Álit

I. Hinn 23. mars 1994 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því að hækkað hefði verið gjald, sem honum var gert að greiða Fjölbrautaskólanum við Ármúla vegna náms hans á vorönn við skólann árið 1993 og skyldu ganga upp í rekstrargjöld við skólann. II. Hinn 24. maí 1993 bar A fram stjórnsýslukæru við menntamálaráðuneytið vegna hækkunar á umræddu gjaldi. Í bréfi A sagði m.a. svo: "Um áramótin 1992-1993 var gerð sú krafa að nemendur við Fjölbrautaskólann við Ármúla tækju þátt í rekstrarkostnaði á vorönn 1993. Áður höfðu einungis verið innheimt gjöld til nemendafélags og sá kostnaður sem kveður á um í 8. grein laga um framhaldsskóla, þ.e. innritunargjöld, efnisgjöld og pappírsgjöld. Fyrirhugað er að halda áfram innheimtu gjalda til reksturs skólans á næstu önnum. Tel ég að þessi innheimta, sem er kr. 1500.- á önn, brjóti í bága við 32. grein laga um framhaldsskóla, en þar segir: "Ríkissjóður greiðir samkvæmt lögum þessum rekstrarkostnað framhaldsskóla." Einnig: "Auk launakostnaðar greiðir ríkissjóður annan rekstrarkostnað af starfsemi skólans, viðhaldi húsa og tækja að frátalinni kostnaðarþáttöku nemenda, sbr. 33. gr." en í 33. grein er talað um kostnað vegna heimavistar, mötuneyta, aksturs og efniskaupa vegna verklegrar kennslu." Með bréfi, dags. 15. febrúar 1994, svaraði menntamálaráðuneytið erindi A. Í bréfi ráðuneytisins til A segir meðal annars svo: "Samkvæmt 8. grein framhaldsskólalaga er það hlutverk skólanefndar að ákveða upphæð þeirra gjalda, sem nemendum er gert að greiða við inngöngu í skóla. Þessi gjöld eru af ýmsum toga og hefur um nokkurt skeið staðið til að setja um þau sérstakar reglur til þæginda og samræmingar. Sérstöðu í þessu sambandi hafa öldungadeildargjöld, sem innheimt eru skv. ákvæðum 35. greinar framhaldsskólalaga og miðast við þriðjung áætlaðs kennslukostnaðar. Einnig má segja að heimavistargjöld séu í sérflokki, en með þeim er nemendum gert að greiða hluta rekstrarkostnaðar heimavista á skólatíma. Gjöld til mötuneyta skólanna eru af öðrum toga og tengjast bókhaldi skólanna sjálfra aðeins óbeint. Flestir framhaldsskólar hafa um langt skeið innheimt innritunargjöld, pappírsgjöld, efnisgjöld, nemendasjóðsgjöld og skólafélagsgjöld o.fl. minniháttar gjöld, ýmist í upphafi skólaárs eða við upphaf hverrar annar. Ekki þarf að fjölyrða um notkun efnisgjalda, en fullyrða má að önnur gjöld, sem hér eru upp talin, hafi í nær öllum tilvikum verið notuð beint í þágu nemenda sjálfra. Verulegur hluti þeirra rennur yfirleitt í svokallaðan nemendasjóð, sem nemendur sjálfir hafa að meira eða minna leyti stjórn á. Rekstrarkostnaður skóla er illa skilgreint hugtak. Hver skóli greiðir af fjárveitingu sinni mjög marga og mismunandi kostnaðarliði, og sumir þeirra skarast verulega við þá liði sem greiddir eru af innritunar- og nemendasjóðsgjöldum. Þar má nefna t.d. ýmsan kostnað við félagslíf nemenda, nemendaferðir, dreifingu og vinnslu upplýsinga o.fl. Skylt er skv. 89. gr. reglugerðar um framhaldsskóla og einnig samkvæmt lögum nr. 52 frá 1966 um ríkisbóhald o.fl. að allir þessir liðir komi að fullu fram í reglubundnu rekstrarbókhaldi skólanna. Ráðstöfun innritunargjalda, að frátöldum þeim hluta sem nemendur ráðstafa að öllu leyti sjálfir, fellur því innan þess sviðs, sem í víðu samhengi kallast rekstrarkostnaður skóla. Þannig má segja að nemendur taki sinn þátt í rekstrarkostnaði skólanna og hafi lengi gert. Við undirbúning fjárlaga fyrir árið 1993 var gerð tilraun til að skilgreina umrædd gjöld og koma þeim í fastan farveg, m.a. vegna þess að innheimta þeirra var í ýmsum tilvikum ómarkviss og ráðstöfun þeirra tilviljanakennd, auk þess sem þetta fé fór í mörgum tilvikum alveg framhjá bókhaldi skólanna, en það er óheimilt eins og fyrr var getið. Á bls. 288 í greinargerð með fjárlagafrumvarpi '93 var frá því greint að gert væri ráð fyrir nokkurri hækkun bæði á rekstrar- og tekjuhlið við það að umrædd gjöld og ráðstöfun þeirra kæmu fram í bókhaldi og uppgjöri hvers skóla. Þegar ákveðið var að ætla hverjum skóla í sértekjur tiltekna fjárhæð í fjárlögunum, m.v. nemendafjölda, var það vitað að þeir skólar sem minnst höfðu innheimt af gjöldum fram að þeim tíma, kynnu að þurfa að endurskoða innritunargjöld sín. Hins vegar er hvergi í greinargerðinni að finna nein fyrirmæli um hækkun gjaldanna, enda hefði hækkun í flestum tilvikum átt að vera óþörf, þar sem fremur var verið að tryggja að öll kurl kæmu til grafar í bókhaldinu, heldur en að verið væri að afla nýrra tekna. Í Fjölbrautaskólanum við Ármúla voru samanlögð innritunargjöld kr. 4.400 á nemanda á haustönn 1992. Af þeirri upphæð runnu 40% beint til nemendafélagsins og er sá hluti óviðkomandi rekstri skólans. Hinn hlutinn, 60%, rann í svonefndan skólasjóð, sem fyrst og fremst er ráðstafað í þágu nemenda og í samráði við þá. Sá hluti gjaldanna á aftur á móti skilyrðislaust að koma fram í bókhaldi skólans, annars vegar sem sértekjur, hins vegar sem kostnaður. Þarna er um að ræða a.m.k. 3.500 þús. kr. á heilu ári. Innheimta gjalda á vorönn 1993 var eins og endranær gerð í samræmi við 8. gr. laga um framhaldsskóla. Í greininni kemur skýrt fram að nemendur skulu skv. nánari ákvörðun skólanefndar greiða m.a. innritunargjöld, efnisgjöld, pappírsgjöld og nemendasjóðsgjöld. Ekki verður annað ráðið af 32. og 33. grein en að þessi gjöld séu að meira eða minna leyti hluti af rekstrarkostnaði skóla og því augljóst að löggjafinn hefur ætlað nemendum að taka ákveðinn þátt í rekstri samkvæmt nánari ákvörðun skólanefnda og samkvæmt reglum, sem menntamálaráðherra setur. Sú ákvörðun Fjölbrautaskólans við Ármúla að greina sérstaklega kr. 1.500 af upphæðinni sem öflun tekna upp í rekstrarkostnað, sbr. bréf skólans til nemenda dags. 18. des. 1992, er því á misskilningi byggð enda höfðu skólar ekki fengið nein fyrirmæli um slíkt. Fjölbrautaskólinn við Ármúla á ekki að innheimta önnur gjöld en innritunargjöld skv. 8. gr. laga um framhaldsskóla. [...] Samkvæmt framanrituðu er það niðurstaða ráðuneytisins að umrædd 1500 kr. hækkun á innritunargjaldi Fjölbrautaskólans við Ármúla vegna vorannar 1993 hafi verið lögleg, en að aðferðin við innheimtu hafi verið óheppileg og að hluta til byggð á misskilningi á orðalagi í greinargerð fjárlagafrumvarpsins. Umdeilanlegt er hvort hækkunin var meiri en efni stóðu til, en vert er að minna á að hafi svo verið hefur því fé þegar verið varið í þágu nemenda skólans og væntanlega að verulegu leyti í samráði við þá sjálfa." III. Hinn 22. apríl 1994 ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf og óskaði meðal annars eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Með bréfi, dags. 5. maí 1994, bárust mér svör menntamálaráðuneytisins og vísaði ráðuneytið til bréfs síns til A, dags. 15. febrúar 1994, sem svars við fyrirspurn minni. Hinn 18. maí 1994 ritaði ég menntamálaráðuneytinu á ný bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að ráðuneytið léti mér í té ljósrit af fundargerð skólanefndar Fjölbrautaskólans við Ármúla, þar sem ákveðin voru gjöld samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla. Þá var sérstaklega óskað skýringa á því, hvort gjald það, sem innheimt var af Fjölbrautaskólanum við Ármúla, hefði verið skilgreint sem innritunargjald, efnisgjald, pappírsgjald og/eða nemendasjóðsgjald. Þá óskaði ég þess, að ráðuneytið gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess, hvaða kostnað við rekstur framhaldsskóla mætti greiða af innritunargjaldi. Loks óskaði ég þess að upplýst yrði, hvernig gjaldið, sem kvörtun A laut að, væri bókfært og á hvern hátt því hefði verið varið. Svör menntamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 17. október 1994, og segir þar meðal annars svo: "2. Eins og áður hefur komið fram olli misskilningur á orðalagi í greinargerð með fjárlagafrumvarpi ársins 1993 því að við innheimtu gjalda vegna vorannar 1993 voru kr. 1.500 á nemanda sérgreindar af skólans hálfu með tilvísun í fjárlög. Fráleitt er þó að ætla að stjórnendur skólans hafi litið svo á að því fé ætti að ráðstafa til annarra kostnaðarþátta en þeirra sem nemendum er ætluð þátttaka í skv. lögum um framhaldsskóla. Fjölbrautaskólinn við Ármúla er fyrst og fremst bóknámsskóli, og því varla um innheimtu efnisgjalda að ræða svo nokkru nemi. Í skólanum eru þau gjöld, sem hér um ræðir, venjulega nefnd nemendagjöld, og er litið svo á að undir það nafn falli öll þau gjöld sem skólanum er heimilt að innheimta og nemendum skylt að greiða. Á vorönn 1993 voru alls innheimt nemendagjöld að fjárhæð ca 4.100 þ.kr. Af þeirri fjárhæð runnu u.þ.b. 1.250 þ.kr. beint til nemendafélagsins. Mismunurinn, 2.850 þ.kr. var lagður inn á ávísanareikning skólans, þann sama og tekur við rekstrarfé frá ríkisféhirði. "3. Í áttundu grein framhaldsskólalaga segir: "Skólanefnd ákveður upphæð gjalda er nemendum er gert að greiða við innritun í námsáfanga svo sem innritunargjöld, efnisgjöld, pappírsgjöld og nemendasjóðsgjöld". Ljóst er af orðalagi að þessi upptalning er ekki tæmandi. Í tíundu grein laganna er svo kveðið á um það að nemendaráð skuli gera tillögu til skólanefnda um nemendasjóðsgjöld. Í þrítugustuogþriðju grein segir: Þar sem talið er nauðsynlegt að reka heimavist vegna framhaldsskóla greiðir ríkissjóður kostnað við umsjón og almennan rekstur. Nemendur bera sjálfir hluta sérgreinds kostnaðar í heimavistum, rekstri mötuneyta, skipulögðum skólaakstri og efniskaupum vegna verklegrar kennslu o.fl. samkvæmt ákvörðun skólanefndar, sbr. 8. gr., og sérstökum reglum sem menntamálaráðherra setur." Enn er hér upptalningin látin standa opin og ákvörðunarvaldið lagt í hendur skólanefndar. Sérstakar reglur menntamálaráðherra, sem nefndar eru í greininni, hafa ekki enn verið settar en eru í undirbúningi. Í Reglugerð um framhaldsskóla er ekki heldur að finna neina tæmandi upptalningu á þeim kostnaðarþáttum, sem nemendur taka sjálfir þátt í að greiða. Í þessu hafa þó skapast ákveðnar hefðir og munur milli einstakra skóla virðist fremur vera áherslumunur en eðlismunur. Litið er svo á að eðlilegt sé að láta nemendagjöld renna til að greiða fyrir nemendaferðir, ýmsan kostnað við skemmtanir og félagslíf, búnað og tæki í félagsrými nemenda, útgáfu ýmiss konar rita og bæklinga sem dreift er meðal nemenda, tryggingar nemenda í sérstökum tilvikum, risnu vegna samskipta við nemendur annarra skóla, til kaupa á gjöfum og verðlaunum o.s.frv. Þessi rekstrarliðir og aðrir sama toga kosta stórfé í hverjum skóla og er sá kostnaður að meginhluta greiddur af rekstrarfjárveitingum skólanna. Ákvarðanir um þessi útgjöld eru gjarna teknar í samráði við nemendur, og er ráðstöfun þess hluta nemendagjalda, sem ekki rennur beint til nemendafélags, því einnig að hluta til í höndum nemenda. 4. Á árunum 1990-1992 voru flestir framhaldsskólarnir tengdir við bókhalds- og áætlanakerfi ríkisins, skammstafað BÁR. Aðlögun þeirra að þessu samræmda kerfi hefur tekið mislangan tíma, en nú munu þeir allir hafa að fullu skipulagt bókhald sitt í samræmi við það. Skv. rekstrarreikningi BÁR. árið 1993 eru útgjöld Ármúlaskóla vegna þeirra kostnaðarliða, sem að einhverju leyti gæti verið réttlætanlegt að greiða með nemendagjöldum, samtals rúmlega 6.600 þ.kr. nemendagjöld, sem á því sama ári eru skráð inn í BÁR sem sértekjur undir heitinu skólagjöld/prófgjöld, nema hins vegar 2.220 þ.kr. Á því ári er ekki til fulls búið að flytja bókhald skólasjóðsins inn í BÁR-kerfið, og má ætla að á árinu hafi um 3.000 þ.kr. verið greiddar beint af skólasjóði vegna þeirra rekstrarliða, sem hér voru taldir að ofan. Frá upphafi ársins 1994 er hins vegar allt bókhald skólans fært innan BÁR." Með bréfi, dags. 25. október 1994, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 23. mars 1995. IV. Hinn 28. desember 1994 sendi menntamálaráðuneytið stjórnendum framhaldsskóla bréf. Fylgdu bréfinu annars vegar óbirtar reglur um meðferð sértekna og sjóða í framhaldsskólum og hins vegar óbirtar viðmiðunarreglur um ákvörðun innritunargjalda, efnisgjalda, nemendasjóðsgjalda og fleiri gjalda skv. lögum nr. 57/1988 með áorðnum breytingum. Þar sem þessar reglur voru ekki í gildi, þegar ákveðin voru gjöld þau, sem í máli þessu er deilt um, verður engin afstaða tekin til þessara reglna. V. Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 30. maí 1995, segir: "1. Í kvörtun þeirri, sem A bar fram hinn 23. mars 1994, kvartaði hann yfir því, að hækkað hefði verið gjald, sem honum var gert að greiða til Fjölbrautaskólans við Ármúla vegna náms hans á vorönn við skólann árið 1993 til þess að ganga til greiðslu á rekstrargjöldum við skólann. Óumdeilt er, að framhaldsskólar hafa ekki heimild til þess að taka skólagjöld, sem ætlað er að standa undir almennum rekstrarkostnaði þeirra. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 55/1974, um skólakerfi, er kennsla veitt ókeypis í öllum opinberum skólum, hvort sem er á skyldunámsstigi, framhaldsskólastigi eða háskólastigi, sbr. áður lög nr. 22/1946, um skólakerfi og fræðsluskyldu. Í 32. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, með síðari breytingum, er kveðið svo á, að ríkissjóður greiði rekstrarkostnað framhaldsskóla, sem falli undir þau lög. Að lögum er því byggt á þeirri meginreglu, að ekki sé tekið gjald fyrir kennslu í framhaldsskóla, ef frá er talin fullorðinsfræðsla og endurmenntun skv. IX. kafla laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla. Fram kemur í bréfi menntamálaráðuneytisins til A, dags. 15. febrúar 1994, og í bréfi þess til mín, dags. 17. október 1994, að sú ákvörðun Fjölbrautaskólans við Ármúla, að greina sérstaklega kr. 1.500 af upphæðinni sem öflun tekna upp í rekstrarkostnað, sbr. bréf skólans til nemenda, dags. 18. desember 1992, hafi verið á misskilningi byggð, enda hefðu skólarnir ekki fengið nein fyrirmæli um slíkt. Hafi þessi misskilningur orsakast af ummælum, sem fram komi í greinargerð frumvarps þess, er varð að fjárlögum fyrir árið 1993, en þar segir: "Á móti hækkun rekstrargjalda er gert ráð fyrir nokkurri hækkun sértekna af efnis- og innritunargjöldum og er þá tekið mið af rekstrarreikningum skólanna. Gert er ráð fyrir að setja reglugerð um innritunar- og efnisgjöld á framhaldsskólastigi. Gjöld þessi eru nú innheimt í öllum framhaldsskólum en með reglugerð er stefnt að aukinni samræmingu og meiri festu um ráðstöfun þessara gjalda." (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 288.) Í skýringum menntamálaráðuneytisins kemur einnig fram, að þau gjöld, sem innheimt hafi verið af nemendum Fjölbrautaskólans við Ármúla á vorönn 1993, eigi sér stoð í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, en þar segir: "Skólanefnd ákveður upphæð gjalda er nemendum er gert að greiða við innritun í námsáfanga svo sem innritunargjöld, efnisgjöld, pappírsgjöld og nemendasjóðsgjöld. Halda skal bókhald um fjárreiður þessar..." Með vísan til skýringa menntamálaráðuneytisins þykir mega fallast á, að þau gjöld, sem innheimt voru af nemendum við innritun þeirra á vormisseri í Fjölbrautaskólann við Ármúla árið 1993, hafi verið þjónustugjöld, sem heimilt hafi verið að leggja á nemendur samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla. Ég tel brýnt, þegar stjórnvöld innheimta þjónustugjöld, að þá séu gjöldin tilgreind með sama nafni og í lagaheimild þeirri, sem þau eiga sér stoð í, svo ekki rísi vafi um eðli eða lagaheimild þeirra. Ég tel jafnframt æskilegt, að stjórnvöld geti, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, lagaheimildar þjónustugjalda á kvittunum eða gíróseðlum, ef um þá er að ræða, þannig að gjaldendur geti sjálfir kannað lagagrundvöll gjaldanna og tekið sjálfstætt afstöðu til þeirra. 2. Í máli þessu tel ég ekki tilefni til þess að taka afstöðu til bókunar þeirra tekna, sem framhaldsskólar afla á grundvelli gjaldtökuheimilda í lögum nr. 57/1988, um framhaldsskóla. Aftur á móti hefur Ríkisendurskoðun tekið saman greinargerð um sértekjur og sjóðmeðferð framhaldsskóla og var hún gefin út í desember 1994. 3. Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla, að hún verður að byggjast á heimild í lögum óháð því, hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu, sem í té er látin. Hvað varðar heimild til almennrar tekjuöflunar hins opinbera með heimtu skatta, leiðir þetta af ákvæðum stjórnarskrár, en þar segir í 40. gr. að engan skatt megi "... á leggja né breyta né af taka nema með lögum..." Í 77. gr. segir einnig: "Skattamálum skal skipa með lögum." Verður að gera þá kröfu, að í lögum sé kveðið á um skattskyldu og skattstofn og að þar séu reglur um ákvörðun viðkomandi skatts. Það grundvallarsjónarmið gildir um skatta, að þeir eru lagðir á og innheimtir óháð þeirri þjónustu, sem ríkið veitir hverjum einstökum skattgreiðanda. Í samræmi við þá grundvallarreglu, að stjórnsýslan er lögbundin, verður almennt að ganga út frá því við töku svonefndra "þjónustugjalda", að slík gjöld verði ekki innheimt án heimildar í lögum. Er stjórnvöldum því óheimilt að innheimta önnur þjónustugjöld af nemendum framhaldsskóla en þau, sem skýrlega eru heimiluð í lögum nr. 57/1988, um framhaldsskóla, eða öðrum lögum. Í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, er ekki lögbundin fjárhæð umræddra gjalda. Þar sem umrætt ákvæði hefur ekki að geyma skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, heldur heimild til töku þjónustugjalda, er óheimilt að taka hærri gjöld en nemur þeim kostnaði, sem almennt er af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til. Það hefur því grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir umrædd gjöld, þegar leyst er úr því, hversu há þessi þjónustugjöld megi vera. Afmörkunin byggist á lögskýringu á lagaheimild þeirri, sem heimilar töku gjaldanna. Í þessu sambandi skal áréttað, að reglur þær, sem menntamálaráðherra hefur sett samkvæmt niðurlagsákvæði 1. mgr. 33. gr. laga nr. 57/1988, geta ekki rýmkað gjaldtökuheimildina, þar sem þar er einungis um að ræða óbirt fyrirmæli æðra stjórnvalds til lægri stjórnvalda, en gjaldtaka verður að styðjast við sett lög, eins og áður segir. Í lögskýringargögnum er ekki að finna nein ummæli um þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir umrædd gjöld, umfram það, sem beinlínis er tekið fram í 8. gr. laganna. Við nánari afmörkun á því, hvaða kostnaðarliðir verða lagðir til grundvallar útreikningi á fjárhæð gjaldsins, verður að hafa í huga, að meginreglan er sú, eins og áður er fram komið, að kennsla skal veitt ókeypis í öllum opinberum skólum, þ.m.t. framhaldsskólum, sbr. 6. gr. laga nr. 55/1974. Verður því að telja, að aðeins sé heimilt að láta gjaldanda greiða fyrir kostnað, sem hlýst af þjónustu eða starfsemi, sem er í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu, sem kveðið er á um í umræddri gjaldtökuheimild, þ.e.a.s. fyrir innritun, pappír og annað efni, sem látið er í té, svo og eðlilega þjónustu í félagslífi skólans, sem nemendasjóður stendur straum af. Í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 15. febrúar 1994, segir m.a. svo: "Á bls. 288 í greinargerð með fjárlagafrumvarpi '93 var frá því greint að gert væri ráð fyrir nokkurri hækkun bæði á rekstrar- og tekjuhlið við það að umrædd gjöld og ráðstöfun þeirra kæmu fram í bókhaldi og uppgjöri hvers skóla. Þegar ákveðið var að ætla hverjum skóla í sértekjur tiltekna fjárhæð í fjárlögunum, m.v. nemendafjölda, var það vitað að þeir skólar sem minnst höfðu innheimt af gjöldum fram að þeim tíma, kynnu að þurfa að endurskoða innritunargjöld sín." Í tilefni af framangreindum ummælum tel ég ástæðu til að árétta, að í nefndum fjárlögum var eðlilega gert ráð fyrir þeim þjónustugjöldum, sem ætlunin var að innheimta. Þar sem hér var um að ræða þjónustugjöld, gat fjárhæð þeirra aftur á móti ekki ráðist af almennum tekjuöflunarsjónarmiðum ríkissjóðs, heldur einungis af þeim kostnaði, sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu, sem mælt er fyrir um í lagaheimild þeirri, sem gjöldin eiga sér stoð í, eins og nánar er rakið hér að framan. Með vísan til þeirrar kvörtunar, sem A bar fram 23. mars 1994, og með hliðsjón af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, tel ég ekki tilefni til að endurskoða útreikning á fjárhæð þeirra gjalda, sem innheimt voru af nemendum á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, á vormisseri 1993 við Fjölbrautaskólann við Ármúla. Þar sem fjárhæð innritunargjalds er ekki ákveðin í framhaldsskólalögunum, tel ég rétt að beina þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins, að haft verði eftirlit með því, að ákvörðun um fjárhæð þess sé ekki hærri en sá kostnaður, sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu, sem um getur í nefndri gjaldtökuheimild. Í því sambandi minni ég á, að kostnaður getur verið mishár eftir skólum við að veita umrædda þjónustu. 4. Í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, segir m.a. svo: "Skólanefnd ákveður upphæð gjalda er nemendum er gert að greiða við innritun í námsáfanga svo sem innritunargjöld, efnisgjöld, pappírsgjöld og nemendasjóðsgjöld..." Ég tel ástæðu til að benda á, að meginreglan er sú, eins og áður segir, að kennsla skal veitt ókeypis í öllum opinberum skólum, þ.m.t. framhaldsskólum, sbr. 6. gr. laga nr. 55/1974. Umrætt lagaákvæði í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988 felur því í sér undantekningarreglu. Tel ég að lagaákvæði þetta þyrfti að tilgreina skýrar, til hvaða þarfa gjöld megi innheimta. Ætti að gæta þess við endurskoðun laganna, ef tilhögun er óbreytt. Annar kostur er að ákveða fjárhæð gjaldanna beinlínis í lögum og á það sérstaklega við innritunargjald. VI. Niðurstaða. Með vísan til skýringa menntamálaráðuneytisins, sem hér að framan eru raktar, tel ég ljóst, að fyrir misskilning hafi stjórnendur Fjölbrautaskólans við Ármúla tilgreint, að hluti af gjöldum, sem innheimt voru á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, væri öflun tekna upp í rekstrarkostnað, sbr. bréf skólans til nemenda dags. 18 desember 1992. Ég tel rétt að beina þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins, að haft verði eftirlit með því, að ákvörðun um fjárhæð gjalda skv. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, verði byggð á nægjanlega traustum útreikningi, og þess gætt, að þau séu ekki hærri en sá kostnaður, sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu, sem um getur í nefndri gjaldtökuheimild. Ég tel, að tilefni sé til að endurskoða 3. mgr. 8. gr. laga nr. 57/1988 og er álit þetta því jafnframt sent Alþingi, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis." VII. Með 7. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, hafa verið sett ný ákvæði um þjónustugjöld, sem heimilt er að innheimta af framhaldsskólanemum.