Álit

I.

Hinn 18. ágúst 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir gjaldi, sem hann þurfti að greiða fyrir einangrun heimiliskattar í Einangrunarstöð ríkisins í Hrísey.



II.

Í kvörtun A kemur fram, að hann hafi flust til Íslands eftir tíu ára dvöl erlendis. Hafi hann haft með sér til landsins þrettán ára gamlan heimiliskött sinn. Hafi kötturinn verið settur í einangrun í Einangrunarstöð ríkisins í Hrísey í samræmi við fyrirmæli 9. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra.

Fyrir einangrun kattarins í 84 daga var A gert að greiða kr. 83.426, þar af daggjald með virðisaukaskatti kr. 57.519, þ.e.a.s. kr. 684,75 á dag. A kveðst hafa greitt reikninginn með fyrirvara um réttmæti gjaldtökunnar. Óskaði hann síðan eftir upplýsingum um, hvaða sjónarmið lægju til grundvallar gjaldskrá Einangrunarstöðvar ríkisins í Hrísey. Honum bárust svör frá yfirdýralækni. Í yfirlitsblaði, sem ber heitið "Innflutningur smádýra", segir svo um gjaldtökuna:



"Greiðsla: Allur kostnaður við einangrun og flutning til Hríseyjar greiðist af eigendum. Kostnaður skiptist í fast dagvistunargjald, gjald vegna nauðsynlegrar sýnatöku, flutnings- og ferðakostnað og hugsanlegan kostnað vegna lyfja og meðhöndlunar við sjúkdóm.



Gjaldskrá: Dagvistunargjald;

hundur; $AN 10 kg. 620

hundur; 11-20 kg. 700

hundur; 21-40 kg. 820

hundur; $AM 40 kg. 970

köttur; 550



flutn. og ferðir ca. 16-18.000

dýral. og rannsókn ca. 12-14.000



Eiganda ber að greiða kr. 25.000,- fyrir komu hundsins/kattarins til landsins. Greiðslu kr. 25.000,- ber að inna af hendi 10. hvers mánaðar meðan á einangrun stendur. Kostnaður skal að fullu greiddur 10 dögum fyrir lok einangrunar. Ath. að flugfargjöld eru ekki innifalin í þessu gjaldi.

Greiðslur greiðist með gíro-seðli og skulu stílaðar á Einangrunarstöð ríkisins í Hrísey, kt. 630677-0179, tékkareikning nr. 67 hjá Sparisjóði Hríseyjar, stofnun 1165, Hb 26.

Virðisaukaskattur leggst á ofantalin gjöld."



Með bréfi yfirdýralæknis, dags. 7. apríl 1994, fékk A upplýsingar frá yfirdýralækni um kostnað, sem félli til í einangrunarstöðinni vegna "smádýra". Í bréfinu segir m.a. svo:



"Einangrunarstöðin í Hrísey er einangrunarstöð bæði fyrir nautgripi og smádýr og er rekstur þeirra sameiginlegur. Reynt hefur verið að fara í saumana á reikningi Einangrunarstöðvarinnar fyrir sl. ár og taka þar út þá liði sem eru tengdir einangrun smádýra. Það yfirlit fylgir hér á eftir.



Tekjur:

Dýravistun kr. 4.976.932,-



Gjöld:

Laun kr. 3.632.227,-

Rafmagn og hiti kr. 123.746,-

Rannsóknarstofur kr. 316.674,-

Símagjöld kr. 110.269,-

Frakt kr. 344.763,-

Fóður kr. 182.172,-

Vinnufatnaður kr. 27.719,-

Hreinlætis- og ræstivörur kr. 41.416,-

Skrifstofukostnaður kr. 42.706,-

Viðhald kr. 60.288,-

Fasteignagjöld kr. 34.684,-

Vextir kr. 249.891,-



Samtals kr. 5.166.556,-





Af yfirlitinu má sjá að launakostnaður er langstærsti útgjaldaliðurinn enda er mjög mikil vinna við umhirðu dýranna og nauðsyn á stöðugri vakt jafnt virka sem helga daga. Jafnframt skal á það bent að þessi eining er óhentug þar sem hún er of lítil fyrir tvo starfsmenn en of stór fyrir einn. Því miður fékkst ekki fjármagn til að byggja stöðina heldur stærri eins og áætlað var í upphafi. Enginn stofnkostnaður eða afskriftir eru teknar með í útreikningum þar sem ríkissjóður reisti bygginguna og lagði fram stærstan hluta kostnaðar. Þó eru reiknaðir inn vextir af láni sem tekið var til að ljúka byggingunni en afborganir af því láni hafa fengist greiddar af ríkissjóði þrátt fyrir að í upphafi hafi sú ákvörðun verið tekin að allur kostnaður við innflutning gæludýra skyldi borinn af þeim sem flutti inn dýrin.

Gjaldskrá fyrir árið 1993 fylgir hér með en sama gjaldskrá hefur gilt frá því einangrunaraðstaðan var opnuð í maí 1990."



A hefur bent á, að samkvæmt reikningum Einangrunarstöðvar ríkisins séu tekjur af gæludýrum 51,6% af heildartekjum ársins 1992. Gjöld stöðvarinnar af gæludýrum séu hinsvegar aðeins 29,5% af heildargjöldum sama árs. Telur A þetta sýna, að gjaldi vegna gæludýra sé haldið óeðlilega háu til niðurgreiðslna á gjaldi fyrir nautgripi. Hér sé því um að ræða skattheimtu, sem ekki styðjist við viðhlítandi skattlagningarheimild.

Með bréfi, dags. 3. júlí 1994, bar A lögmæti og réttmæti umræddrar gjaldtöku Einangrunarstöðvar ríkisins í Hrísey undir landbúnaðarráðuneytið. Hinn 8. ágúst 1994 svaraði ráðuneytið erindi A og segir þar meðal annars:



"Einangrunarstöð fyrir gæludýr tók til starfa í Hrísey vorið 1990 og hefur starfað óslitið síðan. Ástæða þess að stöðinni var komið á legg var það ófremdarástand sem hafði ríkt um langan tíma í innflutningi gæludýra. Jafnframt kom mikill þrýstingur frá hagsmunasamtökum gæludýraeigenda og fólki sem var að flytjast til landsins og vildi hafa gæludýr sín með sér. Með tilkomu stöðvarinnar eru allt aðrar aðstæður til þess að varna því að gæludýrasjúkdómar berist til landsins öllum til hagsbóta. Vegna sérstakrar meðferðar og aðgæslu vegna smithættu sem leiðir af sér dýrari byggingar verður kostnaður við að geyma dýrin óhjákvæmilega hærri. Í frumáætlunum um rekstur stöðvarinnar var gert ráð fyrir að kostnaður við geymslu katta pr. dag yrði a.m.k. 700 kr. á verðlagi 1989, þ.e.a.s. um 250% dýrari en í almennum kattageymslum. Betur virðist hafa tekist til, því nefnt er í bréfi yðar að 70% dýrara er að geyma kött í Hrísey en á venjulegu kattahóteli.

Eins og áður er nefnt tók stöðin til starfa vorið 1990. Þunglega gekk hins vegar að fjármagna byggingu stöðvarinnar. Enduðu mál þannig að taka varð 4.000.000,- kr. gengistryggt lán á háum vöxtum til átta ára vegna byggingarinnar. Í heimild fjármálaráðuneytisins fyrir lántöku þessari var sett það skilyrði að afborganir og vextir skyldu greiddir af sértekjum. Afborganir og vextir af þessu láni eru um 750.000,- kr. á ári.

Í bréfi yfirdýralæknis frá 7. apríl s.l. er sýndur rekstur stöðvarinnar árið 1993. Þar kemur fram að heildartekjur stöðvarinnar eru 4.976.932,- kr. og heildarrekstrargjöld 5.166.556,- kr. Þar eru afborganir ekki meðtaldar, en þær nema um 500.000,- kr. Ljóst er því að stöðin hefur alls ekki staðið undir sér á árinu 1993, eins og áskilið var í upphafi. Fátt virðist því benda til þess að um oftöku gjalda hafi verið að ræða.

Til upplýsinga má benda á að starfsemi stöðvarinnar var boðin út á þessu ári og algjörlega aðskilin frá starfsemi nauta- og svínastöðvarinnar. Í því tilboði sem tekið var og hagstæðast þótti, er gert ráð fyrir 400.000,- kr. upp í afborganir og vexti af byggingarkostnaði. Því er fullvíst að stöðin ber sig ekki með núverandi gjaldtöku af gæludýraeigendum. Nauðsynlegt kann að vera að hækka þurfi daggjöldin nú þegar til að koma í veg fyrir frekari hallarekstur sem ríkissjóður þyrfti annars að standa undir eins og undanfarin ár."



III.

Hinn 13. september 1994 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Ég óskaði sérstaklega eftir því að mér yrði gerð grein fyrir lagaheimild gjaldtökunnar og á hvaða grundvelli daggjald fyrir ketti væri ákvarðað.

Svör landbúnaðarráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 26. október 1994. Þar segir m.a. svo:



"Ráðuneytið lítur svo á að daggjöld fyrir hunda og ketti í Einangrunarstöðinni í Hrísey séu þjónustugjöld en ekki skattur. Skattur hefur meðal annars verið skilgreindur sem gjaldtaka sem sé óháð veittri þjónustu og ætlað er að skila ríkissjóði tekjum. Gjöld þau sem innheimt eru fyrir vistun gæludýra í Einangrunarstöðinni eru til komin vegna kostnaðar við hýsingu, fóðrun og hirðingu þeirra á einangrunartímanum. Gjöldunum er þannig eingöngu ætlað að standa undir kostnaði af rekstri stöðvarinnar en er ekki að skila ríkissjóði tekjum. Ríkissjóður hefur til þessa þvert á móti haft gjöld af stöðinni umfram tekjur af einangrun gæludýra, eins og nánar er rakið í bréfi yfirdýralæknis til yðar dags. 7. apríl s.l.

Talið hefur verið að lagaheimild þurfi til gjaldtöku fyrir þjónustu, sem hefur verið veitt almenningi að kostnaðarlausu eða byggt hefur verið á í lögum, að veita skuli endurgjaldslaust. Af því má ráða að sérstök lagaheimild sé ekki nauðsynleg þegar um er að ræða gjaldtöku fyrir þjónustu sem ekki hefur verið veitt áður, en tekið skal fram að gjald hefur verið tekið fyrir vistun gæludýra í Einangrunarstöðinni í Hrísey frá opnun hennar.

Grundvöllur umræddra daggjalda er reiknaður út frá meðfylgjandi rekstraráætlun sem gerð var árið 1989 vegna fyrirhugaðrar opnunar stöðvarinnar. Eins og sést af áætluninni hefur kostnaður náðst verulega niður frá því sem þar var gert ráð fyrir. Um kostnað af rekstri stöðvarinnar, sem taka verður mið af við gjaldtökuna vísast til áðurnefnds bréfs Yfirdýralæknis til yðar, en með því bréfi fylgdi einnig gjaldskrá stöðvarinnar fyrir árið 1993. Af samantekt Yfirdýralæknis sést, að gjöld fyrir vistun dýra í stöðinni eru síst ofáætluð, þar sem útgjöld voru árið 1993 tæpum 200.000 kr. hærri en tekjurnar af dýravistun og eru þá ótaldar afborganir af lánum sem tekin voru til byggingar stöðvarinnar.

Samkvæmt framansögðu lítur ráðuneytið svo á að ekki þurfi sérstaka lagaheimild til gjaldtöku fyrir vistun gæludýra í Einangrunarstöðinni í Hrísey. Gögn málsins, sem tiltæk eru í ráðuneytinu, fylgja bréfi þessu í ljósriti."



Með bréfi, dags. 27. október 1994, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við fyrrnefnt bréf landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 31. október 1994.



IV.

Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 22. ágúst 1995, segir:



"1.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra, er óheimilt að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laganna getur landbúnaðarráðherra, að fengnum meðmælum yfirdýralæknis, vikið frá banni þessu og leyft innflutning dýra. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 54/1990 skal einangra öll innflutt dýr, svo lengi sem yfirdýralæknir telur þörf á, undir stöðugu eftirliti sóttvarnardýralæknis stöðvarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna má aldrei flytja innflutt dýr út af sóttvarnastöð. Samkvæmt 14. gr. laganna er landbúnaðarráðherra þó heimilt, ef fyrir liggja meðmæli yfirdýralæknis, að veita leyfi til þess að heimilisdýr, sem ekki eru af ætt hóf- og klaufdýra, séu flutt úr sóttvarnastöð. Slíkur flutningur skal ekki fara fram, fyrr en dýrin hafa verið svo lengi í einangrun, að tryggt þyki að mati yfirdýralæknis að dýrin séu ekki haldin neinum smitsjúkdómum. Slíku leyfi mega fylgja ákvæði um að dýralæknir fylgist reglulega með heilsufari dýranna á kostnað eigenda svo lengi sem yfirdýralæknir telur slíkt nauðsynlegt.

A fékk með bréfi landbúnaðarráðuneytisins 3. júní 1993 heimild til að flytja til landsins heimiliskött sinn og var hann fluttur í samræmi við lög í Einangrunarstöð ríkisins í Hrísey og var þar í 84 daga. Í nefndu bréfi var flutningur kattarins til landsins bundinn ýmsum skilyrðum, meðal annars því skilyrði, að eigandi: "skuldbindi sig til þess að bera fulla ábyrgð á... öllum kostnaði vegna einangrunar og eftirlits, þ. á m. vegna greiningarprófa varðandi sjúkdóma, þurfi þeirra með". Með áritun á bréfið samþykkti A þau skilyrði, sem landbúnaðarráðuneytið setti fyrir innflutningnum. Deila máls þess snýst um þau gjöld, sem A var gert að greiða fyrir einangrun kattarins.



2.

Það er grundvallarregla íslenskrar stjórnskipunar, að stjórnsýslan er lögbundin. Af þessari grundvallarreglu leiðir, að ákvarðanir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Af þessum sökum geta stjórnvöld almennt ekki tekið stjórnvaldsákvarðanir, sem eru íþyngjandi í garð borgaranna, nema hafa til þess skýra lagaheimild. Á grundvelli þessarar meginreglu hefur almennt verið gengið út frá því, að almenningur þurfi ekki að greiða gjald fyrir lögmælta opinbera þjónustu, nema svo sé fyrir mælt í lögum.

Í lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, er hvergi mælt svo fyrir, að greiða skuli gjald fyrir einangrun gæludýra í Einangrunarstöð ríkisins. Aftur á móti er lögbundið að heimilt sé að binda leyfi til að flytja dýr úr sóttvarnastöð því skilyrði, að dýralæknir fylgist reglulega með heilsufari dýrs á kostnað eiganda svo lengi sem yfirdýralæknir telur slíkt nauðsynlegt, sbr. 14. gr. laga nr. 54/1990.

Í athugasemdum í greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, segir m.a. svo:



"Frumvarp þetta, ef að lögum verður, skyldar ríkissjóð ekki til nýrra fjárútláta, enda er ákvörðun landbúnaðarráðherra um innflutning sjálfstæð ákvörðun hverju sinni." (Alþt. 1989-1990, A-deild, bls. 2953.)



Ekki er fyllilega ljóst, hvað átt er við með ofangreindum ummælum.

Samkvæmt framansögðu er ljóst, að ekki er í settum lögum heimild til þeirrar gjaldtöku, sem hér um ræðir, og er því vafasamt að hún fái staðist. Er heimta gjaldsins vafasamari sökum þess að gjaldið verður að teljast allhátt og miðar beinlínis að því að ganga til reksturs stöðvarinnar. A var heldur ekki kynnt fyrirfram í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, hvaða kostnað gæti þarna verið um að ræða. Tel ég brýnt, að tekin verði í lög ótvíræð heimild til slíkrar gjaldtöku, sem hér um ræðir, og þá, eftir atvikum, sett gjaldskrá, er sé viðhlítandi um undirbúning og birtingu.

Í máli þessu hagar svo til, að A hafði sérstaklega samþykkt þau skilyrði, sem sett voru fyrir því að flytja mætti inn umræddan kött hans, þar á meðal um greiðslu kostnaðar vegna einangrunar kattarins. Með hliðsjón af því, sem að framan er rakið um nauðsyn á lagaheimild til gjaldtökunnar, er umdeilanlegt, hvort slíkt skilyrði fái staðist. Tel ég ástæðu til að mælast til þess við landbúnaðarráðuneytið að það taki til athugunar grundvöll og fjárhæð umrædds gjalds sem A var gert að greiða. Leiði sú athugun ekki til niðurstöðu, sem A telur viðunandi, mun ég taka afstöðu til þess, hvort rétt sé að ég mæli með því, að A verði veitt gjafsókn til höfðunar máls til endurgreiðslu gjaldsins, ef A hyggst höfða slíkt mál og leitar eftir gjafsókn í því skyni.



V.

Niðurstaða.

Ég tel brýnt, að tekin verði í lög ótvíræð heimild til gjaldtöku af því tagi, sem ræðir um í máli þessu, og að sett verði, eftir atvikum, gjaldskrá, er sé viðhlítandi um undirbúning og birtingu. Beini ég þeim tilmælum til landbúnaðarráðuneytisins, að það beiti sér fyrir þessum breytingum.

Ég mælist ennfremur til þess við landbúnaðarráðuneytið, að það taki til athugunar réttmæti heimtu umrædds gjalds úr hendi A. Leiði sú athugun ekki til niðurstöðu, sem A telur viðunandi, mun ég taka afstöðu til þess, hvort rétt sé að mæla með gjafsókn til höfðunar máls til endurgreiðslu gjaldsins, ef A hyggst höfða slíkt mál og leitar eftir gjafsókn í því skyni."