Álit

I. Hinn 5. júlí 1993 leitaði til mín A, stúdent við Háskóla Íslands, og kvartaði yfir innheimtu skrásetningargjalda við Háskóla Íslands fyrir skólaárið 1992-1993, en honum var gert að greiða kr. 25.700. Beindist kvörtun hans að þeirri ákvörðun háskólaráðs frá 27. maí 1993, að synja kröfu hans um endurgreiðslu skrásetningargjaldsins og aukagjalds fyrir nefnt skólaár. Í kvörtun A kemur fram, að hann telur að í innheimtu fyrrnefnds skrásetningargjalds við Háskóla Íslands felist skattheimta, sem ekki eigi sér stoð í viðhlítandi skattlagningarheimild, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Ennfremur kemur fram í kvörtun A, að verði ekki fallist á, að hér sé um skattheimtu að ræða, heldur þjónustugjöld, þá styðjist slík gjaldtaka ekki við næga lagastoð. Loks telur A, að Háskóla Íslands hafi ekki verið heimilt að leggja á 15% álag á skrásetningargjöld, sem greidd voru eftir 5. júlí 1992. II. Hinn 26. mars 1992 samþykkti háskólaráð að skrásetningargjald háskólaársins 1992-1993 skyldi vera kr. 22.350,- og skiptist gjaldið þannig að kr. 17.000,- skyldu renna til háskólans, kr. 3.200,- til Félagsstofnunar stúdenta og kr. 2.150,- til stúdentaráðs. Gjald þetta skyldu stúdentar greiða við nýskrásetningu eða árlega skráningu, en greiðslufrest mátti veita til 5. júlí 1992 til þeirra, sem þess æsktu, en þá legðist innheimtukostnaður við skrásetningargjaldið. Þeir sem ekki sinntu nýskrásetningu eða árlegri skrásetningu á auglýstum skráningartímabilum, en kynnu síðar að fá heimild til skrásetningar, skyldu greiða skrásetningargjaldið með 15% álagi. Menntamálaráðuneytið staðfesti fjárhæð skrásetningargjaldanna með bréfi til rektors Háskóla Íslands, dags. 1. júní 1992. A greiddi kr. 25.700, þar af álag kr. 3.350, með fyrirvara um lögmæti gjaldsins og álagsins, um miðjan ágúst 1992. Leitaði hann síðan eftir endurgreiðslu gjaldsins, að öllu leyti eða hluta, þar sem hann taldi að gjaldtakan hefði ekki næga lagastoð. Erindi A var afgreitt á fundi háskólaráðs hinn 27. maí 1993 með svohljóðandi bókun: "Með vísan til bréfs [A], laganema, dags. 22.3.93, álits Lögskýringanefndar og annarra fyrirliggjandi gagna, eru ekki efni til að verða við kröfu [A] um endurgreiðslu skrásetningargjalds til Háskóla Íslands fyrir háskólaárið 1992/93 að öllu leyti eða hluta." Álit lögskýringarnefndar háskólaráðs, dags. 20. apríl 1993, fylgdi erindi A til mín. III. Í tilefni af kvörtun A ritaði ég menntamálaráðherra bréf, dags. 19. júlí 1993, og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði, hvort og þá með hvaða hætti það hefði, er það staðfesti ákvörðun skrásetningargjaldsins, tekið afstöðu til gjaldsins. Auk þess óskaði ég eftir tiltækum gögnum um staðfestingu menntamálaráðuneytisins á umræddu gjaldi. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 23. ágúst 1993, þar sem segir m.a.: "Svo sem vikið er að í bréfi yðar eru í 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, ákvæði um skrásetningu til náms við háskólann. Tvær síðustu málsgreinar greinarinnar hljóða svo: "Heimilt er að setja í reglugerð ákvæði, er mæli fyrir um árlega skrásetningu stúdenta, og eru þá þeir einir taldir stúdentar skólans, er hafa skráð sig til náms. Skrásetningargjöld skulu háð samþykki háskólaráðs og menntamálaráðherra." Samhljóða ákvæði voru í 21. gr. laga nr. 77/1979, er lágu til grundvallar reglugerð fyrir Háskóla Íslands, sbr. auglýsingu nr. 78/1979. Ákvæði um skrásetningu til náms og skrásetningargjald er að finna í 36.-38. gr. reglugerðarinnar. Fyrir breytingu vorið 1992, sjá hér á eftir, hljóðaði 38. gr. á þessa leið: "Ár hvert skal háskólaráð, að fengnum tillögum Stúdentaráðs Háskóla Íslands og stjórnar Félagsstofnunar stúdenta, ákveða hversu hátt skrásetningargjald skuli vera og hvernig það skiptist milli stúdentaráðs, Félagsstofnunar stúdenta og stúdentaskiptasjóðs. Menntamálaráðherra staðfestir þessa ákvörðun." Með bréfi Háskóla Íslands, dags. 5. apríl 1992 [...] var leitað staðfestingar ráðuneytisins á fjárhæð skrásetningargjalds fyrir háskólaárið 1992-1993 á grundvelli samþykkta háskólaráðs 30. janúar og 26. mars 1992. Samkvæmt þeim skyldi gjaldið nema alls kr. 22.350, en hlutur Stúdentaráðs Háskóla Íslands vera kr. 2.150 og hlutur Félagsstofnunar stúdenta kr. 3.200. Eftirstöðvarnar, kr. 17.000, voru svo sem fram kemur í bréfi háskólans ákvarðaðar með hliðsjón af afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1992. [...] Að fengnu [lögfræðilegu] áliti ritaði ráðuneytið rektor Háskóla Íslands bréf, dags. 13. maí 1992 [...] og óskaði umsagnar háskólaráðs um breytingu á 38. gr. reglugerðar fyrir Háskóla Íslands, á þá lund að greinin yrði orðuð svo: "Ár hvert skal háskólaráð, að fengnum tillögum Stúdentaráðs Háskóla Íslands og stjórnar Félagsstofnunar stúdenta, ákveða hversu hátt skrásetningargjald skuli vera og hvernig það skiptist milli stúdentaráðs, Félagsstofnunar stúdenta, stúdentaskiptasjóðs og háskólans sjálfs. Menntamálaráðherra staðfestir þessa ákvörðun." Háskólaráð lýsti sig samþykkt tillögunni um reglugerðarbreytingu á fundi sínum 13. maí 1992 [...] Breytingin var síðan staðfest af forseta Íslands, sbr. auglýsingu nr. 27, dags. 19. maí 1992. Að svo búnu staðfesti ráðuneytið skráningargjald fyrir háskólaárið 1992-1993 í samræmi við tilmæli háskólans í framangreindu bréfi hans frá 5. apríl 1992. Staðfesting ráðuneytisins var tilkynnt með bréfi til háskólarektors, dags. 1. júní 1992 [...]" Ég ritaði menntamálaráðherra að nýju bréf, dags. 14. desember 1993. Óskaði ég þá sérstaklega eftir upplýsingum um, á hvaða lagagrundvelli það byggðist, að láta hluta skrásetningargjalda renna til stúdentaráðs. Ennfremur óskaði ég upplýsinga um, hvort ráðuneytið hefði staðfest aukagjald eða innheimtukostnað til viðbótar skrásetningargjöldum, og á hvaða lagagrundvelli slík gjaldtaka byggðist. Ítrekaði ég þessa ósk mína með bréfi, dags. 24. febrúar 1994. Svarbréf ráðuneytisins, dags. 4. mars 1994, barst mér hinn 8. mars, og segir þar m.a.: "Spurt er á hvaða lagagrundvelli það byggist að láta hluta skrásetningargjalda renna til stúdentaráðs. Í 1. mgr. 21. gr. laga um Háskóla Íslands nr. 131/1990 er kveðið á um að nemendur skuli greiða skrásetningargjald. Í sömu grein er menntamálaráðherra heimilað að setja í reglugerð nánari ákvæði um skráningu nemenda. Í 37. gr. reglugerðar fyrir Háskóla Íslands nr. 98/1993 er kveðið á um að háskólaráð skuli, að fengnum tillögum Stúdentaráðs H.Í. og stjórnar Félagsstofnunar stúdenta, ákveða hversu hátt skrásetningargjald skal vera. Greinin kveður einnig á um að gjaldið skuli skiptast á milli stúdentaráðs, Félagsstofnunar stúdenta, stúdentaskiptasjóðs og háskólans sjálfs. 38. gr. fyrri reglugerðar nr. 78/1979, eins og hún varð við reglugerðarbreytingu þann 19. maí 1992, var samhljóða. Þá var um það spurt hvort ráðuneytið hafi staðfest aukagjald eða innheimtukostnað til viðbótar skrásetningargjöldum [...]. Með bréfi Háskóla Íslands dags. 5. apríl 1992 var leitað staðfestingar ráðuneytisins á fjárhæð skráningargjalds skólaárið 1992-1993 á grundvelli samþykkta háskólaráðs. Í bréfinu er gerð grein fyrir ákvörðun háskólaráðs varðandi upphæð og tilhögun við innheimtu skráningargjalda. Þar kom fram að leggja skyldi innheimtukostnað við skrásetningargjaldið ef ekki væri greitt á eindaga og að þeir sem ekki sinntu skráningu á auglýstum skráningartímabilum en fengju síðar leyfi til skráningar skyldu greiða gjaldið með 15% álagi. Ráðuneytið ritaði rektor Háskóla Íslands bréf þann 1. júní 1992 þar sem staðfest eru skrásetningargjöld við Háskólann fyrir skólaárið 1992-1993. Í bréfinu er ekki sérstaklega fjallað um þau atriði sem lúta að innheimtukostnaði eða álagi." Ég ritaði Háskóla Íslands einnig bréf, dags. 14. desember 1993, og óskaði eftir gögnum um málið og skýringum háskólaráðs. Svör háskólans bárust mér, með bréfi, dags. 17. janúar 1994. Ég gaf A kost á að gera athugasemdir við bréf menntamálaráðuneytisins og Háskóla Íslands, sem hann gerði, með bréfum, dags. 25. september 1993 og 17. mars 1994. Hinn 5. janúar 1995 ritaði ég Háskóla Íslands á ný bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að háskólinn veitti mér eftirfarandi upplýsingar: "1. Hvort sérstaklega hafi verið reiknaðir út þeir kostnaðarliðir, sem heimilt er að fella undir skrásetningu í skilningi 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, áður en fjárhæð skrásetningargjaldsins var ákveðin af háskólaráði fyrir námsárið 1992-1993. Ef svo er óskast sá útreikningur sendur í ljósriti. "2. Hvort sérstaklega hafi verið reiknaður út sá aukakostnaður, sem búist var við að hlytist af því, að nemendur skráðu sig eftir 5. júlí 1992. Ef svo er óskast sá útreikningur sendur í ljósriti. "3. Hvort óumdeilt sé, að ekki liggi fyrir lagaheimild, sem skyldi nemendur til þess að greiða gjald til stúdentaráðs, og að ráðstöfun á hluta skrásetningargjaldsins til stúdentaráðs styðjist einungis við reglugerðarheimild." Svör Háskóla Íslands bárust mér með bréfi, dags. 4. apríl 1995, og segir þar m.a. svo: "Vísað er til bréfs yðar, dags. 5. janúar s.l., þar sem óskað er tiltekinna upplýsinga. 1. Svarið er nei. Einstakir kostnaðarliðir sem heimilt er að fella undir skrásetningu voru ekki sérstaklega reiknaðir út áður en fjárhæð skrásetningargjaldsins var ákveðin. Háskólinn hafði ekki önnur úrræði en að laga sig að ákvörðun Alþingis og innheimta skrásetningargjald að fullu í samræmi við heimildir í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1992. Menntamálaráðuneytið gerði ekki athugasemdir við þá ráðstöfun, en lagði hins vegar til að 38. gr. reglugerðar fyrir háskólann yrði breytt þannig að ljóst væri að hluti gjaldsins ætti að ganga til skólans sjálfs, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 13. og 19. maí 1992 [...]. Stúdentafjöldinn sem við var miðað við ákvörðun skrásetningargjaldsins, kr. 17.000.- fyrir hvern stúdent, var 5000, sem samtals gerði 85.000 þús.kr. Heildarkostnaður á hvern stúdent við Háskóla Íslands á árinu 1992 var um 320 þús.kr. Að öðru leyti er vísað í bréf undirritaðs til umboðsmanns Alþingis, dags. 17. janúar 1994 og álit lögskýringanefndar háskólaráðs, dags. 20. apríl 1993, sem umboðsmaður hefur afrit af. 2. Svarið er nei. Um var að ræða áætlaða meðaltalsupphæð vegna hins aukna kostnaðar sem af þeim stúdentum hlýst sem ekki sinna skráningu á auglýstum tímabilum. Þessi upphæð var áætluð um 1% af meðalkostnaði á stúdent. Miðað var við meðaltalskostnað til einföldunar í stað þess að reikna út kostnað á stúdent í hverju einstöku tilviki. Gæta verður að því að stúdentar njóta ekki þeirra réttinda sem skráningu fylgja fyrr en að greiddu gjaldinu. Síðbúnar breytingar á nemendaskrá og fjölda stúdenta í einstökum námskeiðum leiða af sér all mikla aukna vinnu í stjórnsýslu háskólans sem kostnaður verður af. Sjá að öðru leyti bréf undirritaðs til umboðsmanns Alþingis, dags. 17. janúar 1994 og álit lögskýringanefndar háskólaráðs, dags. 20. apríl 1993. 3. Í háskólalögum eða öðrum lögum er hvorki, né hefur verið, lagaheimild sem skyldar nemendur til þess að greiða gjald til stúdentaráðs. Sú ráðstöfun styðst við 37. gr. reglugerðar háskólans og áratuga langa venju. Ítrekað skal að við ákvörðun fjárhæðar skrásetningargjalds hefur háskólinn talið sér skylt að fara að fyrirmælum fjárlaga, þar sem ekki hefur verið hægt að lækka kostnað sem nam lækkun fjárveitinga skv. fjárlögum ársins 1992 og síðar. Háskólaráð hefur hins vegar mótmælt því harðlega að háskólinn sé settur í þessa stöðu. Þannig var eftirfarandi bókun samþykkt einróma á fundi ráðsins 17. mars 1994 þegar upphæð skrásetningargjalds háskólaársins 1994-1995 var ákveðin: "Háskólaráð ítrekar þá afstöðu sína að innheimta gjalda af stúdentum til rekstrar skólans er ekki að vilja ráðsins. Hins vegar eru fjárframlög til Háskólans fyrir árið 1994 með þeim hætti, að ráðinu er nauðugur einn kostur að innheimta slík gjöld til að reyna að brúa að einhverju leyti hið mikla bil sem er á milli fjárveitinga og raunverulegrar fjárþarfar. Niðurskurður fjárveitinga til háskólans er skammtímalausn og háskólaráð treystir því að hið sama gildi um skrásetningargjöldin. Því beinir ráðið þeim tilmælum til Alþingis að auka fjárveitingar til skólans svo unnt verði að lækka þessi gjöld."" Hinn 10. apríl 1995 ritaði ég A bréf og veitti honum færi á að gera athugasemdir við bréf Háskóla Íslands. IV. Í áliti mínu, dags. 19. maí 1995, rakti ég ákvæði laga og reglugerða um skrásetningargjöld í Háskóla Íslands, allt frá því er Háskólinn var settur á stofn. Í álitinu segir: "Í lögum um Háskóla Íslands hafa frá upphafi verið greind skilyrði þess, að menn verði skráðir til náms í skólann, og ákvæði um, að þeir, sem uppfylla þau skilyrði verði skráðir háskólaborgarar, gegn greiðslu skrásetningargjalds. Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 35/1909, um stofnun háskóla, segir: "Hver sá, kona sem karl, er lokið hefir stúdentsprófi við hinn almenna menntaskóla eða annan lærðan skóla honum jafngildan, á rjett á að verða skrásettur háskólaborgari gegn því að greiða skrásetningargjald til háskólasjóðs, enda sje mannorð hans óflekkað. Sama rjett getur háskólaráð veitt útlendingum, er fullnægja ofangreindum skilyrðum." 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, sem eru núgildandi lög, hljóðar svo: "Hver sá, sem staðist hefur fullnaðarpróf frá íslenskum skóla, sem heimild hefur til að brautskrá stúdenta, á rétt á að vera skrásettur háskólaborgari, gegn því að greiða skrásetningargjald." Í fyrstu var fjárhæð skrásetningargjalds ákveðin í lögunum sjálfum, sbr. lokamálsgrein 17. gr. laga nr. 35/1909, um stofnun háskóla, og síðar 4. mgr. 15. gr. laga nr. 21/1936, um Háskóla Íslands. Skrásetningargjaldið var samkvæmt lögunum 15 krónur. Jafnframt skyldi greitt sérstakt gjald við skráningu til embættisprófs, sbr. 21. gr. laga nr. 35/1909 og 23. gr. laga nr. 21/1936, 20 krónur. Með lögum nr. 78/1941 voru gerðar breytingar á lögum nr. 21/1936, um Háskóla Íslands, m.a. á 15. gr., og ákvæði um fjárhæð skrásetningargjalds þá fellt brott. Í auglýsingu nr. 47/1942, um staðfestingu ríkisstjóra á reglugerð fyrir Háskóla Íslands, voru síðar tekin ákvæði um fjárhæð skrásetningargjalds, sem samkvæmt 4. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar var 25 kr. Aftur á móti skyldu 20 krónur enn sem fyrr greiddar fyrir skráningu í embættispróf, sbr. 36. gr. reglugerðarinnar, og 25 krónur fyrir útgáfu prófskírteinis að loknu embættisprófi, sbr. 46. gr. Voru breytingar á fjárhæð skrásetningargjalda síðan gerðar með breytingum á reglugerð fyrir Háskóla Íslands, sem staðfestar voru af forseta Íslands og birtar í A-deild stjórnartíðinda. Með auglýsingu nr. 56/1952 var staðfest breyting á reglugerð og hækkuðu skrásetningargjöld þá í 100 krónur, gjöld fyrir prófskráningu í 50 krónur og gjald fyrir útgáfu prófskírteinis varð 50 krónur. Í lög nr. 60/1957, um Háskóla Íslands, var fyrst tekið ákvæði um, að skrásetningargjöld skyldu ákveðin í reglugerð, sbr. 4. mgr. 21. gr. laganna og hélst sú skipan, er lögin voru endurútgefin, með síðari breytingum, sem lög nr. 84/1970. Samkvæmt ákvæðum 42. gr. laga nr. 60/1957 staðfesti forseti Íslands reglugerð fyrir Háskóla Íslands á árinu 1958, sbr. auglýsingu nr. 76/1958, sem kom í stað fyrrgreindrar reglugerðar nr. 47/1942. Ákvæði um skrásetningu stúdenta voru í 1. mgr. 32. gr. og um skrásetningargjald sagði í 2.-4. mgr. 32. gr.: "Skrásetningargjald er 300 krónur. Renna 2/3 hlutar þess í prófgjaldasjóð, en 1/3 hluti þess rennur í sjóð, sem nefnist stúdentaskiptasjóður. Skal fé hans vera í vörzlum háskólaráðs, en stúdentaráð tekur ákvarðanir um veitingu fjár úr sjóðnum. Fé sjóðsins má aðeins verja til þess að stuðla að stúdentaskiptum milli Íslands og annarra ríkja eftir því, sem nánar verður ákveðið í skipulagsskrá sjóðsins, sem háskólaráð og stúdentaráð setja, en staðfesta skal með venjulegum hætti. Háskólaráði er heimilt að áskilja samkvæmt tillögu háskóladeildar, að nemendur greiði gjöld vegna þátttöku í námskeiði til þess að standa straum af sérstökum kostnaði, svo sem vegna efniskaupa. Skrásettur stúdent fær í hendur háskólaborgarabréf, sem rektor undirritar." Í reglugerð þessari er í fyrsta sinn kveðið á um skiptingu skrásetningargjaldsins til ákveðinna nota. Með breytingum á reglugerðinni var fjárhæð gjaldsins breytt, í kr. 500 með auglýsingu nr. 100/1962 og í kr. 1.000 með auglýsingu nr. 58/1964, en með auglýsingu nr. 75/1968 um staðfestingu forseta Íslands á breytingu á reglugerð nr. 76/1958, var ákvæði 2. mgr. 32. gr. reglugerðarinnar breytt. Eftir breytinguna segir m.a. svo í ákvæðinu: "Skráningargjald er 1.000 krónur, og renna 800 krónur til Félagsstofnunar stúdenta, en 200 krónur í Prófgjaldasjóð. Stúdentar hafa ekki rétt til að sækja fyrirlestra og æfingar og verða ekki skráðir til prófa, nema þeir séu skráðir í hinni árlegu skráningu. Þeir njóta og ekki þeirra félagslegu fríðinda, sem því eru samfara að vera stúdent í Háskólanum, sbr. lög 33/1968 um Félagsstofnun stúdenta við Háskóla Íslands. Gera skal árlega áætlun um tekjur og gjöld Prófgjaldasjóðs og leggja fyrir menntamálaráðherra til samþykktar." Reglugerðin var sett með heimild í 42. gr. laga nr. 60/1957, um Háskóla Íslands, og 6. gr. laga nr. 33/1968, um Félagsstofnun stúdenta. Með auglýsingu nr. 73/1971, um staðfestingu á breytingu á reglugerð nr. 76/1958, var fjárhæð skrásetningargjalds hækkað í 1.500 krónur og með auglýsingu nr. 2/1972 var enn staðfest breyting á ákvæðum reglugerðar um Háskóla Íslands, þar sem mælt var fyrir um ráðstöfun skrásetningargjalda, sem innheimt voru við nýskráningu stúdenta og árlega skráningu. Heildarupphæð skrásetningargjalds var enn 1.500 krónur, en við skiptingu þess tekið mið af fjárhæð, sem stúdentaráð skyldi greiða vegna byggingar Félagsheimilis stúdenta, sbr. 1. gr. auglýsingar nr. 2/1972, sem breytti 2. mgr. 32. gr. A. í reglugerð nr. 76/1958, með síðari breytingum. Með auglýsingu nr. 76/1973, um staðfestingu forseta Íslands á breytingu á reglugerð nr. 76/1958, með áorðnum breytingum, var ákveðið að skrásetningargjöld skyldu vera 2.200 krónur og skiptast þannig að til Félagsstofnunar stúdenta rynnu 1.300 krónur, til Stúdentaráðs Háskóla Íslands 600 krónur, en 300 krónur í stúdentaskiptasjóð. Samsvarandi ákvæði, með hækkuðum fjárhæðum skrásetningargjalda, er að finna í auglýsingum nr. 72/1974, (kr. 3.700); nr. 64/1975 (kr. 4.200); nr. 88/1976 (kr. 5.000) og nr. 89/1978 (8.500), en auglýsingarnar eru allar um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um breytingu á reglugerð nr. 76/1958, um Háskóla Íslands, með síðari breytingum. Með lögum nr. 46/1979 var 21. gr. laga nr. 84/1970, með síðari breytingum, breytt og var ákvæði 7. mgr. 21. gr. eftir það svohljóðandi: "Skrásetningargjöld skulu háð samþykki háskólaráðs og menntamálaráðherra." Um þetta ákvæði segir í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 46/1979: "Lagt er til, að skrásetningargjöld megi ákveða án reglugerðarbreytingar hverju sinni. Þetta hefur litla efnisbreytingu í för með sér, þar sem samþykkt háskólaráðs og menntamálaráðherra þarf eftir sem áður. Ákvörðun verður þá ekki birt í Stjórnartíðindum." (Alþt. 1978-79, A-deild, bls. 2229.) Með lögum nr. 77/1979 voru lög nr. 84/1970, með áorðnum breytingum, endurútgefin. Lög nr. 77/1979 voru síðan endurútgefin, með áorðnum breytingum, sem lög nr. 131/1990. Í 1. mgr. 21. gr. laganna eru, svo sem áður greinir, ákvæði um rétt til að verða skrásettur nemandi háskólans, gegn greiðslu skrásetningargjalds, en í 7. mgr. 21. gr. segir að skrásetningargjöld skuli háð samþykki háskólaráðs og menntamálaráðherra. Í auglýsingu nr. 78/1979, um staðfestingu forseta Íslands á nýrri reglugerð fyrir Háskóla Íslands, eru ákvæði um skrásetningargjald í 38. gr. Þar segir: "Ár hvert skal háskólaráð, að fengnum tillögum Stúdentaráðs Háskóla Íslands og stjórnar Félagsstofnunar stúdenta, ákveða hversu hátt skrásetningargjald skuli vera og hvernig það skiptist milli stúdentaráðs, Félagsstofnunar stúdenta og stúdentaskiptasjóðs. Menntamálaráðherra staðfestir þessa ákvörðun." Með auglýsingu nr. 27/1992, um staðfestingu á breytingu á reglugerð um Háskóla Íslands, var 38. gr. reglugerðarinnar breytt, svo sem rakið er í bréfi menntamálaráðherra til mín, þannig að háskólaráð skal ákveða ár hvert, hvernig skrásetningargjald skiptist milli stúdentaráðs, Félagsstofnunar stúdenta, stúdentaskiptasjóðs og háskólans sjálfs. Samhljóða ákvæði er í 37. gr. núgildandi reglugerðar um Háskóla Íslands, sbr. auglýsingu um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð fyrir Háskóla Íslands nr. 98/1993." V. Í áliti mínu frá 19. maí 1995 tók ég til úrlausnar þau atriði sem kvörtun A beindist að. Fjallaði ég sérstaklega um, hvort líta bæri á skrásetningargjöld þessi sem skattlagningu eða sem þjónustugjöld, og í síðargreindu tilviki, hvaða sjónarmið og viðmiðanir bæri að leggja til grundvallar við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins, sem og aukagjalds, vegna síðbúinnar greiðslu. Loks fjallaði ég um eftirlitsskyldu menntamálaráðuneytisins með ákvörðunum sem þessum. "1. Er skrásetningargjaldið skattur eða þjónustugjald? Af hálfu A er því í fyrsta lagi haldið fram, að í innheimtu skrásetningargjalds felist skattheimta, sem ekki eigi sér stoð í viðhlítandi skattlagningarheimild. Ákvæði 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, sem umrædd gjaldtaka styðst við hljóðar svo: "Hver sá... á rétt á að vera skrásettur háskólaborgari, gegn því að greiða skrásetningargjald." Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrárinnar má engan skatt á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Samkvæmt 77. gr. stjórnarskrárinnar skal skipa skattamálum með lögum, en í því felst meðal annars, að í lögum verður að kveða á um skattskyldu, skattstofn og reglur um ákvörðun fjárhæðar skatts og fleiri atriði. Þegar af þeirri ástæðu að engin lagaákvæði eru um fjárhæð gjaldsins eða hvernig það skuli ákvarðað, verður ekki á það fallist að umrædd lagagrein feli í sér skattlagningarheimild. Af þessu leiðir að óheimilt er að byggja ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins á skattalegum sjónarmiðum um almenna tekjuöflun til ríkisins. Með hliðsjón af orðalagi 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, um skrásetningargjaldið verður að telja, að ákvæðið veiti Háskóla Íslands einungis heimild til þess að taka gjald til að standa straum af kostnaði, sem hlýst við að veita þá þjónustu, sem kveðið er á um í gjaldtökuheimildinni. Hér er því um að ræða svonefnt þjónustugjald, sem heimilt er að taka vegna skrásetningar nemenda í Háskóla Íslands. 2. Ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins. Í kvörtun A kemur fram, að verði skrásetningargjaldið álitið þjónustugjald, þá telji hann að skrásetningargjald það, sem af honum var tekið árið 1992, kr. 25.700, skorti engu að síður næga lagastoð. Eins og áður segir, er ekki kveðið á um fjárhæð skrásetningargjaldsins í 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Stjórnvöld verða því að ákveða fjárhæð gjaldsins innan marka lagaheimildar gjaldsins. Þar sem 21. gr. laga nr. 131/1990 hefur ekki að geyma skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, heldur heimild til töku þjónustugjalds, er óheimilt að taka hærra gjald en almennt nemur þeim kostnaði við að veita þá þjónustu, sem kveðið er á um í gjaldtökuheimildinni, þ.e.a.s. skrásetningu. Það hefur því grundvallar þýðingu að afmarka þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir skrásetningargjaldið, þegar metið er hversu hátt þetta þjónustugjald megi vera. Við skýringu þessa gjalds verður að hafa í huga, að Háskóli Íslands hefur ekki lagaheimild til þess að taka skólagjöld til að greiða almennan rekstrarkostnað Háskóla Íslands. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 55/1974, um skólakerfi, er kennsla veitt ókeypis í öllum opinberum skólum, hvort sem er á skyldunámsstigi, framhaldsskólastigi eða háskólastigi, sbr. áður lög nr. 22/1946, um skólakerfi og fræðsluskyldu. Að lögum er því byggt á þeirri meginreglu, að ekki sé tekið gjald fyrir kennslu í Háskóla Íslands. Í öðru lagi verður að hafa í huga, að það leiðir af þeirri grundvallarreglu íslensks réttar, að stjórnsýslan sé lögbundin, að almenningur þarf almennt ekki að greiða sérstakt gjald fyrir lögmælta þjónustu eða úrlausn stjórnvalda, nema öðru vísi sé kveðið á í lögum. Stjórnvöld geta því yfirleitt ekki innheimt þjónustugjöld nema hafa fengið til þess skýra lagaheimild frá löggjafanum. Háskóli Íslands getur því almennt ekki tekið þjónustugjöld af nemendum skólans fyrir lögmælta þjónustu, nema að því leyti sem hann hefur skýra lagaheimild til þess. Í þessu sambandi er rétt að minna á, að skv. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, er heimilt að taka innritunargjöld, efnisgjöld, pappírsgjöld og nemendasjóðsgjöld af nemendum í framhaldsskóla. Háskóli Íslands hefur aftur á móti einungis lagaheimild til að taka skrásetningargjald af nemendum háskólans, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Við skýringu á heimild háskólans til að taka skrásetningargjald og afmörkun á þeim kostnaðarliðum, sem felldir verða undir það, verður að hafa í huga þær almennu skýringarreglur, að íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir verði almennt að byggjast á skýrri lagaheimild og lagaákvæði, sem hafa að geyma slíkar heimildir, verða almennt ekki skýrð rúmt. Í lögskýringargögnum er ekki að finna nein ummæli um þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir skrásetningargjaldið. Þegar metið skal, hversu hátt þetta þjónustugjald megi vera, verður því að afmarka kostnaðarliðina með skýringu á texta gjaldtökuheimildarinnar, með því að ákvarða hvað fallið geti undir hugtakið "skrásetning". Með bréfi, dags. 14. desember 1994, óskaði ég upplýsinga frá Háskóla Íslands um, hvort þeim hluta skrásetningargjaldsins, sem rennur til háskólans sjálfs, hafi verið ætlað að standa straum af tilteknum kostnaðarliðum í rekstri háskólans. Mér bárust svör háskólans með bréfi, dags. 17. janúar 1994, og þar segir m.a. svo: "[Skrásetningargjaldið] stendur undir hluta kostnaðar við háskólastarfið. Þar má nefna margvíslega þjónustu sem stúdentum er veitt á námstímanum utan formlegra kennslustunda, svo sem skráningu stúdenta í námskeið og próf, varðveislu upplýsinga um námsferil stúdenta, upplýsingar um námsferil sem sendar eru stúdentum þrisvar á hverju háskólaári, skipulag kennslu og prófa, kennsluskrá, stúdentaskírteini, aðgang að þjónustu nemendaskrár, skrifstofu kennslusviðs, deildaskrifstofum, alþjóðaskrifstofu um nám erlendis, námsráðgjöf og tölvum og prenturum Reiknistofnunar háskólans." Fallast má á það með Háskóla Íslands, að við ákvörðun fjárhæðar skrásetningargjaldsins sé t.d. heimilt að líta til kostnaðar hjá nemendaskrá háskólans við skráningu stúdenta í námskeið og próf, varðveislu, vinnslu og miðlun þessara upplýsinga og annarra efnislega skyldra þátta. Ég tel hins vegar ljóst, að undir þessa gjaldtökuheimild verði t.d. ekki felldur kostnaður við rekstur á tölvum og prenturum Reiknistofnunar háskólans, enda er þar ekki um að ræða starfsemi, sem er í nánum og efnislegum tengslum við "skrásetningu" nemenda í Háskóla Íslands. Í bréfi Háskóla Íslands til mín, dags. 4. apríl 1995, kemur fram, að áður en tekin var ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins fyrir skólaárið 1992-1993, lá ekki fyrir sérstakur útreikningur á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar gjaldinu. Þar sem Háskóli Íslands hefur ekki sjálfur tekið formlega afstöðu til þess, hvaða kostnaðarliðir verði lagðir til grundvallar við útreikning gjaldsins og hversu mikill sá kostnaður var, tel ég ekki ástæðu að svo stöddu til að fjalla nánar um þá liði, sem nefndir eru í framangreindu bréfi háskólans, dags. 17. janúar 1994. Svo sem áður greinir, óskaði ég eftir því í bréfi, sem ég ritaði Háskóla Íslands hinn 14. desember 1993, að háskólaráð skýrði, hvaða sjónarmið hefðu legið að baki því að fjárhæð skrásetningargjalds, sem renna skyldi til háskólans sjálfs, skyldi vera kr. 17.000.- Í svarbréfi Háskóla Íslands, dags. 17. janúar 1994, segir m.a.: "1. Sjónarmiðin sem lágu að baki því að háskólaráð ákvað að fjárhæð skrásetningargjalds til skólans sjálfs yrði kr. 17.000.-, eru þau, að með fjárlögum ársins 1992 voru áætlaðar sértekjur yfirstjórnar háskólans skv. fjárlagalið 02-201-101, hækkaðar úr 8.980 þús.kr. í 99.500 þús.kr. og fjárveiting til yfirstjórnar lækkuð úr 83.721 þús.kr. í 100 þús.kr. Háskólanum var því nauðugur einn kostur að innheimta skrásetningargjald að fullu í samræmi við heimildir í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1992... [...] Skrásetningargjald er bókfært hjá yfirstjórn háskólans í samræmi við fjárlög. Það stendur undir hluta kostnaðar við háskólastarfið..." Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því, er varð að fjárlögum fyrir árið 1992, segir m.a. svo í kafla, er ber heitið "1 Efnahagsstefnan og markmið fjárlaga 1992": "Þjónustugjöld í stað skatta. Ríkisstjórnin stóð frammi fyrir vali milli þriggja kosta til að bregðast við vaxandi rekstrarhalla ríkissjóðs... Þriðji möguleikinn var að fjármagna hluta starfseminnar með þjónustugjöldum. Í fjárlagafrumvarpinu er lögð aukin áhersla á þjónustugjöld. Munurinn á sköttum og þjónustugjöldum er sá, að skattar eru lagðir á almenna skattstofna eins og tekjur, eignir, vörur og þjónustu. Þjónustugjöld eru hins vegar greiðslur þeirra sem nota tiltekna þjónustu ríkisins. Þau eru til þess fallin að efla kostnaðarvitund þeirra sem njóta þjónustunnar svo og hinna sem hana veita og stuðla þannig að sparnaði og betri meðferð á almannafé." (Alþt. 1991-92, A-deild, bls. 244.) Í greinargerð er fylgdi frumvarpi því, er varð að fjárlögum fyrir árið 1992, segir m.a. svo um lið 201 Háskóla Íslands: "Rekstrarútgjöld Háskóla Íslands hækka um 178 m.kr. en á móti hækka sértekjur um 109 m.kr., m.a. vegna aukinna innritunar- og efnisgjalda... Hækkun rekstrargjalda er vegna nýrrar reglugerðar um greiðslur fyrir stundakennslu, nemendafjölgunar á skólaárinu 1990-1991, hugsanlegrar nemendafjölgunar á skólaárinu 1991-1992 og vegna hækkunar sem leiðir af kjarasamningum, svo sem samningum við æfingakennara. Gert er ráð fyrir að skólinn geti að hluta til mætt þessum útgjaldaauka með hækkun innritunar- og efnisgjalda og með samdrætti í kennslumagni, samvinnu deilda um námskeið og annarri hagræðingu." (Alþt. 1991-92, A-deild, bls. 286.) Í tilefni af framangreindum ummælum tel ég ástæðu til að árétta, að Háskóli Íslands hefur ekki almenna lagaheimild til þess að taka efnisgjöld, en slíka heimild hafa aftur á móti framhaldsskólar, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla. Jafnvel þótt Háskóli Íslands hefði haft lagaheimild til innheimtu efnisgjalda, eru slíkar gjaldaheimildir bundnar við greiðslu efniskostnaðar, svo sem vegna kaupa á pappír o.fl. Hefði því aldrei verið hægt að greiða hækkun rekstrargjalda Háskóla Íslands vegna launakostnaðar með því að beita lagaheimild til töku efnisgjalda. Eins og nánar er rakið hér að framan, er heimilt að standa undir kostnaði, sem hlýst af starfsemi, sem er í nánum og efnislegum tengslum við "skrásetningu" nemenda í Háskóla Íslands, með heimtu skrásetningargjalda skv. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990. Er því ljóst, að óheimilt var að hækka skrásetningargjöld vegna annars kostnaðar við rekstur Háskóla Íslands, svo sem almenns rekstrarkostnaðar við yfirstjórn háskólans, sem ekki tengist skrásetningu nemenda við skólann. Í bréfi Háskóla Íslands til mín, dags. 17. janúar 1994, kemur fram, að af athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því, er varð að fjárlögum fyrir árið 1992 megi "ljóst vera að það [sé] vilji löggjafans... að neytendur greiði vaxandi hluta af þjónustu hins opinbera, þar á meðal fyrir skólagöngu í framhaldsskólum og háskólum. Hvað Háskóla Íslands varðar nema þessar sértekjur í mynd skrásetningargjalds um 5% af heildarkostnaði við háskólastarfið árið 1992". Af þessu tilefni tel ég sérstaka ástæðu til að benda á, að í frumvarpi til fjárlaga skal fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld skv. 42. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. stjórnarskipunarlög nr. 56/1991, og skal frumvarp til fjárlaga lagt fyrir Alþingi fyrir hvert fjárhagsár. Ákvæðum almennra laga verður ekki breytt með fjárlögum og áætlun um tekjur ríkisins í fjárlagafrumvarpi er ekki viðhlítandi lagaheimild fyrir innheimtu skatta eða þjónustugjalda. Umrætt skrásetningargjald verður því ekki byggt á fjárlögum fyrir árið 1992 eða ummælum, sem fram komu í greinargerð frumvarps þess, er varð að fjárlögum fyrir árið 1992. Háskóli Íslands hefur því ekki aðra lagaheimild til að byggja skrásetningargjaldið á en 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990 og er því bundinn af þeim efnislegu skilyrðum, sem gilda um þá lagaheimild. Af bréfi Háskóla Íslands til mín, dags. 17. janúar 1994, verður ráðið, að ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins hafi verið byggð á sjónarmiðum um öflun tekna til greiðslu almenns rekstrarkostnaðar við yfirstjórn Háskóla Íslands, en ekki á sérstökum útreikningum á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt var að leggja að lögum til grundvallar gjaldinu skv. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990. Ég tel því ljóst, að ákvörðun háskólaráðs um fjárhæð skrásetningargjaldsins fyrir árið 1992, sem staðfest var af menntamálaráðherra, hafi ekki verið byggð á lögmætum sjónarmiðum. Þar sem ekki hafa farið fram útreikningar á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins, verður aftur á móti ekki fullyrt, hvort skrásetningargjaldið var of hátt, og ef svo var, hversu mikið oftekið var. 3. Aukagjald vegna skrásetningar eftir 5. júlí 1992. Í samþykkt háskólaráðs frá 26. mars 1992, um skrásetningargjald fyrir háskólaárið 1992-1993, segir: "Stúdentar greiða skrásetningargjald um leið og þeir skrá sig nýskrásetningu eða árlegri skráningu, sbr. 37. gr. reglugerðar fyrir Háskóla Íslands, en geta fengið greiðslufrest til 5. júlí ef þeir æskja þess. Þá leggst innheimtukostnaður við skrásetningargjaldið. Þeir sem ekki sinna nýskrásetningu eða árlegri skráningu á auglýstum skráningartímabilum, en kunna síðar að fá heimild til skrásetningar, skulu greiða skrásetningargjald með 15% álagi." Í kvörtun sinni hefur A vefengt lögmæti ákvarðana um innheimtukostnað og álag í tilefni af greiðslufresti eða því, að nemandi hefur ekki skráð sig til náms á auglýstum tíma. Í bréfi mínu til Háskóla Íslands, dags. 14. desember 1993, óskaði ég eftir skýringum háskólaráðs á því, hvenær aukagjald og innheimtukostnaður væri innheimt, til viðbótar skráningargjöldum, og á hvaða grundvelli það væri gert. Ég óskaði sérstaklega eftir upplýsingum um, hvort litið væri á aukagjaldið sem endurgjald fyrir ákveðinn kostnað. Í svari Háskóla Íslands, kom m.a. eftirfarandi fram: "2. ... Svo sem skýrt er af ákvæðum laga og reglugerðar ber stúdent að greiða skrásetningargjald við árlega skráningu, ella verður hann ekki skráður stúdent við háskólann. [...] Heimild til að ákvarða gjald vegna innheimtukostnaðar og álag á gjald þeirra sem draga að skrá sig eða greiða gjaldið fram yfir ákveðin tímamörk, er þannig byggð á þeim grundvelli að háskólanum er veitt vald samkvæmt lögum til að ákvarða skrásetningargjald. [...] Upphæð innheimtukostnaðar er byggð á þeim kostnaði sem er því samfara að veita gjaldfrestinn út fyrir hið auglýsta skráningartímabil. Upphæðin, kr. 250, er endurgjald á þeim kostnaði sem er því samfara í Nemendaskrá háskólans að veita frestinn til 5. júlí. Hún miðast við aukna vinnu vegna innheimtu og kostnaðar vegna þjónustu viðskiptabanka. Upphæð viðbótarálagsins, 15% álags á hið upphaflega skrásetningargjald, eða kr. 3.350, miðaðist við aukna vinnu vegna innheimtu og óvissu sem skapast við endanlegt skipulag og framkvæmd kennslu komandi háskólaárs, sem hefst í lok ágúst og byrjun september. Um er að ræða áætlaða meðaltalsupphæð sem standa á undir hinum aukna kostnaði sem af þeim stúdentum hlýst sem ekki sinna skráningu á auglýstum tímabilum. Þessi upphæð er áætluð um 1% af meðalkostnaði á stúdent. Miðað er við meðaltalskostnað til einföldunar í stað þess að reikna þurfi út kostnað á stúdent í hverju einstöku tilviki. Gæta verður að því að stúdentar njóta ekki þeirra réttinda sem skráningu fylgja fyrr en að greiddu gjaldinu. Síðbúnar breytingar á nemendaskrá og fjölda stúdenta í einstökum námskeiðum leiða af sér all mikla aukna vinnu í stjórnsýslu háskólans sem kostnaður verður af. Nemendaskráin er sú heimild sem allt skipulag skólastarfsins byggir á, svo sem áætlanir um kennslu og allt er henni við kemur, stundaskrár, skipan kennslu í stofur, skipulag prófa og bókapantanir Bóksölu stúdenta. Sem dæmi um kostnaðarliði sem af þeim stúdentum hljótast sem ekki sinna skráningu á auglýstum tímabilum og birtist m.a. í óvissu um endanlegan stúdentafjölda í einstökum námskeiðum, er sérstök umsjón og umstang í Nemendaskrá vegna þeirra, endurprentun námskeiðalista vegna breytinga á fjölda í námskeiðum, sending listanna á skrifstofur deilda og til kennara, endurskoðun áætlunar um vinnustundafjölda einstakra kennara vegna prófa (sem háð er stúdentafjölda í hverju námskeiði), breytingar á þátttöku í verklegum æfingum sem leitt geta til aukinna efniskaupa og tækjanotkunar, færsla námskeiða á milli kennslustofa o.s.frv. [...]" Í 6. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, segir, að setja megi í reglugerð ákvæði, er mæli fyrir um árlega skrásetningu stúdenta. Þeir einir eru þá taldir stúdentar, sem hafa skráð sig til náms. Í 36. gr. reglugerðar nr. 98/1993 segir, að skrásetning nýrra stúdenta fari fram ár hvert í tvær vikur, í júní og janúar, eftir nánari ákvörðun framkvæmdastjóra kennslusviðs, sem sé heimilt að leyfa einstökum stúdentum skrásetningu á öðrum tímum, ef sérstaklega stendur á. Samkvæmt 2. mgr. 36. gr. reglugerðarinnar skulu eldri stúdentar láta skrásetja sig ár hvert, og ákveður háskólaráð hvenær árleg skráning fer fram. Skrásetningargjald skal greitt við skráningu. Í lögum nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, er ekki að finna heimild til álagningar sérstaks gjalds eða álags, ef stúdent lætur hjá líða að skrá sig, en lögin mæla fyrir um, hverju það varðar stúdent, ef hann er ekki skráður til náms. Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem gerð var grein fyrir í kafla 2 hér að framan, tel ég, að Háskóla Íslands sé heimilt að taka skrásetningargjald, sem almennt nemur þeim kostnaði við að veita þá þjónustu, sem kveðið er á um í gjaldtökuheimildinni. Ég tel að Háskóla Íslands sé einnig heimilt að taka slíkt gjald af nemendum, sem skráðir eru eftir lok skráningarfrests. Ég tel hins vegar, að almennt sé ekki heimilt að hækka skráningargjaldið, sem greitt er við slíkar aðstæður, meira en nemur þeim beina aukakostnaði, sem leiðir af því að nemendur eru skráðir of seint, enda hefur Háskóli Íslands ekki sérstaka lagaheimild til að beita nemendur álagi með hlutfallslega hærri skrásetningargjöldum við slíkar aðstæður, eins og áður segir. Í bréfi Háskóla Íslands til mín, dags. 4. apríl 1995, kemur fram, að áður en tekin var ákvörðun um fjárhæð umrædds álags á skrásetningargjaldið fyrir skólaárið 1992-1993 var ekki gerður sérstakur útreikningur á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt var að leggja til grundvallar gjaldinu. Er því ljóst að umrætt gjald hefur ekki verið ákvarðað á tækum grundvelli. Þar sem ekki hafa farið fram útreikningar á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar ákvörðun um fjárhæð þessa gjalds, verður aftur á móti ekki fullyrt, hvort það var of hátt og, ef svo var, hversu mikið oftekið var. 4. Ráðstöfun skrásetningargjaldanna. Í eðli sínu er ráðstöfun þjónustugjalda yfirleitt mörkuð beint eða óbeint í lögum. Þannig er yfirleitt einungis heimilt að verja þjónustugjöldum til greiðslu á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt var að leggja til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldanna. Ber því að verja skrásetningargjaldi því, sem innheimt er skv. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, til að greiða þá kostnaðarliði, sem heimilt var að leggja til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldsins, nema á annan hátt hafi verið mælt fyrir um í lögum. 38. gr. reglugerðar nr. 78/1979, fyrir Háskóla Íslands, sbr. auglýsingu nr. 27/1992, um breyting á þeirri reglugerð, sem í gildi var á þeim tíma, sem hér skiptir máli, hljóðar svo: "Ár hvert skal háskólaráð, að fengnum tillögum Stúdentaráðs Háskóla Íslands og stjórnar Félagsstofnunar stúdenta, ákveða hversu hátt skrásetningargjald skuli vera og hvernig það skiptist milli stúdentaráðs, Félagsstofnunar stúdenta, stúdentaskiptasjóðs og háskólans sjálfs. Menntamálaráðherra staðfestir þessa ákvörðun." Af ákvæðum reglugerðarinnar er ljóst, að skrásetningargjaldinu er ekki aðeins varið til háskólans sjálfs, heldur einnig til Félagsstofnunar stúdenta, stúdentaráðs og stúdentaskiptasjóðs. Kemur þá til athugunar hvort reglugerðin eigi sér næga lagastoð um ráðstöfun skrásetningargjaldanna til að standa undir öðrum kostnaði en tengist skrásetningu nemenda. 1. tölul. 4. gr. laga nr. 33/1968, um Félagsstofnun stúdenta við Háskóla Íslands, hljóðar svo: "Árleg skrásetningargjöld stúdenta við Háskóla íslands skulu renna að hluta til stofnunarinnar, eftir því sem nánar er ákveðið í reglugerð fyrir Háskóla Íslands." Umrætt lagaákvæði hefur hvorki að geyma sjálfstæða þjónustugjalda- eða skattlagningarheimild, heldur er þar um að ræða lagafyrirmæli um heimild til að ráðstafa hluta þess skrásetningargjalds til Félagsstofnunar stúdenta, sem heimilt er að heimta skv. 21. gr. laga nr. 131/1990 og ella hefði runnið til Háskóla Íslands. Þar sem þessi ráðstöfun skrásetningargjaldsins til Félagsstofnunar stúdenta styðst við sérstaka lagaheimild er hún lögmæt. Eins og áður segir, var í 38. gr. reglugerðar nr. 78/1979, fyrir Háskóla Íslands, sbr. auglýsingu nr. 27/1992, um breyting á þeirri reglugerð, mælt svo fyrir, að skrásetningargjaldið skyldi einnig renna til stúdentaráðs og stúdentaskiptasjóðs. Þar sem upplýst er, að þjónustugjöldum, sem innheimt voru námsárið 1992-1993, var ekki varið til stúdentaskiptasjóðs, verður aðeins fjallað um ráðstöfun gjaldanna til stúdentaráðs. Með ákvörðun háskólaráðs, sem staðfest var af menntamálaráðuneytinu hinn 1. júní 1992, skyldu renna kr. 2.150 til stúdentaráðs af skrásetningargjaldi, sem tekið var af hverjum nemanda. Þar sem sérstaka lagaheimild skortir til þess að ráðstafa skrásetningargjöldum skv. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, til stúdentaráðs, verður óhjákvæmilega að telja þá ráðstöfun óheimila. Í þessu sambandi skal áréttað, að ráðstöfun þjónustugjalda verður almennt ekki breytt með reglugerð frá því, sem mælt er fyrir í lögum eða leiðir af lögum, enda verður lögum almennt ekki breytt með reglugerð. Loks er rétt að minna á, að ekki er sérstök lagaheimild til þess að taka nemendasjóðsgjald af nemendum Háskóla Íslands eða annað gjald, sem renna má til stúdentaráðs. Flestir framhaldsskólar hafa aftur á móti slíka lagaheimild, sbr. t.d. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla. 5. Eftirlit menntamálaráðuneytisins. Samkvæmt 7. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, skulu skrásetningargjöld háð samþykki háskólaráðs og menntamálaráðherra. Samkvæmt 37. gr. reglugerðar fyrir Háskóla Íslands, sbr. auglýsingu um staðfestingu forseta Íslands nr. 98/1993, skal háskólaráð ákveða ár hvert hve hátt skrásetningargjaldið skuli vera og hvernig það skiptist. Samkvæmt 2. málsl. 37. gr. reglugerðarinnar skal menntamálaráðherra staðfesta þessa ákvörðun. Eins og ég hef áður rakið í áliti mínu frá 17. nóvember 1994, í máli nr. 818/1993, þá verður almennt að líta svo á, að í ákvæðum, sem mæla fyrir um samþykki eða staðfestingu stjórnvalds á ákvörðunum, reglum eða áætlunum annars aðila, felist yfirleitt skylda fyrir umrætt stjórnvald til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti, og í sumum tilvikum hagkvæmni, hlutaðeigandi gernings. Með tilliti til 3. málsl. 1. mgr. 2. gr., 8. mgr. 2. gr. og 7. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, er ljóst, að við staðfestingu menntamálaráðherra á ákvörðun háskólaráðs um skrásetningargjald ber menntamálaráðuneytinu fyrir hans hönd því að gæta þess meðal annars, að ákvörðun um gjaldið sé tekin af bærum aðila að undangenginni lögmæltri málsmeðferð. Þá ber ráðuneytinu að gæta að því, að efni gjaldskrárinnar hafi næga lagastoð og sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins. Er rétt að menntamálaráðuneytið kalli eftir þeim útreikningi, sem liggur til grundvallar ákvörðun á fjárhæð gjaldsins." "VI. Niðurstaða. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að Háskóli Íslands hafi haft heimild til þess að taka skrásetningargjald við skráningu nemenda í Háskóla Íslands skv. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, fyrir námsárið 1992-1993. Þar sem umrædd lagagrein felur ekki í sér skattlagningarheimild, mátti umrætt gjald ekki vera hærra, en nemur kostnaði af því að veita almennt þá þjónustu, sem kveðið er á um í gjaldtökuheimildinni. Í málinu liggur fyrir, að Háskóli Íslands hefur ekki tekið afstöðu til þess, hvaða kostnaðarliðir verði lagðir til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldsins skv. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990. Í þess stað var fjárhæð gjaldsins byggð á sjónarmiðum um öflun tekna til að standa undir almennum rekstrarkostnaði við yfirstjórn Háskóla Íslands. Ég tel því ljóst, að ákvörðun um fjárhæð skrásetningargjaldsins fyrir námsárið 1992-1993 hafi ekki verið byggð á lögmætum sjónarmiðum. Þar sem ekki liggur fyrir útreikningur um það, hversu hátt umrætt skrásetningargjald mátti vera fyrir námsárið 1992-1993 verður ekki fullyrt, hvort skrásetningargjaldið var ákvarðað of hátt og, ef svo var, hversu mikið oftekið var. Það eru tilmæli mín til Háskóla Íslands, að fjárhæð skrásetningargjaldsins fyrir námsárið 1992-1993, verði reiknuð út í samræmi við þau sjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan. Reynist skrásetningargjaldið hafa verið ákvarðað of hátt, ber að endurgreiða A það, sem oftekið kann að hafa verið. Í 1. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, er mælt fyrir um skyldu stjórnvalda, sem innheimta skatta eða gjöld, til þess að hafa frumkvæði að því að endurgreiða fé, sem ofgreitt reynist. Í athugasemdum í greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, segir að í frumvarpinu sé lögfest sú meginregla að gjaldandi, sem ofgreitt hafi skatta eða gjöld, eigi rétt á endurgreiðslu óháð því, hvort hann hafi greitt með fyrirvara eða ekki (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3287). Samkvæmt 6. gr. laganna öðlast lögin hins vegar ekki gildi fyrr en 1. janúar 1996 og taka til ofgreiðslu á sköttum og gjöldum, sem á sér stað eftir það tímamark. Fyrir liggur að A greiddi umrætt skrásetningargjald með fyrirvara um lögmæti gjaldsins. Ég hef ákveðið að fjalla ekki í þessu áliti um réttarstöðu þeirra, sem ekki greiddu gjaldið með fyrirvara, en nokkur réttaróvissa hefur verið um rétt til endurgreiðslu í slíkum tilvikum." VII. Með lögum nr. 29/1996, um breyting á lögum nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, var ákvæðum 21. gr. laganna breytt. 6. mgr. 21. gr. laganna hljóðar svo eftir lagabreytinguna: "Við skrásetningu til náms greiðir stúdent skrásetningargjald, 24.000 kr. Upphæð gjaldins kemur til endurskoðunar við afgreiðslu fjárlaga ár hvert. Háskólaráði er heimilt að ráðstafa allt að 13% af gjaldinu til Félagsstofnunar stúdenta og allt að 10% til sérstakra verkefna samkvæmt samningi milli Háskólans og stúdentaráðs Háskóla Íslands sem háskólaráð staðfestir. Heimilt er að taka 15% hærra gjald af þeim sem fá leyfi til skrásetningar utan skrásetningartímabila. Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því, að rektor Háskóla Íslands veitti mér upplýsingar um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Mér barst svar Háskóla Íslands, dags. 4. mars 1996, þar sem rakið var, hvað gerst hafði, eftir að ég gaf álit mitt. Þar kom ekkert fram um það, að farið hefði verið að tilmælum mínum. Ritaði ég því háskólarektor á ný bréf, dags. 4. júní 1996. Svar Háskóla Íslands hafði ekki borist þegar skýrslan fór til prentunar.