Álit

I. Hinn 1. mars 1994 leitaði til mín..., héraðsdómslögmaður, fyrir hönd Hundaræktarfélags Íslands, og kvartaði yfir gjaldtöku Reykjavíkurborgar vegna leyfis til hundahalds í Reykjavík. Á grundvelli 3. tölul. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, hefur árlega verið sett gjaldskrá fyrir hundahald í Reykjavík. Í kvörtun félagsins kemur fram, að það telji umrætt gjald hærra en nemi þeim kostnaði, sem borgin hafi af hundahaldinu. Það sem oftekið sé með þessum hætti af hálfu Reykjavíkurborgar og látið renna í borgarsjóð, sé í raun skattheimta, sem ekki styðjist við viðhlítandi skattlagningarheimild. Með umræddri gjaldtöku sé því brotið í bága við 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. II. Hinn 21. mars 1994 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði afstöðu sína til kvörtunar Hundaræktarfélags Íslands. Þá óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um það, hvaða gögn og útreikningar hefðu legið fyrir ráðuneytinu undanfarin ár við staðfestingu þess á gjaldskrá fyrir hundahald í Reykjavík. Svör heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 29. mars 1994, og segir þar m.a. svo: "Afstaða ráðuneytisins til fyrirspurnarinnar er sú að samkvæmt 2. tl. 22. gr. laga nr. 81/1988 um Hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit þá er sveitarfélögum heimilt að setja gjaldskrá vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu. Upphæðir gjalda skuli síðan ákveðnar í sérstakri gjaldskrá sem ráðherra staðfestir. Sveitarfélögum er samkvæmt sömu lagagrein heimilt að setja heilbrigðissamþykktir um bann eða takmörkun hundahalds. Í Reykjavík er í gildi samþykkt um hundahald frá 16. júní 1989. Í c lið 2. gr. samþykktarinnar, sem staðfest er af ráðherra, segir, að við ákvörðun gjalds vegna undanþágu til að halda hund þá skuli... tekið mið af þeim kostnaði sem leiði af framkvæmd samþykktarinnar. Þegar ráðuneytið staðfestir gjaldskrá vegna hundahalds í Reykjavík, sem gert er árlega, gerir ráðuneytið ráð fyrir að borgarstjórn Reykjavíkur fari eftir fyrrgreindu ákvæði samþykktar um hundahald í Reykjavík. Ekki er því krafist að útreikningar fylgi beiðni um staðfestingu á gjaldskrá." Hinn 21. mars 1994 ritaði ég borgarstjóranum í Reykjavík bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að hann skýrði afstöðu sína til kvörtunar Hundaræktarfélags Íslands. Þá óskaði ég sérstaklega eftir þeim útreikningum, sem hefðu legið til grundvallar gjaldskránni, og þeim gögnum, sem þeir útreikningar hefðu byggst á. Mér bárust svör frá lögfræði- og stjórnsýsludeild Reykjavíkurborgar með bréfi, dags. 25. apríl 1994, og segir þar meðal annars: "Samþykkt um hundahald í Reykjavík nr. 305/1989 er staðfest af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra samkvæmt 22. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, og 1. gr. laga nr. 7/1953, um hundahald og varnir gegn sullaveiki. Samkvæmt 1. gr. samþykktarinnar er hundahald bannað í lögsagnarumdæmi Reykjavíkur, en samkvæmt 2. gr. samþykktarinnar er heimilt að veita lögráða einstaklingum sem búa í Reykjavík undanþágu og leyfi til hundahalds að uppfylltum tilteknum skilyrðum, sem talin eru upp í samþykktinni. Eitt þeirra skilyrða sem sett eru í samþykktinni kemur fram í C lið 2. gr., en þar segir m.a.: "Leyfisgjald vegna undanþágu skal greiða til borgarsjóðs, og setur borgarstjórn árlega gjaldskrá sem heilbrigðisráðherra staðfestir. Við ákvörðun gjaldsins skal tekið mið af þeim kostnaði, sem leiðir af framkvæmd samþykktar þessarar." Gjaldskrá vegna ársins 1994 var staðfest af heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu 23. desember 1993, sbr. auglýsingu nr. 582/1993. Eins og samþykktin um hundahald ber með sér er aðalreglan sú, að hundahald er bannað í Reykjavík. Borgarstjórn er þó heimilt að veita undanþágu frá banninu að tilteknum skilyrðum uppfylltum, eins og fyrr segir. Eitt þessara skilyrða er að hundaeigendur standi undir kostnaði við framkvæmd samþykktarinnar. Hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur sem annast, í umboði borgarstjórnar, framkvæmd samþykktarinnar, starfa þrír starfsmenn við hundaeftirlit, en um síðustu áramót voru 1048 hundar á skrá hjá Heilbrigðiseftirlitinu. Starfsfólk hundaeftirlitsins annast daglegt hundeftirlit í borginni í samræmi við ákvæði samþykktar um hundahald. Afskipti þeirra af hundahaldinu eru ýmiss konar, og krefst starf þeirra árvekni, dugnaðar og lipurðar. Kostnaður og þjónusta vegna hundaeftirlits er margs konar. Hér má nefna eftirfarandi: a. Kostnaður vegna launa og launatengdra gjalda tveggja hundaeftirlitsmanna og eins ritara sem annast skráningu og önnur skrifstofustörf vegna hundaeftirlitsins. b. Aksturskostnaður tveggja hundaeftirlitsmanna. c. Kostnaður við rekstur skrifstofu svo sem ýmsar skrifstofuvörur, burðargjöld, auglýsingar, símagjöld, rafmagn og heitt vatn. Prentun eyðublaða, hundasamþykktar og gagna varðandi innheimtu. Gerð hundamerkja og uppsetningu á nýju skráningarkerfi sem ekki er að fullu lokið. d. Kostnaður við töku, geymslu (allt að 10 dagar), aflífun og fóðrun skráðra og óskráðra hunda sem fluttir eru á dýraspítala og hundaeigendur vitja ekki og greiða þar af leiðandi ekki áfallinn kostnað. e. Leiga á geymslurými fyrir 3 hunda á Dýraspítalanum í 365 daga. Búrgjald er nú kr. 540 fyrir hvert búr á sólarhring. f. Verulegur aukakostnaður er vegna eftirlits hundaeftirlitsmanna utan reglulegs vinnutíma þeirra. Töluverður hluti þessa kostnaðar er aðstoð við lögreglu vegna lausra hunda á næturna og á helgidögum. Aðstoð við lögreglu fer vaxandi á sama tíma og hundaeftirlitsmenn hafa oftar orðið að leita aðstoðar lögreglu vegna töku óleyfishunda í heimahúsum. g. Tæpur helmingur hundaeigenda hefur ekki greitt árlegt leyfisgjald á eindaga. Þetta er vaxandi vandamál. Hundaeftirlitsmenn hafa ásamt ritara annast þessa innheimtu, en hlutur eftirlitsmanna vex stöðugt. Innheimtustörf eftirlitsmanna fara aðallega fram utan reglulegs vinnutíma þeirra. h. Mikill tími hundaeftirlitsmanna fer í að sinna kvörtunum sbr. ársskýrslu 1992 og 1993, og eltast mikið við eigendur óskráðra hunda en það er tímafrekt starf sem iðulega verður ekki sinnt nema utan reglulegs vinnutíma þeirra. i. Ábyrgðartrygging fyrir alla skráða hunda. Tryggingin nær til alls þess tjóns sem dýrið kann að valda á mönnum, dýrum, gróðri og munum. j. Kostnaður vegna smíði og uppsetningu hundabannskilta og límmiða. Á þessu ári stendur til að auka þjónustu við hundaeigendur með því að setja upp sérstakar ruslatunnur með plastpokarúllum fyrir hundasaur á þeim stöðum sem hundaeigendur viðra hunda sína. Einnig er fyrirhugað að gefa út fræðslu- og upplýsingabækling fyrir hundaeigendur. k. Þá er ótalin sú vinna sem framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlits leggur fram vegna hundaeftirlitsins. Borgarbókhald hefur tekið saman meðfylgjandi töflu um tekjur og gjöld af hundahaldi árin 1984-1993. Ár Gjöld Tekjur Mismunur 1993 8.687.929,- 9.078.555,- 390.626,- 1992 7.929.139,- 9.389.341,- 1.460.202,- 1991 8.003.040,- 8.532.875,- 529.835,- 1990 6.145.292,- 5.666.990,- 478.302,- 1989 5.753.624,- 6.609.811,- 856.187,- 1988 4.743.320,- 4.712.796,- 30.524,- 1987 3.547.660,- 4.241.049,- 693.389,- 1986 3.032.059,- 3.431.688,- 399.629,- 1985 2.403.775,- 3.564.396,- 1.160.621,- 1984 245.691,- 0,- 245.691,- Samtals 50.491.529,- 55.227.501,- 4.735.972,- Til tekna eru færðar tekjur vegna leyfisgjalda, en til gjalda eru færð gjöld vegna launa, launatengdra gjalda, bifreiðastyrkja, tryggingargjalds, svo og annar kostnaður vegna prentunar, burðargjalda, auglýsinga o.s.frv. Rétt er að vekja sérstaka athygli á, að til gjalda hefur ekki verið færður kostnaður vegna húsnæðis eða þátttöku í kostnaði við yfirstjórn, s.s. vegna bókhalds, endurskoðunar, starfsmannahalds o.þ.h. Rétt er að fram komi, að borgaryfirvöld hafa talið rétt að hundaeigendur standi alfarið straum af þeim kostnaði, sem Reykjavíkurborg hefur af framkvæmd samþykktarinnar um hundahald og að skatttekjur borgarsjóðs fari ekki til rekstrar þessa málaflokks. Þessi afstaða byggist m.a. á niðurstöðu atkvæðagreiðslu, sem fram fór árið 1988 um hundahald í Reykjavík, en þá lýstu 60.2% þeirra, sem atkvæði greiddu, sig andvíga hundahaldi í Reykjavík. Eins og að framan er rakið byggist samþykkt um hundahald í Reykjavík á ótvíræðum lagagrunni og leyfisgjaldi innan þeirra marka sem c. liður 2. gr. samþykktarinnar kveður á um." Með bréfum, dags. 6. og 27. apríl 1994, gaf ég Hundaræktarfélagi Íslands kost á að gera athugasemdir við bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og Reykjavíkurborgar. Athugasemdir lögmanns félagsins bárust mér með bréfi, dags. 13. maí 1994, og segir þar m.a. svo: "Af bréfi heilbrigðisráðuneytisins, dags. 29. mars 1994, er ljóst að ráðuneytið hefur ekki fylgst með því hvort að gjaldskrá Reykjavíkurborgar vegna hundaleyfis væri innan lagaheimilda. Þar sem löggjafinn sá ástæðu til þess að fara sérstaklega fram á staðfestingu ráðuneytisins á gjaldskránni, verður að telja að tilgangurinn hafi verið sá að tryggja réttaröryggi gjaldenda. Að öðrum kosti væri sérstök staðfesting óþörf. Það er því lágmarkskrafa að ráðuneytið leggi sjálfstætt mat á það hvort gjaldtaka sé innan eðlilegra marka... Með bréfi Reykjavíkurborgar er staðfest, með upplýsingum úr borgarbókhaldi, að frá upphafi hafi borgin haft umtalsvert meiri tekjur af "leyfisgjaldinu" heldur en útgjöld af framkvæmd samþykktar um hundahald í Reykjavík. Einungis árið 1988 má segja að tekjur og gjöld standi nokkurn veginn á jöfnu. Telja verður að árið 1984 sé ekki samanburðarhæft þar sem hundahald var leyft á síðari hluta ársins og hundaeigendum gafst frestur til að láta skrá hunda sína og greiða leyfisgjaldið... Engar skýringar hafa verið gefnar á því hvert umframgjaldið rennur og verður því að ætla að það hafi runnið í borgarsjóð til annarra verkefna. [...] ... verður að telja að sýnt hafi verið fram á að gjaldtaka Reykjavíkurborgar af hundaeigendum umfram kostnað við hundahald í borginni sé skattlagning sem skorti fullnægjandi lagastoð og því andstæð 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar." Hinn 13. september 1994 ritaði ég borgarstjóranum í Reykjavík á ný bréf og minnti á, að í bréfi lögfræði- og stjórnsýsludeildar, dags. 25. apríl 1994, hefði komið fram, að um nokkurra ára skeið hefðu leyfisgjöld þau, sem tekin hefðu verið skv. gjaldskrám fyrir hundahald í Reykjavík, verið hærri en sá kostnaður, sem leiddi af framkvæmd samþykktar nr. 305/1989, um hundahald í Reykjavík. Af þessu tilefni óskaði ég þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 að mér yrðu veittar upplýsingar um það, hvernig þeim tekjum, sem voru umfram útgjöld árin 1985-1987, 1989, 1991-1993, hefði verið varið. Mér bárust svör frá borgarlögmanni með bréfi, dags. 4. október 1994, þar segir svo: "Í bréfi undirritaðs til umboðsmanns Alþingis, dags. 25. apríl s.l., er sérstaklega tekið fram að til gjalda vegna reksturs hundaeftirlits hafi ekki verið færður kostnaður vegna húsnæðis eða þátttöku í kostnaði við yfirstjórn, s.s. vegna bókhalds, endurskoðunar, starfsmannahalds o.þ.h. Meðfylgjandi er bréf framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 30. september s.l., til enn frekari skýringa á þeim þáttum sem um er rætt í bréfi yðar. Af þessu bréfi má sjá að kostnaður við rekstur hundaeftirlits hefur ævinlega verið hærri en tekjur." Bréf framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 30. september 1994, hljóðar svo: "Undirritaður hefur farið yfir reikningsjöfnunarlista Heilbrigðiseftirlits og hundaeftirlits þeirra ára sem tiltekin eru í bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 13. sept. sl. Aðeins voru kannaðir þeir reikningsliðir þar sem kostnaður var verulega vantalinn eða ótalinn á reikningsjöfnuði hundaeftirlitsins. Þessi kostnaður var aðallega vegna húsaleigu, ljóss og hita, pappírs og ritfanga og viðhalds skrifstofuvéla. Kostnaðurinn var greiddur af fjárveitingu sem ætluð var til reksturs Heilbrigðiseftirlitsins. Vinna framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlitsins við stjórnun hundaeftirlitsins hefur verið ótalin frá upphafi. Eðlilegt er að meta hana sem 20% starfs hans. Undirritaður hefur ekki aðstöðu til að leggja mat á kostnað vegna yfirstjórnar svo sem vegna bókhalds, endurskoðunar, starfsmannahalds o.fl. Van- og ótalinn kostnaður vegna hundaeftirlits árin: 1. 1985-1987, kr. 2.082.000, þar af stjórnun (20%) kr. 1.470.000 2. 1989, kr. .861.000, þar af stjórnun (20%) kr. .540.000 3. 1991-1993, kr. 3.023.000, þar af stjórnun (20%) kr. 1.769.000 Af ofanrituðu má ráða að borgarsjóður hefur ekki haft tekjur af eftirliti með hundahaldi í borginni frá því heimild til undanþágu frá banni við hundahaldi var komið á 1984." Athugasemdir lögmanns Hundaræktarfélags Íslands við fyrrnefnt bréf Reykjavíkurborgar bárust mér með bréfi, dags. 14. október 1994, og segir þar m.a. svo: "Undirritaður kýs að fjalla um svör Reykjavíkurborgar í þrennu lagi. Í fyrsta lagi verður fjallað um ýmsa þá kostnaðarliði sem taldir voru upp í bréfi Reykjavíkurborgar þann 25. apríl 1994. Í öðru lagi verður fjallað um ýmsan "vantalinn eða ótalinn kostnað" vegna hundaeftirlits skv. bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og að síðustu verður fjallað um "eðlilegt" mat á vinnuframlagi framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlitsins. 1. Kostnaður skv. bréfi Reykjavíkurborgar 25. apríl 1994. Við athugun á kostnaðarliðum þeim sem taldir voru upp í bréfi Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 1994 ber að hafa í huga til hvers lagaheimildin nær. Í 22. gr. laga nr. 81/1988 segir að heimilt sé að innheimta gjald vegna "leyfa, leigu eða veittrar þjónustu". Í máli þessu er fyrst og fremst deilt um kostnaðinn við veitta þjónustu. Rétt er að taka fram, að það að stjórnvöld hafi heimild til að innheimta gjöld til að standa undir ákveðinni þjónustu, veitir þeim ekki sjálfkrafa heimild til að útvíkka starfsemina og/eða fella hvað sem er undir þjónustu við viðkomandi gjaldendur. Líta verður til þess hvað er sanngjarnt og eðlilegt miðað við umfang og eðli þeirrar starfsemi sem um er að ræða (fengið hefur leyfi). Byggja verður gjaldtöku á málefnalegum sjónarmiðum og meðalhófi. Í bréfi Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 1994, kemur fram að 1048 hundar eru á skrá hjá Heilbrigðiseftirlitinu. Í a-lið bréfsins kemur fram að kostnaður vegna launa og launatengdra gjalda sé vegna tveggja hundaeftirlitsmanna og eins ritara. Á heilu ári þarf ritarinn þannig að annast störf við 5 hunda á dag (ef miðað er við 200 starfsdaga á ári) en hundaeftirlitsmennirnir þurfa hvor um sig að sinna tæplega 3 hundum á dag. Auðvitað er undirrituðum ljóst að álag getur verið mismunandi, en meðaltalstölur segja ákveðna sögu. Umræddir starfsmenn sinna ýmsum öðrum störfum fyrir Reykjavíkurborg ótengdu hundahaldi, t.a.m. sinna hundaeftirlitsmennirnir ýmsum sendlastörfum. Slíkt er þó að fullu fært sem kostnaður við hundahald. Í bréfi Reykjavíkurborgar frá 25. apríl er í b-lið fjallað um aksturskostnað tveggja hundaeftirlitsmanna. Sá kostnaður nemur 1.507.000 krónum á árinu 1993. Þetta þýðir að eknir hafa verið 47.599 kílómetrar í þágu hundaeigenda miðað við kílómetragjald skv. viðmiðun Ríkisskattstjóra fyrir árið 1994 (vegna tekna ársins 1993). Þetta samsvarar því að ekið hafi verið 33 sinnum hringveginn á árinu. Samkvæmt skýrslu um hundahald, sem fylgir bréfi Reykjavíkurborgar, bárust Heilbrigðiseftirlitinu 1037 kvartanir vegna hunda á árinu 1993. Ef miðað er við að hundaeftirlitsmennirnir hafi gert sér ferð í öllum tilvikum (sem verður að telja ólíklegt) þá hafa þeir ekið um 46 kílómetra vegna hverrar kvörtunar. Þetta er u.þ.b. sama vegalengd og er á milli Reykjavíkur og Selfoss. Af þessu má ljóst vera að tölur vegna aksturskostnaðar geta ekki verið að öllu leyti til komnar vegna hundahalds í Reykjavík. Er líklegast að sendlastörfin hafi þar einhver áhrif. Ekki skulu gerðar athugasemdir við tölur um kostnað vegna skrifstofu skv. c-liði í bréfi Reykjavíkurborgar frá 25. apríl, að undanskildum prentkostnaði. Rúmlega 509.000 krónur í prentkostnað fyrir prentun á eyðublöðum, hundasamþykkt og innheimtugögnum verður að teljast verulegur. Ber þar einkum að líta til umfangs starfseminnar (fjölda hunda) en einnig til þeirrar hagræðingar sem nútíma ljósritunartækni og tölvuprentarar bjóða upp á. Verður að telja umræddan kostnað sýna fram á óhagkvæma fjármálastjórn. Fram kemur í bréfi Reykjavíkurborgar, d-lið, kostnaður við töku, geymslu, aflífun og fóðrun hunda sem fluttir eru í dýraspítala og hundaeigendur vitja ekki um. Hér er rétt að minna á það að hundaeigendur greiða 7000 krónur í svokallað handsömunargjald auk kostnaðar vegna töku og geymslu hunda sem sleppa lausir eða eru fjarlægðir af öðrum ástæðum sbr. 6. gr. samþykktar 305/1989. Af ljósriti úr borgarbókhaldi, sem fylgdi með bréfi Reykjavíkurborgar, sést að borgin hefur hreinar tekjur af reikningsliðnum "geymsla dýra í dýraspítala" á árinu 1993. Þessi tala hefur hins vegar ekki verið talin með í gögnum borgarinnar yfir tekjur af hundahaldi. Af framansögðu er því ljóst að fullyrðing borgarinnar um kostnað vegna geymslu hunda er röng. Auk þess er rétt að benda á að það getur vart flokkast undir eðlilegan kostnað vegna þjónustu við leyfishafa, að þeir séu látnir greiða sérstaklega fyrir slóðahátt og brot annarra. Í bréfi Reykjavíkurborgar kemur fram í e-lið, að borgin leigir alla daga ársins 3 búr fyrir hunda í Dýraspítalanum fyrir 540 krónur á sólarhring fyrir hvert búr. Ekki verður séð að umræddur kostnaður geti flokkast undir þjónustu við leyfishafa. Leyfishafar nýta sér ekki þessa "þjónustu" nema tilneyddir, þ.e. ef hundur hefur verið handsamaður af einhverjum ástæðum. Kostnaðinn við geymsluna eiga eigendur viðkomandi hunds að greiða en ekki aðrir, sbr. einnig 6. gr. samþykktar 305/1989. Til viðbótar þessu verður að telja að leiga á 3 búrum á sólarhring sé slæm fjárstýring og ábyrgðinni af henni verði með engri sanngirni varpað á hundaeigendur. Benda má á að ekki er umframeftirspurn eftir búrum hjá Dýraspítalanum. Þannig yrði ekki örðugt að leigja búr þegar þess væri þörf. Samkvæmt skýrslu um hundahald fyrir árið 1993 voru samtals 173 hundar fluttir í geymslu á árinu (bæði af hundaeftirlitsmönnum og lögreglu). Alls voru því nýtt 173 búr af 1095 (365x3) búrplássum. Nýtingin var því um 15% sem verður að teljast mjög slök. Niðurstaðan er því sú að 85% kostnaðarins var óþarfur og það mátti vera fyrirsjáanlegt af reynslu fyrri ára. Föst leiga á einu búri á sólarhring hefði verið meira en tvöfalt of mikið. Í bréfi Reykjavíkurborgar, bæði í f-lið og h-lið, er talinn til aukakostnaður vegna eftirlits hundaeftirlitsmanna utan reglulegs vinnutíma og aðstoð við lögreglu. Þessi kostnaður fellur undir laun og aksturskostnað og hefur þegar verið fjallað um. Fram kemur í g-lið bréfs Reykjavíkurborgar að hundaeftirlitsmenn og ritari sinni innheimtustörfum og stöðugt vaxandi hluti af starfi þeirra fari í þessi störf. Er þetta sagt vera vegna vanskila á leyfisgjöldum. Þetta sýnir að störf umræddra starfsmanna fer í ýmislegt annað en þjónustu við leyfishafa. Eðlilegt er og í samræmi við meginreglur kröfuréttar að þeir aðilar sem eru í vanskilum greiði kostnað við innheimtu. Slíkt hefur einnig verið talið eðlilegt innan stjórnsýslunnar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 346/1990 og 353/1990 (SUA 1992:74). Telja verður að hér sé enn eitt dæmið um óhagkvæman rekstur og ónauðsynlegan kostnað hundaeftirlits. Í i-lið bréfsins er vikið að ábyrgðartryggingu fyrir alla skráða hunda sem er innifalin í leyfisgjaldinu. Ekki verður séð að þetta gefi tilefni til neinna vangaveltna. Hér er um lið að ræða sem fer inn og út hjá borginni og skiptir ekki máli fyrir efnislega niðurstöðu. Í j-lið bréfs Reykjavíkurborgar er getið kostnaðar vegna smíði og uppsetningu hundabannskilta og límmiða. Hér er um kostnað að ræða sem ekki getur flokkast undir þjónustu við hundeigendur. Þennan kostnað á Reykjavíkurborg alfarið að bera enda er hann liður í að framfylgja þeirri meginreglu að hundahald sé bannað í borginni. Leyfishafar sem njóta undanþágu eiga ekki að bera uppi kostnaðinn við meginregluna. Slík gjaldtaka byggir ekki á málefnalegum sjónarmiðum eða jafnræðisreglu. Í k-lið er vikið að vinnu framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlitsins vegna hundaeftirlits. Verður vikið að því síðar. 2. "Vantalinn og ótalinn" kostnaður skv. bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur dags. 30. september 1994. Í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur dags. 30. september 1994 kemur fram, að "van- og ótalinn kostnaður" vegna hundaeftirlits á ákveðnum 7 árum sé samtals 2.187.000. Ef litið er til heildargjalda skv. upplýsingum borgarbókhalds, á þessum sömu 7 árum, þá voru þau 31.538.089 krónur. Skv. bréfi framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlitsins frá 30. september 1994 hafa gjöldin á þessum tíma verið vantalin um 7%. Vanræksla af þessu tagi verður að teljast mjög alvarleg ef satt er. Ef litið væri til ríkissjóðs, þá samsvaraði þetta því að 8 milljarðar væru van- eða ótaldir í ríkisreikningi. Þessar síðbúnu tölur frá Heilbrigðiseftirlitinu verður að mótmæla sem órökstuddum, á meðan tölur úr borgarbókhaldi segja annað, sbr. meginreglu 71. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Einnig verður að telja eðlilegt að Reykjavíkurborg beri hallan af eigin slóðaskap og þeim vafa sem er á réttmæti þessara talna. 3. "Eðlilegt" mat á vinnu framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlitsins. Í k-lið Reykjavíkurborgar frá 25. apríl er sagt að ótalin sé vinna framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Í bréfi frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur dags. 30. september 1994 er áðurnefnt vinnuframlag áætlað um 20% af starfstíma framkvæmdastjórans, samtals kostnaður upp á 3.779.000 á þeim 7 árum sem miðað er við. Þessar síðbúnu upplýsingar verður að draga í efa. Eins og áður hefur komið fram eru 1048 skráðir hundar í Reykjavík. Á árinu störfuðu 3 starfsmenn við að þjónusta þessa 1048 hunda. Starfsemi þessi getur vart verið svo viðamikil að framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar þurfi að verja heilum vinnudegi í hverri viku til stjórnunarstarfa í þessum afmarkaða þætti starfsemi Heilbrigðiseftirlitsins. Bent skal á það að þessi kostnaður nemur um 12% af heildargjöldum þeirra ára sem miðað er við, skv. tölum úr borgarbókhaldi. Verður að telja það óeðlilega háan kostnað við yfirstjórn, einkum þegar litið er til að hlutfall af starfstíma yfirstjórnandans er einungis 1/5. Þessu "eðlilega" mati fylgir enginn rökstuðningur, hvorki tímaskýrslur né heldur að byggt sé á umfangi hundaeftirlitsins miðað við heildarumfang allrar starfsemi Heilbrigðiseftirlitsins. Þar sem hið "eðlilega" mat er ekki rökstutt á nokkurn hátt með hlutlægum viðmiðum, ber það keim af yfirklóri og verður að mótmæla því sem allt of háu, órökstuddu og ósönnuðu. Verður að telja að Reykjavíkurborg eigi að bera hallann af því að hafa ekki á reiðum höndum hlutlæg gögn um vinnuframlag framkvæmdastjórans í þágu leyfishafa hundaleyfis. Það hlýtur að standa borginni nær að leggja fram slík hlutlæg gögn. Önnur niðurstaða myndi ógna réttaröryggi almennings þegar um gjaldtöku hins opinbera er að ræða. Í þessu sambandi er rétt að sú skoðun komi skýrt fram, að telja verður að gjaldtökuheimild 22. gr. l. 81/1988 taki ekki til þess vinnuframlags sem framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlitsins kann að inna af höndum vegna hunda sem ekki eru skráðir eða njóta ekki tilskilinna leyfa." Hinn 24. október 1994 ritaði ég borgarstjóranum í Reykjavík bréf og óskaði eftir því, að Reykjavíkurborg skýrði viðhorf sitt til þeirra sjónarmiða, sem fram koma í fyrrgreindu bréfi lögmanns Hundaræktarfélags Íslands. Þá óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látnir í té útreikningar, sem lægju til grundvallar því gjaldi, sem ákveðið var með gjaldskrá fyrir hundahald í Reykjavík á árinu 1994, og þeim gögnum, sem þeir útreikningar byggðust á. Mér bárust svör frá borgarlögmanni með bréfi, dags. 9. nóvember 1994, og segir þar m.a. svo: "Með bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 24. október s.l. er óskað eftir að borgarstjórinn Í Reykjavík skýri viðhorf sitt til þeirra sjónarmiða sem fram koma í bréfi [...], lögmanns Hundaræktarfélags Íslands, dags. 14. október s.l. Af þessu tilefni var óskað athugasemda framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sbr. bréf hans til yðar dags. 9. þ.m. sem hér fylgir. Umboðsmanni Alþingis hefur áður verið gerð grein fyrir þeim útreikningum sem gjaldtaka vegna leyfis til hundahalds byggir á. Meðfylgjandi er ljósrit af fjárhagsáætlun heilbrigðiseftirlitsins vegna hundahalds árið 1994. Borgarráð samþykkti áætlunina sem gerir ráð fyrir tekjum að fjárhæð kr. 9.500.000,- sbr. efsti dálkur. Sundurliðun áætlaðra útgjalda er síðan í dálknum þar fyrir neðan. Þá fylgir ljósrit af uppgjöri ársins 1993. Ljóst má vera að hundaeftirlitið nýtur þess að vera rekið í nánum tengslum við heilbrigðiseftirlitið og kostnaður yrði að öllum líkindum hærri ef eftirlitið væri rekið sem sjálfstæður aðili að öllu leyti." Í bréfi framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar, dags. 9. nóvember 1994, segir m.a. svo: "Skýringar á útreikningum vegna fjárhagsáætlunar 1994. Í árslok 1993 voru í Reykjavík 1047 skráðir hundar. Fjárhagsáætlun fyrir það ár var miðuð við að greidd yrðu leyfisgjöld af 1000 hundum, kr. 8.800 fyrir hvern hund eða samtals kr. 8.800.000. Á árinu 1993 innheimtust kr. 9.291.115 í leyfisgjöld og tekjuafgangur varð kr. 390.626. Við uppgjör ársins 1993 var enn ekki tekið tillit til kostnaðar vegna ljóss og hita, kr. 30.000, húsaleigu kr. 420.000, stjórnunarlauna framkvæmdastjóra, um kr. 489.000 og ræstingar. Við gerð fjárhagsáætlunar 1994 var lagt til að leyfisgjald fyrir hvern skráðan hund yrði hækkað um kr. 700. Það var gert til að mæta þeim vantalda kostnaði, sem talinn er upp hér að framan og til að standa undir kostnaði við gerð fræðslubæklings fyrir hundaeigendur (áætlun kr. 600.000) og kaupa og uppsetningu á um 20 ruslatunnum (undir hundaskít) með áföstum statífum fyrir ruslapoka (áætlun kr. 300.000). Þessum ruslabiðum er verið að dreifa um borgina, aðallega við göngustíga þar sem hundaeigendur eiga leið með hunda sína, þar sem hundaeigendur hafa kvartað vegna vöntunar á slíkum tunnum við gönguleiðir þeirra. Tunnurnar eru ekki hafðar fleiri þar sem Heilbrigðiseftirlitið vill kanna viðbrögð hundaeigenda og vegfarenda varðandi staðsetningu. Þessu verki verður brátt lokið. Einungis vantar pokana í statífin. Áætlað var við gerð fjárhagsáætlunar 1994 að greidd yrðu leyfisgjöld af 990 hundum eða kr. 9.500.000. Með tilliti til þeirra framkvæmda sem fyrirhugaðar voru og nefndar hafa verið, að upphæð kr. 900.000, og þeirra vantalinna kostnaðarliða sem getið er um að framan var ljóst að óbreytt leyfisgjald yrði óraunhæft. Aftur á móti var það von okkar að leyfisgjöld fyrir 1994 innheimtust eins vel og árið 1993. Því miður virðist raunin ekki ætla að verða sú. Bréf [lögmanns Hundaræktarfélagsins], dags. 24. okt. 1994. Áður en bréf [lögmannsins] verður rakið efnislega er rétt að benda yður á að borgarráð hefur skipað nefnd 4 manna til þess að endurskoða samþykkt nr. 305/1989 um hundahald í Reykjavík. Nefnd þessi mun taka til starfa á næstu dögum. Skv. ákvæðum samþykktar nr. 305/1989 um hundahald í Reykjavík er hundahald bannað, en borgarráði er heimilt að veita lögráða einstaklingum undanþágu frá banninu og leyfi til hundahalds að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Það er óþarfi að rekja efni samþykktarinnar í einstökum atriðum. En skv. ákvæðum í c lið 2. gr. og 6. gr. hennar verður að teljast ljóst að hundaeigendur verði að bera allan kostnað sem hlýst af hundaeftirliti í Reykjavík. Í 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit er sveitarfélögum m.a. heimilt að setja samþykkt um bann við hundahaldi, gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu. Ekki er unnt að skilja þetta ákvæði svo að hin veitta þjónusta sé eingöngu vegna hundaeigenda, þar sem þeir sem ekki eiga hunda eru mun fleiri en hundaeigendur í borginni. Það eru hinir hundlausu sem fyrst og fremst kvarta vegna hundahaldsins bæði vegna hunda og hundaeigenda. Aksturskostnaði hefur verið gerð grein fyrir áður. Rétt er þó að upplýsa að vegna kvartana varðandi hunda og hundaeigendur þurfa eftirlitsmenn iðulega að fara fleiri en eina og fleiri en 2 ferðir á sama stað, allt eftir eðli málsins. Lögsagnarumdæmi Reykjavíkur nær jú frá Öldugranda að Mosfellsbæ sem er um 12 km vegalengd. Einnig er hundageymsla borgarinnar staðsett í úthverfi borgarinnar. Á reikningsliðinn prentun er færður allur kostnaður vegna ýmis konar prentunar eyðublaða, bannskilta og skráningar- og greiðslumerkja fyrir hunda. Gerð bannskilta, greiðslu- og skráningarmerkja er kostnaðarsöm. Allar tekjur og gjöld vegna hundahalds í Reykjavík hafa ávallt verið tíundaðar. Eigendur lausra hunda sem eru vistaðir í dýrageymslu bera allan kostnað sem af því hlýst. Verði hagnaður af vistuninni kemur hann öllum hundaeigendum til góða. Ef hundaeigendur gættu hunda sinna betur myndi kostnaður við geymslu hunda lækka og leigubúrum væri unnt að fækka. Framboð og eftirspurn eftir geymslubúrum á dýraspítalanum lýtur ekki sömu lögmálum og hótelrými. Það er skylda að hýsa flækingshunda og láta þeim líða sómasamlega, sbr. lög um dýravernd. Borgaryfirvöld og Heilbrigðiseftirlitið telja það skyldu sína að virða þau lög og þær reglur sem gilda um geymslu dýra, en satt best að segja hefur það nokkrum sinnum komið fyrir að hundaeigendur hafa ekki leyst út hunda sína innan lögboðins geymslutíma (10 daga). Þá hunda hefur orðið af aflífa á kostnað hundeftirlits. Svo er hundaeigendum og hundum þeirra fyrir að þakka að þrír starfsmenn hundaeftirlitsins eru hlaðnir störfum alla daga. [Lögmanni Hundaræktarfélagsins] er velkomið að fylgjast með daglegum störfum þeirra, óski hann þess, til að komast að hinu sanna um störf þeirra. Það er vaxandi vandamál hve seint og illa hundaeigendur greiða leyfisgjöld sín. Það eykur vinnu starfsfólks og hefur aukinn kostnað í för með sér. Nýjum innheimtuaðferðum hefur verið beitt án teljandi árangurs. Ekki hefur enn verið leitað til sérhæfðra innheimtumanna. Ef til vill er það síðasta úrræði eftirlitsins til þess að hundaeigendur greiði tilskilin leyfisgjöld? Vonandi skilar væntanleg endurskoðun á gildandi hundasamþykkt einhverjum árangri svo þeir sem nú deila megi sáttir sitja." Með bréfi, dags. 14. nóvember 1994, gaf ég lögmanni Hundaræktarfélags Íslands færi á að gera athugasemdir við fyrrnefnd bréf borgarlögmanns og framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar. Mér bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 18. nóvember 1994. III. Forsendur og niðurstöður álits míns, dags. 13. mars 1995, eru svohljóðandi: "1. Lagaheimild gjaldtöku vegna leyfis til hundahalds. Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla, að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu, sem í té er látin. Hvað varðar heimild til almennrar tekjuöflunar hins opinbera með heimtu skatta, leiðir þetta af ákvæðum stjórnarskrár, en þar segir í 40. gr. að engan skatt megi "... á leggja né breyta né af taka nema með lögum..." Í 77. gr. segir einnig: "Skattamálum skal skipa með lögum." Verður að gera þá kröfu, að í lögum sé kveðið á um skattskyldu og skattstofn og að þar séu reglur um ákvörðun viðkomandi skatts. Það grundvallarsjónarmið gildir um skatta, að þeir eru lagðir á og innheimtir óháð þeirri þjónustu, sem ríkið veitir hverjum einstökum skattgreiðanda. Um heimild til töku svonefndra "þjónustugjalda" verður almennt að ganga út frá þeirri grundvallarreglu, að slík gjöld verði ekki innheimt án heimildar í lögum, vegna þeirrar grundvallarreglu að stjórnsýslan er lögbundin. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1953, um hundahald og varnir gegn sullaveiki, sbr. 9. gr. laga nr. 108/1988, er sveitarstjórn heimilt að ákveða með samþykkt, sem heilbrigðismálaráðuneytið staðfestir, að takmarka eða banna hundahald í sveitarfélaginu. Í 1. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, er m.a. kveðið svo á, að sveitarfélög geti sett sér eigin heilbrigðissamþykktir. Í 1. tölul. 2. mgr. sömu greinar segir, að meðal annars sé heimilt að setja í slíkar samþykktir ákvæði um bann eða takmörkun hundahalds. Í 3. tölul. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 kemur fram, að einnig sé heimilt að setja í slíkar samþykktir ákvæði um gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu. Þá segir í 4. tölul. 2. mgr. 22. gr. laganna, að heimilt sé að setja ákvæði um sérstakar ábyrgðartryggingar. Í 3. mgr. 22. gr. sömu laga segir loks, að upphæð gjalda samkvæmt þeim kafla skuli ákveðin í sérstakri gjaldskrá, sem ráðherra staðfesti. Fyrrnefnd ákvæði 22. gr. laga nr. 81/1988 hafa staðið nær óbreytt frá því þau voru lögfest með lögum nr. 50/1981, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Í athugasemdum í greinargerð við 22. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 50/1981, segir meðal annars: "Hér er fjallað um heimildir sveitarfélaga til þess að setja sér eigin hollustusamþykktir um þætti, sem ekki er fjallað um í hollustuverndarreglugerð, sbr. 2. gr., eða til þess að gera ítarlegri kröfur um einstök atriði en þar er gert. Er þetta í samræmi við gildandi lög, en í þeim fylgja engar frekari skýringar né útlistanir, þannig að samþykktir þessar hafa gjarnan reynst haldlitlar. Vegna þessa er lagt til, að heimilt sé að setja í slíkar samþykktir ákvæði um tiltekin atriði, t.d. bann eða takmörkun hundahalds, meðferð og eyðingu sorps og skólp, gjaldtöku vegna leyfa, leigu og veittrar þjónustu og sérstakar ábyrgðartryggingar. Þær samþykktir, sem einkum eru settar í dag með stoð í gildandi lögum og flokkast geta undir heilbrigðissamþykktir, eru samþykktir um hundahald og um sorpeyðingu. Samþykktir um hundahald eru að vísu settar að fyrsta þræði með stoð í lögum nr. 7/1953 um hundahald og varnir gegn sullaveiki, en þau lög gera lítið annað en að veita sveitarfélögum heimild til að banna eða takmarka hundahald, en gera enga grein fyrir því, á hvern hátt takmarka megi hundahald, né hvernig megi bregðast við, ef brugðið er út af banni eða takmörkunum. Er ætlunin hér að reyna að bæta úr þessu ástandi, m.a. með því að leyfa gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu og ennfremur að viðkomandi sveitarstjórnum sé heimilt að krefjast sérstakra ábyrgðartrygginga, t.d. vegna þeirra hunda, sem leyft verður að halda. Gert er ráð fyrir því, að upphæð gjalda, sem kveðið verður á um í hollustusamþykkt verði ákveðin í sérstakri gjaldskrá, sem ráðherra staðfestir. Gert er ráð fyrir því, að slík gjöld séu tryggð með lögveðsrétti í viðkomandi fasteign í tvö ár eftir gjalddaga, sé leyfi, leiga eða þjónusta tengd notkun fasteignar. Hér má sem dæmi nefna sorptunnuleigugjald. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki frekari skýringar." (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 868-869.) Samkvæmt framansögðu hefur borgarstjórn Reykjavíkur viðhlítandi lagaheimild í 2. og 3. mgr. 22. gr. laga 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, til töku gjalda fyrir útgáfu leyfa til hundahalds í Reykjavík og þjónustu, sem í té er látin vegna hundahalds. Umrædd gjaldtaka er þó því aðeins heimil, að viss skilyrði séu uppfyllt, þ. á m. að ákvörðun borgarstjórnar um gjaldtökuna sé í samræmi við 22. gr. og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. 2. Ákvörðun um fjárhæð gjaldsins. Af hálfu Hundaræktarfélags Íslands er því haldið fram, að gjaldið sé of hátt, þar sem það sé hærra en nemi þeim tilkostnaði, sem Reykjavíkurborg hafi af útgáfu leyfa og eftirliti tengdu þeim. a. Almenn lagaviðhorf. Þar sem 3. tölul. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 hefur ekki að geyma skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, heldur heimild til töku þjónustugjalds, er óheimilt að taka hærra gjald en sem nemur þeim kostnaði, sem almennt er af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til. Það hefur því grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir gjald vegna leyfis til hundahalds í Reykjavík, þegar leyst er úr því, hversu hátt þetta þjónustugjald megi vera. Afmörkunin byggist á lögskýringu á lagaheimild þeirri, sem veitir heimild til töku gjaldsins. Í þessu sambandi skal áréttað, að ákvæði c-liðar 2. gr. samþykktar nr. 305/1989, um hundahald í Reykjavík, getur ekki víkkað gjaldtökuheimildina, þar sem þar er einungis um að ræða stjórnvaldsfyrirmæli, en gjaldtaka verður að styðjast við sett lög, eins og áður segir. Við skýringu þessarar gjaldtökuheimildar verður að hafa í huga þær almennu skýringarreglur, að íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir verða almennt að byggjast á skýrri lagaheimild og lagaákvæði, sem hafa að geyma slíkar heimildir, verða almennt ekki skýrð rúmt. Í lögskýringargögnum er ekki að finna nein ummæli um þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir gjaldið, umfram það, sem beinlínis er tekið fram í 22. gr. Á grundvelli orðalags 3. og 4. tölul. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 er ljóst, að meðal kostnaðarliða, sem heimilt er að taka tillit til við útreikning á fjárhæð gjaldsins, er kostnaður við útgáfu sjálfra leyfanna og þjónusta, sem veitt er leyfishöfum í tengslum við leyfin, svo og kostnaður við ábyrgðartryggingu hunda. Við nánari afmörkun á því, hvaða kostnaðarliðir lagðir verða til grundvallar útreikningi á fjárhæð gjaldsins, verður að hafa í huga, að aðeins er heimilt að láta leyfishafa greiða fyrir kostnað, sem hlýst af þjónustu eða starfsemi, sem er í nánum og efnislegum tengslum við útgáfu á leyfum til hundahalds og nauðsynlegu eftirliti þeim tengdum. Ekki er því heimilt að líta til kostnaðar vegna annarra og óskyldra starfa starfsmanna heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar. b. Kostnaður af innheimtuaðgerðum starfsmanna heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar. Í kvörtun Hundaræktarfélags Íslands kemur fram, að það telur eðlilegt og í samræmi við reglur kröfuréttar, að þeir aðilar, sem séu í vanskilum með gjöld fyrir leyfi til hundahalds, greiði kostnað vegna innheimtu á umræddum gjöldum, í stað þess að honum sé jafnað niður á alla leyfishafa í hinu almenna gjaldi, sem greiða verður fyrir leyfi til hundahalds í Reykjavík. Eins og nánar er rakið í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 74, benti ég á, að það væri almenn regla, að kröfuhafi gæti krafið skuldara um þann kostnað, sem stafaði af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfu vegna vanskila skuldara, þannig að kröfuhafi yrði skaðlaus. Á grundvelli þessarar almennu réttarreglu taldi ég að Húsnæðisstofnun ríkisins gæti krafið skuldara um greiðslu kostnaðar við innheimtu lána, sem væru í vanskilum við þá sjóði, sem undir stofnunina féllu, þannig að stofnunin yrði skaðlaus. Með lögum nr. 61/1993 var síðan lögfest sérstök heimild fyrir félagsmálaráðherra til þess að ákvarða með reglugerð gjöld vegna innheimtu af lánum Húsnæðisstofnunar ríkisins, sem í vanskilum eru. Í máli því, sem hér er til úrlausnar, liggur aftur á móti fyrir, að hér er ekki verið að innheimta lán í formi skuldabréfs, sem hvílir á einkaréttarlegum reglum, heldur er hér um að ræða innheimtu opinberra og lögmæltra þjónustugjalda. Að því er skatta snertir, skal skattamálum skipað með lögum, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Verður því almennt að ganga út frá því, að kostnaður vegna almennrar innheimtu skatta verði ekki tekin af skattgreiðendum, nema svo sé sérstaklega fyrir mælt í lögum. Um opinber þjónustugjöld gildir sú meginregla, að slík gjöld verða almennt ekki innheimt án heimildar í lögum, eins og áður segir. Í 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, er sveitarfélögum veitt heimild til að mæla fyrir um umrædda gjaldtöku í heilbrigðissamþykkt. Í 2. málsl. 3. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 kemur fram, að þjónustugjöld skv. 2. mgr. 22. gr. laganna séu tryggð með lögveðsrétti í viðkomandi fasteign í tvö ár eftir gjalddaga, sé leyfi, leiga eða þjónusta tengd notkun fasteignar. Ekki er að finna sambærilegt ákvæði um önnur gjöld fyrir þjónustu, sem ekki er tengd notkun fasteignar, svo sem gjöld fyrir leyfi til hundahalds. Í VI. kafla laga nr. 81/1988 hefur löggjafinn mælt fyrir um þau þvingunarúrræði og ráðstafanir, sem heilbrigðisnefndum eru fengin til að knýja á um framkvæmd heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga og eigin fyrirmæla samkvæmt þeim. Þar sem löggjafinn hefur þannig tekið afstöðu til þess, hvaða úrræði heilbrigðisyfirvöldum skulu vera tæk við innheimtu tiltekinna þjónustugjalda og til að knýja að öðru leyti á um framkvæmd heilbrigðissamþykkta, og ekki er mælt fyrir um heimild til töku sérstaks innheimtukostnaðar við almenna innheimtu þjónustugjalda, verður að telja þegar af þeirri ástæðu, að heilbrigðisyfirvöld hafi ekki slíka heimild. Ég tel því, að kostnaður vegna innheimtu starfsmanna heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar á leyfisgjaldi sem er í vanskilum, verði ekki tekinn af leyfishöfum í hinu almenna leyfisgjaldi, án þess að fyrir því sé sérstök lagaheimild. Ég tel ástæðu til að árétta, að það fellur utan viðfangsefnis þessa álits að fjalla um það, hvaða reglur gildi um heimild til að heimta greiðslu af leyfishafa fyrir innheimtu- eða málskostnað við innheimtu á umræddum leyfisgjöldum í tengslum við málssókn eða aðför svo og aðrar fullnustugerðir. c. Útreikningur á fjárhæð gjalds. Í 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, er ekki mælt fyrir um fjárhæð þess gjalds, sem sveitarfélögum er heimilt að taka fyrir leyfi til hundahalds. Af þeim sökum kemur það í hlut sveitarstjórnar hverju sinni að ákveða fjárhæð þess. Þar sem 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 felur ekki í sér skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, er hins vegar ljóst að óheimilt er að taka hærra gjald en nemur þeim kostnaði, sem er af því að veita umrætt leyfi og þá þjónustu, sem hér að framan hefur verið fjallað um. Af 2. málsl. c-liðs 2. gr. samþykktar nr. 305/1989, um hundahald í Reykjavík, svo og bréfi lögfræði- og stjórnsýsludeildar Reykjavíkurborgar, dags. 25. apríl 1994, virðist ljóst, að ákveðið hafi verið að nýta gjaldtökuheimildir 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 til fulls og láta hundaeigendur greiða allan kostnað af hundahaldinu, sem heimilt var að leggja á þá á grundvelli umræddrar gjaldtökuheimildar. Þegar ætlunin er að nýta gjaldtökuheimild að fullu, verður ákvörðun á fjárhæð gjaldsins að byggjast á traustum útreikningi á þeim kostnaði, sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Ef ekki er hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði, er heimilt að byggja þá á eðlilegri áætlun. Heildarfjárhæð slíks útreiknings ber síðan að jafna niður á áætlaðan fjölda leyfishafa og með því er fundin fjárhæð umrædds þjónustugjalds. Hærra gjald er almennt óheimilt að taka. Af þeim gögnum og útreikningum, sem fyrir mig hafa verið lagðir, verður ekki séð, að nægjanlega traustur útreikningur hafi legið til grundvallar ákvörðun á fjárhæð gjalds fyrir leyfi til hundahalds í Reykjavík. Sem dæmi má nefna, að vinnu starfsmanna heilbrigðiseftirlits við innheimtu leyfisgjalda hefur verið jafnað niður á leyfishafa. Þá er því haldið fram, að vinna framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlitsins við stjórnun "hundaeftirlitsins" sé 20% starfa hans. Með bréfi, dags. 21. mars 1994, óskaði ég sérstaklega eftir þeim útreikningum, sem lágu til grundvallar gjaldskránni, og þeim gögnum, sem þeir útreikningar byggðust á. Engir útreikningar eða gögn liggja fyrir um, hvernig þetta starfshlutfall hefur verið reiknað út. Í bréfi lögfræði- og stjórnsýsludeildar Reykjavíkurborgar, dags. 25. apríl 1994, kemur fram að borgarbókhald hefur reiknað út, að á tíu ára tímabili hafi þjónustugjöld vegna hundahalds verið hærri en bókfærð útgjöld af hundaeftirlitinu, sem nemur kr. 4.735.972. Í bréfi borgarlögmanns, dags. 4. október 1994, er því aftur á móti mótmælt að þjónustugjöld hafi verið oftekin, heldur hafi kostnaður af rekstri hundaeftirlits ævinlega verið hærri en tekjur. Af framansögðu er ljóst, að ekki liggur nægjanlega skýrt fyrir, hvaða kostnaðarliðir hafa verið lagðir til grundvallar við útreikning gjaldsins eða hversu háir þeir hafa verið. Þar sem ekki hefur farið fram traustur útreikningur á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar útreikningi á fjárhæð þessa gjalds, verður ekki fullyrt, hvort það hafi verið ákvarðað of hátt, og ef svo var, hversu mikið oftekið hafi verið. d. Ráðstöfun tekjuafgangs. Óhjákvæmilegt er að ávallt séu einhverjir óvissuþættir við útreikning á fjárhæð þjónustugjalda. Verði tekjuafgangur vegna atvika, sem ekki urðu séð fyrir við útreikning gjaldsins, er spurning, hvernig með skuli fara. Þegar slík gjöld eru ekki innheimt á grundvelli skattlagningarheimildar, er án sérstakrar lagaheimildar almennt óheimilt að verja því til að greiða aðra kostnaðarliði en lagðir voru réttilega til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldsins. Hafi því verið tekin hærri gjöld en nemur kostnaði við að veita tiltekna þjónustu eitt gjaldaár eða ákveðið gjaldatímabil, vegna atvika, sem ekki urðu séð fyrir við útreikning gjaldsins, er almennt óheimilt að nota mismuninn á annan hátt en til lækkunar á fjárhæð þess gjalds, sem tekið verður árið eftir eða næsta gjaldatímabil fyrir umrædda þjónustu. 3. Eftirlit umhverfisráðuneytisins. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1953, um hundahald og varnir gegn sullaveiki, sbr. 9. gr. laga nr. 108/1988 svo og 1. tölul. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, er það komið undir mati sveitarstjórnar, hvort leyft er hundahald í sveitarfélagi. Á sama hátt er það komið undir mati sveitarstjórnar, hvort tekið skuli gjald fyrir leyfi til hundahalds og hvort það gjald skuli standa undir hluta þjónustunnar eða að svo miklu leyti, sem heimilt er að taka gjald fyrir skv. gjaldtökuheimildinni, sbr. 5. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Samkvæmt 3. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 skal upphæð gjalds fyrir leyfi til hundahalds ákveðin í sérstakri gjaldskrá, sem ráðherra staðfestir. Fyrir 1. júní 1994 var það heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, en eftir það tímamark er það umhverfisráðherra, sbr. 1. og 5. gr. laga nr. 54/1994, um breytingar á lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 81/1988, með síðari breytingu. Eins og ég hef áður rakið í áliti mínu frá 17. nóvember 1994, í máli nr. 818/1993, þá verður almennt að líta svo á, að í ákvæðum, sem mæla fyrir um samþykki eða staðfestingu stjórnvalds á ákvörðunum, reglum eða áætlunum annars aðila, felist yfirleitt skylda fyrir umrætt stjórnvald til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti, og í sumum tilvikum hagkvæmni, hlutaðeigandi gernings. Með tilliti til 5. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er ljóst, að við staðfestingu umhverfisráðuneytisins á gjaldskrá sveitarfélags skv. 3. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 ber því m.a. að gæta að því, að ákvörðun um gjaldið sé tekið af bærum aðila að undangenginni lögmæltri málsmeðferð. Þá ber ráðuneytinu að gæta að því, að efni gjaldskrárinnar hafi næga lagastoð og sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins. Er ráðuneytinu rétt að kalla eftir þeim útreikningi, sem liggur til grundvallar ákvörðun á fjárhæð gjaldsins. IV. Niðurstöður. Samkvæmt því, sem rakið hefur verið hér að framan, tel ég að borgarstjórn Reykjavíkur hafi viðhlítandi lagaheimild í 2. og 3. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, til töku gjalds fyrir útgáfu leyfis til hundahalds í Reykjavík og þjónustu, sem í té er látin vegna hundahalds. Þar sem umrædd ákvæði hafa hins vegar ekki að geyma skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, heldur heimild til töku þjónustugjalds, er óheimilt að taka hærra gjald en nemur kostnaði, sem almennt hlýst af þjónustu eða starfsemi, sem er í nánum og efnislegum tengslum við útgáfu á leyfum til hundahalds og veittrar þjónustu í tilefni af því. Ekki er því heimilt að líta til kostnaðar vegna annarra og óskyldra starfa starfsmanna heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar. Þá tel ég, að kostnaður vegna innheimtu starfsmanna heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar á leyfisgjaldi, sem er í vanskilum, verði ekki tekinn af leyfishöfum í hinu almenna leyfisgjaldi, án þess að til þess sé sérstök lagaheimild. Af þeim gögnum og útreikningum, sem fyrir mig hafa verið lagðir, verður ekki séð að nægjanlega traustir útreikningar hafi verið gerðir á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar útreikningi á fjárhæð þessa gjalds. Af þeim sökum verður ekki fullyrt, hvort það hafi verið ákvarðað of hátt. Það eru því tilmæli mín til borgarstjórnar Reykjavíkur, að fram verði látinn fara traustur útreikningur á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar útreikningi á fjárhæð gjalds fyrir leyfi til hundahalds fyrir árið 1995. Reynist gjaldið hafa verið ákvarðað of hátt, ber að lækka það. Samkvæmt 3. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 skal upphæð gjalds fyrir leyfi til hundahalds ákveðin í sérstakri gjaldskrá, sem umhverfisráðherra staðfestir. Eins og nánar er gerð grein fyrir hér að framan, felst ákveðið eftirlit í slíkri staðfestingu ráðherra. Þannig ber ráðherra m.a. að hafa eftirlit með því að gjaldskráin hafi næga lagastoð og sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins, þ. á m. að þjónustugjaldið sé ekki hærra en sá kostnaður, sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Það eru tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins, að þegar fyrir liggur útreikningur hjá borgaryfirvöldum í Reykjavík á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar útreikningi á fjárhæð gjalds fyrir leyfi til hundahalds fyrir árið 1995, verði þeir athugaðir af ráðuneytinu í samræmi við þau sjónarmið, sem áður hefur verið gerð grein fyrir." Með bréfi, dags. 12. júlí 1996, óskaði ég eftir því við umhverfisráðherra, að upplýst yrði, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti mínu. Í svari umhverfisráðuneytisins frá 24. júlí 1996 segir meðal annars: "... Í tilefni erindis yðar bendir ráðuneytið á bréf sem yður var sent 18. apríl 1995 sbr. og erindi ráðuneytisins til sveitarstjórna frá 25. október 1995 sem yður var sent í afriti.... Frá og með 1. janúar 1996 hefur ráðuneytið gengið ríkt eftir því að sveitarfélög sem óska eftir staðfestingu gjaldskráa leggi með rekstraráætlanir ásamt rökstuddum greinargerðum, þar sem fram komi öll þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á, þ.e.a.s. kostnaður við hlutaðeigandi eftirlit og þjónustu. Gildir þetta um allar gjaldskrár sem ráðuneytið staðfestir skv. beiðni sveitarstjórna en þar er um að ræða gjaldskrár samkvæmt lögum nr. 81/1981 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum. Gjaldskrá nr. 11 frá 12. janúar 1995 um hundahald í Reykjavík var breytt með gjaldskrá nr. 195 frá 27. mars 1995 þar sem gjaldið var lækkað úr kr. 9.600.- í kr. 8.500.-. Þeirri gjaldskrá hefur ekki verið breytt, þannig að ekki hefur reynt á útreikninga vegna gjalds fyrir hundahald í Reykjavík síðan. Ráðuneytið væntir þess að ofangreint svar gefi fullnægjandi upplýsingar um hvernig ráðuneytið hefur staðið að samþykkt gjaldskráa samkvæmt beiðnum sveitarfélaganna frá og með 1. janúar 1996 í framhaldi af áliti yðar í áðurnefndu máli."