkvæma leit í tilteknum húsakynnum án dómsúrskurðar og þá vísað til 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008.
Í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til mín 4. mars 2010 kemur fram að leitin í Tækniskólanum í Reykjavík hafi verið framkvæmd með þeim hætti að farið hafi verið með fíkniefnahunda um ganga skólans og þau rými sem voru opin og aðgengileg. Meðal annars hafi verið farið í skólastofur. Einn inngangur í skólann hafi verið opinn og hafi hann verið vaktaður af lögreglu og fíkniefnahundi. Öðrum útgönguleiðum hafi verið lokað af skólayfirvöldum.
Ég ítreka í fyrsta lagi áðurgreinda niðurstöðu mína um að leit í skólastofum Tækniskólans í Reykjavík gat ekki byggst á 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008. Í öðru lagi er það álit mitt að þegar skóla er lokað með þeim hætti að nemendur þurfa að ganga út um einn inngang sem vaktaður er af lögreglumönnum með fíkniefnahund hefur eðli húsnæðisins verið breytt. Jafnvel þótt á það yrði fallist að húsakynni teldust opin almenningi í upphafi lögregluaðgerðar er ekki lengur um slíkt að ræða þegar leit er framkvæmd með þessum hætti. Lögreglan er þá ekki lengur að „litast þar um“, eins og það er orðað í skrifum Eiríks Tómassonar sem að framan er vísað til. Gildissvið 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 er bundið við það að veita lögreglu sambærilega heimild og almenningi til að fara um svæði og húsakynni og svipast um eftir mönnum og munum. Á það verður því ekki fallist að aðgerð lögreglunnar, eins og hún var framkvæmd, hafi getað byggst á 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 eins og ákvæðið verður túlkað í ljósi áðurgreindra lagasjónarmiða og grundvallarreglu 71. gr. stjórnarskrárinnar. Ég vek athygli á því að í skýringum ráðuneytisins til mín er raunar lagt til grundvallar að með því að „loka útgöngum til að unnt sé að láta fíkniefnahund þefa af nemendum þegar þeir ganga út sé gripið til aðgerða sem heimilar teldust ef dómsúrskurður lægi fyrir um leitina en vafi leiki á að unnt sé að byggja á 3. mgr. 75. gr. Virðist réttara að leitað sé dómsúrskurðar ef ganga á svo langt við framkvæmdina“.
Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða mín að eins og gildandi lögum er háttað hafi leit lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu 11. febrúar 2010 í Tækniskólanum í Reykjavík, eins og atvikum var háttað, ekki getað stuðst við 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Ég legg á það áherslu að á engan hátt er dregið í efa mikilvægi þess að skólayfirvöld og lögregla reyni eftir fremsta megni að stöðva dreifingu fíkniefna innan veggja skóla. Tilgangurinn getur þó ekki helgað meðalið. Aðgerðir lögreglu verða hér sem endranær að samrýmast gildandi lagareglum en þær hafa það einkum að markmiði að ekki sé gengið lengra við meðferð opinbers valds en heimilt er samkvæmt grundvallarreglum stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu.
IV. Niðurstaða.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að leit lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu 11. febrúar 2010 í Tækniskólanum í Reykjavík hafi ekki getað stuðst við 3. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Ég legg á það áherslu að á engan hátt er dregið í efa mikilvægi þess að skólayfirvöld og lögregla reyni eftir fremsta megni að stöðva dreifingu fíkniefna innan veggja skóla. Tilgangurinn getur þó ekki helgað meðalið. Aðgerðir lögreglu verða hér sem endranær að samrýmast gildandi lagareglum en þær hafa það einkum að markmiði að ekki sé gengið lengra við meðferð opinbers valds en heimilt er samkvæmt grundvallarreglum stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu.
Ég beini þeim tilmælum til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að hann hafi þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti í huga í framtíðarstörfum sínum. Þótt ég hafi í álitinu beint sjónum mínum að tiltekinni leit hafa þau sjónarmið sem í því eru rakin almenna þýðingu um leit lögreglu í skólastofnunum.
Undirritaður hefur fjallað um þetta mál sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.
Róbert R. Spanó.