Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. mars 2011 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A, og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 19. janúar 2011 í máli nr. 194/2010 en með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um vexti vegna styrks til kaupa á bifreið til A, dags. 11. mars 2010.

Í kvörtuninni er einnig gerð athugasemd við þá ákvörðun úrskurðarnefndar að fella niður mál A nr. 184/2007 og taka það síðan upp aftur, að eigin frumkvæði, sem mál nr. 212/2009 og flytja með því rétt A til endurumsóknar á nýjum styrk fram um ca. 9,5 mánuði, eins og nú er komið í ljós í ákvörðun tryggingastofnunar, og valda honum með því skaða og auk þess fjárhagstjóni. Þá er í kvörtuninni gerð athugasemd við að úrskurðarnefndin hafi aldrei tekið til afgreiðslu upphaflega kæru hans samkvæmt bréfi til nefndarinnar, dags. 19. júní 2007, heldur vikið henni til hliðar með ólögmætum hætti, né metið í upphafi líkamlegt ástand hans sem henni bar þó að gera, en þessir gjörningar hafi valdið A skaða og fjárhagslegu tjóni og auk þess mikilli óþarfa fyrirhöfn.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 2011.

II. Málavextir.

Mál A hjá Tryggingastofnun ríkisins og úrskurðarnefnd almannatrygginga vegna uppbótar/styrks vegna kaupa á bifreið á sér nokkra forsögu sem rétt er að gera grein fyrir í tengslum við kvörtun A til mín.

Hinn 12. mars 2007 sótti A um styrk til kaupa á bifreið hjá Tryggingastofnun ríkisins. Í umsókninni og fylgigögnum með henni kom fram að hann sækti um uppbót/styrk til tryggingastofnunar um 60% af kaupverði bifreiðar vegna verulegrar skertrar færni í öxlum og handleggjum auk þess sem hann þyrfti að nota hjólastól og væri í raun bundinn við hann. Tryggingastofnun synjaði umsókn hans með bréfi, dags. 14. maí 2007. Í bréfinu kom meðal annars fram að umsókninni hefði verið synjað þar sem hann hefði ekki uppfyllt skilyrðið um að „[stunda] launaða vinnu eða [vera] í skóla“.

Með bréfi til tryggingastofnunar, dags. 18. maí 2007, óskaði A meðal annars eftir rökstuðningi fyrir synjun stofnunarinnar. Í svarbréfi frá 5. júní 2007 kom meðal annars fram að umsókninni hefði verið synjað þar sem hann uppfyllti ekki skilyrðið um að stunda launaða vinnu eða væri í skóla og ekki væru liðin fimm ár síðan hann fékk styrk síðast. Með bréfi til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 19. júní 2007, kærði hann niðurstöðu tryggingastofnunar. Úrskurðarnefndin staðfesti synjun stofnunarinnar með úrskurði, dags. 6. september 2007. Byggðist úrskurðurinn á því að A uppfyllti ekki tímaskilyrði 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002, um styrki og uppbætur Tryggingastofnunar ríkisins til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, um að heimilt væri að veita styrk vegna „kaupa á bifreið á fimm ára fresti vegna sama einstaklings“.

Hinn 22. október 2007 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna framangreindrar synjunar úrskurðarnefndar almannatrygginga. Ég gaf út álit af þessu tilefni, dags. 1. desember 2008, og er það nr. 5132/2007. Það var niðurstaða mín að skilyrði 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002, um að styrkveiting kæmi aðeins til greina á fimm ára fresti, hefði ekki átt sér stoð í ákvæðum laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Í tilefni af áliti mínu óskaði A eftir því að úrskurðarnefndin tæki mál hans til endurskoðunar. Á fundi nefndarinnar þann 10. desember 2008 var orðið við beiðni hans, sbr. mál nr. 184/2007.

Með úrskurði frá 24. júní 2009 ákvað úrskurðarnefndin að „endurumfjöllun“ um mál A, nr. 184/2007, væri felld niður hjá henni. Af forsendum úrskurðarins verður ráðið að nefndin hafi talið að ákvörðunin um endurupptöku hafi byggst á ófullnægjandi upplýsingum og forsendur brostnar fyrir því að fjalla um málið á grundvelli ákvörðunar tryggingastofnunar frá 14. maí 2007 sem úrskurðarnefndin úrskurðaði um 6. september 2007. Vísaði nefndin í því sambandi til þess að A hefði í janúar 2008 sent inn nýja umsókn um 50-60% bifreiðastyrk til tryggingastofnunar sem hefði verið hafnað af stofnuninni 11. febrúar 2008 en samþykkt hefði verið að greiða A styrk samtals 1.000.000 kr. Upplýsingar um slíkt hefðu ekki legið fyrir nefndinni þegar beiðni hans um endurupptöku barst henni. Með því að senda inn nýja umsókn taldi nefndin að líta yrði svo á að fyrri ákvörðunum stjórnvalda um málið væri unað af hálfu A. Þegar af þeirri ástæðu taldi úrskurðarnefndin að ákvörðun um endurupptöku hafi byggst á ófullnægjandi upplýsingum og forsendur brostnar fyrir því að fjalla um málið á grundvelli þeirrar ákvörðunar sem úrskurðuð var um hinn 6. september 2007.

Með tilliti til hagsmuna A tók úrskurðarnefndin til umfjöllunar að eigin frumkvæði ákvörðun tryggingastofnunar frá því í febrúar 2008. Tók nefndin fram í forsendum úrskurðar síns frá 24. júní 2009 að án tafar yrði kallað eftir öllum gögnum er vörðuðu þá ákvörðun. Sjónarmið aðila lægju þegar fyrir en þeim gæfist kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri við nefndina. Af hálfu nefndarinnar yrði kveðinn upp úrskurður um efni málsins eins fljótt og kostur væri. Sá úrskurður var kveðinn upp 6. nóvember 2009 í máli nr. 212/2009. Með úrskurðinum var ákvörðun tryggingastofnunar frá 11. febrúar 2008 um að synja A um greiðslu 50-60% styrks til kaupa á bifreið felld úr gildi. Fallist var á rétt hans til styrks allt að 50-60% en málinu vísað til tryggingastofnunar til ákvörðunar styrkupphæðar. Taldi úrskurðarnefndin að það þrengdi með ólögmætum hætti almenn skilyrði og mat á nauðsyn ef fortakslaust væri gerð krafa um að viðkomandi væri í skóla og/eða vinnu.

A kvartaði til umboðsmanns Alþingis í júlí 2009 vegna þeirrar ákvörðunar úrskurðarnefndarinnar að fella niður endurumfjöllun um ákvörðun tryggingastofnunar frá 14. maí 2007 en taka í staðinn til umfjöllunar ákvörðun stofnunarinnar frá 11. febrúar 2008. Af því tilefni ritaði settur umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefndinni bréf, dags. 15. október 2009, þar sem óskað var m.a. eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort umrædd ákvörðun hefði byggst á fullnægjandi lagagrundvelli.

Settum umboðsmanni barst svar úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. nóvember 2009, þar sem fram kom m.a. að nefndin hefði kveðið upp úrskurð sinn í máli nr. 212/2009 vegna ákvörðunar tryggingastofnunar frá 11. febrúar 2008 og væri hann meðfylgjandi. A hefði sjálfur raskað grundvelli málsins með því að leggja inn nýja umsókn í janúar 2008 þar sem á nýjan leik hefði verið sótt um 50-60% styrk.

Þar sem fyrir lá niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga sem var A til ívilnunar að ákveðnu marki óskaði settur umboðsmaður Alþingis eftir því með bréfi til A, dags. 20. nóvember 2009, að hann gerði grein fyrir að hvaða marki hagsmunir hans hefðu verið skertir við málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar. Í bréfi A til setts umboðsmanns frá 3. desember 2009 tekur hann meðal annars fram að hann hafi orðið fyrir vaxtatapi að tiltekinni upphæð, sé miðað við ársvexti samkvæmt 55. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Í lokabréfi setts umboðsmanns til A, dags. 22. desember 2009, tók hann m.a. fram:

„Af þessu tilefni tek ég fram að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 6. nóvember 2009 er fallist á rétt yðar til bifreiðastyrks allt að 50-60% af kaupverði. Er varðar ákvörðun styrksupphæðar vísar nefndin á tryggingastofnun. Eins og áður hefur komið fram felst í úrskurðinum ákveðin viðurkenning á rétti yðar til bifreiðastyrks. Í máli yðar liggur ekki fyrir afstaða tryggingastofnunar til þess hvort og þá hvernig umræddur úrskurður hafi áhrif, m.a. hvað varðar ákvörðun vaxta, á upphaflega umsókn yðar um styrkinn frá 12. mars 2007 sem synjað var með bréfi stofnunarinnar frá 14. maí 2007.

Ég tel því eins og máli yðar er háttað, rétt að þér leitið til tryggingastofnunar og fáið afstöðu stofnunarinnar til þess hvort þér eigið rétt á ársvöxtum frá 14. maí 2007, eins og þér krefjist. Þegar afstaða tryggingastofnunar og eftir atvikum úrskurðarnefndar liggur fyrir um þetta atriði sem þér eruð ósáttir við, er yður frjálst að leita til mín að nýju.“

Eins og áður segir lauk settur umboðsmaður athugun sinni á kvörtun A en sendi úrskurðarnefndinni þó ábendingabréf, dags. 22. desember 2009. Í bréfinu gerði settur umboðsmaður athugasemd við hvernig niðurfelling úrskurðarnefndarinnar á máli nr. 184/2007 og upphaf máls nr. 212/2009 bar að.

Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 6. nóvember 2009 í máli nr. 212/2009 ákvarðaði tryggingastofnun A 50-60% styrk að fjárhæð 2.452.200 kr. og greiddi honum styrkinn 17. nóvember 2009 að frádregnum 1.000.000 kr. sem honum höfðu þegar verið greiddar. Með bréfi tryggingastofnunar, dags. 11. mars 2010, var tekin afstaða til vaxtakröfu A. Í umræddu bréfi var vísað til 55. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, og kom fram að vextir reiknuðust frá þeim tíma er honum var veittur styrkur að andvirði 1.000.000 kr. hinn 5. mars 2008 og þangað til honum var greiddur mismunurinn hinn 17. nóvember 2009.

Framangreinda niðurstöðu varðandi vaxtagreiðsluna kærði A með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. apríl 2010. Í ákvörðun nefndarinnar frá 19. janúar 2011 í máli nr. 194/2010 kom m.a. eftirfarandi fram:

„Í 55. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 kemur fram í hvaða tilvikum Tryggingastofnun ríkisins ber að greiða vexti til bótaþega og hve háir þeir vextir skuli vera. Í 4. mgr. 55. gr. segir:

„Hafi Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin vangreitt bótaþega bætur skal stofnunin greiða honum eða dánarbúi hans það sem upp á vantar. Þegar bætur eru vangreiddar skal greiða bótaþega 5,5% ársvexti á þá bótafjárhæð sem vangreidd var og skulu þeir reiknast frá þeim degi sem skilyrði til bótanna eru uppfyllt, sbr. þó 53. gr. Sama á við þegar niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. 7. gr., leiðir til þess að einstaklingur á rétt á bótum en hafði fengið synjun eða lægri bætur hjá Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnuninni, sbr. þó 53. gr. Ef bætur eru vangreiddar vegna skorts á upplýsingum, sbr. 3. mgr. 52. gr., falla vextir niður.“

Tryggingastofnun ríkisins reiknar vexti til kæranda frá þeim tíma sem honum var veittur 1.000.000 kr. styrkur þann 5. mars 2008 samkvæmt ákvörðun stofnunarinnar, dags. 11. mars 2010. Að mati úrskurðarnefndar almannatrygginga voru skilyrði til bótanna í skilningi 4. mgr. 55. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 uppfyllt þann 5. mars 2008 og telur nefndin að vextir skuli reiknast frá þeim degi. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um vexti vegna styrks til kaupa á bifreið til kæranda er því staðfest.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Ég ritaði bréf til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 6. maí 2011, þar sem ég óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar tilteknar upplýsingar og skýringar.

Í fyrsta lagi tók ég fram að í kæru A til úrskurðarnefndarinnar hefði komið fram að hann teldi sig eiga rétt á vöxtum frá 14. maí 2007, þ.e. frá þeim degi þegar tryggingastofnun synjaði honum upphaflega um 50-60% styrk, en samkvæmt áliti mínu frá 1. desember 2008 í máli nr. 5132/2007 hefði það verið niðurstaða mín að skilyrði 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002, um að styrkveiting kæmi aðeins til greina á fimm ára fresti, ætti sér ekki lagastoð en á þessu ákvæði hefði synjun úrskurðarnefndarinnar byggst. Í úrskurði hennar, dags. 19. janúar 2011, segði að það væri mat hennar að skilyrði til bóta, í skilningi 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007, hefðu verið uppfyllt 5. mars 2008 og að nefndin teldi að vextir skyldu reiknast frá þeim degi. Ég tók einnig fram að af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar yrði ekki sérstaklega ráðið að nefndin hefði tekið afstöðu til kröfu A til greiðslu vaxta frá fyrra tímamarki með hliðsjón af því hvernig staðið hefði verið að afgreiðslu umsóknar hans með niðurstöðu tryggingastofnunar frá 14. maí 2007 og úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 6. september 2007, sbr. álit mitt frá 1. desember 2008.

Af framangreindu tilefni óskaði ég þess að veittar yrðu upplýsingar um hvort nefndin hefði tekið afstöðu til framangreinds og þá hver hún hefði verið. Hefði nefndin ekki gert það væri þess óskað að nefndin lýsti nánar afstöðu sinni til þess hvers vegna hún teldi að rétt væri að greiða A vexti frá 5. mars 2008 þannig að ekki væri tekið tillit til þeirrar niðurstöðu minnar í áliti að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í úrskurði frá 6. september 2007 hefði ekki verið í samræmi við lög. Í þessu sambandi lagði ég áherslu á að úrskurðarnefndin felldi niður endurumfjöllun sína vegna þeirrar niðurstöðu en tók í staðinn upp að eigin frumkvæði til skoðunar synjun tryggingastofnunar frá 11. febrúar 2008. Hefði það verið gert án samráðs við A og án þess að hann fengi færi á að koma að athugasemdum sínum, sbr. nánar bréf setts umboðsmanns Alþingis til úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. desember 2009.

Í öðru lagi tók ég fram að í kæru A til nefndarinnar hefði komið fram sú afstaða hans að hann teldi að vextir samkvæmt 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007 ættu að reiknast frá og með þeim degi sem ákvörðun væri tekin fremur en frá þeim degi sem greiðsla bóta færi eða hefði átt fara fram. Þannig teldi hann að hann ætti rétt á að fá vexti frá 14. maí 2007, þ.e. þegar upphafleg synjun hefði átt sér stað. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 194/2010 hefði verið sú að A ætti rétt á greiðslu vaxta frá 5. mars 2008 en þá hefðu honum verið greiddar 1.000.000 kr. á grundvelli ákvörðunar tryggingastofnunar frá 11. febrúar 2008. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar hefði ekki verið að sjá að nefndin hefði tekið sérstaka afstöðu til þessa atriðis. Af því tilefni væri þess óskað að veittar yrðu upplýsingar um hvort svo hefði verið og þá hver afstaða stofnunarinnar væri til þessa atriðis.

Svarbréf úrskurðarnefndarinnar barst mér 1. júlí 2011 en í því sagði m.a. eftirfarandi:

„Í bréfi yðar segir:„ Af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar verður ekki sérstaklega ráðið að nefndin hafi tekið afstöðu til kröfu [A] til greiðslu vaxta frá fyrra tímamarki...“

Í rökstuðningi úrskurðarnefndarinnar vegna niðurfellingar máls 184/2007 og endurupptöku þess síðar sem máls nr. 212/2009 segir: „Samkvæmt 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði þegar ákvörðun er ógildanleg. Sú ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins sem er til skoðunar hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga í máli þessu lýtur að sama efni og sú ákvörðun sem stofnunin tók þann 1. febrúar 2008. Samkvæmt 7. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 leggur úrskurðarnefnd almannatrygginga úrskurð á mál rísi ágreiningur um grundvöll, skilyrði og upphæð bóta samkvæmt lögunum. Á það einnig við um greiðslur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð nr. 99/2007 þ.m.t. bifreiðastyrk. Af eðli máls leiðir að nefndin fjallar um þá ákvörðun sem liggur fyrir hverju sinni, þ.e. nýjustu ákvörðunina, er varðar bótarétt viðkomandi. Kærandi tók þá ákvörðun að sendan nýja umsókn um bifreiðastyrk til Tryggingastofnunar ríkisins, eins og rakið hefur verið. Verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki hjá því komist að líta svo á að þar með sé við fyrri ákvarðanir stjórnvalda um málið unað. Þegar af þeirri ástæðu telur úrskurðarnefndin að ákvörðun um endurupptöku hafi byggst á ófullnægjandi upplýsingum og forsendur brostnar fyrir því að fjalla um málið á grundvelli þeirrar ákvörðunar sem úrskurðað var um þann 6. september 2007. Ný ákvörðun hefði verið tekin um sama efni þann 11. febrúar 2008 og þyki því rétt að sú ákvörðun sæti kæru til úrskurðarnefndar almannatrygginga.“

Úrskurðarnefnd almannatrygginga er úrskurðarnefnd á kærustigi og endurskoðar ákvarðanir sem lægra sett stjórnvald hefur tekið. Til grundvallar úrskurði nefndarinnar í málinu nr. 212/2009 liggur umsókn kæranda um styrk frá því í janúar 2008 og ákvörðun Tryggingastofnunar frá 11. febrúar 2008. Samkvæmt 53. gr. laga nr. 100/2007 skal reikna bætur frá þeim degi er umsækjandinn uppfyllti skilyrðin til bótanna. Það var mat úrskurðarnefndarinnar að skilyrðin væru uppfyllt frá 5. mars 2008. Því mati hefur ekki verið hnekkt og ekki verið tekin ákvörðun af Tryggingastofnun ríkisins að skilyrðin væru uppfyllt fyrr.

Í 55. gr. laga nr. 100/2007 kemur fram í hvaða tilvikum Tryggingastofnun ríkisins ber að greiða vexti til bótaþega og hve háir þeir vextir skuli vera. Í 4. mgr. 55. gr. segir: „Hafi Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin vangreitt bótaþega bætur skal stofnunin greiða honum eða dánarbúi hans það sem upp á vantar. Þegar bætur eru vangreiddar skal greiða bótaþega 5,5% ársvexti á þá bótafjárhæð sem vangreidd var og skulu þeir reiknast frá þeim degi sem skilyrði til bótanna eru uppfyllt, sbr. þó 53. gr. Sama á við þegar niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. 7. gr., leiðir til þess að einstaklingur á rétt á bótum en hafði fengið synjun eða lægri bætur hjá Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnuninni, sbr. þó 53. gr. Ef bætur eru vangreiddar vegna skorts á upplýsingum, sbr. 3. mgr. 52. gr., falla vextir niður.“

Að þessu virtu telur úrskurðarnefndin ekki liggja fyrir að Tryggingastofnun ríkisins hafi vangreitt kæranda bætur en það er skilyrði vaxtagreiðslu skv. nefndri grein.

Með ákvörðun sinni dags. 19. nóvember 2009 ákvað Tryggingastofnun ríkisins að verða við kröfu um greiðslu vaxta frá 5. mars 2008 og þangað til kærandi fékk greiddan 50-60% styrkinn hinn 17. nóvember 2009. Staðfesti úrskurðarnefndin þá niðurstöðu en vera kann að hún sé ívilnandi í ljósi þess að um styrk til kaupa á 50-60% af kaupverði sérútbúinnar bifreiðar er að tefla.

Samkvæmt upplýsingum Tryggingastofnunar sem fylgja hjálagt er það skilyrði útborgunar bifreiðastyrks að kaup á bifreið hafi farið fram á síðustu sex mánuðum áður en umsókn var lögð fram eða tólf mánuðum eftir úthlutun. Að mati úrskurðarnefndarinnar er þessi vinnuregla á málefnalegum sjónarmiðum reist enda um styrk að ræða til kaupa á bifreið.

Samkvæmt upplýsingum nefndarinnar keypti kærandi bifreiðina VD 188, þann 20. nóvember 2007. Styrkveiting Tryggingastofnunar ríkisins í febrúar 2008 var veitt vegna kaupa þessarar bifreiðar. Viðbótargreiðsla til kæranda sem greidd var út þann 17. nóvember 2009 í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar þar sem skilyrði greiðslu allt að 60% bifreiðastyrks voru talin uppfyllt tóku mið af kaupverði þessarar sömu bifreiðar. Við ákvörðun sína leit úrskurðarnefndin til þess að ekki yrðið ráðið af gögnum málsins að bótaþegi hafi keypt sérútbúna bifreið í samræmi við reglur Tryggingastofnunar ríkisins. Málinu hefur því ekki verið lokið lögum samkvæmt og því ekki tímabært að taka afstöðu til vaxtakröfu lengra aftur í tímann en þegar hefur verið gert.“

Með bréfi til lögmanns A, dags. 1. júlí 2011, gaf ég honum kost á að koma með þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af ofangreindu svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga. Athugasemdir lögmannsins bárust mér 22. júlí 2011.

Rétt er að geta þess að ég ritaði einnig fyrirspurnarbréf til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 6. maí 2011. Svarbréf stofnunarinnar barst mér 24. maí 2011. Ég tel ekki tilefni til að rekja sérstaklega efni fyrirspurnarbréfsins, en það laut að því frá hvaða upphafstíma réttur A til endurumsóknar bifreiðastyrks reiknast, og svarbréfsins þar sem álit þetta lýtur ekki að því atriði.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Að framan hef ég gert grein fyrir forsögu þessa máls en fyrir liggur að A var synjað með ólögmætum hætti um styrk til kaupa á bifreið af hálfu tryggingastofnunar hinn 14. maí 2007 og var sú ákvörðun staðfest af úrskurðarnefnd almannatrygginga 6. september s.á. Hinn 17. nóvember 2009 var A greiddur mismunur á 50-60% styrk, þ.e. að fjárhæð 2.452.200 kr., og þess styrks sem honum hafði nú þegar verið greiddur, þ.e. að fjárhæð 1.000.000 kr., í samræmi við ákvörðun tryggingastofnunar hinn 5. mars 2008, sbr. nánar hér að framan. Var jafnframt ákveðið að vextir skyldu reiknast frá 5. mars 2008 þar til honum var greiddur út mismunurinn 17. nóvember 2009. A heldur því aftur á móti fram að hann eigi rétt á vöxtum frá 14. maí 2007 þegar tryggingastofnun synjaði honum upphaflega um styrk en ekki frá því tímamarki er stofnunin ákvarðaði honum styrk samkvæmt síðari umsókn hans.

Í samræmi við þetta hefur athugun mín beinst að því í þessu máli hvort úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 19. janúar 2011 um upphafstíma vaxtagreiðslna til A hafi verið í samræmi við lög. Nánar tiltekið miðaði úrskurðarnefndin upphafstímann við 5. mars 2008 þegar tryggingastofnun afgreiddi síðari umsókn A um styrk til kaupa á bifreið, en ekki 14. maí 2007, þegar stofnunin afgreiddi fyrri umsókn hans eins og A heldur fram að miða beri við.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Um styrki til kaupa á bifreið og uppbót vegna kaupa á bifreið er nú fjallað í 10. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, sbr. 1. gr. þeirra, og stjórnvaldsfyrirmælum sem hafa verið sett á grundvelli þeirra. Þegar A sótti upphaflega um bifreiðastyrk á árinu 2007 var fjallað um þessa styrki í 37. og 38. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, einkum a-lið síðarnefnda ákvæðisins. Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 kemur m.a. fram að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á. Um tilhögun vaxta vegna vangreiddra bóta fer því eftir sérreglum laga um almannatryggingar.

Í VI. kafla laga nr. 100/2007 eru sameiginleg ákvæði um bætur. Í 1. mgr. 53. gr. þeirra kemur m.a. fram að bætur skuli reiknaðar frá þeim degi sem umsækjandi hafi uppfyllt skilyrði til bóta. Í 4. mgr. 55. gr. laganna er fjallað um þær aðstæður þegar tryggingastofnun eða sjúkratryggingastofnun hefur vangreitt bótaþega bætur. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Hafi Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin vangreitt bótaþega bætur skal stofnunin greiða honum eða dánarbúi hans það sem upp á vantar. Þegar bætur eru vangreiddar skal greiða bótaþega 5,5% ársvexti á þá bótafjárhæð sem vangreidd var og skulu þeir reiknast frá þeim degi sem skilyrði til bótanna eru uppfyllt, sbr. þó 53. gr. Sama á við þegar niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. 7. gr., leiðir til þess að einstaklingur á rétt á bótum en hafði fengið synjun eða lægri bætur hjá Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnuninni, sbr. þó 53. gr. Ef bætur eru vangreiddar vegna skorts á upplýsingum, sbr. 3. mgr. 52. gr., falla vextir niður.“

Í ákvæðinu er þannig annars vegar að finna reglu um hlutfall og upphafstíma vaxta þegar vangreiddar hafa verið bætur til bótaþega og hins vegar samsvarandi regla í þeim tilvikum þegar bótaþegi hefur verið synjað eða fengið lægri bætur en hann átti rétt á samkvæmt niðurstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga. Loks er í niðurlagi ákvæðisins mælt svo fyrir að stafi vangreiðsla af skorti á upplýsingum falli vextir niður og er í því sambandi vísað til 3. mgr. 52. gr. Þar segir að reynist ekki unnt að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra vegna skorts á nauðsynlegum upplýsingum sem rekja má til umsækjanda, bótaþega eða maka hans er tryggingastofnun eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnuninni heimilt að fresta ákvörðun og greiðslu bóta þar til úr því er bætt. Tryggingastofnun eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin skal tafarlaust gera viðkomandi viðvart ef til frestunar kemur og skora á hann að veita nauðsynlegar upplýsingar.

Af orðalagi fyrsta málsliðar 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007 verður ráðið að upphafstími vaxta vegna vangreiddra bóta samkvæmt lögum nr. 99/2007, og þar áður vegna sambærilegra ákvæða sem voru þá í lögum nr. 100/2007, miðast við þann dag „sem skilyrði til bótanna eru uppfyllt“ nema ákvæði 53. gr. laga nr. 100/2007 eigi við. Í upphafi annars málsliðarins segir að „[sama eigi] við í þeim tilvikum þegar niðurstaða úrskurðarnefndarinnar leiðir til þess að einstaklingur eigi rétt á bótum en hafði áður fengið synjun eða lægri bætur hjá Tryggingastofnun ríkisins eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnuninni. Upphafstími vaxta í máli A ræðst því af hvenær hann uppfyllti skilyrði fyrir styrk til kaupa á bifreið.

Þegar A sótti upphaflega um styrk til kaupa á bifreið á árinu 2007 var mælt svo fyrir í a-lið 1. mgr. 38. gr. laga nr. 100/2007 að sjúkratryggingar tækju til styrks til að afla hjálpartækja og bifreiða sem nauðsynlegar væru vegna þess að líkamsstarfsemi væri hömluð eða líkamshluta vantaði. Á þeim tíma var einnig í gildi reglugerð nr. 752/2002, um styrki og uppbætur Tryggingastofnunar ríkisins til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiðakaupa. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar var kveðið á um skilyrði sem bar að fullnægja til að heimilt væri að veita styrk allt að 50-60% af kaupverði bifreiðar. Í ákvæðinu kom m.a. fram að styrkurinn væri bundinn við að um væri að ræða einstakling sem ekki kæmist af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna mikillar fötlunar og ætti einungis við þegar umsækjandi æki sjálfur og þyrfti á bifreið að halda til að stunda launaða vinnu eða skóla. Þá var samkvæmt 5. mgr. ákvæðisins aðeins heimilt að veita styrkinn á fimm ára fresti. Sem fyrr greinir komst ég að þeirri niðurstöðu í áliti mínu frá 1. desember 2008 í máli nr. 5132/2007 að það skilyrði ætti sér ekki lagastoð, en um þær lagareglur sem að framan greinir vísa ég að öðru leyti til umfjöllunar minnar í því áliti.

3. Var ákvörðun um upphafstíma vaxta í samræmi við lög?

Forsaga þessa máls er nokkuð sérstæð en gerð er grein fyrir henni í kafla II hér að framan. Fyrir liggur í þessu máli að A sótti um styrk til kaupa á bifreið árið 2007 en var synjað af hálfu tryggingastofnunar hinn 14. maí það ár og var sú synjun staðfest af hálfu úrskurðarnefndarinnar 6. september s.á. Byggðist synjunin á því að ekki væri fullnægt skilyrði 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002, um að styrkur væri aðeins veittur á fimm ára fresti. Ég komst að þeirri niðurstöðu í áliti mínu frá 1. desember 2008 í máli nr. 5132/2007 að það skilyrði ætti sér ekki stoð í lögum. Í upphaflegri synjun tryggingastofnunar var einnig vísað til skilyrðis 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þar sem þörf á bifreiðinni var bundin við að stunda launaða vinnu eða skóla. Úrskurðarnefndin komst á hinn bóginn að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum frá 6. nóvember 2009 að það skilyrði þrengdi með ólögmætum hætti almenn skilyrði og mat á nauðsyn ef fortakslaust væri gerð krafa um að viðkomandi væri í skóla og/eða vinnu. Þá liggur fyrir að A óskaði eftir endurupptöku á úrskurði nefndarinnar frá 6. september 2007 í framhaldi af áliti mínu frá 1. desember 2008. Féllst nefndin upphaflega á það en felldi það mál síðan niður vegna þess að A hafði sótt um styrk til kaupa á bifreið að nýju áður en niðurstaða mín lá fyrir í desember 2008 vegna fyrri umsóknar hans. Enn fremur liggur fyrir að úrskurðarnefndin féllst á rétt A til styrks allt að 50-60% í úrskurði sínum frá 6. nóvember 2009.

Af framangreindu og málsatvikum, eins og þeim er lýst í kafla II, má draga þær ályktanir að ekki hafi verið heimilt að lögum að beita með fortakslausum hætti skilyrðum 4. og 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002 og að A hafi að mati úrskurðarnefndarinnar átt rétt til styrks, a.m.k. frá 5. mars 2008. Það lá á hinn bóginn fyrir nefndinni í framhaldi af áliti mínu frá 1. desember 2008 og beiðni A um endurupptöku fyrra málsins að taka afstöðu til þess hvort hann fullnægði skilyrðum til bóta á þeim tímapunkti er upphaflega málið var til umfjöllunar og þá ákvarða honum vexti í samræmi við 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007 frá þeim degi sem þeim var fullnægt. Þær ástæður sem upphaflega synjun tryggingastofnunar 14. maí 2007 byggði á áttu sér ekki lagastoð. Ekki verður því ráðið af gögnum málsins að einhverjar þær breytingar hafi orðið á stöðu A sem gerðu það að verkum að hann fullnægði fyrst skilyrðum til að fá styrk 5. mars 2008 en ekki 14. maí 2007 þegar tryggingastofnun synjaði erindi hans upphaflega. Í málinu reynir því á það hvort önnur atvik eða aðrar ástæður hafi leitt til þess að úrskurðarnefndinni var rétt lögum samkvæmt að miða upphafstíma vaxta við annað tímamark en 14. maí 2007, sbr. 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007. Úrskurðarnefndin hefur í þessu sambandi aðallega bent á tvennt sem réttlætir það að miða við 5. mars 2008 en ekki 14. maí 2007. Í fyrsta lagi að A hafi eftir upphaflegu synjunina sótt um styrk að nýju en líta verði svo á að í því felist að hann hafi unað við fyrri ákvörðunina og því hafi aðeins reynt á síðari umsókn hans í málinu. Í öðru lagi að ekki verði ráðið af gögnum málsins hvort hann fullnægi því skilyrði að hafa keypt sérútbúna bifreið. Vík ég nú að þessum skýringum úrskurðarnefndarinnar.

Fyrra atriðið lýtur að því að endurupptaka á fyrra máli A hafi verið felld niður með úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 24. júní 2009 þar sem A sótti um styrk að nýju en líta verði svo á að í því felist að hann hafi unað við fyrri ákvarðanir stjórnvalda. Því beri að miða við ákvörðun tryggingastofnunar í tilefni af síðari umsókn hans. Ég get ekki fallist á þessa ástæðu úrskurðarnefndar almannatrygginga. Að mínu áliti verður að horfa á málsatvik heildstætt í þessu máli þegar tekin er afstaða til skýringa úrskurðarnefndarinnar. Fyrir liggur að A leitaði til mín í október 2007 vegna fyrri synjunar úrskurðarnefndarinnar og var það mál enn til meðferðar hjá mér þegar hann sótti um að nýju um styrk í janúar 2008 en þá hafði hann fullnægt því tímaskilyrði sem var lagt til grundvallar synjunar í fyrra málinu. Í framhaldi af áliti mínu frá 1. desember 2008 óskaði A eftir endurupptöku á fyrra máli sínu og var orðið við beiðni hans á fundi úrskurðarnefndarinnar hinn 10. desember 2008. Það verður því ekki ráðið af þessum málsatvikum að Ahafi unað við fyrri ákvörðunina. Ég árétta einnig að úrskurðarnefndin felldi niður hið endurupptekna mál án þess að leita eftir afstöðu A til þess atriðis. Var í lokabréfi setts umboðsmanns Alþingis frá 22. desember 2009 vísað til þess að þótt hann teldi ekki ástæðu til að ganga lengra í ljósi þess að úrskurðarnefndin hefði fallist á að A ætti rétt á 50-60% bifreiðastyrk þá teldi hann rétt að benda á að það hefði að hans áliti verið eðlilegra og í betra samræmi við grunnreglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og vandaða stjórnsýsluhætti að úrskurðarnefndin leitaði til A áður en hún kvað upp nýjan úrskurð á grundvelli annarrar ákvörðunar en þeirrar sem stjórnsýslukæra hans laut að. Í þessu sambandi bendi ég einnig á að í bréfi A til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. febrúar 2009, sem hann sendi vegna endurupptöku á máli hans vísar hann m.a. til þess að tilgangur hans með síðari umsókninni hafi aðeins verið að fá greiddan umræddan styrk, sem „uppígreiðslu“ sem tryggingastofnun hefði í gögnum málsins bent á að hann ætti rétt á á næsta ári og það á meðan fyrri umsókn hans var ennþá í kæruferli.

Ég fæ því ekki séð að virtum málsatvikum heildstætt að það sé forsvaranlegt að leggja þá ályktun til grundvallar að síðari umsókn A um styrk, á meðan mál vegna ágreinings um fyrri umsókn hans var til meðferðar hjá mér, hafi falið í sér að hann hafi unað við fyrri ákvörðunin með þeim afleiðingum að úrskurðarnefnd almannatrygginga var heimilt að lögum að miða við tímamark afgreiðslu á síðari umsókn hans en ekki þeirrar fyrri.

Síðara atriðið lýtur að því að ekki verði séð af gögnum málsins að A hafi keypt sérútbúna bifreið í samræmi við reglur tryggingastofnunar en þessi ástæða kemur fyrst fram í málinu í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín. Í skýringum nefndarinnar segir jafnframt að samkvæmt upplýsingum tryggingastofnunar sé það skilyrði útborgunar bifreiðastyrks að kaup á bifreið hafi farið fram á síðustu sex mánuðum áður en umsókn var lögð fram eða tólf mánuðum eftir úthlutun. Að mati úrskurðarnefndarinnar sé þessi vinnuregla reist á málefnalegum sjónarmiðum enda um styrk að ræða til kaupa á bifreið. Í skýringunum kemur fram að A hafi keypt bifreiðina VD 188 hinn 20. nóvember 2007 og hafi bæði styrkveiting tryggingastofnunar í febrúar 2008 og viðbótargreiðslan 17. nóvember 2009 verið veitt vegna kaupa á þeirri bifreið. Ekki verður þó séð að nein sjálfstæð gagnaöflun hafi farið fram af hálfu úrskurðarnefndarinnar um þetta atriði, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í athugasemdabréfi lögmanns A til mín, dags. 22. júlí 2011, er þeirri afstöðu lýst að staðhæfing úrskurðarnefndarinnar um að ekki verði ráðið af gögnum málsins að bótaþegi hafi keypt sérútbúna bifreið í samræmi við reglur tryggingastofnunar standist ekki. Með kvörtun A til mín fylgdi yfirlýsing vegna eftirgjafar af bifreið sem sérstaklega er búin til flutnings á fötluðum, dags. 19. nóvember 2007. Í yfirlýsingunni kemur fram að A sé ljóst að það sé skilyrði niðurfellingar vörugjalds af bifreiðinni að hún sé sérstaklega búin til flutnings á fötluðum, þ.m.t. búin hjólastólalyftu og að bifreiðin sé samþykkt af Tryggingastofnun ríkisins. Í yfirlýsingunni er sérstaklega tilgreint bílnúmerið VD-188. Jafnframt bendi ég á umsókn A um styrk vegna bifreiðakaupa hreyfihamlaðra, dags. 4. janúar 2008, sem var hluti af gögnum í máli nr. 5720/2009 sem settur umboðsmaður lauk hinn 22. desember 2009. Þar kemur m.a. fram að aðstæður hans séu með þeim hætti að um algjöra lömun upp að geirvörtum sé að ræða og frá mars 2007 slit á sin í öxl þannig að hann geti ekki lengur komist af án bifreiðar með hjólastólalyftu, fjarstýringu á hurð og sérútbúið sæti. Loks bendi ég á að með bréfi hjálpartækjamiðstöðvar tryggingastofnunar til A, dags. 19. nóvember 2007, sem var einnig að finna í umræddu máli, var honum tilkynnt að miðstöðin hefði farið yfir umsókn hans og samþykkt nokkur hjálpartæki, þar á meðal lyftur til að lyfta hjólastólum með notendur, sjálfvirka dyraopnara fyrir bifreiðar og bílsæti og púða með sérstökum eiginleikum. Að þessu virtu tel ég að úrskurðarnefndina hafi skort nægan grundvöll til að byggja á framangreindri forsendu um að A hafi ekki keypt sérútbúna bifreið í samræmi við reglur tryggingastofnunar. Þá verður ekki séð að nefndin hafi leitast við að upplýsa þetta atriði í málinu fyrst hún kaus á annað borð að byggja m.a. niðurstöðu sína um upphafstíma vaxta á því efnisatriði.

Samkvæmt 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007 skulu vextir í þeim tilvikum þegar ákvæði greinarinnar eiga við reiknast frá þeim degi sem skilyrði til bótanna eru uppfyllt. Það hvenær bætur eru greiddar út ræður hér ekki úrslitum. Að virtu því sem ég hef rakið hér að framan og þeim gögnum sem ég hef haft aðgang að vegna athugunar minnar á málinu tel ég að ekki liggi annað fyrir en að A hafi fullnægt lögmæltum skilyrðum til styrks vegna kaupa á umræddri bifreið þegar upphafleg umsókn hans var afgreidd af hálfu tryggingastofnunar, dags. 14. maí 2007. Úrskurðarnefndin komst síðar að þeirri niðurstöðu að þau skilyrði sem synjun tryggingastofnunar var byggð á hefðu ekki verið lögmæt. Af gögnum málsins verður ráðið að bifreiðin var keypt eigi síðar en 20. nóvember 2007. Úrskurðarnefndin hefur því ekki fært fram viðhlítandi rök fyrir þeirri afstöðu að miða beri upphafstíma vaxtagreiðslna af styrkfjárhæðinni, sbr. 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007, við 5. mars 2008. Úrskurður nefndarinnar þess efnis var því ekki í samræmi við lög.

Í þessu máli reynir á réttindi hreyfihamlaðs einstaklings til að fá styrk fyrir sérútbúna bifreið sem er honum nauðsynleg til að komast á milli staða. Upphafleg umsókn hans var frá árinu 2007 og hefur hann á meðan mál þetta hefur staðið yfir verið þörf á að leita í þrígang til umboðsmanns Alþingis til að fá fram rétt sinn í þessu máli og hefur málið komið fjórum sinnum inn á borð úrskurðarnefndar almannatrygginga, þ.e. vegna upphaflegu umsóknarinnar, beiðni um endurupptöku, vegna síðari umsóknarinnar og að lokum vegna upphafstíma vaxtagreiðslna. Í tvígang hefur Tryggingastofnun ríkisins afgreitt umsóknir hans á grundvelli skilyrða sem eiga sér ekki lagastoð og þrátt fyrir að úrskurðarnefndin hafði fallist á að taka fyrra mál hans upp að nýju felldi hún það niður án þess að gefa honum kost á að koma athugasemdum sínum að vegna þeirrar ákvörðunar. Þetta gerði nefndin á þeim grundvelli að hann hefði sótt um að nýju um styrk í samræmi við vísbendingar þess efnis í gögnum málsins frá tryggingastofnun en eins og lýst hefur verið hér að framan verður ekki annað séð en það hafi hann gert til að takmarka tjón sitt. Þegar ferill þessa máls er þannig virtur heildstætt verður ekki séð að stjórnvöld hafi gætt þess nægjanlega að haga málsmeðferð sinni á máli A í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem er rakið hér að framan er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefnd almannatrygginga frá 21. janúar 2011 um upphafstíma vaxta hafi ekki verið í samræmi við lög. Jafnframt er það niðurstaða mín að þegar ferill þessa máls sé virtur heildstætt verði ekki séð að málsmeðferð stjórnvalda hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndar almannatrygginga að hún taki mál A enn á ný til afgreiðslu, komi fram ósk um það frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að hafa umrædd sjónarmið framvegis í huga við úrlausn sambærilegra mála. Jafnframt hef ég ákveðið að vekja athygli Tryggingastofnunar ríkisins á þeim sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti sem lýst er í áliti þessu.