Álit

I.

Hinn 26. janúar 1995 bar H, hæstaréttarlögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A, yfir fyrirvaralausri uppsögn A úr starfi fangavarðar í tilefni af kæru út af líkamsmeiðingum. Ég skil kvörtun A svo, að hann telji að óheimilt hafi verið að veita honum lausn úr starfi á grundvelli þessara ástæðna, nema með málið hefði áður verið farið skv. 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 3. málsl. 28. gr. laganna.



II.

Í kvörtuninni kemur fram, að A hafi frá árinu 1992 unnið sem fangavörður. Fyrsti ráðningarsamningur hafi verið gerður 18. maí 1992 og vinna hans hafist þann dag og lokið 31. ágúst 1992. Á árinu 1993 hafi A verið kallaður til starfa 4. maí, en skriflegur starfssamningur verið gerður 18. maí, sem gilt hafi til 31. ágúst 1993. A hafi hins vegar haldið áfram vinnu sinni eftir þann tíma og nýr starfssamningur hafi verið gerður 14. september 1993, sem gilda hafi átt frá 1. september 1993 til 15. desember 1993.

Síðan segir svo í kvörtun A:



"Undir vor 1994 hafði [A] samband nokkrum sinnum við [forstöðumann fangelsa á höfuðborgarsvæðinu] um afleysingastörf í fangelsinu [...]. [Forstöðumaðurinn] tók vel í það, enda hafði hann bestu meðmæli frá yfirfangaverði Fangelsisins [...]. [Forstöðumaðurinn] sagðist mundu kalla hann til starfa strax og þörf væri. Þetta fór eftir, því að [hann] réði [A] til þessara starfa 22. apríl 1994. Leit [A] svo á, að þar væri kominn bindandi vinnusamningur, enda þótt ekki væri búið að undirrita skriflega samning þar að lútandi. Það hafði einnig verið þannig staðið að ráðningu [A] áður, að skriflegur vinnusamningur var ekki gerður fyrr en nokkrar vikur voru liðnar frá því hann hóf störf.

Eftir tveggja daga starf, er [A] kallaður á fund hjá [forstöðumanninum], sem skýrir honum frá því, að búið væri að taka ákvörðun um það, að ekki væri óskað eftir frekari störfum hans í fangelsinu og á því byggt, að hann hefði verið kærður til lögreglunnar um meintar líkamsmeiðingar. Þetta reyndist ekki á rökum reist, því að kæra var ekki lögð fram fyrr en 18. maí 1994. Kæran hlaut síðan hefðbundna meðferð hjá lögreglu og var að rannsókn lokinni send Ríkissaksóknara, sem ekki sá ástæðu til frekari aðgerða."



Hinn 7. júní 1994 ritaði A dóms- og kirkjumálaráðherra bréf og fór fram á, að hlutur hans yrði réttur í máli þessu. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 19. júlí 1994, segir m.a.:



"Með bréfi til Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 14. júní s.l. óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um þetta mál og afstöðu fangelsisyfirvalda til þess.

Ráðuneytinu barst greinargerð forstöðumanns fangelsa á höfuðborgarsvæðinu, dags. 20. júní s.l., með bréfi fangelsismálastofnunar 21. júní s.l. [...]

Í greinargerð forstöðumanns fangelsa á höfuðborgarsvæðinu kemur fram að síðasti samningur sem gerður var við yður um tímabundin afleysingastörf rann út 15. desember 1993. Ennfremur að forstöðumaður telur að enginn samningur hafi verið gerður við yður um afleysingastörf í ár og hann ekki komist á vegna sérstaks útkalls á aukavaktir 22. og 23. apríl sl. Um það sé að ræða að ákveðið hafi verið að ráða yður ekki til sumarafleysinga og ástæðan hafi fyrst og fremst verið að kæra fyrir líkamsáras þann 21. apríl s.l. hafi verið lögð fram á hendur yður hjá ríkissaksóknara.

Fangelsi á höfuðborgarsvæðinu annast ráðningar sumarafleysingamanna við fangelsin. Með vísan til framangreindra upplýsinga úr greinargerð forstöðumanns fangelsa á höfuðborgarsvæðinu verður ekki talið að þér hafið átt lögvarinn rétt til þess að fá starf við fangelsin í sumar og fangelsin hafi því getað gert þær ráðstafanir sem þau töldu best henta. Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til frekari afskipta af málinu."



Í meðfylgjandi bréfi forstöðumanns fangelsa á höfuðborgarsvæðinu, dags. 20. júní 1994, segir m.a.:



"Forsaga málsins er á þá leið að föstudaginn 22. apríl sl. fékk undirritaður símtal á skrifstofuna frá [...], skólabróður frá gamalli tíð sem sagði að hann ásamt starfsfélaga sínum, [...], hygðist kæra [A], sem hann taldi starfa við Fangelsismálastofnun eða fangelsin, fyrir líkamsárás og meiðingar. Undirritaður leiðrétti það að [A] væri starfandi fangavörður eða starfsmaður Fangelsismálastofnunar. Hann væri hins vegar einn þeirra aðila sem störfuðu árin 1992 og 1993 sem fangaverðir í sumarafleysingum og öðrum tilfallandi tímabundnum afleysingum og hann væri á skrá yfir þá sem sóst hefðu eftir starfi í sumar.

Eftir að hafa kannað málið nokkuð, m.a. haft samband við lögreglu til að fá staðfestingu á tíma og atburðarás, átti undirritaður fund með [...] yfirfangaverði og [...] varðstjóra í [...]fangelsi þann 25. apríl sl. Undirritaður rakti fyrir þeim málavöxtu og setti fram þá skoðun að líklega væri réttast að ráða [A] ekki til afleysingastarfa í sumar vegna þessa máls. Voru þau sammála um að óheppilegt væri að ráða starfsmann til afleysinga við gæsluvarðhaldsfangelsi, sem ætti yfir höfði sér kæru fyrir líkamsárás. Þess ber að geta að á fundinum kom jafnframt fram að varðstjóri hafði kallað [A] á aukavakt í fangelsinu 22. og 23. apríl sökum erfiðleika við að manna vaktir vegna veikinda starfsmanna og mikils aukavinnuálags í fangelsinu. Var það gert án vitundar undirritaðs. Síðar sama dag, 25. apríl, kallaði undirritaður [A] til viðræðna á skrifstofu fangelsanna að Skólavörðustíg 9. [A] staðfesti í stórum dráttum að hann, ásamt öðrum dyraverði, hefði lent í átökum við umrædda aðila aðfaranótt 21. apríl sl. en neitaði að hafa misst stjórn á skapi sínu eða farið offari. Að svo komnu kynnti undirritaður [A] þá ákvörðun að þar sem fyrir lægi að hann yrði kærður fyrir líkamsárás þá gæti ekki orðið af fyrirhugaðri ráðningu hans í sumarafleysingastörf við fangelsi á höfuðborgarsvæðinu.

Á fundi í Fangelsismálastofnun ríkisins 2. maí sl. tjáði undirritaður [...] forstjóra þessa ákvörðun og gerði honum grein fyrir málavöxtum.

Undirritaður hefur síðan fengið staðfest á skrifstofu ríkissaksóknara að þar liggi fyrir kæra á hendur [A], kt. [...], fyrir líkamsárás þann 21. apríl 1994. Kæran er lögð fram af [...] lögmanni með bréfi dags. 18. maí sl. og bókuð á skrifstofu ríkissaksóknara 26. maí.

Eins og áður sagði telur undirritaður sér skylt að leiðrétta nokkrar missagnir sem settar eru fram vegna þessa máls í bréfi [A] til Dómsmálaráðuneytis frá 7. júní sl.

Í bréfinu segir m.a: "... fyrirvaralaus brottvikning mín úr starfi fangavarðar í [...]fangelsinu..." og "... 22. apríl sl. hóf ég að nýju starf mitt sem afleysingamaður...".

Það skal tekið fram að [A] var ekki ráðinn starfsmaður í [...]fangelsi á þessum tíma og síðasti samningur sem við hann var gerður um tímabundin afleysingastörf rann út 15. desember 1993. [A] hefur því ekki verið á neins konar starfssamningi við fangelsi á höfuðborgarsvæðinu á þessu ári, þótt segja megi að hann hafi haft vilyrði fyrir slíku, vegna þess að sóst er eftir starfsmönnum með reynslu til afleysinga ef þess er kostur og mennirnir eru í lagi. Rétt er að varðstjóri í [...]fangelsi, sem taldi að [A] yrði endurráðinn til afleysinga, kallaði hann út á tvær aukavaktir 22. og 23. apríl vegna erfiðleika við að manna vaktir í fangelsinu. Undirrituðum var ekki tilkynnt það sérstaklega að [A] yrði fenginn til þess að standa þessar vaktir enda höfðu yfirmenn [...]fangelsis á þeim tíma ekki vitneskju um þetta mál. Það er því rangt að [A] hafi verið vikið úr starfi í [...]fangelsi. Ekki var búið að gera við hann starfssamning, aðeins veita honum vilyrði um sumarafleysingar sem hæfust væntanlega kringum 20. maí. Þrátt fyrir sérstakt útkall á aukavaktir 22. og 23. apríl, vegna manneklu þá tvo daga, voru engin áform um að gera við hann tímabundinn afleysingasamning fyrr en sumarorlof hæfust almennt kringum 20. maí."



III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 14. febrúar 1995 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 4. apríl 1995. Segir þar meðal annars svo:



"Dagana 17.-23. apríl 1994 var höfð aukavakt í fangelsinu [...] vegna mikils álags á starfsmenn. Erfiðlega gekk að manna vaktir 21. og 22. apríl 1994 og án samráðs við forstöðumann fangelsanna á höfuðborgarsvæðinu og án vitneskju hans fékk varðstjóri við fangelsið [...] [A] til að standa tvær aukavaktir þessa daga. Í bréfi forstöðumanns fangelsanna á höfuðborgarsvæðinu, dags. 20. júní 1994, er sú misritun að hann hafi staðið vaktir dagana 22. og 23. apríl 1994. Vorið 1994 hófu sumarafleysingamenn í fangelsinu [...] störf á tímabilinu 15. maí-25. maí.

Með vísun til framanritaðs telur ráðuneytið að [A] hafi ekki verið vikið úr starfi sem fangavörður og með vísun til 1. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, telur ráðuneytið að mál þetta falli ekki undir ákvæði þeirra laga þar sem [A] var ekki skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins þegar honum var tilkynnt að hann fengi ekki starf sem fangavörður sumarið 1994. Jafnframt telur ráðuneytið að það hafi verið byggt á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum að falla frá vilyrði um að [A] fengi starf sem fangavörður við fangelsin á höfuðborgarsvæðinu í sumarafleysingum árið 1994, þar sem fyrir lá vitneskja um að hann ætti yfir höfði sér kæru fyrir líkamsárás."



Með bréfi, dags. 5. apríl 1995, gaf ég lögmanni A tækifæri til að gera athugasemdir við framangreint bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér 19. maí 1995. Segir þar m.a.:



"Sá háttur, sem hafður var á ráðningu umbj.m., sem fangavarðar við [...]fangelsi, var ætíð sú eftir fyrstu ráðningu, að varðstjóri í fangelsinu kallaði hann til starfa. Veit umbj.m. ekki um það, hvort slíkt hafi verið gert í samráði við forstöðumann fangelsanna á höfuðborgarsvæðinu eða ekki.

Síðan var ekki gengið formlega frá ráðningasamningi fyrr en nokkrum vikum eftir að starf hans hófst.

Með tilliti til þessa mátti því umbj.m. ætla að hann væri ráðinn að nýju sem fangavörður í [...]fangelsinu."



IV.

Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 29. ágúst 1995, sagði:

"A kvartar yfir því, að honum hafi verið sagt upp störfum sem ríkisstarfsmanni á ólögmætan hátt. Greinir stjórnvöld og A á um, hvort sá síðarnefndi hafi verið ráðinn til starfa við...fangelsið á árinu 1994 og þar með notið lögbundinna réttinda ríkisstarfsmanna á þeim tíma, sbr. lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í gögnum málsins kemur fram, að á árunum 1992 og 1993 hafi þrisvar sinnum verið gerður samningur um vinnu vegna afleysinga eða tímabundna vinnu við A og í tveimur tilvikum hafi A unnið 2 vikur, áður en skriflegur ráðningasamningur var undirritaður. A heldur því fram, að vinna hans hafi byrjað með sambærilegum hætti í þeim tveimur tilvikum, þ.e. hann hafi verið kallaður til starfa af viðkomandi vaktstjóra. Þar af leiðandi hafi hann talist starfsmaður fangelsa á höfuðborgarsvæðinu við tilkvaðningu vaktstjóra...fangelsis hinn 22. apríl 1994. Það hafi því verið óheimilt að veita honum lausn úr starfi í tilefni af kæru yfir líkamsmeiðingum, nema með málið hefði verið farið skv. 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, sbr. 3. málslið 28. gr. laganna.

Af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er því hins vegar haldið fram, að ekki hafi verið gengið frá ráðningu A fyrir sumarið 1994, þegar upplýsingar bárust um, að hann yrði kærður fyrir líkamsárás. Honum hafi því í kjölfarið verið tilkynnt, að hann yrði ekki ráðinn til sumarafleysinga sem fangavörður.

Vald til stöðuveitinga er almennt í höndum ráðherra á viðkomandi sviði, nema sérstakar undantekningar séu gerðar í lögum. Þannig er gert ráð fyrir að ráðherra geti framselt vald sitt til forstjóra starfsgreinar, sbr. 2. gr. laga nr. 38/1954. Hér kemur einnig til athugunar 2. ml. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sem kveður svo á, að dómsmálaráðherra ráði fangaverði, en forstöðumaður viðkomandi stofnunar aðra starfsmenn. Þá kemur fram í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til A, dags. 19. júlí 1994, að fangelsin á höfuðborgarsvæðinu ráði sumarafleysingamenn. Í máli þessu er óumdeilt, að hvorki dómsmálaráðherra né forstjóri fangelsa á höfuðborgarsvæðinu í umboði hans höfðu tekið ákvörðun um ráðningu A til sumarafleysinga á árinu 1994. Ákvörðun um ráðningu hans hafði því ekki verið tekin af þar til bæru stjórnvaldi, þegar honum var tilkynnt, að hann yrði ekki ráðinn til sumarafleysinga á árinu 1994.

Í gögnum málsins kemur fram, að störf sumarafleysingamanna hófust á tímabilinu 15.-25. maí 1994. Jafnframt kemur fram, eins og áður segir, að varðstjóri í...fangelsi hafi kallað A á vakt í tvo daga í apríl s.á. sökum erfiðleika við að manna vaktir í fangelsinu. Hvað sem líður heimildum varðstjóra til að kveðja menn til slíkra tímabundinna afleysingastarfa, er ljóst, að störf A í umrædda tvo daga uppfylltu ekki það skilyrði 1. gr. laga nr. 38/1954, að um aðalstarf í þjónustu ríkisins væri að ræða.

Að framansögðu athuguðu tel ég, að A hafi ekki verið ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954, þegar honum var tilkynnt, að hann yrði ekki ráðinn til sumarafleysingastarfa á árinu 1994 vegna hinna tilgreindu ástæðna. Því var ekki skylt að fara með mál A í samræmi við 7.-11. gr. laga 38/1954.

Eins og áður segir, var A kvaddur til starfa af varðstjóra...fangelsisins í aprílmánuði 1994, en A hafði áður fengið vilyrði forstöðumanns fangelsanna á höfuðborgarsvæðinu fyrir því, að hann yrði ráðinn til sumarafleysinga og haft yrði samband við hann síðar. Af hálfu A er því haldið fram, að á sambærilegan hátt hafi áður verið staðið að ráðningu hans í afleysingastörf hjá fangelsunum á höfuðborgarsvæðinu. Hefði hann því mátt treysta því, að hann hefði verið ráðinn til starfa við kvaðningu varðstjóra...fangelsisins. Ég tel af þessu tilefni ástæðu til að beina því til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að séð verði til þess að skýrar reglur gildi um það, hvaða starfsmenn séu bærir til þess að taka ákvörðun um ráðningu afleysingamanna við fangelsi ríkisins, þ.m.t. um sérstök útköll á aukavaktir.

[...]

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að A hafi ekki talist ríkisstarfsmaður í skilningi laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þegar honum var tilkynnt, að hann yrði ekki ráðinn til sumarafleysingastarfa á árinu 1994. Ég tel hins vegar ástæðu til að beina því til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að séð verði til þess, að skýrar reglur gildi um það, hvaða starfsmenn séu bærir til þess að taka ákvörðun um ráðningu afleysingamanna við fangelsi ríkisins, þar á meðal um sérstök útköll á aukavaktir."