Álit

I. Kvörtun

Hinn 30. desember 2010 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A ehf. og kvartaði annars vegar yfir úrskurði dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins frá 10. september 2010 og hins vegar yfir úrskurði ráðuneytisins frá 5. október sama ár. Með fyrrnefnda úrskurðinum var hafnað kröfu C og A ehf. um frestun réttaráhrifa á ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 16. júní 2010 um stöðvun á starfsemi söluturnsins A. Með síðari úrskurðinum var staðfest ákvörðun lögreglustjórans um stöðvun á starfsemi söluturnsins og lagt fyrir lögreglustjórann að gera kæranda grein fyrir því hvort stöðvuninni yrði aflétt eða á hvaða lagagrundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið.

Að því er varðar fyrri úrskurðinn er því m.a. haldið fram í kvörtuninni að horfa hafi þurft sérstaklega til þess að ákvörðunin um stöðvun á starfsemi söluturnsins hafi haft víðtæk áhrif á starfsemi hans og að tjónið hlaupi á milljónum króna vegna hinnar ólögmætu ákvörðunar. Að því er varðar síðari úrskurðinn er í kvörtuninni tekið fram að ákvörðunin um stöðvunina hafi verið tekin á ómálefnalegum grunni, hana hafi skort skýra lagastoð og hún hafi vegið að stjórnarskrárvörðum réttindum eiganda söluturnsins. Einnig er því haldið fram að málshraðaregla, rannsóknarregla, meðalhófsregla og aðrar mikilvægar grunnreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið fyrir borð bornar.

Auk framangreinds hefur kvörtun A ehf. lotið að starfsháttum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. Í kvörtuninni er m.a. gerð athugasemd við að embættið hafi ekki gert kærendum grein fyrir, eins og mælt var fyrir um í úrskurði dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins frá 5. október 2010, hvort stöðvun á starfsemi söluturnsins yrði aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun yrði rekið. Kærendur hafi ritað fleiri en eitt bréf um þetta efni, og krafist upplýsinga þar að lútandi en ekki fengið þær.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 8. febrúar 2012.

II. Málavextir.

Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu krafðist þess hinn 7. júní 2010 að Héraðsdómur Reykjavíkur heimilaði lögreglustjóranum húsleit í söluturninum A að X í Reykjavík og á heimilum kærðu, þ.e. C, sem var aðaleigandi A ehf. sem rak söluturninn og daglegur stjórnandi hans, og sonum hans. Í greinargerð lögreglustjórans kom fram að lögreglan hefði á undanförnum dögum og vikum borist ítrekaðar ábendingar, frá aðilum sem vildu ekki láta nafns síns getið, um að í söluturninum færi fram sala og dreifing á lyfseðilsskyldum lyfjum, tóbaki, sem flutt hefði verið hingað til lands með ólögmætum hætti, og ávana- og fíkniefnum. Þá hefðu jafnframt borist upplýsingar um að eigendur og starfsmenn söluturnsins hefðu móttekið þýfi. Í þágu rannsóknar málsins færi lögregla fram á það við dóminn að henni yrði heimilað að framkvæma umrædda húsleit.

Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur frá 7. júní 2010 féllst dómurinn á að heimila húsleitirnar sem fóru fram 10. júní sama ár. Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu gerði hinn 11. júní sama ár kröfu um að umræddur dómstóll úrskurðaði C til að sæta gæsluvarðhaldi til föstudagsins 18. júní sama ár. Héraðsdómur Reykjavíkur kvað upp úrskurð sama dag og féllst á þá kröfu lögreglustjórans að C sæti gæsluvarðhaldi, þó ekki lengra en til 16. júní 2010.

Hinn 16. júní 2010 tók lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu þá ákvörðun með vísan til 1. mgr. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 að stöðva starfsemi A. Í bréfi til A ehf. og C, dags. sama dag, var vísað til þeirra efna og muna sem fundust við framangreinda húsleit í söluturninum, þ.e. lyfseðilsskyldra lyfja, þ. á m. ritalín, undir afgreiðsluborði söluturnsins, ólöglegs munn- og neftóbaks og muna sem lögregla teldi vera þýfi. Einnig var tilgreint að við leit á heimili C hefðu fundist ólögmæt fíkniefni. Í bréfinu var enn fremur tekið fram að af hálfu embættis landlæknis hefði verið ítrekað upplýst að fíkniefnasjúklingar fengju ýmis lyfseðilsskyld lyf, einkum ritalín, í söluturninum. Lögreglunni hefði einnig borist bréf frá landlæknisembættinu hinn 15. júní 2010 þar sem fram hefði komið ábendingar frá aðstoðarlækni að auðvelt væri að nálgast ritalín í söluturninum. Þessar ábendingar hefðu byggst á samskiptum við sjúklinga sem haldnir væru fíkniefnasjúkdómi og á samtölum við starfsfólk landlæknisembættisins er starfaði við eftirlit með lyfjamálum og á meðferðarstofnunum. Þessum heimildum bæri öllum saman um að sá aðili sem seldi ofangreind lyf væri kallaður „[...] í [A]“, sem myndi vera C, eigandi söluturnsins. Þá var í bréfinu nefnt að önnur nýleg mál hefðu komið upp hjá lögreglu í tengslum við rekstur söluturnsins og voru þessi mál talin sérstaklega upp í bréfinu.

Með hliðsjón af því sem tilgreint er í bréfinu og lýst var hér að framan og þeim gögnum sem lágu fyrir tók lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu fram í bréfinu að hann teldi nauðsynlegt, á grundvelli 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, að stöðva með öllu sölustarfsemi í söluturninum til þess að stöðva þá brotastarfsemi sem þar hefði viðgengist undanfarin misseri í skjóli lögmætrar sölustarfsemi. A ehf. og C væri gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og viðhorfum vegna ákvörðunarinnar en með hliðsjón af eðli og alvarleika málsins hefði starfsemin þegar verið stöðvuð á grunni framangreindrar heimildar í lögreglulögum.

Með bréfi til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 25. júní 2010, lagði B, héraðsdómslögmaður, fram stjórnsýslukæru fyrir hönd A ehf. og C. Með bréfinu var kærð ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 16. júní 2010 um að stöðva starfsemi söluturnsins A. Krafist var að ákvörðunin yrði felld úr gildi. Í bréfinu var einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan kæran væri til meðferðar hjá ráðuneytinu með vísan til 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þannig að unnt væri að hefja atvinnustarfsemi að nýju í söluturninum.

Í tilefni af ofangreindri stjórnsýslukæru óskaði ráðuneytið með bréfi, dags. 30. júní 2010, eftir öllum gögnum málsins sem og athugasemdum frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Hinn 16. júlí sama ár bárust ráðuneytinu gögn lögreglustjórans. Ráðuneytið óskaði aftur eftir umsögn lögreglustjórans um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Athugasemdir ráðuneytisins bárust hinn 18. ágúst 2010. Lögmanni kæranda var gefinn kostur á að koma að andmælum við sjónarmiðum lögreglustjórans, er varðar frestun réttaráhrifa, og bárust athugasemdir hans ráðuneytinu hinn 3. september 2010.

Ráðuneytið kvað hinn 10. september 2010 upp úrskurð vegna kröfunnar um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Það var niðurstaða ráðuneytisins að hafna kröfunni. Niðurstaða ráðuneytisins byggðist á eftirfarandi sjónarmiðum:

„Það er ljóst að ákvörðun lögreglustjórans er mjög íþyngjandi fyrir kæranda. Hins vegar mælir það almennt á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef til staðar eru mikilvægir almannahagsmunir. Í máli þessu er kærandi grunaður um að stunda sölu á ávana- og fíkniefnum, lyfseðilskyldum, ávanabindandi lyfjum og bjóða upp á að þýfi sé selt, allt í skjóli lögmætrar atvinnustarfsemi. Grunur reyndist nógu sterkur til að kærandi var úrskurðaður í gæsluvarðhald í kjölfar húsleitanna. Rannsókn málsins er í vinnslu hjá lögreglu. Í 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er kveðið á um aðgerðir í þágu almannafriðar, allsherjarreglu o.fl. Í 1. mgr. 15. gr. kemur fram að lögreglu sé heimilt að hafa afskipti af borgurunum til að halda uppi almannafriði og allsherjarreglu eða koma í veg fyrir yfirvofandi röskun til að gæta öryggis einstaklinga eða almennings eða til að afstýra afbrotum eða stöðva þau. Í þessu skyni er lögreglu heimilt skv. 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga að taka í sínar hendur umferðarstjórn, banna dvöl á ákveðnum svæðum, svo sem með því að girða af eða hindra umferð um þau, taka í sínar vörslur hættulega muni, vísa á brott eða fjarlægja fólk, fyrirskipa stöðvun eða breytingu á aðgerðum eða starfsemi, fara inn á svæði í einkaeign og fyrirskipa brottflutning fólks af þeim. Ljóst er af þessu ákvæði að lögreglan hefur mjög víðtækar heimildir til að tryggja allsherjarreglu og afstýra afbrotum og er það mat ráðuneytisins að heimildir ráðuneytisins til að fresta réttaráhrifum aðgerða sem byggja á 15. gr. lögreglulaga séu eðli málsins mjög þröngar. Við mat á þeim andstæðu hagsmunum sem til umfjöllunar eru í þessu máli þá telur ráðuneytið að hagsmunir almennings af stöðvun starfsemi [A] vegi þyngra en hagsmunir þeir að halda söluturninum opnum, þrátt fyrir mögulegt tjón söluturnsins, enda á kærandi þess kost að sækja bætur til ríkisins telji hann á sér brotið.“

Hinn 5. október 2010 kvað dómsmála- og mannréttindaráðuneytið upp úrskurð um ógildingarkröfuna. Það var niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um stöðvun á starfsemi söluturnsins A. Hins vegar lagði ráðuneytið í úrskurðarorðum fyrir lögreglustjórann að gera A ehf. og C grein fyrir því hvort stöðvuninni yrði aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið. Í úrskurði ráðuneytisins kom m.a. eftirfarandi fram um ákvarðanir samkvæmt 15. gr. lögreglulaga:

„Kærandi byggir í öðru lagi á því að 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 gildi ekki um lögaðila og því skorti hina kærðu ákvörðun lagastoð. Samkvæmt túlkun kæranda lúta heimildir 15. gr. lögreglulaga aðeins að einstaklingum.

Ráðuneytið bendir á að í 1. mgr. 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 eru tilgreindar aðstæður sem taldar eru réttlæta afskipti lögreglu af þegnunum. Í 2. mgr. 15. gr. sömu laga eru síðan taldar upp aðgerðir sem lögreglu er heimilt að grípa til við þessar aðstæður. Samkvæmt nefndri 2. mgr. 15. gr. hefur lögregla m.a. heimild til að fyrirskipa stöðvun aðgerða eða starfsemi, banna dvöl á ákveðnum svæðum, girða þau af og hindra umferð um þau. Það liggur í hlutarins eðli að ákvæðið er ekki bundið við einstaklinga enda geta einstaklingar jafnt sem lögaðilar staðið að baki starfsemi eða átt svæði sem hlut eiga að máli. Yfirleitt er það svo að lögaðilar eru skráðir fyrir atvinnustarfsemi. Að baki lögaðilum eru svo einstaklingar. Ráðuneytið telur að heimild lögreglunnar eigi við hvort sem einstaklingur eða lögaðili standi að þeirri starfsemi sem stöðvuð sé. Er þessi skilningur í samræmi við það sem áður var rakið um að efni umrædds ákvæðis feli í sér lögfestingu á því allsherjarumboði lögreglu sem veiti henni heimild til að halda uppi lögum og reglu en ekki tæmandi upptalningu á þeim aðgerðum sem lögreglu verða taldar heimilar. Ráðuneytið hafnar því þeim röksemdum kæranda að lögreglu hafi brostið heimild til að loka söluturninum með vísan til 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 í umrætt sinn þar sem ákvörðunina hafi skort lagastoð.

[...]

Í fimmta lagi byggir kærandi á því að hin kærða ákvörðun sé í andstöðu við reglur um meðalhóf, andmælarétt og hæfisreglur. Sjónarmiðum kæranda er þetta varðar er nánar lýst í kafla III.

Ráðuneytið telur að ákvæði 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 veiti lögreglunni heimildir til að grípa til aðgerða fljótt og örugglega þar sem aðgerðir þola ekki bið. Þannig kemur það beinlínis fram í 6. mgr. 15. gr. laganna að lögreglu sé heimilt að hafa afskipti af málefnum sem samkvæmt lögum heyra undir önnur stjórnvöld ef það er talið nauðsynlegt til að stöðva eða koma í veg fyrir alvarlega röskun á almannafriði og allsherjarreglu og ekki næst til viðkomandi stjórnvalds eða aðgerðir af þess hálfu eru útilokaðar, þýðingarlausar eða fyrirsjáanlegt er að þær muni hefjast of seint. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda var gefinn kostur á að koma að andmælum en með hliðsjón af eðli og alvarleika málsins var starfsemin stöðvuð þá þegar. Í ljósi eðlis ákvæðisins telur ráðuneytið að aðgerðir á grundvelli 15. gr. lögreglulaga missi marks ef bíða þarf eftir sjónarmiðum þess sem aðgerðin beinist að áður en hún tekur gildi. Því er það mat ráðuneytisins að með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið brotið á rétti kæranda til andmæla enda var honum sannanlega gefinn kostur á að koma að andmælum þrátt fyrir að ákvörðunin hafi átt að taka gildi strax.

Sú aðgerð sem næst hefði komist hinni kærðu ákvörðun til að stöðva meinta sölu á fíkniefnum, lyfseðilsskyldum lyfjum, ólöglegu munn- og neftóbaki hafi verið að láta staðar numið við upptöku þeirra efna sem fundust við húsleitir í fasteignum tengdum kæranda þann 10. júní sl. Hefði verið látið staðar numið við haldlagningu efnanna þá telur ráðuneytið að ekki hefði verið nægilega tryggt að kærandi myndi hætta meintri sölu á fíkniefnum, lyfseðilsskyldum lyfjum, ólöglegu munn- og neftóbaki og bjóða upp á það að stunda viðskipti með þýfi í söluturninum, allt í skjóli lögmætrar starfsemi söluturnsins. Því hafi verið nauðsynlegt til að ná fram settu marki að grípa til þeirra úrræða sem gert var. Þá var ástand söluturnsins eins og því er lýst í skýrslum lögreglunnar, sem og myndir lögreglu gefa til kynna, þess eðlis að rétt var að stöðva starfsemi söluturnsins strax. Það er rétt að aðgerðir lögreglu voru harkalegar en ekki harkalegri en efni gáfu tilefni til.

Ráðuneytið telur að ákvörðunum sem teknar eru á grundvelli heimildar í 15. gr. lögreglulaga sé ekki ætlaður langur líftími. Þær séu ekki varanlegar, en geti þó staðið í nokkurn tíma. 15. gr. lögreglulaga feli því ekki í sér sjálfstæða heimild fyrir lögreglu til að leggja bönn við atvinnustarfsemi manna til framtíðar þótt hún heimili lögreglu að grípa inn í hana og stöðva eins og aðra háttsemi. Ráðuneytið lítur því svo á að ekki geti verið um varanlegt bann að ræða í þessu máli þótt rétt hafi verið að stöðva reksturinn eins og málum var háttað.

Ef ákvörðun um lokun [A] á grundvelli 15. gr. lögreglulaga hefði átt að fela í sér framtíðarbann við rekstrinum, hefði ákvörðunin þurft að vera miklu nákvæmari um það hvort bannið næði til reksturs söluturns undir þessu nafni á höfuðborgarsvæðinu eða eingöngu á þessum stað og einnig hvort það næði til alls slíks rekstrar viðkomandi hlutafélags eða þess einstaklings sem stýrði rekstrinum. Ákvæðið veitir sjálft fá svör við því hvernig lögregla á að fylgja eftir inngripum af því tagi sem hér um ræðir. Í einhverjum tilvikum væri unnt að krefjast sviptingar réttinda til starfseminnar, eftir atvikum í refsimáli. Í öðrum tilvikum væri unnt að vísa málum til annarra stjórnvalda, t.d. heilbrigðisyfirvalda, að hætti 6. mgr. 15. gr. með það fyrir augum að þau stöðvi starfsemi varanlega eða tryggi að henni verði hagað með lögmætum hætti. Þá gæti lögregla í einstökum tilvikum verið í þeirri stöðu að þurfa að svara því, hverju þurfi að breyta svo stöðvun á starfsemi verði aflétt. Það er mat ráðuneytisins að þegar ákvörðun á grundvelli 15. gr. lögreglulaga hefur verið tekin þá leggi það þær skyldur á herðar lögreglu að hraða málum eins og kostur er.

[...]

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins sé hvorki haldin efnis- eða formgalla og því þykir rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun frá 16. júní 2010. Í ljósi þess að lögreglustjórinn hefur hvorki í ákvörðun sinni né í bréfaskiptum við ráðuneytið vegna þessa máls gefið til kynna með hvaða hætti hann hyggist fylgja eftir ákvörðun sinni um stöðvun rekstrarins, þykir rétt að leggja fyrir embættið að bæta úr því.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 16. júní 2010, um stöðvun á starfsemi söluturnsins [A], [...], er staðfest. Lagt er fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu að gera kæranda grein fyrir því hvort stöðvuninni verði aflétt, eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins verði rekið.

Hinn 14. júní 2011 gaf lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu út ákæru á hendur eiganda A ehf. þar sem honum var m.a. gefið að sök að hafa í starfsemi söluturnsins A brotið gegn lyfjalögum og tóbaksvarnarlögum og gerst sekur um peningaþvætti. Í ákærunni var þess krafist að eigandi A yrði dæmdur til refsingar, greiðslu sakarkostnaðar og nánar tilgreind efni og fjármunir yrðu gerðir upptækir en í ákæru var ekki sett fram nein krafa um sviptingu heimilda til að stunda tiltekna starfsemi samkvæmt 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 20. janúar 2012 í máli nr. S-943/2011 var kveðinn upp dómur um ofangreinda ákæru. Það var niðurstaða hans að dæma ákærða í fangelsi til 12 mánaða og kveðið var á um upptöku ákveðinna efna og fjármuna sem lagt var hald á við húsleitir hinn 10. júní 2010.

Hinn 23. júní 2011 aflétti lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu ákvörðun sinni frá 16. júní 2010 um stöðvun á starfsemi söluturnsins A.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við stjórnvöld.

Í tilefni af kvörtun A ehf. til mín ritaði ég bréf 14. febrúar 2011 til innanríkisráðuneytisins, en heiti dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins var breytt í það heiti með 1. gr. laga nr. 121/2010, um breytingar á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands. Með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir að innanríkisráðuneytið léti mér í té öll þau gögn sem það hafði undir höndum við gerð úrskurðanna frá 10. september og 5. október 2010. Gögnin bárust mér 2. mars 2011.

Með bréfi, dags. 28. apríl 2011, til innanríkisráðherra óskaði ég með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir að ráðuneyti hans lýsti afstöðu sinni til nokkurra atriða.

Í fyrsta lagi tók ég fram að af forsendum úrskurðar ráðuneytisins frá 5. október 2010 mætti ráða þá afstöðu þess að aðgerðum á grundvelli 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 væri ekki ætlað að vera „varanlegar, en [gætu] þó staðið í nokkurn tíma“. Jafnframt væri í úrskurðinum tekið fram að 15. gr. lögreglulaga fæli ekki í sér sjálfstæða heimild fyrir lögreglu til að leggja bönn við atvinnustarfsemi manna til framtíðar „þótt hún [heimilaði] lögreglu að grípa inn í hana og stöðva eins og aðra háttsemi“. Rétt væri að minna á að hvað sem leið tilefni þess að lögreglan hefði ákveðið að loka söluturninum á grundvelli 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga þá hefði verið um að ræða stöðvun á atvinnustarfsemi sem eigandi Arak þar. Í ljósi þeirrar takmörkunar á valdheimildum stjórnvalda til afskipta af atvinnustarfsemi sem leiddi af 75. gr. stjórnarskrárinnar, meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og eðli þeirrar inngripsheimildar sem 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga, sbr. 1. mgr., veitti lögreglu, óskaði ég eftir að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess, og skýrði nánar en fram kæmi í úrskurðinum, á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið teldi að heimilt hefði verið að láta umrætt bann lögreglunnar vara án þess að málið væri lagt fyrir dómstóla að kröfu lögreglunnar eða önnur stjórnvöld beittu heimildum sínum til að stöðva umrædda starfsemi frá miðjum júní og þar til síðari úrskurður ráðuneytisins hefði verið kveðinn upp 5. október 2010. Sérstaklega óskaði ég eftir að fram kæmi við hvaða tímamörk og sjónarmið ráðuneytið miðaði þegar það sagði í úrskurði sínum að ákvörðunum teknum á grundvelli heimildar í 15. gr. lögreglulaga „[væri] ekki ætlaður langur líftími“, þær væru ekki varanlegar en gætu þó staðið „í nokkurn tíma“.

Í öðru lagi óskaði ég, með tilliti til almennra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra, þá dómsmála- og mannréttindaráðherra, með starfsemi lögreglunnar, eftir að ráðuneytið lýsti sérstaklega viðhorfi sínu til þess hvernig það var talið samrýmast afstöðu ráðuneytisins til tímalengdar á ákvörðunum teknum á grundvelli 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga að fjalla ekki þegar um það í tengslum við úrskurð ráðuneytisins vegna kröfu um frestun réttaráhrifa á hvaða grundvelli og innan hvaða tíma lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hygðist fylgja eftir eða aflétta ákvörðun sinni um stöðvun á starfsemi A. Minnt var á að þegar ráðuneytið úrskurðaði um frestun réttaráhrifa 10. september 2010 höfðu liðið um þrír mánuðir frá því að starfsemi A ehf. hafði verið stöðvuð með vísan til 15. gr. lögreglulaga.

Í þriðja lagi vék ég að því að í úrskurðarorði ráðuneytisins frá 5. október 2010 hefði verið lagt fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu að gera kæranda grein fyrir því hvort stöðvunin yrði aflétt, eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið. Af þessu tilefni óskaði ég eftir að ráðuneytið upplýsti um hvort og þá með hvaða hætti það hefði kannað og fylgst með því að lögreglustjórinn hefði farið að úrskurði ráðuneytisins. Í þessu sambandi tók ég fram að þegar lögmaður A ehf. sendi mér kvörtunina hinn 30. desember 2010 hefði honum ekki borist afstaða lögreglustjórans til umræddra atriða í samræmi við úrskurð ráðuneytisins og það þrátt fyrir ítrekanir sem hann hefði sent til lögreglustjórans. Samkvæmt upplýsingum frá lögmanninum í dag væri staða þessara mála óbreytt. Ég taldi jafnframt rétt að upplýsa að með bréfi, dags. 14. febrúar 2011, til lögreglustjórans hefði ég óskað eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu embættis hans á erindi A ehf. sem sent hefði verið upphaflega til embættisins hinn 14. júní 2010 og hefði lotið að framangreindu atriði. Svar lögreglustjórans hefði borist með bréfi, dags. 11. mars 2011, en þar hefði komið fram að nú væri til ákvörðunar í samræmi við ákvæði 145. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, hvort það sem fram væri komið í málinu væri nægilegt eða líklegt til sakfellis. Samtímis og jafnframt þeirri ákvörðun yrði tekin ákvörðun um lokun á starfsemi á vegum A ehf. Lögð væri áhersla á að þessi ákvörðun lægi fyrir eigi síðar en 31. þess mánaðar. Með bréfi, dags. 18. apríl 2011, til lögreglustjórans óskaði ég á ný eftir upplýsingum um stöðu málsins og ef ákvörðun hefði ekki verið tekin hvenær hennar væri að vænta. Óskað hefði verið eftir svari fyrir 2. maí 2011.

Í fjórða lagi tók ég fram í fyrirspurnarbréfi mínu að samkvæmt framangreindu væri ljóst að bann það sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu mælti fyrir um á starfsemi söluturnsins A 16. júní 2010 á grundvelli 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga hefði nú staðið í rúma 10 mánuði. Ég óskaði af þessu tilefni eftir afstöðu ráðuneytisins hvort það teldi að svo langur tími samrýmdist þeim viðhorfum sem fram kæmu í úrskurði ráðuneytisins frá 5. október 2010 um líftíma ákvörðunar um bann við atvinnustarfsemi sem tekin væri á grundvelli 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga. Jafnframt óskaði ég eftir að fram kæmi hvort ráðuneytið hygðist aðhafast eitthvað af þessu tilefni og þá hvað.

Í fimmta lagi óskaði ég þess, í ljósi þess hversu lengi það bann sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu mælti fyrir um á starfsemi í söluturninum A hinn 16. júní 2010 hefði staðið og þess lagagrundvallar sem það hefði verið reist á sem og hver hefðu orðið viðbrögð lögreglustjóra við því sem lagt hefði verið fyrir hann í úrskurði ráðuneytisins frá 5. október 2010, að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort það myndi hlutast til um málið og rétta hlut A ehf. á grundvelli yfirstjórnunar– og eftirlitsheimilda innanríkisráðherra sem æðsta yfirmanns lögreglunnar í landinu, sbr. 4. gr. lögreglulaga.

Í sjötta lagi óskaði ég, í ljósi atvika í málinu, eftir upplýsingum um hvort innanríkisráðherra hefði í hyggju að setja á grundvelli þeirra heimilda sem honum væru fengnar í lögreglulögum reglur þar sem nánar yrði mælt fyrir um framkvæmd á ákvörðunum samkvæmt 2. mgr., sbr. 1. mgr. 15. gr. lögreglulaga, og þá m.a. um tímalengd, endurskoðun ákvörðunar og tilkynningar af hálfu lögreglustjóra.

Svarbréf innanríkisráðuneytisins til mín barst mér 5. ágúst 2011, rúmlega þremur mánuðum eftir að ég sendi framangreint fyrirspurnarbréf. Í bréfinu komu m.a. eftirfarandi svör við framangreindum spurningum:

„1.[...]

Ráðuneytið telur ótvírætt að stöðvun atvinnustarfsemi sé á meðal þeirra úrræða sem 2. mgr. 15. gr. laga nr. 90/1996 veitir lögreglu heimild til að grípa til til að ná þeim markmiðum sem lýst er í 1. mgr. 15. gr. Segir þannig berum orðum í 2. mgr. 15. gr. að lögreglu sé heimilt að fyrirskipa stöðvun eða breytingu á starfsemi, en ráðuneytið telur engan vafa leika á að atvinnustarfsemi falli þar undir, auk þess sem í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að 2. mgr. 15. gr. innihaldi ekki tæmandi talningu á þeim aðgerðum sem lögregla getur gripið til. Verður þannig að ráðast af mati lögreglu hvert sinn í ljósi aðstæðna hvaða aðgerða hún telur nauðsynlegt að grípa til svo að markmiðum 1. mgr. 15. gr. verði náð.

Ákvæði 15. gr. lögreglulaga veitir hins vegar engar leiðbeiningar um hversu lengi þær aðgerðir sem lögregla telur nauðsynlegt að grípa til skuli vara eða á hvaða hátt þær falli niður. Verður þar að taka mið af almennum reglum stjórnsýsluréttar og þá sér í lagi meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður þannig að mati ráðuneytisins að gera þá kröfu að lögregla láti af þeim aðgerðum sem hún hefur gripið til skv. 2. mgr. 15. gr., eða eftir atvikum beiti vægari úrræðum, ef ljóst er að þær séu ekki lengur nauðsynlegar til að markmiðum 1. mgr. 15. gr. verði náð. Er það sérstaklega mikilvægt í málum sem því sem hér er til umfjöllunar þar sem stöðvun atvinnureksturs getur falið í sér afskipti af réttindum sem tryggð eru af 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Ráðuneytið bendir á að í úrskurði sínum frá 5. október 2010 fjallaði ráðuneytið fyrst og fremst um réttmæti hinnar kærðu ákvörðunar frá 16. júní 2010 um að stöðva starfsemi [A] ehf. á grundvelli 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga. Hefur afstaða ráðuneytisins til réttmætis þeirrar ákvörðunar ekki breyst. Lagagrundvöllur slíkra aðgerða, hvort sem þær standa yfir í lengri tíma eða skemmri, hlýtur fyrst og fremst að ráðast af hvort þær teljist nauðsynlegar til að halda uppi almannafriði og allsherjarreglu eða koma í veg fyrir yfirvofandi röskun til að gæta öryggis einstaklinga eða almennings eða til þess að afstýra afbrotum eða stöðva þau, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 90/1996.

Svo sem þér bendið á þá segir í úrskurði ráðuneytisins frá 5. október 2010 að ráðuneytið telji að ákvörðunum sem teknar eru á grundvelli heimildar í 15. gr. lögreglulaga sé ekki ætlaður langur líftími, þær séu ekki varanlegar en geti þó staðið yfir í nokkurn tíma. Óskið þér eftir að ráðuneytið útskýri við hvaða tímamörk og sjónarmið ráðuneytið miði við í því sambandi. Ráðuneytið telur að erfitt sé að miða við tiltekin tímamörk í þessu sambandi þar sem mál eru mismunandi að eðli og umfangi. Ráðuneytið vill hins vegar ítreka það sem áður segir að líftími slíkra ákvarðana hlýtur fyrst og fremst að ráðast af því hvort nauðsyn sé á áframhaldi þeirra aðgerða sem gripið hefur verið til til að ná þeim markmiðum sem lýst er í 1. mgr. 15. gr. lögreglulaga. Þegar þeir hagsmunir sem 1. mgr. 15. gr. er ætlað að vernda eru ekki lengur í hættu ber eðli málsins samkvæmt að aflétta slíkum ráðstöfunum.

2. [...]

Ráðuneytið bendir á að afstaða ráðuneytis til tímalengdar ákvarðana teknum á grundvelli 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga lá ekki fyrir fyrr en við uppkvaðningu síðari úrskurðarins þann 5. október 2010 þar sem fjallað var efnislega um hina kærðu ákvörðun. Við uppkvaðningu fyrri úrskurðarins, þann 10. september 2010, bar ráðuneytinu eðli málsins einungis að fjalla um og taka afstöðu til kröfu um frestun réttaráhrifa. Þegar tekin er afstaða til kröfu um frestun réttaráhrifa þarf að gæta þess að ekki sé tekin efnisleg afstaða í máli, jafnvel þó svo að eitt af þeim sjónarmiðum sem heimilt er að líta til við slíkar kringumstæður sé hvort að líklegt sé að ákvörðun verði breytt. Þar sem ráðuneytið hafði ekki tekið efnislega afstöðu til málsins við uppkvaðningu úrskurðar um frestun réttaráhrifa var því þar af leiðandi ómögulegt að fjalla um efnisatriði málsins á þeim tímapunkti. Ítrekar ráðuneytið í því sambandi það sem fyrr greinir um að efnisleg umfjöllun um einstök málsatvik eða málsástæður eigi ekki heima í úrskurði um frestun réttaráhrifa.

3. [...]

Ráðuneytið fellst á að í þessu tilviki hefði því verið rétt að fylgjast nánar með framgangi málsins hjá lögreglu í ljósi þess að í úrskurðinum kemur fram að lögreglustjóri hefði hvorki í ákvörðun sinni né í bréfaskiptum við ráðuneytið vegna málsins gefið til kynna með hvaða hætti hann hygðist fylgja eftir ákvörðun sinni um stöðvun rekstrarins og ráðuneytið hefði lagt fyrir embætti lögreglustjóra að bæta úr því.

4. [...]

Eins og áður segir hlýtur það fyrst og fremst að ráðast af því hvort aðgerðir lögreglu skv. 2. mgr. 15. gr. teljist nauðsynlegar til að vernda þá hagsmuni sem getið er um í 1. mgr. 15. gr. laganna, hversu lengi slíkar aðgerðir vara.

5. [...]

Samkvæmt upplýsingum frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu var gefin út ákæra á hendur eiganda [A] ehf. þann 14. júní sl. Þann 23. júní sl. aflétti lögreglustjóri ákvörðun sinni frá 16. júní 2010 um stöðvun á starfsemi söluturnsins [A]. Ráðuneytið telur því ekki ástæðu til að aðhafast frekar hvað þetta varðar.

6. [...]

Í 40. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 segir að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna. Í tilefni af fyrirspurn yðar upplýsir ráðuneytið hér með að það telur rétt að taka til skoðunar hvort að tilefni sé til þess að setja nánari reglur um framkvæmd ákvarðana sem teknar eru skv. 15. gr. lögreglulaga. Jafnframt hefur ráðuneytið í hyggju að taka til skoðunar hvort tilefni sé til að gera breytingu á umræddu ákvæði, m.a. með tilliti til þess hvort að rétt sé að gera lögreglu að bera tilteknar ákvarðanir undir dómstóla til staðfestingar innan tiltekins tíma.“

Með bréfi til lögmanns A ehf., dags. 9. ágúst 2011, gaf ég félaginu kost á að senda mér þær athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svarbréfi innanríkisráðuneytisins. Athugasemdir frá félaginu bárust mér ekki.

Ég tel rétt að taka fram að ég ritaði tvö bréf til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 14. febrúar og 18. apríl 2011, til þess að afla upplýsinga um hvað liði rannsókn máls gagnvart A ehf. og eiganda söluturnsins og ákvörðun um afdrif stöðvunar lögreglunnar á starfsemi söluturnsins. Svar við fyrra bréfinu barst mér hinn 11. mars 2011 og þar kom fram að málið væri þá til ákvörðunar í samræmi við ákvæði 145. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála og samtímis yrði tekin ákvörðun um lokun starfsemi á vegum A ehf. en áhersla væri lögð á að ákvörðun þar um lægi fyrir eigi síðar en 31. mars 2011. Svar við síðara bréfi mínu til lögreglustjórans hefur ekki borist.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í máli þessu reynir á heimild lögreglu til þess að loka og stöðva atvinnustarfsemi einkaaðila í tilefni af meintum alvarlegum lögbrotum í umræddri starfsemi og hversu lengi sú stöðvun geti staðið. Þegar kvörtun þessa máls barst mér í lok desember 2010 voru liðnir sex og hálfur mánuður frá því að lögreglustjóri hafði tekið ákvörðun um stöðvunina. Kvörtun málsins laut að tveimur úrskurðum þáverandi dómsmála- og mannréttindaráðuneytis þar sem því hafði verið hafnað með úrskurði 10. september 2010 að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar og í síðari úrskurðinum frá 5. október 2010 hafði ákvörðun lögreglustjórans verið staðfest en lagt fyrir hann að gera kæranda grein fyrir því hvort stöðvuninni yrði aflétt eða á hvaða lagagrundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið. Þrátt fyrir þessa síðastnefndu afstöðu ráðuneytisins hafði lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu ekki svarað til um þessi atriði gagnvart eiganda A ehf. þegar hann leitaði til mín. Í ljósi þessarar stöðu málsins lagði ég í upphafi athugunar minnar á málinu áherslu á að fá upplýsingar af hálfu lögreglustjórans hvað liði viðbrögðum hans við úrskurði ráðuneytisins. Þegar þau lágu ekki fyrir í lok apríl 2011 ákvað ég að óska eftir að innanríkisráðuneytið, sem tekið hafði við verkefnum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins frá og með 1. janúar 2011, lýsti afstöðu sinni til tiltekinna atriða eins og gerð er grein fyrir í kafla III hér að framan. Það var ósk mín að svar ráðuneytisins yrði sent mér eigi síðar en 26. maí 2011 en svar ráðuneytisins barst mér fyrst 5. ágúst 2011 eða rúmum þremur mánuðum eftir að ég sendi því fyrirspurnarbréf mitt. Í millitíðinni eða 16. júní 2011 hafði lögreglustjórinn gefið út ákæru á hendur aðaleiganda A ehf. og hinn 23. júní s.á. hafði lögreglustjórinn aflétt ákvörðun sinni um stöðvun á starfsemi söluturnsins.

Kvörtun A ehf. byggist að meginstefnu til á því að lögreglan hafi ekki haft fullnægjandi lagaheimild til þess að ákveða þá stöðvun á starfsemi söluturnsins sem fólst í ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 16. júní 2010 auk þess sem umrædd aðgerð hafi verið mun harkalegri og staðið lengur en þörf var á og henni hafi ekki verið aflétt eða eiganda A ehf. gerð grein fyrir framhaldi málsins í samræmi við síðari úrskurð ráðuneytisins. Eins og ég rek nánar í kafla IV.3 hér á eftir tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá afstöðu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, sem staðfest var í síðari úrskurði ráðuneytisins, að fullnægjandi lagaheimild hafi, eins og atvikum var háttað í þessu máli, staðið til þess að stöðva starfsemi söluturnsins A hinn 16. júní 2010 á grundvelli 15. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Hins vegar hefur athugun mín á þessu máli orðið mér tilefni til þess að fjalla nánar um ákveðin atriði sem lúta að framgöngu stjórnvalda í málinu, þ.m.t. yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldum ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds og efni ákvarðana og úrskurða stjórnvalda. Fjallað verður um þessi atriði í köflum IV.4 til og með IV.8 hér á eftir. Við athugun mína og niðurstöður um þessi atriði hef ég einkum haft í huga að umfjöllun mín geti orðið stjórnvöldum til leiðbeiningar um hvernig staðið verði að hliðstæðum málum framvegis og þá þannig að betur verði gætt að réttaröryggi þeirra borgara og einkaaðila sem slíkar ákvarðanir beinast að. Að því er varðar þýðingu þessara atriða í máli A ehf. tek ég fram að fyrir liggur að samkvæmt ákvörðun lögreglustjórans, sem staðfest var með úrskurði ráðuneytisins, varði stöðvun á starfsemi söluturnsins A í eitt ár. Ákvörðun um stöðvunina var aflétt 23. júní 2011. Úr því sem komið er verður það að vera verkefni dómstóla að taka afstöðu til þess hvort stjórnvöld hafa, með því hvernig þau stóðu að stjórnsýslu sinni í þessu máli, bakað íslenska ríkinu bótaskyldu. Ég hef þá í huga að ég hef í störfum mínum almennt ekki talið það verkefni mitt að fjalla um það álitaefni hvort skilyrði fyrir skaðabótaábyrgð séu uppfyllt. Dómstólar eru betur til þess fallnir að leggja mat á þau sönnunargögn, t.d vitnisburði, sem nauðsynlegt kann að vera að leiða fram í því sambandi. Í þessu máli kann það m.a. að hafa þýðingu að leiða í ljós hver var framgangur þeirra lögreglurannsóknar sem beindist að rekstraraðila söluturnsins og hvaða ráðstafanir lögreglan gerði til þess að fá úrlausn hlutaðeigandi stjórnvalda, og eftir atvikum dómstóla, um hvort heimila ætti áframhaldandi starfsemi söluturnsins. Ég tek það fram að ég hef með þessu ekki tekið neina afstöðu til þess hver kunni að vera líkleg niðurstaða í slíku dómsmáli.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Í 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er fjallað um hlutverk lögreglu. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 1. gr. er hlutverk lögreglu að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu, leitast við að tryggja réttaröryggi borgaranna og vernda eignarrétt, opinbera hagsmuni og hvers konar lögmæta starfsemi. Í b-lið 2. mgr. 1. gr. kemur fram að hlutverk lögreglu sé að stemma stigu við afbrotum og koma í veg fyrir athafnir sem raska öryggi borgaranna og ríkisins. Samkvæmt c-lið 2. mgr. 1. gr. er hlutverk lögreglu að vinna að uppljóstran brota, stöðva ólögmæta háttsemi og fylgja málum eftir í samræmi við það sem mælt er fyrir um í lögum um meðferð sakamála eða öðrum lögum.

Í III. kafla lögreglulaga er fjallað um skyldur lögreglumanna og framkvæmd lögreglustarfa. Í 15. gr. eru ákvæði sem lúta að aðgerðum í þágu almannafriðar, allsherjarreglu o.fl. Ákvæði 1., 2. og 6. mgr. eru svohljóðandi:

„Lögreglu er heimilt að hafa afskipti af borgurunum til að halda uppi almannafriði og allsherjarreglu eða koma í veg fyrir yfirvofandi röskun til að gæta öryggis einstaklinga eða almennings eða til að afstýra afbrotum eða stöðva þau.

Í þessu skyni er lögreglu m.a. heimilt að taka í sínar hendur umferðarstjórn, banna dvöl á ákveðnum svæðum, svo sem með því að girða af eða hindra umferð um þau, taka í sínar vörslur hættulega muni, vísa á brott eða fjarlægja fólk, fyrirskipa stöðvun eða breytingu á aðgerðum eða starfsemi, fara inn á svæði í einkaeign og fyrirskipa brottflutning fólks af þeim.

[...]

Lögreglu er heimilt að hafa afskipti af málefnum sem samkvæmt lögum heyra undir önnur stjórnvöld ef það er talið nauðsynlegt til að stöðva eða koma í veg fyrir alvarlega röskun á almannafriði og allsherjarreglu og ekki næst til viðkomandi stjórnvalds eða aðgerðir af þess hálfu eru útilokaðar, þýðingarlausar eða fyrirsjáanlegt er að þær muni hefjast of seint. Tilkynna skal hlutaðeigandi stjórnvaldi um aðgerðir lögreglu svo fljótt sem auðið er.“

Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 90/1996 kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Greinin er nýmæli. Þar er mælt fyrir um rétt lögreglu til þess að hafa afskipti af borgurunum við nánar tilgreindar aðstæður og með hvaða hætti. Tilgangur ákvæðisins er að treysta lagalegan grundvöll þessa réttar lögreglu. Hliðstætt ákvæði er ekki að finna í gildandi lögreglulögum. Talið hefur verið að heimildir lögreglu í þeim tilfellum sem getið er í greininni rúmist innan þess sem kallað hefur verið allsherjarumboð (á dönsku generalfuldmagt) lögreglu. Með því er átt við þá óskráða reglu að lögreglan hafi almenna venjumyndaða heimild innan vissra marka til að grípa til nauðsynlegra ráðstafana til þess að halda uppi lögum og reglum í landinu. Það er mat nefndarinnar sem samið hefur þetta frumvarp að rétt sé að lögfesta þessar heimildir lögreglu. Byggist sú afstaða á svonefndri lögmætisreglu (á dönsku legalitetsprincip), þ.e. þeirri reglu að hið opinbera, lögreglan sem aðrir, þurfi að hafa heimild í lögum til afskipta af borgurunum gegn vilja þeirra.

Lagagreinin er þannig upp byggð að í 1. mgr. eru tilgreindar aðstæður sem taldar eru réttlæta afskipti lögreglu af þegnunum. Í 2. mgr. eru síðan taldar upp aðgerðir sem lögreglu er heimilt að grípa til við þessar aðstæður. Sú upptalning er ekki tæmandi. Allar þær aðstæður og heimildir, sem nefndar eru í 1. og 2. mgr., hafa fram til þessa verið taldar rúmast innan allsherjarumboðsins. Í reynd er því lagt til að núverandi framkvæmd verði lögfest. Hér er því hvorki ætlunin að þrengja né rýmka þetta umboð lögreglu heldur miðar ákvæðið fyrst og fremst að því að tiltaka aðstæður og aðgerðir sem eru algengastar og taka þar með af allan vafa um lögmæti afskipta lögreglu.

Það er ljóst að erfitt er að setja sundurliðaðar og nákvæmar reglur sem kveða á um öll tilvik sem lögreglan kann að standa andspænis og þær aðgerðir sem hún kann að þurfa að grípa til. Þess vegna er 2. mgr. orðuð á almennan hátt þannig að litið verði á hana sem leiðbeinandi um hin ýmsu úrræði sem lögreglan getur gripið til en ekki sem tæmandi talningu á þeim.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3793.)

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að það hafi verið ætlun löggjafans með ákvæði 15. gr. að lögfesta þær heimildir lögreglu sem eru algengastar og hafa fram til þessa verið taldar rúmast innan þess sem kallað hefur verið allsherjarumboð lögreglu til að taka af allan vafa um lögmæti afskipta lögreglu. Með allsherjarumboði ( á dönsku generalfuldmagt) sé átt við þá óskráðu reglu að lögreglan hafi almenna venjumyndaða heimild innan vissra marka til að grípa til nauðsynlegra ráðstafana til þess að halda uppi lögum og reglu í landinu.

Ákvæði 1. mgr. 15. gr. er orðað á þann veg að lögreglu sé heimilt að hafa afskipti af „borgurunum“. Ég tek það fram vegna athugasemda af hálfu lögmanns A ehf. að ég tel ekki rétt að skýra þá heimild sem fram kemur í 15. gr. á þann veg að einstakar athafnir og ákvarðanir lögreglu geti bara tekið til einstaklinga en ekki til starfsemi lögaðila, sbr. hér til hliðsjónar Ragnar L. Auglend, Henry John Mæland og Knut Rosandhaug: Politirett. Osló, 1999, 1. útg., bls. 400. Í 2. mgr. eru nefnd dæmi um aðgerðir sem lögreglan getur gripið til til að hafa afskipti, þar á meðal úrræði lögreglu til að fyrirskipa stöðvun á starfsemi. Að því er varðar þá aðgerð og aðrar aðgerðir lögreglu sem falla undir ákvæði 15. gr. tel ég að hafa verði í huga að þeim er ætlað að veita lögreglunni ótvíræða heimild til að grípa með skjótum og einföldum hætti inn í athafnir og starfsemi borgaranna til að, eins og segir í 1. mgr. ákvæðisins, halda uppi almannafriði og allsherjarreglu eða koma í veg fyrir yfirvofandi röskun til að gæta öryggis einstaklinga eða almennings eða til að afstýra afbrotum og stöðva þau.

Sá vandi og/eða hætta sem lögregla hefur heimild til að bregðast við með aðgerðum á grundvelli 15. gr. lögreglulaga þarf því að vera svo bráð eða yfirvofandi að önnur úrræði lögreglunnar og annarra hlutaðeigandi stjórnvalda dugi ekki til að tryggja þá verndarhagsmuni sem falla undir ákvæðið. Þetta sérstaka eðli þeirra ákvarðana og athafna sem lögreglan getur gripið til á grundvelli 15. gr. lögreglulaganna er einmitt undirstrikað í þeirri reglu sem fram kemur í 6. mgr. greinarinnar þar sem fjallað er um heimild lögreglu til að hafa afskipti og grípa inn í málefni og starfsemi sem samkvæmt lögum heyrir undir önnur stjórnvöld og skyldu lögreglunnar til að tilkynna hluteigandi stjórnvöldum um aðgerðir sínar svo fljótt sem auðið er. Eins og nánar verður fjallað um í kafla IV.5 hér á eftir er þeim aðgerðum og ákvörðunum sem lögreglan tekur á grundvelli 15. gr. lögreglulaga jafnframt ekki ætlað að vera varanlegar heldur er þarna um að ræða skammtímaráðstafanir í þágu þeirra markmiða sem tilgreind eru í 1. mgr. ákvæðisins.

3. Heimild til að stöðva starfsemi söluturnsins A..

Í kvörtun þessa máls eru gerðar athugasemdir við þá niðurstöðu í úrskurði ráðuneytisins að staðfesta að lögreglunni hafi verið heimilt að stöðva rekstur A á söluturni hinn 16. júní 2010 og því haldið fram að skort hafi skýra lagaheimild til ákvörðunarinnar. Því var lýst í II. kafla hér að framan að tilefni afskipta lögreglunnar af starfsemi A voru ítrekaðar ábendingar sem lögreglunni höfðu borist um að í söluturninum færi m.a. fram sala og dreifing á lyfseðilsskyldum lyfjum, tóbaki sem ekki hefði verið löglega flutt til landsins og ávana- og fíkniefnum. Lögreglan aflaði heimildar til húsleita sem fóru fram 10. júní 2010 m.a. í húsnæði söluturnsins og á heimilum þeirra sem stóðu að rekstri söluturnsins. Við þá leit fundust m.a. í húsnæði söluturnsins lyfseðilsskyld lyf og ólöglegt munn- og neftóbak en auk þess fundust slík efni og fíkniefni við umræddar húsleitir annars staðar. Af gögnum málsins verður ráðið að í framhaldi af húsleit í söluturninum var húsnæði hans innsiglað af lögreglu og þannig var haft eftir yfirlögregluþjóni við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu í fjölmiðlum 14. júní 2010 að væntanlega yrði gerð krafa um að söluturninn yrði ekki notaður áfram til ólöglegrar starfsemi. Það liggur fyrir að það var hins vegar ekki fyrr en 16. júní 2010 sem lögreglan tók formlega og birti ákvörðun sína um að stöðva með öllu sölustarfsemi í söluturninum á grundvelli 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga. Í bréfi lögreglustjórans var byggt á því að það væri nauðsynlegt til þess „að stöðva þá brotastarfsemi sem þar hefur viðgengist undanfarin misseri í skjóli lögmætrar sölustarfsemi“. Ég vísaði til þess hér að framan að byggja yrði á því að þær heimildir lögreglu sem vísað væri til í 15. gr. lögreglulaga væru ætlaðar til þess að lögreglan gæti með skjótum hætti brugðist við og gripið til aðgerða vegna vanda og/eða hættu sem væri svo bráð eða yfirvofandi að önnur úrræði lögreglunnar og annarra hlutaðeigandi stjórnvalda nægðu ekki til að ná fram þeim verndarhagsmunum sem féllu undir ákvæðið. Í þessu tilviki reynir því á hvort sú staða hafi verið uppi 16. júní 2010, þrátt fyrir að lögreglan væri með húsleitum í söluturninum og á heimilum þeirra sem stóðu að rekstri söluturnsins búin að finna og taka í sína vörslu efni af því tagi sem talið var að hefði verið selt í söluturninum með ólögmætum hætti, að heimilt hafi verið að stöðva starfsemi söluturnsins á grundvelli 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga.

Í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 16. júní 2010, til A ehf. og aðaleiganda félagsins er m.a. vísað til þess að af hálfu embættis landlæknis hafi ítrekað verið upplýst að fíkniefnasjúklingar fengju ýmis lyfseðilsskyld í söluturninum A. Þá er í bréfinu greint frá því að lögreglunni hafi hinn 15. júní 2010 borist bréf frá landlæknisembættinu þar sem fram kæmu ábendingar um að auðvelt væri að nálgast ritalín í A. Fram kom í bréfinu að þessar ábendingar byggðust á samskiptum við sjúklinga sem haldnir væru fíkniefnasjúkdómi og á samtölum starfsfólks landlæknis við þá sem störfuðu við eftirlit með lyfjamálum og á meðferðarstofnunum. Þá var vísað til tiltekinna upplýsinga sem komið hefðu fram í málum hjá lögreglunni um meinta refsiverða háttsemi í starfsemi A. Af gögnum málsins verður einnig ráðið að lögreglan hafi samhliða því sem hún framkvæmdi húsleit í söluturninum haft samband við Heilbrigðiseftirlitið í Reykjavík og komið á framfæri ábendingu um slæma umgengni, óþrif og að mikið magn af útrunnum matvælum væri að finna í húsnæði söluturnsins. Í framhaldi af því mættu fulltrúar heilbrigðiseftirlitsins á staðinn og í gögnum málsins liggur fyrir afrit af eftirlitsskýrslu og tilkynning um fyrirhugaða áminningu til A, dags. 7. júlí 2010. Þá er rétt að minna á að aðaleigandi A ehf. og fyrirsvarsmaður rekstrar söluturnsins hafði með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 11. júní 2010 verið úrskurðaður í gæsluvarðhald til 16. júní 2010.

Þegar litið er til þeirra upplýsinga sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu vísaði til í ákvörðun sinni um stöðvunina 16. júní 2010, eðlis þeirra meintu lögbrota sem til rannsóknar voru og talið var að hefðu átt sér stað í skjóli reksturs söluturnsins og stöðu þeirrar rannsóknar og afskipta annarra stjórnvalda sem komu að málinu tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við að lögreglunni hafi verið heimilt á grundvelli 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga, eins og atvikum var háttað 16. júní 2010, að stöðva sölustarfsemi A í húsnæði söluturnsins. Það er síðan sjálfstætt úrlausnarefni hversu lengi slík ákvörðun gat varað og um það verður nánar fjallað í kafla IV.5. Ég tek það jafnframt fram vegna þess orðalags í bréfi lögreglustjórans að stöðva hafi þurft „þá brotastarfsemi sem þar hafi viðgengist...“ að á lögreglu, eins og öðrum stjórnvöldum, hvílir sú skylda að haga orðalagi í bréfum og ákvörðunum, og tilsvörum til fjölmiðla, þannig að þess sé gætt að virða þá grunnreglu sem fram kemur í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 8. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, að hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð.

4. Andmælaréttur vegna ákvörðunar lögreglustjóra.

Ákvörðun lögreglustjóra um að stöðva með öllu sölustarfsemi A ehf. og aðaleiganda félagsins í húsnæði A var, eins og atvikum var háttað í málinu, stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því bar að fylgja reglum þeirra laga við undirbúning og töku ákvörðunarinnar. Ég tek í þessu sambandi fram að í dómi Hæstaréttar frá 15. júní 2000 í máli nr. 70/2000 var komist að þeirri niðurstöðu að afskipti lögreglu af opnunartíma sölustaða, sem höfðu sjálfvirkar happdrættisvélar, hafi verið liður í almennu eftirliti lögreglu sem falli ekki undir stjórnsýslulög nr. 37/1993 en eitt af meginhlutverkum lögreglu sé að halda uppi allsherjarreglu. Í dómnum var sérstaklega tekið fram að þegar lögregla hafði afskipti af sölustöðunum hafi það m.a. verið til að halda uppi reglum sem komu fram í tiltekinni grein í lögreglusamþykkt. Í máli A ehf. var ekki um sambærileg atvik að ræða og í því máli sem umræddur dómur Hæstaréttar laut að. Þar var af hálfu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu tekin sérstök ákvörðun um stöðvun á starfsemi söluturnsins A nokkrum dögum eftir að húsnæði söluturnsins var innsiglað í kjölfar þess sem fannst við húsleit í honum. Ákvörðun um stöðvunina var ekki liður í eftirliti lögreglu og var ekki tekin til að halda uppi reglum sem komu fram í lögreglusamþykkt. Með tilliti til þess sem hér er rakið tel ég að umræddur dómur Hæstaréttar hafi ekki þýðingu í málinu. Hvað sem leið hinni meintu brotastarfsemi í skjóli reksturs söluturnsins var ljóst að ákvörðun um að stöðva atvinnustarfsemi í húsnæði söluturnsins var íþyngjandi í garð félagsins og aðaleiganda þess og gat haft áhrif á réttindi þessara aðila til atvinnu og meðferðar á eignum en slík réttindi njóta ákveðinnar verndar samkvæmt 1. mgr. og 1. mgr. 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 10. og 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.

Í bréfi lögreglustjórans til A ehf. og aðaleiganda félagsins, dags. 16. júní 2010, þar sem þeim var tilkynnt um stöðvunina kom fram að þeim sem ákvörðunin beindist að væri „hér með“ gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og viðhorfum vegna ákvörðunarinnar, en tekið var fram að með hliðsjón af eðli og alvarleika málsins hefði starfsemin þegar verið stöðvuð á grunni 15. gr. lögreglulaga.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Ég skil bréf lögreglustjórans á þann veg að hinar tilvitnuðu undantekningar sem fram koma í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki átt við heldur hafi ekki verið hægt að koma við andmælarétti þeirra sem ákvörðunin beindist að vegna eðlis ákvörðunarinnar og alvarleika málsins. Ætla verður að þarna sé byggt á því að í þessu máli hafi aðstæður verið með þeim hætti að nauðsynlegt hafi verið að taka umrædda ákvörðun með svo skjótum hætti að ekki hafi verið unnt að koma við andmælarétti áður en hún var tekin og birt.

Ég tek það fram að almennt verður að gera ráð fyrir að þær aðgerðir sem lögregla grípur til samkvæmt heimild í 15. gr. lögreglulaga séu, eins og ráðuneytið vísar til í úrskurði sínum frá 5. október 2010, framkvæmdar við þær aðstæður að nauðsynlegt er að bregðast með skjótum hætti við yfirvofandi vanda og/eða hættu og þeir sem aðgerðirnar beinast að séu á vettvangi og hafi, t.d. áður með aðvörunarorðum, athöfnum og óskum lögreglu um að viðkomandi víki af vettvangi og afhendi muni eða komi ekki inn á ákveðið svæði, mátt gera sér grein fyrir því að til þess kynni að koma að lögreglan gripi til umræddra aðgerða. Sé á annað borð um að ræða ákvörðun sem beinist að tilteknum aðila með þeim hætti að reglur stjórnsýslulaga eigi við um hana verður þannig almennt að gera ráð fyrir að áðurnefndar undantekningarreglur 13. gr. stjórnsýslulaga eigi við.

Í því tilviki sem hér er fjallað um voru aðstæður hins vegar ekki að öllu leyti sambærilegar því sem lýst var hér að framan. Fyrir liggur að lögreglan framkvæmdi húsleit í húsnæði söluturnsins 10. júní 2010 og innsiglaði húsnæðið í kjölfarið og þá væntanlega í þágu rannsóknar sakamáls vegna þess sem fundist hafði við húsleitina. Það var síðan 16. júní 2010 sem lögreglan taldi rétt að taka og birta ákvörðun um að stöðva starfsemi söluturnsins á grundvelli heimildar í 15. gr. lögreglulaga. Ég ræð það af því sem fram kemur í bréfi lögreglustjórans að ekki sé ágreiningur um að gefa hafi átt þeim aðilum sem stóðu að rekstri söluturnsins kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af ákvörðuninni. Hins vegar hafi lögreglan ekki talið unnt að koma því við áður en ákvörðunin var birt og tók gildi. Auk þess tíma sem leið frá því að húsnæði söluturnsins hafði verið innsiglað og þar til ákvörðun um stöðvun starfseminnar var birt vek ég athygli á því að það hafði þegar komið fram í fjölmiðlum 14. júní 2010 af hálfu yfirlögregluþjóns hjá lögreglunni að væntanlega yrði gerð krafa um að söluturninn yrði ekki, eins og það var orðað í fréttinni, „notaður áfram til ólöglegrar starfsemi“. Þá liggur fyrir að fyrirsvarsmaður söluturnsins hafði verið úrskurðaður í gæsluvarðhald til 16. júní 2010. Af þessu verður ekki annað séð en unnt hafi verið að koma því við af hálfu lögreglunnar að gefa þeim sem stóðu að rekstri söluturnsins stuttan frest til að tjá sig um þá afstöðu lögreglunnar að hún hefði til athugunar að stöðva rekstur söluturnsins á grundvelli 15. gr. lögreglulaga áður en ákvörðunin var tekin og birt. Að minnsta kosti áttu ekki að vera vandkvæði á því að finna fyrirsvarsmann söluturnsins á þessum tíma og kynna honum málið. Ég er því ekki sammála niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins að því er varðar andmælaréttinn í þessu máli.

Ég tek fram að ég tel ekki tilefni til þess að fjalla hér frekar um hvernig þessi einstaki annmarki á meðferð stjórnvalda í þessu máli getur haft þýðingu eftir að stöðvuninni hefur verið aflétt.

5. Tímalengd ákvörðunar lögreglustjóra.

Í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um stöðvunina kom ekkert fram um hvort um tímabundna ákvörðun væri að ræða eða hvaða atvik gætu leitt til niðurfellingar á ákvörðuninni. Dómsmála- og mannréttindaráðuneytið lýsir því í úrskurði sínum frá 5. október 2010 að það telji að ákvörðunum sem teknar eru á grundvelli heimildar í 15. gr. lögreglulaga sé ekki ætlaður langur líftími. Þær séu ekki varanlegar en geti þó staðið í nokkurn tíma. Í úrskurðinum kemur jafnframt fram að það telji að þegar ákvörðun á grundvelli umrædds ákvæðis hafi verið tekin leggi það þær skyldur á herðar lögreglu að hraða málum eins og kostur er. Í úrskurðinum er hins vegar ekki tekin frekari afstaða til þess af hálfu ráðuneytisins hversu lengi ákvörðun lögreglustjórans gat staðið í þessu tilviki en það lagði í úrskurðarorði fyrir lögreglustjóra að gera eiganda söluturnsins grein fyrir því hvort stöðvuninni yrði aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið. Þegar úrskurðurinn var kveðinn upp hafði stöðvunin verið í gildi á fjórða mánuð.

Þegar litið er til aðstæðna sem geta verið tilefni aðgerða samkvæmt 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga og eðlis þeirra aðgerða sem lögreglunni er heimilað að grípa til samkvæmt þeim ákvæðum tel ég að leggja verði til grundvallar að aðgerðirnar feli í sér skammtímaráðstafanir eða séu til bráðabirgða þar til þær aðstæður sem ákvörðunum er ætlað að mæta eru ekki lengur fyrir hendi. Slíkar ákvarðanir eru því ekki varanlegar í þeim skilningi að þær haldi gildi sínu til frambúðar rétt eins og ráðuneytið vísar til í úrskurði sínum. Varanleg lausn þeirra vandamála eða hættutilvika sem ákvarðanir lögreglu á grundvelli allsherjarumboðsins er stefnt gegn verður því jafnan að byggja á öðrum lagareglum, eftir því sem við getur átt. (Sjá til hliðsjónar t.d. Ragnar L. Auglend, Henry John Mæland og Knut Rosandhaug:Politirett. Osló 1999, 1. útg., bls. 406.)

Hversu lengi umræddar ákvarðanir geta staðið er háð mati á aðstæðum og þá að teknu tilliti til þess tilgangs sem býr að baki heimildinni. Lögreglunni er þarna fengin heimild til að gera ákveðnar ráðstafanir meðan verið er að koma á nauðsynlegum almannafriði, afstýra brotum og stöðva þau. Ef lögreglan telur þörf á að fylgja þessum ráðstöfunum eftir þannig að þær vari um einhvern tíma þarf eins fljótt og auðið er að leggja málin í slíkan farveg. Lögreglan eða önnur stjórnvöld þurfa þá að taka afstöðu til þess hvort aðrar lagaheimildir standi til þess að viðhalda þeim skammtímaráðstöfunum sem lögreglan hefur gripið til eða beita öðrum úrræðum til að mæta þeim vanda og hættu sem var ástæða ráðstafana lögreglu. Við mat á þeim tíma sem játa verður lögreglu til að koma málinu í þennan farveg, og þá jafnframt um það í hvaða mæli þörf er á að halda uppi þeim ráðstöfunum sem lögreglan hefur ákveðið á grundvelli 15. gr. lögreglulaga, ber lögreglunni að gæta að almennum reglum stjórnsýsluréttar, svo sem um málshraða og hinni óskráðu meginreglu um meðalhóf sem hefur m.a. verið lögfest í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 13. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Af þessum reglum leiðir að ákvarðanir lögreglu um töku aðgerða á grundvelli 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga, sbr. 1. mgr., mega ekki vara lengur en nauðsyn krefur. Ef aðgerðirnar eru ekki lengur nauðsynlegar til að ná þeim markmiðum sem mælt er fyrir um í 1. mgr. ber tafarlaust að láta af þeim. Telji lögreglan þörf á því að það ástand sem komið hefur verið á með aðgerðum lögreglu á þessum lagagrundvelli vari um einhvern tíma þarf hún eins fljótt og kostur er að fá úr því skorið eða taka sjálf afstöðu til þess hvort aðrar lagaheimildir standi til þess að umrætt ástand verði varanlegt eða standi þar til ákveðin skilyrði eru uppfyllt af hálfu þess sem aðgerðin beinist að. Eðli málsins samkvæmt getur lögreglan því þurft að viðhalda því ástandi sem hún hefur komið á ef hún telur að sá vandi og/eða hætta sem hefur verið tilefni aðgerða er áfram til staðar, meðan leyst er úr því hvort önnur úrræði eru tiltæk og meðan verið er að koma þeim á.

Í ákvörðun lögreglustjórans kom fram að það að „stöðva með öllu sölustarfsemi“ þeirra sem ákvörðunin beindist að í söluturninum væri „til þess að stöðva þá brotastarfsemi sem þar hefur viðgengist undanfarin misseri í skjóli lögmætrar sölustarfsemi.“ Að því marki sem lögreglustjóri taldi að viðhalda þyfti því ástandi sem komið var á með ákvörðun hans frá 16. júní 2010 til að stöðva á þessum tíma meinta brotastarfsemi þurfti hann að leggja málið í þann farveg að því yrði sem fyrst ráðið til lykta á hvaða öðrum lagagrundvelli því ástandi yrði viðhaldið. Tilefni þess að lögreglan gerði húsleit í söluturninum og á heimilum þeirra sem stóðu að rekstri hans voru upplýsingar sem komið höfðu fram í ábendingum og skýrslum hjá lögreglunni um að í söluturninum A færi fram sala fíkniefna, ólögleg sala á lyfseðilsskyldum lyfjum, sala á ólöglegu munn- og neftóbaki og einnig að þar stæði mönnum til boða að stunda viðskipti með þýfi. Við umræddar húsleitir fundust efni, munir og peningar sem gáfu fullt tilefni til frekari rannsóknar og aðgerða af hálfu lögreglu til að fá úr því skorið hvort þeir sem stóðu að rekstri söluturnsins hefðu gerst brotlegir við lög og kanna hvaða áhrif það gæti haft á heimildir rekstraraðila söluturnsins til að halda áfram starfsemi hans. Skoðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur á aðstæðum og vörum í söluturninum sem fram fór sama dag og húsleitin gaf jafnframt tilefni til þess að hugað yrði sérstaklega að framhaldi á rekstri söluturnsins.

Ég tek það fram að rannsókn lögreglu á meintum lögbrotum í rekstri söluturnsins og af hálfu þeirra einstaklinga sem komu að rekstri hans, og ákvörðun um hugsanlega ákæru til refsingar, laut að liðnum atvikum og athöfnum. Það var hins vegar sjálfstætt úrlausnarefni hvort hægt væri á grundvelli meintra lögbrota að stöðva eða setja frekari rekstri söluturnsins, og þeim sem að þeim rekstri höfðu komið, skilyrði til framtíðar um slíkan rekstur. Þar þurfti þá annars vegar að ganga úr skugga um hvort fyrir hendi væru skilyrði til þess að leggja fyrir dómstól sérstaklega eða samhliða refsimáli kröfu af þessu tagi og hins vegar hvort þær upplýsingar sem fram höfðu komið við húsleit og skoðun á söluturninum gætu orðið öðrum stjórnvöldum tilefni til inngripa í starfsemi söluturnsins til framtíðar. Ég ítreka það sem áður er fram komið um að ekki verður séð að lögreglan geti með aðgerðum sem hún grípur til samkvæmt 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga komið fram refsingu eða annarri hegningu vegna meintra lögbrota eða komið varanlega á tilteknu ástandi til að afstýra eða stöðva brot.

Af gildandi lögum verður ekki séð að gert sé ráð fyrir að lögreglan geti sjálfstætt lagt það fyrir dómstóla að taka afstöðu til þess hvort framhald geti orðið á stöðvun starfsemi sem hún hefur ákveðið samkvæmt heimild í 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga. Samkvæmt 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 er unnt í dómi í sakamáli þar sem maður er dæmdur sekur um brot að svipta hann heimild, er hann hefur öðlast, til að stunda starfsemi, sem opinbert leyfi, löggildingu, skipun eða próf þarf til að gegna, enda gefi brotið til kynna, að veruleg hætta sé á því, að sakborningur muni fremja brot í stöðu sinni eða starfsemi. Þegar brot er stórfellt, má einnig svipta mann ofangreindum rétti, ef hann telst ekki framar verður til að rækja starfann eða njóta réttindanna. Hvað sem leið þeim tíma sem lögreglan taldi sig þurfa til að rannsaka meint refsiverð brot tengd rekstri söluturnsins A þurfti lögreglan sjálfstætt, og þá eins fljótt og kostur var í samræmi við þau sjónarmið um málshraða sem lýst var hér að framan, að kanna og taka afstöðu til þess hvort framangreind heimild í 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga gæti átt við í þessu máli.

Samkvæmt 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga getur aðeins komið til þess að því verði beitt að sá sem kröfu um sviptinguna er beint gegn hafi fengið opinbert leyfi, löggildingu, skipun eða próf til að stunda starfsemina. Af gildandi lögum á þeim tíma þegar rekstur söluturnsins var stöðvaður í júní 2010 verður ekki séð að gerður hafi verið áskilnaður í lögum um sérstakt leyfi eða annað sem fallið gat undir framangreint ákvæði hegningarlaga til að reka söluturn í Reykjavík eða verslun með vörur sem almennt eru í boði í slíkum verslunum. Ég fæ ekki séð að athugun á þessu lagaatriði af hálfu lögreglu hafi þurft að taka langan tíma og ég fæ heldur ekki séð að niðurstaða þar um hafi þurft að bíða þess hver yrði niðurstaða rannsóknar á hinum meintu lögbrotum eða hugsanlegrar útgáfu ákæru. Ég minni á að í þeirri ákæru sem gefin var út af hálfu lögreglustjórans í kjölfar rannsóknar málsins var ekki farið fram á réttindasviptingu ákærða.

Það liggur fyrir að lögreglan gerði Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur samhliða húsleit í húsnæði söluturnsins aðvart um að þörf væri á því að skoða starfsemi söluturnsins með tilliti til þess hvort fylgt væri heilbrigðisreglum í starfseminni og þ.á m. við meðferð á söluvörum. Fulltrúar heilbrigðiseftirlitsins framkvæmd vettvangsathugun í söluturninum sama daga og húsleit lögreglu fór fram, þ.e. 10. júní 2010, og í gögnum málsins liggur fyrir afrit af eftirlitsskýrslu heilbrigðiseftirlitsins, dags. 7. júlí 2010, til fyrirsvarsmanns A. Þar kom jafnframt fram tilkynning um að fyrirhugað væri að áminna fyrirtækið vegna síendurtekinna brota á matvælalöggjöfinni og var fyrirtækinu veittur tveggja vikna frestur til að koma að andmælum sínum af því tilefni. Af efni bréfsins er jafnframt ljóst að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur taldi ekki tilefni til þess að grípa í þessu tilviki til þeirra heimilda sem það hefur í 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, til að stöðva starfsemi söluturnsins. Af gögnum málsins verður ekki ráðið hvenær lögreglan fékk fyrst vitneskju um þessa afstöðu heilbrigðiseftirlitsins en í gögnum málsins kemur fram að afrit af eftirlitsskýrslunni og tilkynningu um fyrirhugaða áminningu hafi verið send lögreglunni samkvæmt beiðni hinn 15. júlí 2010.

Fyrir liggur að ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sem hann tók 16. júní 2010 um að stöðva með öllu sölustarfsemi á vegum rekstraraðila A í söluturninum var ekki aflétt fyrr en 23. júní 2011. Þegar þess er gætt að ákvörðun lögreglustjóra fól í sér verulega íþyngjandi inngrip í atvinnustarfsemi hlutaðeigandi fæ ég ekki séð að sá tími sem leið frá því að ákvörðunin var tekin og þar til henni var aflétt samrýmist þeim sjónarmiðum sem ég hef lýst hér að framan. Ég tel að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefði, hvað sem leið kærumeðferð málsins hjá dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu, sem fjallað verður nánar um hér síðar, þurft þegar ljóst mátti vera að aðrar lagaheimildir stóðu ekki til þess að viðhalda stöðvun á starfsemi söluturnsins að taka á ný afstöðu til málsins.

6. Skýrleiki ákvörðunar lögreglustjóra.

Því var lýst hér að framan að í ákvörðun lögreglustjórans um stöðvun á starfsemi söluturnsins var ekkert fjallað um til hvaða tíma hún ætti að gilda eða hvaða skilyrði þyrftu að koma að áliti lögreglunnar til þess að unnt væri að aflétta stöðvuninni. Dómsmála- og mannréttindaráðuneytið bendir á í úrskurði sínum frá 5. október 2010 að ef ákvörðun um lokun söluturnsins A á grundvelli 15. gr. lögreglulaga hefði átt að fela í sér framtíðarbann við rekstrinum hefði ákvörðunin þurft að vera miklu nákvæmari. Þrátt fyrir að ég telji að heimild lögreglu til að stöðva atvinnustarfsemi á grundvelli 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga geti ein og sér ekki falið í sér framtíðarbann tek ég undir með ráðuneytinu að ákvörðun lögreglustjórans í þessu máli hefði í samræmi við þær kröfur sem gera verður til skýrleika ákvörðunar stjórnvalda með tilliti til réttaröryggis borgaranna þurft að vera skýrari og gleggri. Þannig tel ég að í henni hefðu þurft að koma fram upplýsingar sem gáfu viðtakanda hennar kost á að gera sér grein fyrir hversu lengi lögreglan teldi að umrædd stöðvun þyrfti að vara og hvaða skilyrði þyrfti að uppfylla til þess að hún yrði felld úr gildi. Ég minni enn á að í þessu tilviki var umrædd ákvörðun lögreglustjórans tekin á sjötta degi eftir að húsleit hafði farið fram og rannsókn sakamálsins var þegar hafin. Hér var því ekki uppi sá bráði vandi og/eða hætta sem almennt verður að ætla að lögreglan standi frammi fyrir þegar til greina kemur að beita heimildum 15. gr. lögreglulaga.

7. Málsmeðferðartími kröfu um frestun réttaráhrifa.

Samhliða því sem lögmaður A ehf. og aðaleiganda félagsins kærði ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 16. júní 2010 með stjórnsýslukæru til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins gerði hann kröfu um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan kæran væri til meðferðar hjá ráðuneytinu með vísan til 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þessi krafa um frestun réttaráhrifa barst ráðuneytinu 29. júní 2010 og úr henni var leyst með úrskurði þess, dags. 10. september 2010. Í 4. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga segir að ákveða skuli svo fljótt sem við verður komið hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Ég minni á að hvað sem leið alvarleika þeirra meintu lögbrota sem talið var að farið hefðu fram í skjóli lögmætrar sölustarfsemi í söluturninum fól ákvörðun lögreglustjórans í sér að rekstraraðilum söluturnsins var bannað að reka atvinnustarfsemi og nýta húsnæði söluturnsins í þágu þeirrar starfsemi.

Ráðuneytið brást skjótt við eftir viðtöku á kröfunni og óskaði með bréfi daginn eftir, 30. júní 2010, að lögreglustjórinn sendi ráðuneytinu öll gögn málsins sem og athugasemdir sem hann hefði fram að færa vegna kærumálsins. Óskað var eftir að þessi gögn og athugasemdir bærust eigi síðar en 15. júlí 2010. Með símbréfi ráðuneytisins til lögreglustjórans 13. júlí 2010 var þess, eins og þar sagði, ennfremur óskað eftir að lögreglustjórinn tæki afstöðu til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Þess var óskað að umbeðnar athugasemdir yrðu sendar sem fyrst. Með bréfi lögreglustjórans sem barst ráðuneytinu 16. júlí 2010 fékk það send gögn málsins. Lögmaður kærenda sendi ráðuneytinu bréf sem barst því 9. ágúst 2010 þar sem hann kvartaði yfir því að hann hefði engin viðbrögð fengið eða gögn frá ráðuneytinu af því tilefni og ítrekaði kröfu sína um frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar. Ráðuneytið sendi aðstoðarlögreglustjóra við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu tölvubréf þennan sama dag, 9. ágúst 2010, og lýsti því að gögn málsins hefðu borist frá lögreglunni um miðjan júlí en þrátt fyrir ósk um að lögreglan gerði sérstaklega grein fyrir afstöðu sinni til kröfunnar um frestun réttaráhrifa hefði ekki borist neitt frá lögreglunni varðandi þá kröfu. Tölvubréfinu lauk með ósk ráðuneytisins um að því yrði svarað hvort lögreglan ætlaði sér að taka einhverja afstöðu til hennar. Þessa fyrirspurn ítrekaði ráðuneytið með tölvubréfi 16. ágúst 2010 og með bréfi sem barst ráðuneytinu 18. ágúst sama ár sendi lögreglustjórinn athugasemdir sínar og gerði jafnframt kröfu um að frestun réttaráhrifa yrði synjað. Ráðuneytið sendi lögmanni kærenda gögn málsins með tölvubréfi 20. ágúst 2010 og óskaði jafnframt eftir því að lögmaðurinn sendi ráðuneytinu eins fljótt og mögulegt væri þær athugasemdir sem hann teldi þörf á að gera. Sérstaklega var óskað eftir að lögmaðurinn léti vita hvað hann teldi sig þurfa langan tíma þannig að ráðuneytið gæti sem fyrst lokið þeim þætti málsins sem laut að frestun réttaráhrifa. Þessa beiðni ítrekaði ráðuneytið við lögmanninn 30. ágúst 2010 og í úrskurði ráðuneytisins kemur fram að athugasemdirnar hafi borist ráðuneytinu 3. september 2010 og ráðuneytið synjaði síðan kröfunni um frestun réttaráhrifa með úrskurði 10. september 2010 eða tveimur og hálfum mánuði eftir að krafan hafði verið sett fram samhliða stjórnsýslukæru til ráðuneytisins.

Regla 4. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga um að ákveða skuli svo fljótt sem við verður komið hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar kallar á að það stjórnvald sem taka þarf afstöðu til slíkrar beiðni gæti þess að ekki verði óþarfa tafir á meðferð slíks máls. Úrlausn á kröfu um frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar felur í sér töku stjórnvaldsákvörðunar og það þarf því að gæta þess að málið sé nægjanlega rannsakað áður en ákvörðun er tekin og gætt hafi verið að andmælarétti aðila að því marki sem nýjar upplýsingar og gögn hafa komið fram við meðferð málsins. Ástæða þess að ég geri þessi mál að umtalsefni í áliti þessu er að ég tel að ráðuneytið hafi þurft að gæta þess betur í upphafi meðferðar kröfunnar um frestun réttaráhrifa að setja lögreglustjóranum styttri frest en gert var til að afhenda gögn málsins og strax í upphafi verið rétt að setja lögreglustjóranum stuttan frest til að koma sérstaklega að sjónarmiðum sínum vegna þessa þáttar málsins. Þá þurfti ráðuneytið að gæta þess að fylgjast með því að umbeðin gögn og svör bærust sem allra fyrst frá lögreglustjóranum og setja honum skamman lokafrest ef þörf krefði. Þrátt fyrir að ráðuneytið óskaði upphaflega eftir gögnum málsins og athugasemdum lögreglustjórans 30. júní 2010 var það fyrst 18. ágúst 2010 sem umbeðnar athugasemdir bárust. Í málum sem hefjast að frumkvæði aðila, eins og þegar gerð er krafa um frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar, og gerður er áskilnaður um það í lögum að þau skuli afgreidd svo fljótt sem við verður komið, þarf sérstaklega að huga að því hvort þau gögn sem stjórnvaldið aflar eða athugasemdir sem það fær frá lægra settu stjórnvaldi feli í sér nýjar upplýsingar eða gögn sem í reynd kalli á að gefa þeim sem sett hefur fram kröfuna kost á að tjá sig um þessi nýju gögn áður en málið er afgreitt. Ég tel að ráðuneytið hefði í samræmi við þann áskilnað sem fram kemur um málshraða í 4. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga þurft að gæta betur að þessum atriðum við meðferð sína á kröfunni um frestun réttaráhrifa en gert var. Það hefði jafnframt verið í betra samræmi við þessa sérstöku málshraðareglu að niðurstaða ráðuneytisins um kröfu um frestun réttaráhrifa hefði legið fyrir fyrr en raunin varð.

8. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra í tilefni af stjórnsýslukæru.

Í úrskurði dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins frá 5. október 2010 þar sem endanlega var leyst úr stjórnsýslukæru A ehf. og aðaleiganda þess er tekið fram að í ljósi þess að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafi hvorki í ákvörðun sinni um stöðvun á starfsemi söluturnsins A né í bréfaskiptum við ráðuneytið vegna málsins gefið til kynna með hvaða hætti hann hyggist fylgja eftir ákvörðun sinni um stöðvun rekstrarins þyki rétt að leggja fyrir lögreglustjóra að bæta úr því. Í samræmi við þessi orð var í úrskurðarorðum af hálfu ráðuneytisins lagt fyrir lögreglustjórann að „gera kæranda grein fyrir því hvort stöðvuninni [yrði] aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins [yrði] rekið“. Í úrskurðinum lýsti ráðuneytið jafnframt þeirri afstöðu sinni að þegar ákvörðun á grundvelli 15. gr. lögreglulaga hefur verið tekin þá leggi það þær skyldur á herðar lögreglu að „hraða málum eins og kostur er“.

Stjórnsýslukæra er leið borgaranna til að skjóta til æðra stjórnvalds, í þessu tilviki ráðuneytis, tiltekinni ákvörðun lægra setts stjórnvalds til endurskoðunar. Sé slík kæruheimild fyrir hendi er hinu æðra stjórnvaldi skylt að úrskurða í málinu og slík verkefni eru hluti af eftirliti æðra stjórnvalds með starfsemi undirstofnana þess. Ég tel rétt í tilefni af þessu máli að árétta að þrátt fyrir að ráðuneyti berist vitneskja um starfshætti og úrlausn mála hjá lægra settu stjórnvaldi með stjórnsýslukæru og því beri við úrlausn hennar að taka afstöðu til þess hvert eigi að vera gildi þeirrar ákvörðunar gagnvart kærendum kunna upplýsingar sem koma fram í stjórnsýslukærunni, í gögnum kærumálsins og við meðferð þess hjá ráðuneytinu að vera þess eðlis að tilefni sé til þess að ráðuneytið hafi jafnframt afskipti af málinu á grundvelli hinna almennu eftirlitsheimilda ráðuneytisins með þeim stjórnvöldum sem undir það heyra og bregðist þannig við að eigin frumkvæði hvað sem líður þeim kröfum sem koma fram í fyrirliggjandi stjórnsýslukæru og ráðuneytið þarf sjálfstætt að leysa úr.

Ég vek athygli á því að af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur áður í álitum verið lýst sjónarmiðum sem gilda um yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra. Í áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2010 í máli nr. 5347/2008 er m.a. fjallað um skyldu ráðherra til frumkvæðis í þessu sambandi og bent á að ráðherra hefur heimild og skyldu til að hafa áhrif á hvernig undirstofnanir rækja verkefni sín og beita þeim opinberu valdheimildum sem þær fara með. Síðan segir í álitinu:

„Ef út af er brugðið í starfsemi þeirra, t.d. að þau fari ekki að lögum, og réttarbrotið varðar verulega hagsmuni borgara og/eða lögaðila, ber ráðherra almennt að bregðast við með því að nota einhver af þeim úrræðum sem felast í stjórnunarheimildum hans gagnvart undirstofnun.“

Auk framangreinds tek ég fram, eins og kemur fram í áliti mínu frá 18. nóvember 2011 í máli nr. 5986/2010, að á ráðherra getur hvílt bein jákvæð skylda til að grípa til virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þegar fyrir liggur að mati ráðuneytisins að þess hafi ekki verið gætt um nokkurn tíma í starfsemi undirstofnunar að haga innra skipulagi hennar og málsmeðferð, hvort sem er inn á við gagnvart starfsmönnum stofnunar, eða út á við gagnvart borgurunum, með þeim hætti sem áskilið er í lögum. Ég bendi á að í 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sbr. 225. gr. laga nr. 126/2011, er kveðið m.a. á um að ráðherra sé „æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu“. Ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði hans. Með þetta í huga og að virtu því að ekki verður ráðið af lögreglulögum að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu sé sjálfstæður gagnvart innanríkisráðherra, áður dómsmála- og mannréttindaráðherra, verður að líta svo á að lögreglustjórinn sé lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra. Af því leiðir að framangreind lagasjónarmið um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra eiga við í máli þessu.

Hér að framan var lýst þeim athugasemdum sem ráðuneytið gerði í endanlegum úrskurði sínum frá 5. október 2010 um að skort hefði á að í ákvörðun lögreglustjórans hefði komið fram hvernig lögreglan hygðist fylgja eftir stöðvun rekstrar söluturnsins og um framhald málsins. Ég tek undir það með ráðuneytinu að í ljósi þess að um var að ræða ákvörðun sem lögreglustjórinn hafði tekið á grundvelli 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga, og var verulega íþyngjandi gagnvart atvinnustarfsemi kærenda, var mjög brýnt að efni hennar væri skýrt að þessu leytinu til. Ég tel jafnframt að þarna hafi verið um að ræða annmarka sem brýnt var að ráða bót á sem fyrst hvað sem leið endanlegri úrlausn um gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Ég tel því að það hefði verið fullt tilefni til þess að ráðuneytið beitti hinum almennu yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sínum á fyrri stigum athugunar sinnar á þessu máli eftir að stjórnsýslukæran barst því til þess að leggja fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu að bæta úr þessum annmarka. Eðlilega þurfti ráðuneytið ákveðinn tíma til að kynna sér gögn málsins en ég bendi á að það úrskurðaði hinn 10. september 2010 um þá kröfu kærenda að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað. Að baki slíkri úrlausn hlaut að liggja nægjanleg athugun á málinu til þess að umræddur annmarki mætti vera ljós enda nátengdur því úrlausnarefni sem ráðuneytið var að taka afstöðu til. Ég legg líka áherslu á að hér var um að ræða ákvörðun lögreglu þar sem inngripsheimild hennar í málefni borgaranna var beitt með sérstökum og óvenjulegum hætti að það hafði því bæði almenna þýðingu um framkvæmd þessara mála og gagnvart þeim aðilum sem í hlut áttu í þessu máli að ráðuneytið beitti hinum almennu yfirstjórnar- og eftirlitsheimildum sínum til að málið væri lagt í réttan farveg.

Eins og áður hefur verið rakið tók lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu þá ákvörðun hinn 16. júní 2010 að stöðva starfsemi söluturnsins A og henni var ekki aflétt fyrr en 23. júní 2011. Af þessu leiðir að stöðvunin stóð yfir í rúmt ár. Það verður ekki ráðið af þeim gögnum, sem ég hef undir höndum, að lögreglustjórinn hafi sent bréf til A ehf. eða aðaleiganda félagsins allan þann tíma sem stöðvunin stóð yfir og veitt upplýsingar um hvort stöðvuninni yrði aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið, eins og dómsmála- og mannréttindaráðuneytið lagði fyrir lögreglustjórann í framangreindum úrskurðarorðum í úrskurði þess frá 5. október 2010 að gera. Í þessu efni bendi ég á í dæmaskyni að lögmaður A ehf. sendi eitt tölvubréf, dags. 14. október 2010, og ritaði tvö skrifleg bréf til lögreglustjórans, dags. 15. nóvember og 21. desember 2010. Í tveimur síðastnefndu bréfunum tók hann sérstaklega fram að engin tilkynning hefði borist frá lögreglustjóranum um hvort stöðvuninni yrði aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið. Þegar kvörtun A ehf. barst til mín hinn 30. desember 2010 hafði félagið ekki fengið tilkynningu. Enn fremur bendi ég á að í bréfi lögreglustjórans til mín, dags. 11. mars 2011, kom fram að nú væri til ákvörðunar í samræmi við ákvæði 145. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, hvort það sem fram væri komið í málinu væri nægilegt eða líklegt til sakfellis. Samtímis og jafnframt þeirri ákvörðun yrði „tekin ákvörðun um lokun starfsemi á vegum A ehf. Lögð væri áhersla á að þessi ákvörðun lægi fyrir eigi síðar en 31. þess mánaðar“.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til ráðuneytisins óskaði ég eftir að það upplýsti mig um hvort og þá með hvaða hætti það hefði kannað og fylgst með því að lögreglustjórinn hefði farið að úrskurði þess. Í skýringum sínum til mín segir ráðuneytið að það fallist á að í þessu tilviki „hefði því verið rétt að fylgjast nánar með framgangi málsins hjá lögreglu“ í ljósi þess að í úrskurðinum komi fram að lögreglustjórinn hefði hvorki í ákvörðun sinni né í bréfaskiptum við ráðuneytið vegna málsins gefið til kynna með hvaða hætti hann hygðist fylgja eftir ákvörðun sinni um stöðvun rekstrarins og ráðuneytið hefði lagt fyrir embætti lögreglustjóra að bæta úr því. Ég skil þessa afstöðu ráðuneytisins, og þá með hliðsjón af gögnum málsins, með þeim hætti að það hafi ekki fylgst með því hvort lögreglustjórinn hafi farið að úrskurðinum.

Í úrskurðarorðum úrskurðar ráðuneytisins frá 10. september 2010 var, eins og áður segir, lagt fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu að gera kæranda grein fyrir því hvort stöðvun á starfsemi söluturnsins A yrði aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið. Það er óumdeilt að lögreglustjórinn fór ekki, eins og vikið er að hér að framan, að þessum fyrirmælum ráðuneytisins. Í ljósi fyrirmæla ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds og eðli þeirrar heimildar sem 2. mgr., sbr. 1. mgr. 15. gr. lögreglulaga, veitir lögreglu tel ég að það hafi hvílt sú skylda á dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu og síðar innanríkisráðuneytinu, á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þess gagnvart lögreglustjóranum, að kanna, í formi upplýsingaöflunar, og fylgjast með því hvort og þá hvernig lögreglustjórinn hefði framfylgt eða hygðist framfylgja efni fyrirmælanna. Ég tel að það hefði líka verið í betra samræmi við þá hagsmuni sem undir voru í þessu máli að ráðuneytið hefði í úrskurði sínum kveðið á um frest til handa lögreglustjóranum til þess að birta þeim sem hlut áttu að máli upplýsingar um þau atriði sem fram komu í úrskurðarorðinu. Með sama hætti var rétt að ráðuneytið áskildi að lögreglustjórinn upplýsti ráðuneytið um viðbrögð hans í tilefni af þessu atriði í úrskurðinum og ráðuneytið fylgdi því eftir ef slíkar upplýsingar bærust ekki. Þar sem það var ekki gert tel ég að ráðuneytið hefði sjálfstætt í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir sínar átt að fylgjast með því að bætt yrði úr þessum annmarka á málinu. Það hefði jafnframt verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

9. Lagaheimildir til að fylgja eftir eftirlitsathöfnum.

Í því máli sem hér er fjallað um hafði lögreglan framkvæmt húsleitir í kjölfar ítrekaðra ábendinga sem henni höfðu borist um að í skjóli lögmætrar starfsemi söluturns í Reykjavík færi fram brotastarfsemi m.a. í formi sölu á lyfseðilsskyldum lyfjum, ávana- og fíkniefnum, ólöglegu tóbaki og viðskipti með þýfi. Lögreglan taldi sig fá staðfestingu á þessum grun sínum við húsleitirnar og jafnframt kom í ljós að ástæða þótti til að heilbrigðiseftirlit kannaði þrifnað og meðferð á vörum í söluturninum. Af gögnum málsins verður ráðið að lögreglan teldi að hin meinta brotastarfsemi í tengslum við rekstur söluturnsins yrði ekki stöðvuð nema gerðar yrðu ráðstafanir til að hindra að framhald yrði á starfsemi söluturnsins. Lögreglan greip af því tilefni til heimildar sem henni er veitt í 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga til að stöðva starfsemina en eins og lýst hefur verið í áliti þessu er það afstaða ráðuneytisins, nú innanríkisráðuneytisins, að þar geti ekki verið um varanlegt bann að ræða. Þótt því sé ekki ætlaður langur líftími sé erfitt að segja til um tímamörk í því efni. Ég hef í áliti þessu bent á að það sé í reynd eðli þeirra úrræða sem lögreglunni eru fengin með 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga að þar sé um að ræða skammtímaráðstafanir til að bregðast við og forða yfirvofandi vanda og/eða hættu. Framhald slíkra mála og varanleiki þeirra aðgerða sem gripið er til ráðist því af heimildum í öðrum lögum til inngrips í viðkomandi aðstæður, þ.m.t. framhald tiltekins atvinnurekstrar.

Við athugun mína á þessu máli fæ ég ekki betur séð en samkvæmt gildandi lögum þurfi ekki sérstakt leyfi til að reka verslun í formi söluturns í Reykjavík. Slík starfsemi þarf eðli málsins samkvæmt að falla að gildandi skipulagi á þeim stað þar sem hún fer fram og byggingarreglum. Aðbúnaður og starfsemin þarf á hverjum tíma að uppfylla kröfur heilbrigðisyfirvalda, en þá fyrst og fremst að því marki sem þar fer fram sala á matvælum. Ákvæði í lögreglusamþykktum kunna eftir atvikum að taka til starfsemi söluturna. Fram að samþykkt laga nr. 28/1998, um verslunaratvinnu, þurfti sá sem vildi reka verslun í formi söluturns að hafa verslunarleyfi en frá 1. janúar 1999 er það aðeins skilyrði að sá sem vill reka slíka verslun hafi skráð verslun sína í firmaskrá, hlutafélagaskrá, samvinnufélagaskrá eða skrá á grundvelli löggjafar um sjálfseignarstofnanir, eftir því sem við á. Því var lýst hér að framan að sú leið sem unnt er að fara samhliða höfðun sakamáls um að krefjast réttindasviptingar þess sem dæmdur er getur aðeins átt við þegar viðkomandi aðili hefur fengið opinbert leyfi til viðkomandi starfsemi.

Í þessu máli var lögreglan að takast á við meinta alvarlega brotastarfsemi og hafði við húsleitir aflað ákveðinna sönnunargagna í því efni. Viðbrögð lögreglu hlutu því annars vegar að beinast að áframhaldandi rannsókn sakamáls á hendur þeim sem í hlut áttu og hins vegar hvað unnt væri að gera til að hindra framhald á þeirri meintu brotastarfsemi sem lögreglan taldi sig hafa upplýst. Ég legg áherslu á að athafnir lögreglu eru liður í því að gæta þeirra almannahagsmuna sem leiða af afmörkun löggjafans á hverjum tíma. Í tengslum við þá afmörkun þarf löggjafinn jafnframt hverju sinni að taka afstöðu til og móta hvaða úrræði hann telur þörf á að fá viðkomandi eftirlitsaðila til þess að fylgja fram þessum hagsmunum. Ég hef vakið máls á því í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2010, bls. 28-29, að breyttir löggjafarhættir þar sem horfið er í auknum mæli frá því að áskilja opinber leyfi til ákveðinnar starfsemi eða athafna en láta þess í stað hinn frjálsa markað um að móta starfsemina undir eftirliti ákveðinna stofnana hefur að mínum dómi leitt til þess að oft hefur ekki nægjanlega verið hugað að því að slíkir eftirlitsaðilar búi þá yfir nægum úrræðum til að grípa inn í og gæta þeirra almannahagsmuna sem þeim er falið að hafa eftirlit með. Hér verður líka að gæta þess að lögmætisregla stjórnsýsluréttarins knýr á um að ákveðinn lágmarksrammi sé settur um valdheimildir stjórnvalda að þessu leyti í lögum til að grípa inn í líf borgaranna og gætt sé að réttaröryggi þeirra, bæði almennings og þeirra einstaklinga og lögaðila sem t.d. eru grunaðir um refsiverða háttsemi.

Ég tel rétt í framhaldi af athugun minni á þessu máli að koma þeirri ábendingu á framfæri við innanríkisráðuneytið að tekið verði til athugunar hvort tilefni sé til þess að huga að breytingum á lagareglum um úrræði lögreglu og annarra eftirlitsaðila þegar talið er alvarleg brotastarfsemi eigi sér stað í skjóli lögmætrar sölustarfsemi t.d. söluturna. Í tilefni af fyrirspurn minni tekur ráðuneytið fram í svarbréfi sínu sem tekið er upp í kafla III hér að framan að það hafi í hyggju að taka til skoðunar hvort tilefni sé til þess að gera breytingu á 15. gr. lögreglulaga, m.a. með tilliti til þess hvort rétt sé að leggja þá skyldu á lögreglu að bera tilteknar ákvarðanir undir dómstóla til staðfestingar innan tiltekins tíma. Ég vek af þessu tilefni athygli á því að þá kann einnig að vera þörf á því að afmarka betur í lögum hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt eigi þær aðgerðir, sem lögregla hefur heimild til að grípa til, að vara um einhvern tíma. Á sama hátt kann að vera eðlilegt að tryggja þeim sem aðgerðir lögreglunnar beinast að skjótvirka leið til þess að fá afstöðu dómstóla til slíkra ákvarðana.

V. Niðurstaða.

Eins og ég rek í áliti þessu tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafi verið heimilt á grundvelli 1. og 2. mgr. 15. gr. lögreglulaga, eins og atvikum var háttað 16. júní 2010, að stöðva sölustarfsemi A í húsnæði söluturnsins. Athugun mín á þessu máli hefur hins vegar orðið mér tilefni til að gera athugasemdir við ákveðinn atriði sem lúta að framgöngu stjórnvalda í málinu og ég hef þá einkum haft í huga að umfjöllun mín geti orðið stjórnvöldum til leiðbeiningar um hvernig staðið verði að hliðstæðum málum framvegis og betur verði gætt að réttaröryggi borgaranna. Að því er varðar þýðingu þessara atriða í máli A ehf. tek ég fram að fyrir liggur að ákvörðun lögreglustjórans, sem staðfest var með úrskurði dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, varði í rúmt eitt ár og var aflétt 23. júní 2011. Úr því sem komið er verður það að vera verkefni dómstóla að taka afstöðu til þess hvort stjórnvöld hafa, með því hvernig þau stóðu að stjórnsýslu sinni í þessu máli, bakað íslenska ríkinu bótaskyldu.

Í álitinu geri ég í fyrsta lagi athugasemdir við framkvæmd andmælaréttar við undirbúning að töku ákvörðunar um stöðvunina. Það er niðurstaða mín að unnt hafi verið að koma því við af hálfu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að gefa þeim sem stóðu að rekstri söluturnsins stuttan frest til að tjá sig um þá afstöðu lögreglunnar að hún hefði til athugunar að stöðva rekstur söluturnsins á grundvelli 15. gr. lögreglulaga áður en ákvörðunin var tekin og birt.

Tekið er undir þá afstöðu ráðuneytisins að ákvörðunum lögreglu á grundvelli 1. og 2. mgr. lögreglulaga sé ekki ætlaður langur líftími. Ég tel að þegar litið er til þeirra aðstæðna sem geta verið tilefni aðgerða samkvæmt þessum ákvæðum og eðlis þeirra aðgerða sem lögreglunni er heimilað að grípa til samkvæmt þeim verði að leggja til grundvallar að um skammtímaráðstafanir sé að ræða. Þá verði á grundvelli reglna um meðalhóf og málshraða að leysa sem fyrst úr því hversu lengi t.d. stöðvun atvinnurekstrar eigi að vara og hvort slíkri stöðvun verði viðhaldið á grundvelli annarra lagaheimilda. Í álitinu eru því í öðru lagi gerðar athugasemdir við þann tíma sem leið frá því að ákvörðun um stöðvun á sölustarfsemi A var tekin og þar til henni var aflétt.

Í þriðja lagi tek ég undir það með dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu að ákvörðun lögreglustjórans um stöðvun á starfsemi A hefði í samræmi við þær kröfur sem gera verður til skýrleika ákvörðunar stjórnvalda með tilliti til réttaröryggis borgaranna þurft að vera skýrari og gleggri.

Í fjórða lagi er það niðurstaða mín að dómsmála- og mannréttindaráðuneytið hefði þurft, í samræmi við þann áskilnað sem fram kemur um málshraða í 4. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga um hraða afgreiðslu á kröfu um frestun réttaráhrifa, að setja lögreglustjóranum styttri frest en gert var til að afhenda gögn málsins og til að koma að sjónarmiðum sínum vegna kröfu um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Það hefði jafnframt verið í betra samræmi við þessa sérstöku málshraðareglu að niðurstaða ráðuneytisins um kröfu um frestun réttaráhrifa hefði legið fyrir fyrr en raunin varð.

Í fimmta lagi er það niðurstaða mín að það hafi hvílt sú skylda á dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu og síðar innanríkisráðuneytinu, á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þess gagnvart lögreglustjóranum, að kanna, í formi upplýsingaöflunar, og fylgjast með því hvort og þá hvernig lögreglustjórinn hefði framfylgt eða hygðist framfylgja efni fyrirmælanna í úrskurði ráðuneytisins um að gera A ehf. og fyrirsvarsmanni hans grein fyrir því hvort stöðvun á starfsemi söluturnsins A yrði aflétt eða á hvaða grundvelli mál um varanlega stöðvun atvinnurekstrarins yrði rekið. Ég tek jafnframt fram í álitinu að ég telji að það hafi verið fullt tilefni til þess að ráðuneytið beitti hinum almennu yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sínu á fyrri stigum athugunar sinnar á þessu máli eftir að stjórnsýslukæran barst því til að bætt yrði úr þessum annmarka.

Ég beini þeim tilmælum til innanríkisráðuneytisins og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að stjórnvöld hafi þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu framvegis í huga í störfum sínum.

Þá kem ég þeirri ábendingu á framfæri við innanríkisráðuneytið að tekið verði til athugunar hvort tilefni sé til þess að huga að breytingum á lagareglum um úrræði lögreglu og annarra eftirlitsaðila þegar talið er að alvarleg brotastarfsemi eigi sér stað í skjóli lögmætrar sölustarfsemi, t.d. starfsemi söluturna.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í álitinu kom ég m.a. þeirri ábendingu á framfæri við innanríkisráðuneytið að tekið yrði til athugunar hvort tilefni væri til að huga að breytingum á lagareglum um úrræði lögreglu og annarra eftirlitsaðila þegar talið væri að alvarleg brotastarfsemi ætti sér stað í skjóli lögmætrar sölustarfsemi, t.d. starfsemi söluturna. Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 2. apríl 2013, kom m.a. fram að tekið hefði verið til umræðu í ráðuneytinu hvort gera skyldi breytingar á lögum vegna álitsins en ákvörðun hefði ekki enn verið tekin um það. Með bréfi, dags. 2. maí 2014, var óskað eftir upplýsingum um framvindu málsins frá því að upplýsingar bárust síðast af því frá ráðuneytinu. Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 25. júní 2014, kemur fram að ekki hafi verið tekin ákvörðun um hvort gera skuli breytingar á lögum vegna álitsins og að málið verði enn til athugunar í ráðuneytinu.

VII.

Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu minni fyrir árið 2013, bls. 136. Í álitinu kom ég m.a. þeirri ábendingu á framfæri við innanríkisráðuneytið að tekið yrði til athugunar hvort tilefni væri til að huga að breytingum á lagareglum um úrræði lögreglu og annarra eftirlitsaðila þegar talið væri að alvarleg brotastarfsemi ætti sér stað í skjóli lögmætrar sölustarfsemi, t.d. starfsemi söluturna. Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 2. apríl 2013, kom m.a. fram að tekið hefði verið til umræðu í ráðuneytinu hvort gera skyldi breytingar á lögum vegna álitsins en ákvörðun hefði ekki enn verið tekin um það. Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 25. júní 2014, kom fram að ekki hefði verið tekin ákvörðun um hvort gera skuli breytingar á lögum vegna álitsins og að málið yrði enn til athugunar í ráðuneytinu.

Með bréfi, dags. 11. maí 2015, var á ný óskað eftir upplýsingum um framvindu málsins. Í svari innanríkisráðuneytisins, dags. 28. maí 2015, kemur fram að svar þess sé á sama veg og áður. Enn hafi ekki verið tekin ákvörðun um hvort rétt sé að leggja til lagabreytingar er lúta að úrræðum lögreglu eða annarra eftirlitsaðila í tilvikum eins og þeim sem til staðar voru í málinu.

VIII

Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslum mínum fyrir árin 2013, bls. 136, 2014, bls. 112-113 og 2015, bls. 87.

Í álitinu kom ég m.a. þeirri ábendingu á framfæri við innanríkisráðuneytið að tekið yrði til athugunar hvort tilefni væri til að huga að breytingum á lagareglum um úrræði lögreglu og annarra eftirlitsaðila þegar talið væri að alvarleg brotastarfsemi ætti sér stað í skjóli lögmætrar sölustarfsemi, t.d. starfsemi söluturna.

Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 2. apríl 2013, kom m.a. fram að tekið hefði verið til umræðu í ráðuneytinu hvort gera skyldi breytingar á lögum vegna álitsins en ákvörðun hefði ekki enn verið tekin um það. Sambærileg svör bárust með bréfum innanríkisráðuneytisins, dags. 25. júní 2014 og 25. apríl 2016. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 2. mars 2017, kemur fram að ekki hafi verið tekin ákvörðun um hvort lagðar verði til lagabreytingar er lúti að úrræðum lögreglu eða annarra eftirlitsaðila við aðstæður eins og þær sem til staðar voru í málinu.