Álit

I.

Með bréfi forseta Alþingis, dags. 24. júlí 1995, var Friðgeir Björnsson, dómstjóri, skipaður, samkvæmt 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, til þess að fara með kvörtun A, þar sem umboðsmaður Alþingis, Gaukur Jörundsson, hafði vikið sæti við meðferð málsins.

Hinn 24. júní 1994 rituðu 6 tollverðir í Reykjavík umboðsmanni Alþingis bréf og óskuðu eftir því að hann kannaði "réttmæti stöðuveitingar deildarstjóra 1, tollgæslu, við embætti sýslumannsins á Selfossi".

Umboðsmaður Alþingis ritaði einum þeirra, D, bréf, dags. 8. ágúst 1994, og greindi frá því að hann teldi að ákvörðun sýslumannsins um ráðningu í framangreinda stöðu yrði borin undir fjármálaráðherra sem æðra stjórnvald á sviði tollamála. Hann greindi jafnframt frá því að samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, væri það skilyrði þess að unnt væri að kvarta til umboðsmanns, að æðra stjórnvald hefði fellt úrskurð sinn í máli sem til þess mætti skjóta.

Í bréfi A til fjármálaráðherra, dags. 30. nóvember 1994, kveðst hann vera ósáttur við stöðuveitinguna á Selfossi, en stöðuna hafi fengið maður sem ekki sé vitað til að hafi starfað við tollgæslu eða sé tollskólagenginn. A fer þess á leit að fjármálaráðherra gefi sér álit á málinu. Það gerir fjármálaráðuneytið með bréfi, dags. 25. janúar 1995. Þar kemur fram að fjármálaráðuneytið hafi ritað sýslumanni bréf. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins eftirfarandi:



"Fram kemur í svari sýslumanns að starfsmaður sá sem ráðinn var í umrætt starf deildarstjóra hafi sinnt tollafgreiðslu og tollskoðun vöru frá árinu 1992 ásamt öðrum verkefnum. Jafnframt kemur fram að viðkomandi muni sækja tollskólann eftir því sem ástæður kunni að vera til og aðstæður leyfa.

Í tilefni erindis yðar kannaði ráðuneytið hvenær síðast hefði verið boðið upp á nám í Tollskóla ríkisins sbr. reglugerð nr. 85/1983. Samkvæmt upplýsingum frá embætti tollstjórans í Reykjavík hefur ekki verið tilefni til þess að bjóða upp á formlegt nám í Tollskólanum síðastliðin 2-3 ár vegna fárra þátttakenda, hins vegar hafi nýjir starfsmenn sótt fræðslunámskeið hjá embættinu.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða varðandi ráðningu deildarstjóra 1 við embætti sýslumannsins á Selfossi telur ráðuneytið ekki vera ástæðu til þess að hafast frekar að í máli þessu...".



II.

Hinn 24. mars 1995 ritaði umboðsmaður Alþingis fjármálaráðherra bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti honum í té gögn málsins og skýrði afstöðu sína til kvörtunar [A].

Hinn 25. apríl 1995 ritaði umboðsmaður Alþingis sýslumanninum á Selfossi. Þar segir m.a.:



"... er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að þér látið umboðsmanni Alþingis í té gögn málsins, þar á meðal umsóknir, sem bárust í tilefni af auglýsingu umræddrar tollstöðu og skýrið afstöðu yðar til kvörtunar [A]. Þess er sérstaklega óskað að upplýst verði, hvort sá, sem ráðinn var í tollstöðuna, hafi staðist próf frá Tollskóla ríkisins, sbr. 16. gr. sömu reglugerðar. Uppfylli sá, sem ráðinn var, ekki nefnt skilyrði, er þess óskað að upplýst verði, hvaða ástæður hafi verið taldar réttlæta, að vikið var frá umræddu skilyrði, í ljósi þess að meðal umsækjenda voru aðilar, sem lokið höfðu námi frá Tollskóla ríkisins".



Fjármálaráðuneytið ritaði sýslumanninum á Selfossi bréf, dags. 20. desember 1994, og óskaði eftir upplýsingum um það hvernig háttað hefði verið ráðningu í starf tollvarðarins og á hverju ákvörðun um ráðningu hefði byggst.

Svarbréf sýslumannsins til fjármálaráðuneytisins, sem dagsett er 29. desember 1994, er svohljóðandi:



"Varðandi bréf yðar frá 20. desember s.l. þar sem beðið er um upplýsingar um ráðningu deildarstjóra, tollvarðar, getum vér upplýst eftirfarandi: Frá árinu 1984 til ársins 1988 voru afgreiðslur aðflutningsskýrslna á höndum starfsmanna embættisins. Eftir því sem á leið varð sú vinna sem þessu fylgdi svo mikil að gripið var til þess ráðs að breyta starfsfyrirkomulagi þannig að eitt stöðugildi, er losnaði vegna sjúkratrygginga, var tekið fyrir starfsmann sem sjá skyldi um tollamál. Þetta gerðist árið 1988.

Á næstu árum margfaldaðist afgreiðslufjöldi og var þegar árið 1990 farið að tala um stöðugildi tollvarðar, sem þá myndi útvíkka starfssvið hans til afgreiðslu skipa í Þorlákshöfn. Þetta starf tollafgreiðslumannsins var svo látið í hendur [B] 1992 er þáverandi starfsmaður var ráðinn skrifstofustjóri.

Þegar ákvörðun um stöðugildi tollvarðar var tekin á vordögum 1994 var auglýst laus staða og umsóknafrestur síðan framlengdur vegna ábendinga tollvarðafélagsins.

Varðandi ráðningu í starf deildarstjóra þótti ekki ástæða til að ganga framhjá [B] sem sinnt hefur tollafgreiðslu og tollskoðun vöru frá 1992 og hefur einnig, nú sem áður, sinnt öðrum verkefnum svo sem útgáfu atvinnuskírteina, eftirliti með lögskráningu sjómanna og útgáfu siglingavottorða. Þá má geta þess að umfang tollafgreiðslunnar, áður en stöðugildi tollvarðar varð til, var orðið mjög mikið miðað við aðrar tollhafnir. Fjöldi afgreiðslna var tæp 2 þúsund á árinu 1993 og tæp 10 þúsund tonn af vörum voru afgreidd."



Fjármálaráðuneytið ritaði sýslumanninum enn bréf og er það dagsett 6. janúar 1995 og vitnar í 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983, um Tollskóla ríkisins, þar sem kveðið er á um að eigi skuli ráða eða skipa í fastar tollstöður við tollendurskoðun eða tollgæslu aðra en þá sem staðist hafa próf frá tollskólanum, en heimilt sé að víkja frá ákvæðinu ef sérstaklega standi á. Þá segir í bréfinu:



"Með vísan til þessa ákvæðis óskar ráðuneytið eftir áliti yðar um hvort sérstakar ástæður hafi verið fyrir hendi til þess að víkja frá skilyrðinu sbr. 2. málsl. 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983."



Bréfi fjármálaráðuneytisins svarar sýslumaður með bréfi, dags. 19. janúar 1995, og er það bréf svohljóðandi:



"Vegna bréfs yðar dags. 6. janúar 1995 þar sem óskað er eftir áliti sýslumannsins á því að hvort sérstakar ástæður hafi verið fyrir hendi til þess að víkja frá skilyrðum 2. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983, er því til að svara að að áliti voru eru þau skilyrði fyrir hendi þar sem sá sem ráðinn var gegndi þessum störfum áður en til útvíkkunar starfs hans kom.

Einnig er rétt að fram komi að viðkomandi mun sækja tollskólann eftir því sem ástæður kunna að vera til og aðstæður leyfa".



Fjármálaráðuneytið svaraði bréfi umboðsmanns Alþingis með bréfi, dags. 31. mars 1995, en það hljóðar svo:



"Í bréfum tollstjórans á Selfossi dags. 29. desember og 19. janúar sl., kemur m.a. fram að starfsmaður sá sem ráðinn var í stöðuna hafi sinnt tollafgreiðslu og tollskoðun vöru frá árinu 1992 ásamt öðrum verkefnum og muni sækja tollskólann eftir því sem ástæður kunni að vera til og aðstæður leyfa.

Jafnframt kannaði ráðuneytið hjá embætti tollstjórans í Reykjavík hvenær síðast hafi verið boðið upp á nám í Tollskólanum. Samkvæmt upplýsingum frá embættinu hefur ekki verið unnt að bjóða upp á formlegt nám í Tollskóla ríkisins síðastliðin 2-3 ár vegna fárra þátttakenda. Hins vegar hafi nýir starfsmenn sótt fræðslunámskeið hjá embættinu.

Ráðuneytið telur með vísan til þess að ekki hafi verið unnt að bjóða upp á nám við Tollskóla ríkisins að heimilt hafi verið að víkja frá umræddu skilyrði 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983 sbr. 2. málsliður 16. gr. sömu reglugerðar við ráðningu umrædds tollvarðar enda muni hann sækja nám við Tollskóla ríkisins þegar þar verður boðið upp á nám.

Varðandi almenn hæfisskilyrði sem tilgreind eru í 13. gr. reglugerðarinnar telur ráðuneytið að þar sé um að ræða mjög almenn skilyrði sem flestir umsækjendur um stöðuna hafi uppfyllt að undanskyldu aldursskilyrði 2. tl. 1. mgr. Það er mat ráðuneytisins að slíkt aldursskilyrði skuli ekki ráða úrslitum um hæfni umsækjenda og telur því að heimilt hafi verið að víkja frá því við ráðningu í stöðuna með vísan til 2. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar.

Í bréfi yðar er óskað eftir að ráðuneytið láti yður í té gögn málsins. Hjálagt fylgja þau gögn sem ráðuneytið hefur undir höndum."



Sýslumaðurinn á Selfossi svaraði bréfi umboðsmanns Alþingis með bréfi, dags. 28. apríl 1995, en bréfið hljóðar svo:



"Hér með eru afrit bréfa til þeirra er sóttu um auglýsta stöðu tollvarðar hjá embætti voru. Eins og fram kemur voru umsóknir endursendar og afriti þeirra var ekki haldið eftir.

Það breytir í sjálfu sér ekki því að vitað er að sá sem stöðuna hlaut er ekki tollskólagenginn og að meðal umsækjenda voru aðilar sem lokið höfðu námi frá Tollskóla ríkisins.

Eftir sem áður er uppistaðan í vinnu viðkomandi að afgreiða aðflutningsskýrslur og jafnframt að skoða vöruna í tollgeymslum á Selfossi og Þorlákshöfn og sinna öðrum þeim störfum sem fylgja tollafgreiðslu svo sem akstursleyfi erlendra bifreiða. Einnig er hluti starfs viðkomandi lögskráning sjómanna allra útgerða í Árnessýslu og útgáfa atvinnuskírteina. Við ráðningu tollvarðar bættist við þessi störf tollafgreiðsla skipa að og frá Þorlákshöfn.

Ekki þótti ástæða til annars en að viðkomandi héldi sínu starfi er hann hafði með höndum. Að öðru leyti vísast til bréfs til fjármálaráðuneytisins um þetta mál, sbr. hjálagt ljósrit."



Umboðsmaður Alþingis ritaði A bréf, dags. 5. apríl 1995, og greindi honum frá því að sér hefði borist bréf frá fjármálaráðuneytinu, dags. 31. mars, og óskaði eftir því að hann sendi umboðsmanni þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera af því tilefni.

Í svarbréfi A, dags. 11. apríl 1995, kemur fram að hann hafi sinnt tollafgreiðslu og tollskoðun vöru frá árinu 1977 og tollafgreiðslu aðkomufara frá sama ári. Þá segir í bréfinu eftirfarandi:



"Ennfremur kemur fram í svari ráðuneytisins, að vegna þess að ekki hafi verið unnt að bjóða upp á nám í Tollskólanum hafi verið heimilt að víkja frá skilyrði 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983, sbr. 2. málslið 16. gr. sömu reglugerðar.

Að mínu mati var ástæðulaust að víkja frá skilyrðum reglugerðarinnar, þar sem t.d. ég sem umsækjandi um stöðuna á Selfossi, uppfylli öll skilyrðin, þ.e.a.s. ég hef lokið námi frá Tollskóla ríkisins og hef starfað við tollgæslu frá árinu 1977."



III.

Forsendur og niðurstöður álits skipaðs umboðsmanns, Friðgeirs Björnssonar, dags. 20. nóvember 1995, eru svohljóðandi:

"Samkvæmt 31. gr. laga nr. 55/1987 er sýslumaðurinn á Selfossi tollstjóri í Árnestollumdæmi og annast þar tollheimtu og tolleftirlit. Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laganna starfar Tollgæsla Íslands við embætti ríkistollstjóra og stjórnar tollgæslustjóri henni. Í 1. mgr. 35. gr. sömu laga segir að tollyfirvöldum til aðstoðar séu tollgæslumenn og aðrir tollstarfsmenn og skuli tollgæslumenn ráðnir til starfa hjá Tollgæslu Íslands. Þrátt fyrir þetta lagaákvæði réði sýslumaðurinn á Selfossi tollgæslumann, B, með ráðningarsamningi sem undirritaður var 6., 10. og 23. júní 1994, en samkvæmt samningnum hófst starfið 1. apríl 1994.

Eins og mál þetta ber að tel ég ekki ástæðu til að fjalla nánar um valdmörkin á milli Tollgæslu Íslands og sýslumanna en um það atriði mun umboðsmaður Alþingis fjalla nánar í öðru máli sem nú er til meðferðar hjá honum. Þótt veitingarvaldið hafi í þessu tilviki verið í höndum sýslumanns bar að sjálfsögðu að fara eftir þeim reglum sem um ráðningu tollvarða gilda að öðru leyti.

Tollstarfsmenn eru opinberir starfsmenn og verða því að fullnægja hæfisskilyrðum 3. gr. laga nr. 38/1954. Þá er tekið fram í 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983 um Tollskóla ríkisins, veitingu í fastar tollstöður o.fl. að auk hæfisskilyrða laga nr. 38/1954 skuli þeir sem ráðnir eru í tollstöður við tollendurskoðun eða tollgæslu fullnægja eftirtöldum skilyrðum:



1. Umsækjandi skal hafa lokið grunnskóla, fjölbrautaskóla, menntaskóla eða sérskóla er veiti sambærilega menntun. Sérstök áhersla er lögð á góða kunnáttu í íslensku. Skal honum skylt að gangast undir hæfnispróf í íslensku og vélritun. Umsækjandi skal hafa vald á einhverju norðurlandamálanna, ensku eða þýsku.

2. Umsækjandi um stöðu tollgæslumanns skal auk skilyrða 1. tl. fullnægja þeim skilyrðum að vera á aldrinum 20-30 ára, andlega og líkamlega heilbrigður og skal honum skylt að gangast undir læknisskoðun trúnaðarlæknis sé þess krafist. Jafnframt skal hann hafa almenn ökumannsréttindi til bifreiðaaksturs og vera syndur.

Heimilt er að víkja frá einstökum skilyrðum 1. mgr. ef sérstakar ástæður mæla með því.



Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. tollalaga nr. 55/1987 skal við embætti tollstjórans í Reykjavík vera tollskóli er veiti tollstarfsmönnum kennslu í tollfræðum og samkvæmt 2. mgr. sömu greinar má gera það að skilyrði fyrir veitingu í fasta stöðu að viðkomandi hafi lokið prófi frá tollskólanum.

Á grundvelli þessarar lagaheimildar er mælt svo fyrir í 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983 að "eigi [skuli] ráða eða skipa í fastar tollstöður við tollendurskoðun eða tollgæslu aðra en þá sem staðist hafa próf frá tollskólanum". Þá segir ennfremur að "víkja [megi] frá þessu ákvæði ef sérstaklega [standi] á".

Eins og mál þetta hefur verið lagt fyrir hef ég ákveðið, með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að takmarka umfjöllun mína við það álitaefni hvort sýslumanni hafi verið heimilt að lögum að ráða B í tollstöðu þar sem hann uppfyllti ekki það almenna hæfisskilyrði að hafa lokið prófi frá tollskólanum, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983, sbr. 2. mgr. 40. gr. tollalaga nr. 55/1987.

Eins og að framan er rakið bað umboðsmaður Alþingis sýslumanninn að upplýsa sérstaklega hvaða ástæður hafi verið taldar réttlæta það að vikið var frá skilyrði 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983.

Skýringar sýslumannsins koma fram í bréfi hans til fjármálaráðuneytisins, dags. 29. desember 1994, og í bréfi hans til umboðsmanns Alþingis, dags. 28. apríl 1995. Bæði bréfin hafa verið rakin hér að framan. Í þeim kemur fram að starf tollafgreiðslumanns hafi verið látið í hendur B árið 1992, sem sinnt hafi tollafgreiðslu og tollskoðun vöru frá þeim tíma auk annarra verkefna s.s. útgáfu atvinnuskírteina, eftirliti með lögskráningu sjómanna og útgáfu siglingavottorða. Hins vegar hafi bæst við störfin, þegar hann var ráðinn 1994, tollafgreiðsla skipa að og frá Þorlákshöfn. Ekki hafi þótt ástæða til annars en að [B] héldi starfi sínu. Þá kemur fram í bréfi fjármálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis dags. 31. mars 1995 að samkvæmt upplýsingum frá embætti tollstjórans í Reykjavík hafi ekki verið unnt að bjóða upp á formlegt nám í Tollskóla ríkisins síðastliðin 2-3 ár vegna fárra þátttakenda. Hins vegar hafi nýir starfsmenn sótt fræðslunámskeið hjá embættinu. Þá er skýrt frá því í bréfi sýslumanns til ráðuneytisins dags. 19. janúar 1995 að B muni sækja tollskólann eftir því sem ástæður kunni að vera til og aðstæður leyfi.

Samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983 er meginreglan sú að ekki má veita manni tollstöðu nema hann hafi lokið prófi við tollskólann. Víkja má þó frá þessu almenna hæfisskilyrði um próf frá Tollskóla Íslands, ef "sérstaklega stendur á" og er ekki að finna sérstakar skýringar á því hvaða atvik falla þar undir. Mat á því hvort þannig standi á að tækt sé að víkja frá skilyrðinu er í höndum þess sem stöðuna veitir, í þessu tilviki sýslumannsins á Selfossi. Við skýringu á því hvaða atvik geta fallið undir ákvæðið verður að hafa í huga þá staðreynd að almenn hæfisskilyrði eru í eðli sínu lögfest lágmarksskilyrði sem opinberir starfsmenn þurfa að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því. Meginreglan er því sú að val veitingarvaldshafa er bundið við þá umsækjendur sem uppfylla þau almennu hæfisskilyrði sem gerð eru vegna viðkomandi stöðu. Alkunna er að víða í lögum er þess krafist að starfsmenn ríkisins fullnægi ákveðnum menntunarkröfum til þess að geta gegnt starfi í þágu ríkisins og óvíða gerðar undantekningar frá þeim kröfum. Eins og nánar er vikið að í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1992, bls. 157, verður að líta svo á að til þess að heimilt sé að víkja frá almennum hæfisskilyrðum á grundvelli undantekningarreglu, sem kveður á um "sérstakar ástæður", þurfi að liggja fyrir veigamikil og málefnaleg sjónarmið. Má þar sem dæmi nefna að enginn umsækjenda uppfylli það skilyrði sem undanþægt er. Í máli þessu er upplýst að nokkrir umsækjenda uppfylltu það skilyrði að hafa próf frá Tollskóla Íslands. Ekkert er fram komið um að þeir hafi ekki að öðru leyti verið vel til starfans fallnir. Eins og mál þetta er vaxið verður að telja þau sjónarmið sem sýslumaður hefur lýst að lögð hafi verið til grundvallar þegar B var ráðinn réttlæti ekki að vikið var frá skilyrðinu um próf frá Tollskóla ríkisins. Verður því að telja að umrædd ráðning hafi verið haldin verulegum annmörkum."