Álit

I. Hinn 31. október 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir áminningu, sem sýslumaðurinn í X veitti honum hinn 19. maí 1993, og meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á kæru hans vegna hennar. Nánar tiltekið lýtur kvörtun A í fyrsta lagi að því, að sýslumaður hafi ekki veitt honum færi á að tjá sig, áður en áminningin var veitt. Í öðru lagi heldur hann því fram, að meintar misfellur hafi ekki verið þess eðlis að þær réttlættu áminningu. Þá hafi ekki verið reynt að bæta úr málinu áður, með vægari ráðstöfunum. Einnig telur A, að sýslumaður hafi ekki afturkallað áminninguna með nægjanlega skýrum hætti í bréfi sínu frá 26. maí 1993, verði yfirleitt talið að um afturköllun hafi verið að ræða. Hvað varðar kvörtun A yfir málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, þá kvartar A almennt yfir málsmeðferð þess á kæru hans vegna áminningarinnar og þeim langa tíma, sem meðferð málsins tók hjá ráðuneytinu. II. Samkvæmt gögnum málsins var A veitt áminning af sýslumanninum í X hinn 19. maí 1993 með eftirfarandi hætti: "Kvartanir hafa af og til komið fram, að þú tilkynnir ekki nægilega um fjarvistir þínar af lögreglustöðinni. Þér ber að láta stöðvarmann, varðstjóra, eða yfirlögregluþjón vita þegar þú þarft að hverfa af stöðinni um einhvern tíma og hvenær þú gerir ráð fyrir að mæta aftur, svo og hvort og hvernig unnt er að ná í þig ef þurfa þykir. Í síðustu viku varst þú fjarverandi í tvo daga, þriðjudag og fimmtudag án þess að láta vita, eða gera grein fyrir fjarvistinni. Auk þess mættir þú að morgni miðvikudagsins stutta stund, en mættir ekki meira þann dag. Eftir á gafst þú þá skýringu að þú hefðir verið í fríi án þess þó að fá leyfi fyrirfram. Í apríl kom í ljós að þroskaheftur maður, [...] var íklæddur skyrtu með lögreglumerki. Við athugun kom í ljós að þú hefðir gefið honum lögreglumerki. Með vísan til ákvæða 7. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ert þú áminntur fyrir framangreinda hegðun og jafnframt óskað að þú bætir ráð þitt." A mótmælti umræddri áminningu og krafðist þess að hún væri felld úr gildi með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 21. maí 1993, og bréfi til sýslumannsins í X, dags. 24. maí 1993. Í síðargreinda bréfinu segir m.a.: "Varðandi málavexti og aðdraganda atvika þeirra sem minnst er á í bréfi þínu vísa ég til skýringa minna sem komu fram á fundi okkar þriðjudaginn 18. þ.m., svo og til greinargerða sem ég hef sent þér varðandi stjórnunarvandamál hjá lögreglunni í [X]. [...] Ég ítreka mótmæli mín við áminningunni og krefst þess að hún verði dregin til baka." Í svarbréf sýslumannsins í X, dags. 26. maí 1993, segir: "Vísað er til bréfs þíns dags. 24. maí s.l. Farið er fram á í bréfinu að ég dragi til baka áminningu sem þér var veitt með bréfi dags. 19. maí s.l. Ég get ekki fallist á að draga áminninguna til baka. Hins vegar get ég fallist á að áminningin verði skoðuð sem minniháttar áminning, sem hafi ekki sömu lagaverkun og áminning hefur sem veitt er með vísan til 7. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins." A ítrekaði tilmæli sín til dóms- og kirkjumálaráðherra 11. október 1993. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 22. desember 1993, þar sem A var tilkynnt sú ákvörðun ráðuneytisins, að láta fara fram úttekt á málefnum lögreglunnar í X, segir m.a.: "Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 21. maí 1993, þar sem þér óskið þess annars vegar að ráðuneytið felli úr gildi áminningu, sem sýslumaðurinn í [X] veitti yður með bréfi dags. 19. maí 1993, en breytti með bréfi dags. 26. maí 1993, á þann veg að hún yrði skoðuð sem minni háttar og hefði ekki sömu lagaverkun og áminning veitt með vísan til 7. gr. laga nr. 38/1954, og hins vegar er þess óskað af yðar hálfu að ráðuneytið kanni baksvið málsins í samhengi og reyni að finna á því lausn. Ráðuneytið telur að því sé nauðsynlegt að gera úttekt á þeim málum sem þarna er um að ræða áður en það geti tekið afstöðu til málsskots yðar varðandi áminninguna og hyggst ráðuneytið setja til þess óvilhallan mann af sinni hálfu." Með bréfi 17. janúar 1994 fól dóms- og kirkjumálaráðuneytið..., skólastjóra Lögregluskóla ríkisins, að annast úttekt á starfsmannavandamálum lögreglunnar í X, þar sem vísað hefði verið til þeirra sem baksviðs framangreindrar áminningar. Hinn 7. júlí 1994 var úttektinni lokið og skýrsla afhent ráðuneytinu. Með bréfi, dags. 4. október 1994, tilkynnti ráðuneytið A afstöðu sína til áminningarinnar. Þar segir m.a.: "Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, herra aðstoðaryfirlögregluþjónn, dags. 21. maí 1993, þar sem þér farið þess á leit að ráðuneytið felli úr gildi áminningu, sem sýslumaðurinn í X veitti yður með bréfi, dags. 19. maí 1993, en breytti með bréfi, dags. 26. maí 1993, á þann veg að hún yrði skoðuð sem minni háttar og hefði ekki sömu lagaverkun og áminning veitt með vísan til 7. gr. laga nr. 38/1954. Í sama bréfi farið þér þess á leit að ráðuneytið kanni baksvið málsins í samhengi og reyni að finna á því lausn. Varðandi áminninguna lítur ráðuneytið svo á að hún hafi í reynd verið felld úr gildi með bréfi sýslumanns, dags. 26. maí 1993, og telur því ekki efni til að taka afstöðu til málsmeðferðar eða efni áminningarinnar." III. Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 17. nóvember 1994, og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi 15. desember 1994. Þar segir meðal annars: "Efnislega virðist kvörtun [A] varða tvö atriði. Í fyrsta lagi áminningu sem sýslumaðurinn í [X] veitti honum 19. maí 1993. Varðandi áminninguna kvartar [A] í fyrsta lagi yfir því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig áður en áminningin var veitt, í öðru lagi yfir því að þær ávirðingar sem honum var veitt áminning vegna hafi ekki réttlætt svo harkaleg úrræði sem áminning er og í þriðja lagi að sýslumaður hafi ekki afturkallað áminninguna með nægjanlega skýrum hætti með bréfi sínu 26. maí 1993, verði yfirleitt talið að um afturköllun hafi verið að ræða. Þá lýtur kvörtun [A] að þeim langa tíma sem það tók ráðuneytið að taka afstöðu til kæru hans frá 21. maí 1993. [...] Varðandi málsmeðferð sýslumanns áður en áminningin var veitt telur ráðuneytið ljóst að [A] var ekki gefið tækifæri til andmæla áður en hún var veitt. Það er mat ráðuneytisins að í bréfi sýslumanns til [A], dags. 26. maí 1993, hefði falist afturköllun á áminningunni og þar af leiðandi væri hún ekki í gildi. Ráðuneytið tók ekki afstöðu til þess hvort meintar ávirðingar réttlættu áminningu og hefur ráðuneytið ekki haft ástæðu til að taka afstöðu til þess. Varðandi málsmeðferð ráðuneytisins skal einungis tekið fram að ráðuneytið tók þá ákvörðun að taka ekki afstöðu til áminningarinnar einnar sér heldur málsins í heild og eru helstu tímamörk hvað það varðar rakin hér að framan." Meðfylgjandi bréfi ráðuneytisins var bréf sýslumannsins í X, dags. 2. desember 1994, þar sem hann skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Segir þar m.a. svo: "Vísað er til bréfs dómsmálaráðuneytisins dags. 25. f.m. vegna fyrirspurnar frá umboðsmanni Alþingis varðandi kvörtunarefni [A] aðstoðaryfirlögregluþjóns í [X]... Svo sem að framan greinir veitti ég [A] skriflega áminningu með bréfi dags. 19. maí 1993. Áminningin er svofelld: [...] Á fundi með [A] þegar umrætt bréf var afhent honum viðurkenndi hann að hafa gefið umræddum [...], skyrtu með lögreglumerki. [A] kvaðst ekki vera sáttur við áminninguna og kvaðst mundu mótmæla henni skriflega. Með bréfi dags. 24. maí 1993 mótmælti [A] framangreindri áminningu og skýrði nánar sín sjónarmið. Í bréfinu kom m.a. fram að hann viðurkenndi að hafa afhent skyrtu með lögreglumerki. Hins vegar féllst hann ekki á að leyfislausar fjarvistir hafi verið með þeim hætti sem segir í bréfi mínu frá 19. maí. Eftir nánari athugun á málinu komst ég að þeirri niðurstöðu að hegðun umrædds starfsmanns væri aðfinnsluverð. Því gat ég ekki fallist á að draga áminninguna alfarið til baka. Hins vegar gat ég fallist á að áminningin eins og hún var sett fram í umræddu bréfi frá 19. maí 1993 væri óþarflega ströng miðað við hegðun starfsmannsins og að teknu tilliti til sjónarmiða hans. Í samræmi við þessa niðurstöðu ritaði ég [A] svofellt bréf sem er dagsett 26. maí 1993: [...]" Hinn 19. desember 1994 veitti ég A færi á að gera athugasemdir við fyrrnefnt bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 8. mars 1995. IV. Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 22. ágúst 1995, segir: "Í máli þessu er deilt um, hvort áminning sú, sem A var veitt hinn 19. maí 1993, hafi verið réttmæt, hvort rétt hafi verið að málsmeðferð staðið og hvort umrædd áminning hafi verið afturkölluð með fullnægjandi hætti. Í 7.-13. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er lögbundið, hvernig staðið skuli að lausn ríkisstarfsmanna úr stöðu. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laganna er formleg áminning almennt nauðsynlegur undanfari frávikningar. Fram kemur í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, að ákvarðanir stjórnvalda um að beita opinbera starfsmenn stjórnsýsluviðurlögum teljist til stjórnvaldsákvarðana og falli því undir lögin, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283). Af þeim sökum ber að fylgja málsmeðferðarreglum laganna, þegar starfsmanni er veitt áminning. Meginreglan er því m.a. sú, að veita ber starfsmanni færi á að tjá sig, áður en honum er veitt áminning. Óumdeilt er, að A var ekki veitt færi á að skýra mál sitt, áður en honum var veitt umrædd áminning. Ákvörðun sýslumannsins í X um að veita A áminningu var tekin 19. maí 1993. Á umræddum tíma höfðu stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki tekið gildi, sbr. 1. mgr. 35. gr. laganna. Eins og ég hef áður bent á og fram kemur í ársskýrslu minni frá 1993, bls. 137, þá verður ráðið af úrlausnum dómstóla, eðli máls og meginreglum laga, að málsaðili eigi oft svonefndan andmælarétt í ólögfestum tilvikum, ef mál snertir mikilvæga persónulega eða fjárhagslega hagsmuni hans, enda liggi ekki afstaða hans fyrir í gögnum máls. Ég tel, að áminning ríkisstarfsmanns skv. 7. gr. starfsmannalaga snerti svo mikilvæga hagsmuni hans, þar sem hún getur verið undanfari brottvikningar úr starfi, að veita eigi honum færi á að tjá sig um mál, áður en tekin er ákvörðun um áminningu. Af þessum sökum tel ég, að sýslumaðurinn í X hefði átt að gefa A færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en hann tók ákvörðun um að veita A áminningu. Eftir að A hafði verið tilkynnt um áminninguna, gerði hann grein fyrir sjónarmiðum sínum. Kom þá á daginn, að áminningin var "óþarflega ströng miðað við hegðun starfsmannsins og að teknu tilliti til sjónarmiða hans", eins og segir í bréfi sýslumannsins í X til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 2. desember 1994. A kvartar einnig yfir ákvörðun sýslumanns, dags. 26. maí 1993. Telur hann, að sýslumaður hafi ekki afturkallað áminninguna með nægilega skýrum hætti. Í bréfi sýslumannsins í X, dags. 26. maí 1993, segir m.a.: "Ég get ekki fallist á að draga áminninguna til baka. Hins vegar get ég fallist á að áminningin verði skoðuð sem minniháttar áminning, sem hafi ekki sömu lagaverkun og áminning hefur sem veitt er með vísan til 7. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins." Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti, að stjórnvaldsákvörðun verði að vera bæði ákveðin og skýr, svo að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Þessi regla á við hvort sem um er að ræða afturköllun á grundvelli almennra afturköllunarheimilda eða staðfestingu stjórnvalds á því, að ákvörðun hafi ekki réttaráhrif að lögum vegna verulegs annmarka, sem hún er haldin, sbr. nú 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel, að afturköllun sýslumanns á áminningunni hafi ekki verið nægilega skýr, þar sem annars vegar var hafnað að draga áminninguna til baka, en hins vegar fallist á að áminningin hefði ekki þau réttaráhrif, sem mælt er fyrir um í 7. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ber þar sérstaklega til þess að líta, að lög þessi hafa ekki að geyma ákvæði um annars konar áminningu en skv. 7. gr. þeirra laga. Ég tel, að efni bréfsins hafi ekki verið svo skýrt að treysta mætti því, að ólöglærður ríkisstarfsmaður gæti skilið það og metið réttarstöðu sína. A kvartar einnig yfir meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á máli sínu. A skaut málinu til ráðuneytisins 21. maí 1993. Í stjórnsýslukæru felst annars vegar réttur fyrir aðila máls til að bera ákvörðun undir æðra stjórnvald til endurskoðunar og hins vegar skylda fyrir hið æðra stjórnvald að úrskurða um efni kæru, að uppfylltum kæruskilyrðum. Eftir að A hafði skotið máli sínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, bar ráðuneytinu því skylda til að taka ákvörðunina um áminningu til skjótrar endurskoðunar sem æðra stjórnvald og leggja úrskurð á málið. Ráðuneytið tilkynnti A um ákvörðun sína um almenna úttekt á lögreglunni í X 22. desember 1993, sjö mánuðum eftir að málinu var skotið til ráðuneytisins. Lokaniðurstaða ráðuneytisins var síðan tilkynnt honum með bréfi, dags. 4. október 1994, u.þ.b. 1 ári og 5 mánuðum eftir málsskotið. Af bréfi ráðuneytisins frá 4. október 1994 má ætla, að niðurstaða þess byggist eingöngu á túlkun á ákvörðun sýslumannsins í X, dags. 26. maí 1993, sbr. eftirfarandi ummæli: "Varðandi áminninguna lítur ráðuneytið svo á að hún hafi í reynd verið felld úr gildi með bréfi sýslumanns, dags. 26. maí 1993, og telur því ekki efni til að taka afstöðu til málsmeðferðar eða efni áminningarinnar." Ráðuneytið hafði öll gögn og forsendur til að komast að umræddri niðurstöðu, þegar eftir viðtöku kæru A. Ef ráðuneytið taldi að áminningin væri fallin úr gildi með bréfi sýslumannsins í X, dags. 26. maí 1993, var ekki ástæða fyrir ráðuneytið að bíða úttektarinnar, þar sem hún varðaði m.a. réttmæti efnis áminningarinnar, en fjallaði að engu leyti um meinta afturköllun sýslumannsins í X. Engar viðhlítandi skýringar hafa því verið gefnar á því, hve langan tíma meðferð málsins tók. Samræmist þessi dráttur málsins ekki vönduðum stjórnsýsluháttum. Með vísan til þess að lokaniðurstaða ráðuneytisins varð sú, að áminningin væri úr gildi fallin, tel ég ekki ástæðu til að fjalla um, hvort réttmæt ástæða hafi verið til þess að veita A áminningu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga, um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987. V. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að sýslumanninum í X hafi borið skylda til að gefa A færi á að tjá sig, áður en hann tók ákvörðun um að áminna hann. Einnig tel ég, að afturköllun áminningarinnar, dags. 26. maí 1993, hafi ekki verið nægilega skýr. Þá hafa ekki verið gefnar viðhlítandi skýringar á því, hve langan tíma það tók dóms- og kirkjumálaráðuneytið að fjalla um málskot A."