Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. júlí 2011 leitaði til mín A og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 8. desember 2010 í máli nr. 354/2010 en með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um að synja umsókn A um bótaskyldu vegna slyss hinn 19. apríl 2010. Hún hafði gert kröfu um bætur úr slysatryggingu vegna heimilisstarfa.

Í kvörtuninni tekur A fram að hún telji að Sjúkratryggingar Íslands og úrskurðarnefndin rangtúlki eða misskilji lýsingu er hún gerði á tildrögum og orsökum slyss í tilkynningu um slysið. Umsókn hennar hafi verið synjað þar sem ekki yrði séð að slys hennar mætti rekja til heimilisstarfa. Í kvörtuninni tekur A einnig fram að hún hafi að loknu símtali verið snúin aftur í eldamennskuna þegar hún datt og slasaðist, hún hafi verið að hraða sér að eldavél en þar hafi soðið í potti. Síðar í kvörtuninni tekur hún fram að þegar hún hafi gengið frá símanum þá hafi símtali verið lokið og þar með lokið þeirri athöfn, sem var að svara í símann, og um leið aftur hafin athöfn, sem var matseld, er hún sneri sér að, þegar hún datt og slasaðist. Það hafi engin dagleg athöfn átt sér stað milli framangreindra athafna og því alröng túlkun þar um í bréfi Sjúkratrygginga Íslands frá 26. maí 2010.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. mars 2012.

II. Málavextir.

Með tilkynningarblaði sem móttekið var hjá Sjúkratryggingum Íslands hinn 12. maí 2010 tilkynnti A um slys sem hún hafði orðið fyrir við heimilisstörf hinn 19. apríl 2010. Í dálki á tilkynningarblaðinu, sem bar heitið „Nákvæm lýsing á tildrögum og orsök slyssins og hvernig það tengist vinnu“, tók A fram að hún hefði verið að störfum við gerð hádegisverðar, hefði farið að svara í síma, dottið er hún gekk frá símanum, borið hægri hönd fyrir sig er hún féll í gólfið og hlotið úlnliðsbrot, hægri handleggsbrot.

Í tengslum við tilkynninguna barst Sjúkratryggingum Íslands vottorð læknakandidats á X, dags. 27. apríl 2010, þar sem fram kom að A hefði verið á gangi heima hjá sér „þegar hún rak sig í með fót“ og hefði dottið beint á framhandlegg og brotið framhandleggsbein.

Með bréfi, dags. 26. maí 2010, tilkynntu Sjúkratryggingar Íslands A að umsókn hennar um greiðslu bóta úr slysatryggingum almannatrygginga vegna slyssins hefði verið synjað. Í bréfinu kom fram að ekki yrði séð að slys hennar mætti rekja til heimilisstarfa heldur hefði hún dottið er hún hefði gengið frá símanum með þeim afleiðingum að hún hefði hlotið brot á hægri framhandlegg. Slíkt teldist til daglegra athafna samkvæmt undantekningarákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 280/2005, um slysatryggingar við heimilisstörf. Skilyrði til greiðslu bóta úr heimilisslysatryggingu almannatrygginga væru því ekki uppfyllt.

A ritaði bréf til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 9. ágúst 2010, og kærði synjunina. Úrskurðarnefndin óskaði eftir greinargerð Sjúkratrygginga Íslands vegna kæru A. Að fenginni þeirri greinargerð var A gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og/eða athugasemdum. Eftir að þær bárust voru þær kynntar Sjúkratryggingum Íslands.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga kvað upp úrskurð sinn í málinu hinn 8. desember 2010. Í niðurstöðukafla úrskurðarins er lýst reglu 30. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, um að þeir sem stunda heimilisstörf geti tryggt sér rétt til slysabóta við þau störf með því að skrá í skattframtal í byrjun hvers árs ósk þar að lútandi. Þá er vísað til þess að um slysatryggingar við heimilisstörf gildi reglugerð nr. 280/2005 sem sett sé með stoð í 70. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar , þar sem meðal annars sé skilgreint hvaða störf teljast til heimilisstarfa og hvaða athafnir eru undanskildar bótum. Þar komi fram í 3. gr. að til heimilisstarfa teljist hefðbundin heimilisstörf, svo sem matseld og þrif en í 2. tölul. 4. gr. nefndrar reglugerðar segi að undanskilin slysatryggingu við heimilisstörf séu m.a. slys sem hinn tryggði verður fyrir við ýmsar daglegar athafnir sem ekki teljast til hefðbundinna heimilisstarfa, svo sem að klæða sig og baða, borða, svara í síma og sækja póst. Síðan segir í úrskurðinum:

„Óumdeilt er í málinu að kærandi var slysatryggð við heimilisstörf í apríl 2010 og ekki er ágreiningur um að hún var stödd á heimili sínu þegar slysið bar að höndum. Réttarstaða kæranda ræðst af því hvort hún hafi verið að sinna heimilisstörfum eða daglegum athöfnum er hún slasaðist. Meta verður aðstæður í hverju tilviki fyrir sig með hliðsjón af framangreindri reglugerð nr. 280/2005.

Í tilkynningu um slys þar sem óskað er nákvæmrar lýsingar á tildrögum og orsökum slyssins segir að kærandi hafi verið við gerð hádegisverðar, farið að svara í símann og dottið er hún gekk frá símanum. Að mati úrskurðarnefndar almannatrygginga telst það að detta við gang eftir að hafa lokið símtali ekki til heimilisstarfa í skilningi gildandi reglugerðar. Fremur er um að ræða daglega athöfn sem undanskilin er slysatryggingu við heimilisstörf, sbr. áðurnefndan 2. tl. 4. gr. reglugerðar nr. 280/2005, þar sem sá atburður að svara í síma er sérstaklega tilgreindur. Kærandi bar fyrir sig að símtalið hafi snúist um matargerðina. Það verður hins vegar ekki framhjá því litið að sú athöfn að svara í síma er sérstaklega undirskilin bótum samkvæmt reglugerð nr. 280/2005.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan telur úrskurðarnefnd almannatrygginga að ekki sé fyrir hendi heimild til að samþykkja bótaskyldu Sjúkratrygginga Íslands. Ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands er staðfest.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 14. september 2011, og óskaði með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir að úrskurðarnefnd almannatrygginga lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Ég óskaði sérstaklega eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort henni hefði borið að meta atvik í máli A heildstætt og líta til þess að hún hefði verið að halda áfram með matseldina eftir að hafa lokið símtalinu þegar hún datt. Ég minnti á að í tilkynningarblaðinu um slysið hefði A tekið fram að hún hefði verið við „gerð hádegisverðar“ þegar hún fór í símann. Í athugasemdabréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. september 2010, hefði hún tekið fram að hún hefði verið búin að svara í símann og gengin frá honum til sinna „fyrri heimilisstarfa, þ.e. gerð hádegisverðar“ þegar hún datt og handleggsbrotnaði. Teldi nefndin að þetta ætti ekki við óskaði ég eftir að nefndin gerði mér grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem þar lægju að baki, umfram það sem kæmi fram í úrskurði nefndarinnar.

Svarbréf úrskurðarnefndar almannatrygginga barst mér hinn 31. október 2011. Í svarbréfinu kemur m.a. eftirfarandi fram:

„[...]Málið varðar slysatryggingu vegna slyss er kærandi varð fyrir á heimili sínu. Í tilkynningu kæranda vegna slyssins sem hér um ræðir kveðst hún hafa verið að svara í síma og síðan hafi hún dottið er hún gekk frá símanum.

Eins og fram kemur í 2. gr. reglugerðar nr. 280/2005 um slysatryggingu við heimilisstörf, nær slysatrygging kæranda til heimilisstarfa sbr. 3. gr. Í því ákvæði er upptalið hvað teljist til heimilisstarfa. Undanskilin slysatryggingu við heimilisstörf eru meðal annars slys sem hinn tryggði verður fyrir við ýmsar daglegar athafnir sem ekki teljast til hefðbundinna heimilisstarfa, svo sem að svara í síma sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Eins og að framan greinir var kærandi að ganga frá símanum eftir samtal.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga telur það að ganga frá síma ekki geta flokkast undir hefðbundin heimilisstörf eins og þau sem eru talin upp í 3. gr. reglugerðarinnar eða verði jafnað til þeirra. Ekki er hægt að horfa til þess sem kærandi hafði ætlað sér að fara að gera, þar sem ekki verður litið framhjá því að hún var að ganga frá símanum og ekki komin í önnur verk sem falla undir hefðbundin heimilisstörf. Kærandi var því ekki að mati úrskurðarnefndarinnar við hefðbundin heimilisstörf við þá athöfn að ganga frá símanum og af þeirri ástæðu er ekki hægt að fallast á að kærandi eigi rétt á bótum úr slysatryggingu.“

Með bréfi, dags. 31. október 2011, gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir í tilefni af framangreindu svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga og þær bárust mér 21. nóvember 2011.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Mál A lýtur að því hvort hún eigi rétt til slysabóta á grundvelli laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, vegna slyss sem varð þegar hún datt á heimili sínu en hún hafði þá lokið símtali og var á leið til að halda áfram við matseld. Í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli hennar er lagt til grundvallar að áverki sem hún hlaut við fall að afloknu símtali geti ekki talist til heimilisstarfa í skilningi reglugerðar nr. 280/2005, um slysatryggingar við heimilisstörf. Um hafi verið að ræða daglega athöfn sem undanskilin sé slysatryggingu við heimilisstörf, sbr. 2. tölul. 4. gr. reglugerðarinnar, þar sem sá atburður að svara í síma er sérstaklega tilgreindur. Athugun mín á málinu hefur beinst að því hvort þessi afstaða úrskurðarnefndarinnar sé í samræmi við lög.

2. Úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga

í máli A og atvik málsins.

Í IV. kafla laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, eru ákvæði sem lúta að slysatryggingum. Ákvæði þessi byggja að stofni til á því fyrirkomulagi að slysatryggja beri launþega en slík ákvæði hafa lengi verið í íslenskum lögum. Á síðari árum hefur verið aukið við þann hóp sem fellur undir umrædda slysatryggingu og dæmi um slíkt eru þeir sem sinna björgunarstörfum, hvers konar íþróttaæfingum, íþróttasýningum og íþróttakeppni, enda sé sá sem fyrir slysi verður tryggður samkvæmt ákvæðum 29. eða 30. gr. Með slysi í merkingu laganna er átt við skyndilegan utanaðkomandi atburð sem veldur meiðslum á líkama þess sem tryggður er og gerist án vilja hans. Í 30. gr. laganna er svohljóðandi ákvæði:

„Þeir sem heimilisstörf stunda geta tryggt sér rétt til slysabóta við þau störf með því að skrá í skattframtal í byrjun hvers árs ósk þar að lútandi.“

Ákvæði um slysatryggingu við heimilisstörf kom fyrst inn í löggjöf um almannatryggingar með 30. gr. laga nr. 67/1971, um almannatryggingar. Í almennum athugasemdum í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 67/1971 kom fram að samkvæmt gildandi lögum væri ekki gert ráð fyrir að slysatryggingar tækju til heimilisstarfa. Lagt væri til að slík störf yrðu tryggð gegn slysum ef þess væri óskað í skattframtali. (Alþt. 1970, A-deild, bls. 1681.) Í athugasemdum við 30. gr. kom fram að það nýmæli væri í grein þessari, að þeir, sem heimilisstörf stunduðu, gætu tryggt sér rétt til slysabóta við þessi störf með því að skrá í skattframtal í byrjun hvers árs ósk þar að lútandi. Að öðru leyti væri greinin samhljóða 32. gr. gildandi laga. (Alþt. 1970, A-deild, bls. 1687.) Gengið hefur verið út frá því að umrædd trygging takmarkist ekki við þá sem stunda störf aðeins á eigin heimili, þ.e. þá sem eru alfarið heimavinnandi, heldur taki hún til allra þeirra sem stunda heimilisstörf. Í 70. gr. laga nr. 100/2007 kemur fram að ráðherra sé heimilt í reglugerð að kveða á um nánari framkvæmd laganna. Þá sé ráðherra heimilt að birta sem reglugerðir almannatryggingareglur Evrópusambandsins með aðlögun vegna EES-samningsins og almannatryggingareglur stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu. Sambærilegt ákvæði kom fram í 66. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Með stoð í þessu ákvæði setti heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra reglugerð nr. 280/2005, um slysatryggingar við heimilisstörf. Í 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að sá sem fylli út viðeigandi reit á skattframtali í byrjun árs teljist slysatryggður við heimilisstörf frá 1. ágúst það ár til 31. júlí árið eftir, enda hafi skattframtalinu verið skilað til skattyfirvalda innan lögbundins frests.

Í 2. gr. reglugerðarinnar er talið upp til hvaða heimilisstarfa slysatryggingin nái, sbr. 3. gr., sem innt eru af hendi hér á landi. Þessi störf eru á heimili hins tryggða, í bílskúr og geymslum við heimili hins tryggða, í afmörkuðum garði umhverfis heimili hins tryggða og í sumarbústað þar sem hinn tryggði dvelur. Í 3. gr. reglugerðarinnar er upptalning á þeim störfum sem teljast til heimilisstarfa. Greinin er svohljóðandi:

„Til heimilisstarfa í reglugerð þessari teljast eftirtalin störf, séu þau ekki liður í atvinnustarfsemi hins tryggða:

1. Hefðbundin heimilisstörf, svo sem matseld og þrif.

2. Umönnun sjúkra, aldraðra og barna.

3. Almenn viðhaldsverkefni, svo sem málning innanhúss og minni háttar viðgerðir. Með minni háttar viðgerðum er átt við einfaldar viðgerðir með einföldum og hættulitlum verkfærum sem almennt má gera ráð fyrir að séu til á flestum heimilum og viðgerðirnar séu á færi flestra að sinna.

4. Hefðbundin garðyrkjustörf.“

Í 4. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um tiltekin heimilisstörf sem eru undanskilin slysatryggingu. Ákvæði 4. gr. er svohljóðandi:

„Undanskilin slysatryggingu við heimilisstörf eru m.a.:

1. Slys sem hinn tryggði verður fyrir við aðrar viðhaldsframkvæmdir en taldar eru upp í 3. tl. 3. gr., svo sem múrbrot, uppsetningu innréttinga, lagningu gólfefna, málningu utanhúss, bílaviðgerðir og aðrar viðhaldsframkvæmdir þar sem notuð eru verkfæri sem stafað getur hætta af, svo sem rafknúnar sagir.

2. Slys sem hinn tryggði verður fyrir við ýmsar daglegar athafnir sem ekki teljast til hefðbundinna heimilisstarfa, svo sem að klæða sig og baða, borða, svara í síma og sækja póst.

3. Slys sem hinn tryggði verður fyrir á ferðalögum, svo sem í tjaldi, hjólhýsi og á hóteli.“

Með vísan til framangreinds verður ráðið að samkvæmt 30. gr. laga nr. 100/2007 geta þeir sem „heimilisstörf stunda“ tryggt sér rétt til slysabóta við „þau störf“. Í lagaákvæðinu eða lögskýringargögnum um ákvæðið koma ekki fram frekari skýringar á því hvaða athafnir falli undir heimilisstörf í þessari merkingu og Alþingi hefur ekki með sérstakri reglugerðarheimild framselt það til ráðherra að afmarka hvað falli undir slysatrygginguna að þessu leyti, sjá til samanburðar t.d. 5. mgr. 27. gr. laganna, heldur hefur ráðherra á grundvelli almennrar reglugerðarheimildar í 70. gr. laganna ákveðið að tilteknar athafnir séu undanskildar slysatryggingu við heimilisstörf. Heimildinni fyrir þá sem stunda heimilisstörf til að slysatryggja sig var aukin við þau ákvæði laga um almannatryggingar sem fjalla um slysatryggingu við vinnu og tiltekin önnur störf en um slíkar slysatryggingar er nú fjallað í IV. kafla laga nr. 100/2007. Í fyrstu grein kaflans, þ.e. 27. gr. laganna, er að finna tiltekin almenn ákvæði og þar segir í upphafi að slysatryggingar taki til „slysa við“ vinnu, iðnnám, björgunarstörf, hvers konar íþróttaæfingar, íþróttasýningar og íþróttakeppni, „enda sé sá sem fyrir slysi verður tryggður samkvæmt ákvæðum 29. eða 30. gr.“ Í samræmi við þetta orðalag verður ekki annað séð en að hin almennu ákvæði 27. gr., m.a. um hvenær viðkomandi telst vera „við vinnu“, geti haft þýðingu þegar skýra þarf hvenær sá sem tryggður er samkvæmt 30. gr. telst vera tryggður við heimilisstörf. Þannig eru í 2. mgr. 27. gr. settar ákveðnar skýringarreglur um hvenær viðkomandi telst vera við vinnu þótt hann sé ekki að sinna hinu eiginlega viðfangsefni vinnunnar, m.a. um ferðir til og frá vinnu og hlé vegna matar- og kaffitíma. Í upphafi 3. mgr. 27. gr. kemur jafnframt fram að slys teljist ekki verða við vinnu ef það hlýst af athöfnum slasaða sjálfs sem ekki standa í neinu sambandi við vinnuna.

Framangreindar skýringarreglur bera það með sér að það að vera við vinnu í merkingu þess ákvæðis er ekki alfarið bundið við að hinn tryggði hafi verið að framkvæma beinar athafnir sem teljast hluti af þeim verkefnum sem hann þarf að sinna í vinnu eða við að rækja þau störf sem tryggingin tekur til og þar með að sú hætta sem leiðir beint af framkvæmd vinnunnar sem slíkrar hafi verið til staðar. Þannig kann viðkomandi að teljast vera við vinnu, þ.m.t. heimilisstörf, þegar hann er að koma sér að verki eða hann er á vinnustað á þeim tíma sem honum er ætlað að vera að störfum. Þegar um heimilisstörf er að ræða er að jafnaði ekki fyrir að fara því verkstjórnarvaldi af hálfu atvinnurekanda eins og í tilvikum launamanna heldur er aðstaðan áþekkari því sem gildir um útgerðarmenn og atvinnurekendur sem tryggðir eru samkvæmt c-, f- og g-lið 1. mgr. 29. gr. laganna. Það atriði getur því ekki haft sérstaka þýðingu þegar kemur að heimilisstörfum. Almennt þurfa stjórnvöld við framkvæmd á lagareglum um slysatryggingar almannatrygginga að gæta þess að jafnræði og samræmi sé í úrlausnum um mál þeirra sem verða fyrir slysum við vinnu og eru tryggðir, hvort sem um er að ræða vinnu við heimilisstörf eða önnur störf. Í tilvikum hinnar almennu slysatryggingar við vinnu þarf því jafnan að meta hvort þær athafnir sem hinn slasaði var að framkvæma þegar slys varð standi í eðlilegu samhengi við þá vinnu eða störf sem hann var að sinna með tilliti til þeirra skýringarreglna sem koma fram í 27. gr. laganna. Úr slíkum atriðum þarf að leysa með heildstæðu mati á atvikum við slysið.

Í því ákvæði reglugerðar nr. 280/2005 sem úrskurðarnefndin byggir á kemur fram að undanskilin slysatryggingu við heimilisstörf séu „slys sem hinn tryggði verður fyrir við ýmsar daglegar athafnir sem ekki teljast til hefðbundinna heimilisstarfa“ og síðan eru tekin dæmi með orðunum „svo sem að klæða sig og baða, borða, svara í síma og sækja póst.“ Það eitt að slysið hafi orðið við eða í tengslum við þær athafnir sem þarna eru taldar upp í dæmaskyni sker að mínu áliti ekki úr um hvort slys hafi orðið við heimilisstörf eða ekki. Sé litið til fyrstu þriggja athafnanna sem nefndar eru í dæmaskyni er ljóst að þar er vísað til persónulegra athafna þess sem í hlut á og ekki er um að ræða athafnir eða störf sem framkvæmd eru í þágu heimilisins sem heildar eða annarra heimilismanna. Tvær síðari athafnirnar sem nefndar eru í dæmaskyni, að svara í síma og sækja póst, geta hins vegar ýmist verið í þágu viðkomandi persónulega eða í þágu heimilisins í heild og annarra heimilismanna. Að því er varðar þá athöfn að svara í síma verður að hafa í huga að sá símabúnaður sem nú er til staðar á heimilum og í eigu eða afnotum þeirra sem sinna heimilisstörfum er mjög fjölbreyttur og símsvörun getur hæglega farið fram samhliða hefðbundnum heimilisstörfum, t.d. meðan viðkomandi stendur yfir pottum við eldavél og sinnir matseld eða þrifum. Sé aðstaðan sú á viðkomandi heimili að þar sé aðeins eitt fasttengt símatæki þarf í hverju tilviki að meta það hvort slys, sem verður þegar sá sem tryggt hefur sig við heimilisstörfin er á leið sinni til að svara í slíkan síma eða koma frá þeirri athöfn, telst hafa verið við heimilisstörf í merkingu 30. gr. laga nr. 100/2007. Þetta verður að mínu áliti að meta heildstætt með tilliti til þess hvort sú einstaka athöfn að svara í síma telst hluti af heimilisstörfum viðkomandi á þeim tíma og við þær aðstæður sem slysið verður.

Fyrir liggur að A vék frá eldamennskunni til að svara í síma og var í þann veginn að halda henni áfram þegar slysið varð. Að mati úrskurðarnefndarinnar telst það að detta við gang eftir að hafa lokið símtali ekki til heimilisstarfa í skilningi reglugerðar nr. 280/2005 og nefndin bætir við að þar sé fremur um að ræða daglega athöfn sem sé undanskilin slysatryggingu við heimilisstörf samkvæmt reglugerðarákvæðinu. Niðurstaða nefndarinnar er því alfarið reist á því að þar sem A hafði nýlokið við að svara síma þegar hún varð fyrir áverkanum við fallið og að sú athöfn að svara síma er sérstaklega tekin sem dæmi í reglugerðarákvæðinu geti slys hennar ekki fallið undir slysatrygginguna.

A lýsti því strax í tilkynningu til Sjúkratrygginga Íslands um slysið að hún hefði verið við gerð hádegisverðar og farið að svara í síma og dottið þegar hún gekk frá símanum. Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar getur A þess að umrætt símtal hafi verið um öflun efnis til matargerðar og bendir jafnframt á að slík símnotkun sé eldri borgurum, eins og henni, oft mjög nauðsynleg. Af þessu verður ráðið að A var við hefðbundin heimilisstörf þegar hún þurfti að svara í síma og ætlaði að halda matseldinni áfram að loknu samtalinu þegar hún datt. Hér þarf því í samræmi við það sem rakið var að framan að taka afstöðu til þess hvort það eitt að A var að koma frá því að hafa svarað í síma útiloki að hún hafi verið við heimilisstörf í merkingu 30. gr. laga nr. 100/2007 þegar slysið varð.

Með vísan til þeirra lagasjónarmiða sem að framan eru rakin tel ég ljóst að túlka verður ákvæði reglugerðar nr. 280/2005, um slysatryggingar við heimilisstörf, til samræmis við efnisreglu 30. gr. laga nr. 100/2007 eins og hana ber m.a. að skilja í samræmi við hina almennu reglu 27. gr. sömu laga um slysatryggingu við vinnu. Að öðrum kosti hefur reglugerðin ekki lagastoð. Ráðherra hefur því ekki samkvæmt hinni almennu reglugerðarheimild 70. gr. laga nr. 100/2007 heimild til að þrengja þann rétt sem þeim, sem slysatryggðir eru við heimilisstörf, er veittur með 30. gr. laganna. Gildissvið hugtaksins heimilisstörf samkvæmt 30. gr. laga nr. 100/2007 verður því ekki með reglugerð á grundvelli 70. gr. laganna takmarkað þannig að óheimilt sé að líta til atvika eða athafna sem eiga sér stað í beinu og órjúfanlegu samhengi við ástundun hefðbundinna heimilisstarfa eins og matseld þegar metið er hvort slysatrygging sé virk. Er því að þessu leyti lagður til grundvallar hliðstæður mælikvarði og byggt er á við mat á því hvort hin almenna slysatrygging við vinnu samkvæmt 27. gr. laga nr. 100/2007 eigi við. Það eitt að slys á heimili hafi orðið við eða í tengslum við þær athafnir sem tilgreindar eru í 4. gr. reglugerðar nr. 280/2005 getur því ekki eitt og sér í ljósi 30. gr. laga nr. 100/2007 girt fyrir að slys hafi orðið við heimilisstörf. Úrskurðarnefnd almannatrygginga hefur ekki dregið í efa lýsingu A á atvikum í umrætt sinn. Rétt áður en slysið varð var hún við matseld og hafði tímabundið vikið frá til að svara í síma. Slysið átti sér stað í beinu framhaldi þegar hún hugðist halda áfram matseldinni. Atvikið, sem olli slysinu, var því í beinu og órjúfanlegu sambandi við ástundun heimilisstarfa í merkingu 30. gr. laga nr. 100/2007 og féll því undir gildissvið slysatryggingarinnar eins og atvikum er háttað. Það er því niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 8. desember 2010 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

3. Efni 2. tölul. 4. gr. reglugerðar nr. 280/2005, um slysatryggingar við heimilisstörf.

Í 2. tölul. 4. gr. reglugerðar nr. 280/2005, um slysatryggingar við heimilisstörf, kemur fram að undanskilin þeirri slysatryggingu séu slys sem hinn tryggði verður fyrir við ýmsar daglegar athafnir sem ekki teljast til hefðbundinna heimilisstarfa, svo sem að klæða sig og baða, borða, svara í síma og sækja póst. Eins og fjallað hefur verið um hér að framan tel ég að miðað við ákvæði almannatryggingalaga um slysatryggingar við vinnu, og þar með heimilisstörf, þurfi þrátt fyrir þetta reglugerðarákvæði að meta það heildstætt í hverju tilviki hvort sá sem er tryggður samkvæmt 30. gr. laga nr. 100/2007 hafi verið við heimilisstörf í merkingu ákvæðisins þegar slys verður. Ég ræð það hins vegar af þeim úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga sem fjallað er um í þessu áliti að framsetning reglugerðarákvæðisins varð til þess að tilgreining á þeirri athöfn að svara í síma í texta reglugerðarákvæðisins leiddi til þess að atvik í því máli voru ekki metin heildstætt með tilliti til þess hvort viðkomandi hefði verið við heimilisstörf þrátt fyrir að rof hefði orðið á matseld hjá viðkomandi við það að svara síma. Í afgreiðslu Sjúkratrygginga Íslands á þessu máli hafði einnig verið leyst úr málinu eingöngu með tilvísun til umrædds reglugerðarákvæðis. Það kemur í hlut þeirrar stofnunar að taka afstöðu til krafna um bætur af þessu tagi og ætla verður að úrlausn í þessu máli sé til marks um það hvernig almennt er leyst úr sambærilegum málum. Það verður því ekki annað séð en að orðalag reglugerðarákvæðisins hafi leitt til þess að atvik í málum þar sem þær athafnir sem nefndar eru í dæmaskyni koma við sögu séu ekki metin heildstætt með tilliti til þess hvort viðkomandi hafi verið við heimilisstörf. Af því getur síðan leitt að reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda er ekki nægjanlega fylgt.

Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan hef ég ákveðið í samræmi við 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina þeim tilmælum til velferðarráðherra sem fer með málefni slysatryggingar almannatrygginga, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 100/2007 og 7. tölul. 10. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 125/2011, að efni 2. tölul. 4. gr. reglugerðar 280/2005 verði tekið til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í áliti þessu. Ég minni á að umrædd reglugerð er sett samkvæmt almennri reglugerðarheimild, nú í 70. gr. laga nr. 100/2007, en ekki á grundvelli reglugerðarheimildar þar sem Alþingi hefur sérstaklega framselt til ráðherra að afmarka nánar gildissvið slysatryggingarinnar í tilvikum þeirra sem óska eftir að tryggja sér rétt til slysabóta við heimilisstörf. Ég hef líka hér að framan bent á að við mat á því hvort slys hafi orðið við heimilisstörf þurfi að gæta að þeim almennu skýringarsjónarmiðum sem koma fram í 27. gr. laga nr. 100/2007 hvenær viðkomandi telst vera við vinnu. Þessi aðstaða og almennt orðalag laganna um heimilisstörf setur því vitanlega skorður í hvaða mæli ráðherra getur á grundvelli almennrar reglugerðarheimildar ákveðið að undanskilja slysatryggingu við heimilisstörf atvik og athafnir sem samkvæmt almennum málskilningi teljast til eða eru í mjög nánum tengslum við þá vinnu sem inna þarf af hendi við heimilisstörf. Ég bendi þannig á að það eitt að svara í síma kann að vera eðlilegur þáttur í heimilisstörfum eða fara fram samhliða þeim störfum, svo sem þegar fasttengdum heimilissíma er svarað af þeim sem almennt sinnir heimilisstörfum á heimilinu í þágu annarra heimilismanna.

Ég árétta að síðustu að þeim slysatryggingum sem hér er fjallað um er skipað í löggjöf um almannatryggingar. Að því marki sem þau ákvæði kunna að fela í sér að löggjafinn sé að fylgja eftir því ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, með síðari breytingum, um að öllum sem þess þurfa skuli í lögum tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika þarf að gæta þess að sá réttur verði ekki skertur með fyrirmælum ráðherra í reglugerð.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem er rakið hér að framan er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 8. desember 2010 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A á ný til afgreiðslu, komi fram ósk um það frá henni, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að hafa umrædd sjónarmið framvegis í huga við úrlausn sambærilegra mála.

Auk ofangreinds hef ég ákveðið í samræmi við 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina þeim tilmælum til velferðarráðherra að efni 2. tölul. 4. gr. reglugerðar nr. 280/2005 verði tekið til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Formanni úrskurðarnefndar almannatrygginga var ritað bréf 1. febrúar 2013 þar sem þess var óskað að nefndin upplýsti mig um það hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 18. mars 2013, kemur fram að A hafi óskað eftir endurupptöku málsins hjá nefndinni með bréfi sem var móttekið 17. ágúst 2012. Nefndin hafi orðið við þeirri beiðni og úrskurðað að nýju í málinu 18. október en komist að sömu niðurstöðu og áður, þ.e. synjað hafi verið um styrkinn. Úrskurðurinn fylgdi bréfi nefndarinnar. Þar er vísað til skýringar í orðabók á merkingu sagnarinnar „að eyðileggja“ og lagt til grundvallar að bilun bifreiðar verði ekki lögð að jöfnu við merkingu þess orðs. Þá hafi A fengið fé fyrir sölu bifreiðarinnar og þar með hafi hún ekki ónýst. Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar frá 18. mars 2013 segir jafnframt að nefndin hafi með hliðsjón af tilmælum setts umboðsmanns tekið upp þá reglu að skrá niður andmæli og athugasemdir sem málsaðili kemur munnlega á framfæri.