Álit

I. Kvörtun.

Hinn 21. júlí 2010 leitaði B, sveitarstjóri, fyrir hönd sveitarfélagsins A, til mín og kvartaði yfir ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 18. janúar 2010 um að leggja stjórnvaldssekt á sveitarfélagið vegna brots á 128. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti. Í kvörtuninni er því borið við að fjárhæð sektarinnar kr. 1.300.000 sé alltof há og ekki hafi verið gætt jafnræðis og samræmis í afgreiðslu þrettán mála sem vörðuðu sveitarfélög sem fengu boð um það frá Fjármálaeftirlitinu á árinu 2009 að ljúka máli með sátt er vörðuðu brot á 128. gr. laga nr. 108/2007. Lágmarkssektir hefðu náð því markmiði sem lægi að baki refsingum við brotum á lögunum að teknu tilliti til fjárhags A og umsvifa á þess vegum. Þá var bent á að fjárhæðir stjórnvaldssekta vegna brota X annars vegar og A hins vegar væru öldungis sambærilegar þrátt fyrir að X stundaði umsvifamikil viðskipti með verðbréf.

Kvörtun þessa máls er borin fram af sveitarfélaginu A. Eins og tekið var fram í athugasemdum við 4. gr. í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eru ákvæði þeirra laga byggð á því að stjórnvöld geti ekki kvartað til umboðsmanns yfir ákvörðunum og athöfnum annarra stjórnvalda. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2329.) Frá þessu hefur þó verið gerð undantekning í starfi umboðsmanns ef það stjórnvald sem ber fram kvörtun er að því er varðar það málefni sem kvörtunin beinist að í algjörlega sambærilegri stöðu og einkaaðili . Ég tel að það eigi við í þessu máli og hef því tekið kvörtunina til meðferðar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. mars 2012.

II. Málavextir.

Fjármálaeftirlitið ritaði A bréf, dags. 20. maí 2009, þar sem stofnunin vakti athygli sveitarfélagsins á því að listum yfir fruminnherja og aðila fjárhagslega tengda fruminnherjum hefði ekki verið skilað til stofnunarinnar síðan 2. ágúst 2007. Bent var á að útgefandi skyldi senda stofnuninni slíka lista eigi sjaldnar en á sex mánaða fresti, sbr. 2. mgr. 128. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti. Vakin var athygli á því að brot gegn 128. gr. gæti varðað stjórnvaldssektum samkvæmt ákvörðun Fjármálaeftirlitsins á grundvelli 141. gr. laganna. Einnig gæti komið til sektar í refsimáli á grundvelli 145. gr. laganna. Brot gætu varðað viðurlögum hvort sem þau væru framin af ásetningi eða gáleysi. Jafnframt var vakin athygli á því að Fjármálaeftirlitið hefði heimild til að ljúka máli með sátt með hliðsjón af umfangi og alvarleika meints brots, sbr. 142. gr. laga nr. 108/2007 og reglur nr. 1245/2007, um heimild Fjármálaeftirlitsins til að ljúka máli með sátt. Í niðurlagi bréfsins var A gefinn kostur á að koma að skýringum og sjónarmiðum í málinu áður en til ákvörðunar um framhald málsins kæmi.

Staðgengill regluvarðar A hringdi í Fjármálaeftirlitið 2. júní 2009 og kannaðist ekki við að sveitarfélagið væri útgefandi skráðra skuldabréfa. Starfsmaður Fjármálaeftirlitsins hafði samband við Kauphöll Íslands og fékk senda útboðslýsingu Y (nú A) frá árinu 1999. Með tölvubréfi sama dag var regluverðinum send skráningarlýsing skuldabréfanna.

Af gögnum málsins verður ráðið að hinn 5. júní 2009 barst Fjármálaeftirlitinu innherjalisti frá sveitarfélaginu A en sveitarfélagið hafði þá síðast skilað inn slíkum lista til eftirlitsins 2. ágúst 2007.

Fjármálaeftirlitið ritaði bréf til A, dags. 21. ágúst 2009. Í bréfinu tók stofnunin m.a. fram að henni virtist að sveitarfélagið hefði brotið gegn 128. gr. laga nr. 108/2007. Fjármálaeftirlitið gæti því á þessu stigi ekki fallist á að starfshættir sveitarfélagsins hefðu samrýmst nefndum lögum. Samkvæmt 4. mgr. 141. gr. laganna yrði stjórnvaldssektum beitt óháð því hvort lögbrot væri framið af ásetningi eða gáleysi. Jafnframt tók Fjármálaeftirlitið fram að því virtist vera grundvöllur fyrir því að ljúka málinu með sátt með hliðsjón af umfangi og alvarleika hins meinta brots. Samkvæmt 142. gr. laga nr. 108/2007 og reglum nr. 1245/2007 væri Fjármálaeftirlitinu heimilt að ljúka máli með sátt, með samþykki málsaðila, ef hann hefði gerst brotlegur við ákvæði laga sem veita stofnuninni heimild til beitingar stjórnvaldssekta. Í niðurlagi bréfsins tók Fjármálaeftirlitið fram að vildi A ekki ljúka málinu með sátt myndi það taka ákvörðun um framhald málsins. Með bréfinu fylgdi skjal sem bar heitið „Sátt“. Í skjalinu kom fram að stofnunin veitti afslátt af þeirri fjárhæð sem ætla mætti að heildarfjárhæð stjórnvaldssektarinnar gæti numið. Með vísan til þess skyldi A greiða 650.000 kr.

Með bréfi sveitarstjóra A til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. september 2009, var tilkynnt að sveitarstjórn sveitarfélagsins gæti ekki samþykkt sáttina enda væri hún að engu rökstudd og hvergi kæmi fram hvaðan upphæð hennar væri komin. Gerði sveitarfélagið þá kröfu að málið yrði fellt niður, sektarfjárhæðin lækkuð stórlega eða málið tekið til meðferðar að nýju af hálfu starfsmanna Fjármálaeftirlitsins.

Fjármálaeftirlitið ritaði bréf til A, dags. 13. október 2009. Í bréfinu kom fram að í ljósi höfnunar sveitarfélagsins á sáttaboðinu lægi fyrir stofnuninni að taka ákvörðun í málinu. A væri hér með veitt tækifæri á að koma að frekari skýringum eða sjónarmiðum í málinu hefði sveitarfélagið einhverju frekara við fyrri svör sín að bæta.

Lögmaður A ritaði bréf til Fjármálaeftirlitsins, dags. 27. október 2009. Í bréfinu var krafist aðallega að stjórn stofnunarinnar felldi niður málið sem varðaði sektarákvörðun á hendur sveitarfélaginu en ella að málinu yrði vísað aftur til starfsmanna stofnunarinnar. Til vara var krafist að stjórnin lækkaði stórlega fjárhæð sektarákvörðunarinnar. Í bréfinu var lögð áhersla á að ástæða þess að A félli undir ákvæði laga um verðbréfaviðskipti um skil á innherjaupplýsingum væri skuldabréfaútboð sem fór fram síðla árs 1999. Z hefði keypt bréfin í ársbyrjun 2000. Um væri að ræða skuldabréfaflokk sem gefinn væri út til 20 ára og upphaflega að fjárhæð 100 milljónir króna. Vísað var til þess að samkvæmt yfirliti frá Þ í árslok 2008 hefðu eftirstöðvar skuldabréfaflokksins verið kr. 51.287.820. Engin viðskipti hefðu átt sér stað síðustu þrjú árin með bréf í umræddum flokki samkvæmt upplýsingum frá kauphöllinni. Sáttaboð Fjármálaeftirlitsins frá 21. ágúst 2009 væri með öllu órökstutt og því engin leið fyrir A að taka afstöðu til þeirra atriða sem réðu úrslitum um réttarstöðu þess í málinu. Í bréfinu sem hafði að geyma sáttaboðið kæmi hvergi fram hver heildarfjárhæð sektarinnar væri né hver afslátturinn væri. Væri þessi háttur á framsetningu ákvörðunar algerlega óásættanlegur. Fjármálaeftirlitið væri bundið af meðalhófs- og jafnræðisreglum íslensks réttar og að beiting þessara reglna í málinu ætti að leiða til þess að lágmarksfjárhæð væri tekin upp í sektarákvörðun. Sektarfjárhæðin væri ákvörðuð úr öllu samhengi og hlutfalli við meint brot. Í bréfi lögmannsins var einnig bent á að „refsingum“ við brotum á lögum um verðbréfaviðskipti væri einkum ætlað að hafa fælingaráhrif og koma í veg fyrir að brot endurtækju sig. Lágmarkssekt samkvæmt lögunum næði þessu markmiði gagnvart A að teknu tilliti til fjárhags- og rekstrarstærðar sveitarfélagsins. Loks var í bréfinu vikið að því að það væri óhjákvæmilegt að stjórn Fjármálaeftirlitsins gerði grein fyrir því hvernig á því stæði að A, sem hvergi hefði komið nærri markaðsviðskiptum á umliðnum misserum, fengi sömu úrlausn og X sem væri virkur aðili á markaði með verðbréf.

Í minnisblaði starfsmanns Fjármálaeftirlitsins, dags. 23. nóvember 2009, sem gert var til eigin nota, kom fram að í máli A hefði brotið staðið í rúmlega eitt og hálft ár. Sambærileg brot hefðu varðað stjórnvaldssektum að fjárhæð 1.300.000 kr. Í ljósi meðalhófsreglu hefði verið ákveðið að bjóða A sátt og veita þá 50% afslátt af fjárhæð stjórnvaldssektar fyrir sambærileg brot, sbr. reglur nr. 1245/2007. Meðalhófsregla og jafnræðisregla hefðu því verið virtar við meðferð málsins. Í því samhengi hefði verið vísað til þess að hámarkssektir sem unnt væri að leggja á lögaðila samkvæmt lögum nr. 128/2007 væru 50.000.000 kr. og yrði því að telja að mikils hófs væri gætt við ákvörðun fjárhæða stjórnvaldssekta í þessum málum. Engin tilefni væru til þess að gera upp á milli aðila eftir því hver fjárhagsstyrkur þeirra væri þegar um sömu brot væri að ræða.

Með bréfi Fjármálaeftirlitsins til A, dags. 18. janúar 2010, var sveitarfélaginu tilkynnt sú ákvörðun stjórnar að sveitarfélagið hefði brotið gegn 128. gr. laga nr. 108/2007 með því að skila ekki innherjarlista a.m.k. á sex mánaða fresti en sveitarfélagið skilaði síðast innherjalista til Fjármálaeftirlitsins hinn 2. ágúst 2007. Í bréfinu kom fram að stjórnin hefði metið það svo að brot A félli undir 42. tölul. 1. mgr. 141. gr. laga um verðbréfaviðskipti og bæri að ljúka með stjórnvaldssekt. Við ákvörðun fjárhæðar stjórnvaldssektarinnar hefði verið litið til þess hve lengi brot hefði varað og sambærilegra mála. Með hliðsjón af framangreindu þætti hæfilegt að gera A stjórnvaldssekt að fjárhæð 1.300.000 kr.

Sveitarstjóri A ritaði Fjármálaeftirlitinu bréf, dags. 18. febrúar 2010. Með bréfinu var tilkynnt að sveitarfélagið hefði greitt stjórnvaldssekt að fjárhæð 1.300.000 kr. sem stofnunin hefði lagt á sveitarfélagið. Sektarfjárhæðina greiddi sveitarfélagið með fyrirvara um niðurstöðu umboðsmanns Alþingis varðandi refsinæmi, málsmeðferð við álagningu og fjárhæð sektarinnar.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði starfsmaður minn Fjármálaeftirlitinu bréf, dags. 27. ágúst 2010, þar sem óskað var eftir afriti af öllum gögnum málsins. Mér barst bréf ásamt gögnum málsins með bréfi, dags. 8. september sama ár.

Ég ritaði bréf til Fjármálaeftirlitsins, dags. 20. október 2010. Í bréfinu gerði ég grein fyrir kvörtunarefninu og rakti atvik málsins. Þar næst vék ég að ákvæðum 128. gr., 141. gr. og 142. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti. Áður en ég tæki ákvörðun um hvort framhald yrði á athugun minni á máli þessu óskaði ég þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fjármálaeftirlitið upplýsti mig um og veitti mér skýringar á eftirfarandi atriðum.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir afstöðu Fjármálaeftirlitsins til þess atriðis í kvörtun A að stofnunin hefði ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem sektin hefði verið ákvörðuð svo há og ekki hefði verið tekið tillit til fjárhags og rekstrarstærðar sveitarfélagsins eða umsvifa á þess vegum. Í öðru lagi óskaði ég þess að Fjármálaeftirlitið upplýsti mig um hvort eftirlitið hefði sett viðmiðunarreglur um fjárhæðir sekta. Ef Fjármálaeftirlitið hefði ekki sett slíkar reglur óskaði ég þess að eftirlitið upplýsti mig um á hvaða viðmiðum og sjónarmiðum það byggði ákvörðun um fjárhæðir sekta fyrir einstök brot sem tilgreind væru í 1. til 45. tölul. 1. mgr. 142. gr. laga nr. 108/2007. Í þriðja lagi óskaði ég þess að Fjármálaeftirlitið upplýsti mig um á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um fjárhæð sekta hefði verið byggð í máli A og í máli X sem var til umfjöllunar á sama tíma. Hafði ég þá m.a. í huga hvort aðeins lengd þess dráttar á að skila inn listum hefði þýðingu við ákvörðun fjárhæðar sektar eða hvort umsvif sveitarfélags með viðskipti verðbréfa á markaði hefði einnig haft þýðingu.

Svarbréf Fjármálaeftirlitsins til mín barst mér 4. nóvember 2010. Svör þess við framangreindum spurningum voru svohljóðandi:

1. [...]

[A] telur að Fjármálaeftirlitið hafi ekki gætt meðalhófs við ákvörðun sektarfjárhæðar vegna brots sveitarfélagsins á 128. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti (hér eftir vvl.). Í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar felast þrír meginþættir. Í fyrsta lagi að efni ákvörðunar sé til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi að valið sé það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ og að lokum að gætt sé hófs við beitingu þess úrræðis sem er valið.

Óumdeilt er að [A] braut gegn 128. gr. vvl. Með því að skila ekki listum yfir fruminnherja og aðila fjárhagslega tengdum fruminnherjum til Fjármálaeftirlitsins innan lögbundins frests. Brot á 128. gr. vvl. geta varðað stjórnvaldssektum, sbr. 42. tl. 1. mgr. 141. gr. vvl. Brot gegn 128. gr. vvl. getur einnig sætt kæru til lögreglu og þá lokið með sektum eða fangelsi allt að tveimur árum, sbr. 20. tl. 1. mgr. 145. gr. vvl. Vægasta úrræði Fjármálaeftirlitsins er að ljúka máli með sátt, sbr. 142. gr. vvl., en Fjármálaeftirlitinu er heimilt að ljúka máli með sátt að því tilskyldu að ekki sé um að ræða meiriháttar brot sem refsiviðurlög liggja við.

Fjármálaeftirlitið beitir viðurlögum við brotum á 128. gr. vvl. í því skyni að sinna lögboðinni skyldu sinni til að hafa eftirlit með því að útgefendur fjármálagerninga fari að lögum og reglum sem um starfsemi þeirra gilda. Markmið með beitingu viðurlaga við brotum á 128. gr. vvl. er tvennskonar. Annars vegar að knýja fram skil á innherjalistum og hins vegar til að hafa varnaðaráhrif, þannig að skilum verði hagað í samræmi við lög í framtíðinni. Innherjalistar gegna afar mikilvægu hlutverki við eftirlit Fjármálaeftirlitsins með útgefendum fjármálagerninga, t.d. með tilliti til innherjasvika og markaðsmisnotkunar. Útgefendur verðbréfa bera ábyrgð á því að skila innherjalistum til Fjármálaeftirlitsins, á a.m.k. 6 mánaða fresti.

Eins og áður segir felst í fyrsta lagi í meðalhófsreglu stjórnsýslulaga að ákvörðun sé til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt. Markmiðið í tilfelli [A] var tvenns konar. Annars vegar að útgefandinn skilaði lista yfir aðila fjárhagslega tengda fruminnherjum til Fjármálaeftirlitsins, en slíkum lista hafði ekki enn verið skilað til eftirlitsins þegar sátt var boðin í málinu þann 21. ágúst 2009. Hins vegar var markmiðið að útgefandinn sinnti þeirri lögboðnu skyldu sinni að skila innherjalistum i framtíðinni. Í júlí 2007 skoraði Fjármálaeftirlitið á útgefendur sem ekki höfðu skilað innherjalistum innan tilskilins frests að gera slíkt án tafar. [A] fékk þann 5. júlí bréf, þar sem þeim tilmælum var beint til sveitarfélagsins að skila innherjalistum án tafar og eigi síðar en 12. júlí 2007. Listunum var hins vegar ekki skilað fyrr en þann 2. ágúst 2007. Sveitarfélagið var ekki sektað vegna brotsins. Eftir það bárust engir innherjalistar frá sveitarfélaginu fyrr en á árinu 2009, eftir að sveitarfélaginu hafði borist bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 20. maí 2009. Það var því ljóst að áskorun um skil ein og sér, væri ekki nægilegt til þess að knýja fram skil [A] á innherjalistum og því taldi Fjármálaeftirlitið að beita þyrfti sveitarfélagið viðurlögum vegna brotsins.

Í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar felst í öðru lagi að valið sé það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ. Eins og áður segir er sáttarboð vægasta úrræði sem Fjármálaeftirlitinu stendur til boða vegna brots á 128. gr. vvl. Var það því niðurstaða Fjármálaeftirlitsins að bjóða [A] að ljúka málinu með sátt þann 21. ágúst 2009.

Í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar felst í þriðja lagi að gæta skuli hófs við beitingu þess úrræðis sem er valið.

Samkvæmt 3. mgr. 141. gr. vvl. er Fjármálaeftirlitinu heimilt að leggja stjórnvaldssektir á bilinu 50 þúsund krónur til 50 milljóna króna á lögaðila vegna brots á 128. gr. vvl. Í máli [A] var sveitarfélaginu gert að greiða 1.300.000 króna í stjórnvaldssekt eftir að sveitarfélagið hafnaði sáttarboði Fjármálaeftirlitsins að fjárhæð 650.000 krónur.

Í 3. mgr. 141. gr. vvl. segir að við ákvörðun sekta skuli m.a. tekið tillit til alvarleika brots, hvað það hefur staðið lengi, samstarfsvilja hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot er að ræða. Í tilviki [A] var lista yfir fruminnherja ekki skilað til Fjármálaeftirlitsins fyrr en þann 5. júní 2009, en þá voru liðnir rúmlega 16 mánuðir frá því að útgefandanum bar að skila listanum til Fjármálaeftirlitsins. Þá hafði Fjármálaeftirlitinu ekki borist listi yfir aðila fjárhagslega tengda fruminnherjum. Að auki var um ítrekað brot að ræða af hálfu [A]. Verður því að telja að hófs hafi verið gætt við ákvörðun stjórnvaldssektarfjárhæðar í máli [A].

2. [...]

Fjármálaeftirlitið hefur sett sér viðmið varðandi sektar- fjárhæðir vegna brota sem tilgreind eru í 1.-45. tl. 1. mgr. 142. gr. vvl. og eru þau að finna í trúnaðarskjali sem stjórn og hlutaðeigandi starfsmenn Fjármálaeftirlitsins hafa aðgang að. Þar kemur m.a. fram að viðmiðunarfjárhæð vegna brots lögaðila á 128. gr. vvl. er 3 milljón króna. Afrit af skjali Fjármálaeftirlitsins er meðfylgjandi bréfi þessu.

3. [...]

Í máli [A] og [X] var byggt á þeim lögbundnu sjónarmiðum sem fram koma í 3. mgr. 141. gr. vvl. Þessi lögbundnu sjónarmið eru alvarleiki brots, hvað brot hefur staðið lengi, samstarfsvilji hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot er að ræða. Við ákvörðun um vægi framangreindra sjónarmiða komst Fjármálaeftirlitið að þeirri niðurstöðu að tímalengd brots hefði mest vægi við ákvörðun sektarfjárhæðar. Er það með vísan til þess að brot viðkomandi á 128. gr. vvl. felst í því að virða ekki tímamörk varðandi skil á innherjalistum. Fjármálaeftirlitið hafði þó jafnframt til hliðsjónar aðra þætti sem vísað er til í 3. mgr. 141. gr. vvl.

Megininntakið í jafnræðisreglu stjórnsýslulaga er að við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Fjármálaeftirlitið telur sig hafa virt jafnræðisreglu stjórnsýslulaga með því að bjóða öllum þeim sem gerðust brotlegir við 128. gr. vvl. að ljúka máli með sátt. Sá 150.000 króna munur sem er á fjárhæðum sáttarboðs [A] annars vegar og [X] hinsvegar, skýrist af því að brot viðkomandi höfðu staðið mislengi. Þannig hafði [A] ekki skilað listum yfir fruminnherja og aðila fjárhagslega tengdum fruminnherjum i rúmlega 16 mánuði, eða frá 2. ágúst 2007. [X] hafði hinsvegar ekki skilað lista yfir fruminnherja i tæplega 19 mánuði og lista yfir aðila fjárhagslega tengdum fruminnherjum frá desember 2006. Umsvif sveitarfélaganna með viðskipti verðbréfa á markaði voru ekki höfð til hliðsjónar við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um fjárhæð sáttarboðs.“

Með bréfi til A, dags. 5. nóvember 2010, gaf ég sveitarfélaginu kost á að senda athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af svarbréfi Fjármálaeftirlitsins. Athugasemdir bárust mér 22. nóvember 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og atvik málsins.

Það liggur fyrir í máli A að sveitarfélaginu var tilkynnt sú afstaða Fjármálaeftirlitsins með bréfi, dags. 18. janúar 2010, að sveitarfélagið hefði brotið gegn 128. gr. laga nr. 108/2007 með því að skila ekki innherjalista a.m.k. á 6 mánaða fresti en sveitarfélagið hefði skilað síðast innherjalista til Fjármálaeftirlitsins hinn 2. ágúst 2007 áður en stofnunin hóf afskipti af málinu með bréfi til sveitarfélagsins 20. maí 2009. Í bréfinu kom fram að stjórn Fjármálaeftirlitsins hefði metið það svo að brot A félli undir 42. tölul. 1. mgr. 141. gr. laga um verðbréfaviðskipti. Við ákvörðun fjárhæðar stjórnvaldssektar hefði verið litið til þess hve „lengi brot hefði varað“ og sambærilegra mála. Með hliðsjón af framangreindu þætti hæfilegt að gera A stjórnvaldssekt að fjárhæð 1.300.000 kr. Í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín frá 4. nóvember 2010 kemur fram að í máli A hafi verið byggt á þeim lögbundnu sjónarmiðum sem koma fram í 3. mgr. 141. gr. laga nr. 107/2008. Þessi lögbundnu sjónarmið séu alvarleiki brots, hvað brot hafi staðið lengi, samstarfsvilji hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot hafi verið að ræða. Við ákvörðun um vægi þessara sjónarmiða hafi Fjármálaeftirlitið komist að þeirri niðurstöðu að tímalengd brots hefði mest vægi við ákvörðun sektarfjárhæðar. Sé það með vísan til þess að brot viðkomandi á 128. gr. laganna felist í því að virða ekki tímamörk varðandi skil á innherjalistum. Fjármálaeftirlitið hefði þó jafnframt haft til hliðsjónar aðra þætti sem vísað er til í 3. mgr. 141. gr. Í skýringum Fjármálaeftirlitsins kemur þó skýrt fram að umsvif A með viðskipti verðbréfa á markaði hafi ekki verið höfð til hliðsjónar við ákvörðun stofnunarinnar. Að þessu virtu er ljóst að af hálfu stofnunarinnar var ekki litið til þeirra sjónarmiða sem fram komu í andmælum A við meðferð málsins um að umsvif sveitarfélagsins á skuldabréfamarkaði hafi verið lítil sem engin.

Athugun mín á máli þessu beinist samkvæmt framangreindu að lögmæti ákvörðunar stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá 18. janúar 2010 um að leggja stjórnvaldssekt á sveitarfélagið A að upphæð kr. 1.300.000 á grundvelli 3. mgr. 141. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti. Í álitinu beini ég sjónum mínum að því hvort það hafi verið í samræmi við lög að Fjármálaeftirlitið ákvarðaði fjárhæð sektarinnar án tillits til umsvifa A með viðskipti verðbréfa á markaði eins og upplýst er í skýringum stofnunarinnar til mín frá 4. nóvember 2010.

2. Var ákvörðun Fjármálaeftirlitsins i samræmi við lög?

Lög nr. 108/2007 gilda um verðbréfaviðskipti. Í XIII. kafla laganna eru ákvæði er lúta að meðferð innherjaupplýsinga og viðskiptum innherja. Í 128. gr. eru ákvæði um innherjaskrá. Í 1.-6. tölul. 1. mgr. 128. gr. kemur fram að útgefandi skuli senda Fjármálaeftirlitinu, í því formi sem stofnunin ákveður, upplýsingar um fruminnherja og tímabundna innherja, þ.e. heiti útgefanda, skipulegan verðbréfamarkað þar sem fjármálagerningar útgefanda hafa verið teknir til viðskipta eða þar sem óskað hefur verið eftir að þeir yrðu teknir til viðskipta eða markaðstorg fjármálagerninga (MTF) þar sem verslað er með viðkomandi fjármálagerninga, nafn, kennitölu og heimilisfang innherja, tengsl innherja við útgefanda, ástæðu skráningar innherja og nöfn aðila sem eru fjárhagslega tengdir innherja. Í 2. mgr. 128. gr. er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið skuli halda skrá yfir fruminnherja og tímabundna innherja. Því sé heimilt að kveða nánar á um upplýsingar sem veittar skuli samkvæmt 1. mgr. Allar breytingar á upplýsingum samkvæmt 1. mgr. skuli tilkynntar Fjármálaeftirlitinu þegar í stað. Þá segir í greininni: „Endurskoðaðan lista yfir innherja skal senda Fjármálaeftirlitinu eigi sjaldnar en á sex mánaða fresti“. Í lokamálsgrein 128. gr. kemur fram að upplýsingar um fruminnherja í innherjaskrá Fjármálaeftirlitsins skuli gerðar opinberar með þeim hætti sem Fjármálaeftirlitið ákveður.

Í XV. kafla laga nr. 108/2007 eru ákvæði um viðurlög. Í 141. gr. er mælt fyrir um stjórnvaldssektir. Í 42. tölul. 1. mgr. 141. gr. kemur fram að Fjármálaeftirlitið geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn 128. gr. um innherjaskrá. Í 3. mgr. 141. gr. segir svo:

„Sektir sem lagðar eru á einstaklinga geta numið frá 10 þús. kr. til 20 millj. kr. Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 50 þús. kr. til 50 millj. kr. Við ákvörðun sekta skal m.a. tekið tillit til alvarleika brots, hvað það hefur staðið lengi, samstarfsvilja hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot er að ræða. Ákvarðanir um stjórnvaldssektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins og eru þær aðfararhæfar. Sektir renna í ríkissjóð að frádregnum kostnaði við innheimtuna. Séu stjórnvaldssektir ekki greiddar innan mánaðar frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skal greiða dráttarvexti af fjárhæð sektarinnar. Um ákvörðun og útreikning dráttarvaxta fer eftir lögum um vexti og verðtryggingu.“

Verulegar breytingar voru m.a. gerðar á lagareglum um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldssektir með lögum nr. 55/2007 sem breyttu lögum nr. 33/2003 um verðbréfaviðskipti. Þau ákvæði voru síðan tekin upp í lög nr. 108/2007, þ.m.t. ofangreint ákvæði 3. mgr. 141. gr. en það var áður í 3. mgr. 74. gr. laga nr. 33/2003. Í athugasemdum við 1. gr. í greinargerð með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 55/2007 var m.a. gerð grein fyrir þeirri tillögu frumvarpsins að hækka sektarfjárhæðir í umræddum heimildum og þá m.a. hámarkssektir. Um það atriði sagði svo:

„Við mat á hæfilegum hámarkssektum verður einnig að hafa í huga umfang viðskipta á fjármálamarkaði. Fjárhæðir í viðskiptum á fjármálamarkaði eru gríðarlegar dag hvern. Hagnaður af einum viðskiptum getur numið margfaldri þeirri fjárhæð,sem gert er ráð fyrir að stjórnvaldssektir geti hæst numið samkvæmt frumvarpinu.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 4036.)

Í framhaldi af þessari umfjöllun er síðan fjallað um þau atriði sem hafa skuli til hliðsjónar við ákvörðun sekta og tekið fram að upptalning ákvæðisins sé ekki tæmandi, en þar komi fram að tekið skuli tillit til alvarleika brots, hvað brot hefur staðið lengi, samstarfsvilja hins brotlega aðila og hvort um er að ræða ítrekað brot. Þarna er um að ræða sömu atriði og nú eru tilgreind í 3. mgr. 141. gr. laga nr. 108/2007. Þess má geta að í athugasemdum við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 108/2007 eru þau ummæli sem lýst var hér að framan úr athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 55/2007 endurtekin. (Alþt. 2007, A-deild, bls. 124 og Alþt. 2006- 2007, A-deild, þskj. 1089, 691. mál.)

Þegar stjórnvald tekur ákvörðun um fjárhæð stjórnvaldssektar þá ber því að byggja slíka ákvörðun á málefnalegum sjónarmiðum og mat þess á gögnum málsins verður að vera forsvaranlegt. Enn fremur ber því að gæta að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Ef ráðið verður af lagaákvæði eða lögskýringargögnum að löggjafinn hafi mælt fyrir um þau matskenndu sjónarmið sem stjórnvald verður að horfa til við ákvörðun um fjárhæð sektar leiðir af meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat að stjórnvaldið verður að draga slík sjónarmið inn í mat sitt.

Af orðalagi 3. mgr. 141. gr. laga nr. 108/2007 og tilvitnuðum lögskýringargögnum verður dregin sú ályktun að við ákvörðun fjárhæðar stjórnvaldssekta beri Fjármálaeftirlitinu að horfa til ýmissa matskenndra efnisþátta. Fjárhæðarmörk stjórnvaldssekta eru mismunandi eftir því hvort þær eru lagðar á einstaklinga eða lögaðila. Stofnunin hefur því tiltekið svigrúm til að meta hversu háar stjórnvaldssektirnar skuli vera að þessu leyti að virtum atvikum hvers máls. Við matið er stofnuninni þó skylt í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat að taka eins og áður greinir tillit til þeirra matskenndu sjónarmiða sem mælt er fyrir um í ákvæðinu, þ.e. alvarleika brots, hvað brot hefur staðið lengi yfir, samstarfsvilja hins brotlega aðila og hvort um ítrekað brot sé að ræða. Áður er fram komið að þessi upptalning á sjónarmiðum sem hafa skal til hliðsjónar við ákvörðun sekta er ekki tæmandi, sbr. einnig orðalagið „m.a.“.

Þegar metið er hvað falli undir orðalagið „alvarleiki brots“ verður m.a. að líta til eðlis brots hverju sinni og umfangs þess. Þegar um er að ræða brot gegn ákvæðum XIII. kafla laganna um meðferð innherjaupplýsinga og viðskipti innherja verður jafnframt sérstaklega að horfa til markmiða þeirra ákvæða og verndarhagsmuna. Í dómi Hæstaréttar frá 17. febrúar 2012 í máli nr. 279/2011 er lagt til grundvallar að reglum um innherjaviðskipti sé ætlað að vernda fjárfesta og trúverðugleika verðbréfamarkaðar og útgefendur fjármálagerninga. Reglurnar séu settar til þess að treysta gegnsæi fjármálamarkaðar, jafnræði fjárfesta og heiðarleika í verðbréfaviðskiptum. Eru þessi sjónarmið í samræmi við 11.- 18., sbr. 43. tölul. formála tilskipunar Evrópuþingsins og Ráðsins 2003/6/EB frá 28. janúar 2003 um innherjasvik og markaðsnotkun (markaðssvik) en þessi tilskipun var innleidd i íslenskan rétt með lögum nr. 31/2005, um breytingu á lögum nr. 33/2003, um verðbréfaviðskipti. Í samræmi við þá skilgreiningu sem fram kemur í 1. gr. tilskipunarinnar er í 120. gr. laga nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, skilgreint að með innherjaupplýsingum sé átt við nægjanlega tilgreindar upplýsingar sem ekki hafa verið gerðar opinberar og varða beint eða óbeint útgefendur fjármálagerninga, fjármálagerningana sjálfa eða önnur atriði og eru líklegar til að hafa „marktæk áhrif á markaðsverð“ fjármálagerninganna ef opinberar væru. Nánari ákvæði um hverjir séu innherjar eru síðan í 121. gr. laganna og er þá horft til þess hvort viðkomandi hefur aðgang að innherjaupplýsingum, býr yfir þeim eða hefur fengið vitneskju um þær vegna nánar tilgreindra aðstæðna. Skrá um innherja samkvæmt 128. gr. laganna er síðan ætlað að upplýsa um hverjir séu í þessari stöðu á hverjum tíma og þá með það að markmiði að aðrir aðilar á markaði með viðkomandi fjármálagerninga og eftirlitsaðilar geti gert sér grein fyrir því ef skráðir innherjar eru að eiga viðskipti og þá m.a. um verðmyndun í þeim viðskiptum. Áherslan er hér á að tryggja jafnræði aðila á markaði að því er varðar upplýsingar sem hafa áhrif á verðmyndun fjármálagerninga og tilefni til viðskipta með þá.

Af þessu leiðir að umfang viðskipta útgefenda fjármálagerninga kann eðli máls samkvæmt að hafa sérstaka þýðingu þegar alvarleiki brots á reglum kaflans, þ.m.t. um skil og endurnýjun upplýsinga um innherja, er metinn. Þetta endurspeglast meðal annars í þeirri umfjöllun í áðurtilvitnuðum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 108/2007 þar sem fjallað er um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja á stjórnvaldsektir og sérstaklega er vísað til þess að hafa verði í huga „umfang viðskipta á fjármálamarkaði“ við mat á „hæfilegum hámarkssektum“ á grundvelli 3. mgr. 141 gr. laganna. Að virtum þeim lagagrundvelli sem lýst hefur verið hér að framan tel ég að við skyldubundið mat Fjármálaeftirlitsins á „alvarleika brots“ í merkingu ákvæðisins, og þá að virtum áðurnefndum verndarhagsmunum að baki reglum um meðferð innherjaupplýsinga, verði að ganga út frá því að stofnuninni kunni að öllu jöfnu að vera skylt að draga inn í mat sitt upplýsingar um eðli og umfang þeirra viðskipta á fjármálamarkaði sem útgefandi verðbréfa hefur haft með höndum þegar fjárhæð stjórnvaldssektar er afmörkuð í tilteknu máli. Á þetta getur reynt við brot gegn ákvæðum XIII. kafla laga nr. 108/2007 um tilkynningarskyldu útgefanda fjármálagerninga vegna innherja og um meðferð innherjaupplýsinga. Skil á listum yfir fruminnherja og tímabundna innherja samkvæmt 2. mgr. 128. gr. laga nr. 108/2007 þjóna nánar tiltekið því markmiði að tryggja gegnsæi á fjármálamarkaði. Slíkir listar hafa að geyma upplýsingar um þá sem teljast til fruminnherja og tímabundinna innherja hjá útgefenda fjármálagerninga á hverjum tíma. Þótt lagaskyldan til að standa skil á upplýsingum í innherjaskrá til Fjármálaeftirlitsins sé ótvíræð hvað sem líður umfangi útgefanda fjármálagerninga verður sjálfstætt í samræmi við þau lagasjónarmið sem rakin eru hér að frama að gæta að umfangi viðskipta útgefandans á fjármálamarkaði, og þá eftir atvikum á nánar skilgreindum mörkuðum eins og skuldabréfamarkaði, komi til þess að taka þurfi afstöðu til fjárhæðar stjórnvaldssektar ef slíkum upplýsingum hefur ekki verið skilað í samræmi við reglur þar um. Alvarleiki slíks brots, þótt um formbrot sé að ræða, kann því að vera afstæður eftir því hve umfangsmikill á markaði hlutaðeigandi útgefandi er á því tímabili sem um ræðir. Sé reyndin sú að engin eða óveruleg viðskipti hafi um tíma átt sér stað með þá fjármálagerninga sem eru tilefni tilkynningarskyldunnar þarf, ef til ákvörðunar sektar kemur, að taka afstöðu til þess hvaða verndarhagsmunum hefur verið raskað. Með því er í samræmi við jafnræðisreglu einnig gerður eðlilegur greinarmunur við mat á alvarleika brota á milli þeirra útgefanda fjármálagerninga sem eru hlutfallslega umsvifamiklir á markaði og þeirra sem eru það í minna mæli. Þannig verður fjárhæð sektar fyrir vanrækslu á skilum innherjaskrár ekki alfarið bundin við hlutlægt viðmið um þann tíma sem liðið hefur frá því að skránni bar að skila eins og virðist hafa verið reyndin í máli A og þá m.a. í samanburði við mál X.

Í bréfi lögmanns A til Fjármálaeftirlitsins 27. október 2009 kemur fram að sveitarfélagið hafi fallið undir lög um verðbréfaviðskipti um skil á listum yfir innherja vegna skuldabréfaútboðs sem hefði farið fram síðla árs 1999. Z hefði keypt bréfin í ársbyrjun 2000. Um hefði verið að ræða skuldabréfaflokk sem gefinn hefði verið út til 20 ára og upphaflega að fjárhæð 100 milljónir króna. Samkvæmt lánayfirliti sem Þ tók saman hefðu eftirstöðvar skuldabréfaflokksins í árslok 2008 verið kr. 51.287.820. Engin viðskipti hefðu átt sér stað síðustu þrjú árin með bréfin í umræddum flokki samkvæmt upplýsingum frá tilteknum manni hjá kauphöllinni. Síðar í bréfinu kemur fram að óhjákvæmilegt sé að stjórn stofnunarinnar geri grein fyrir því hvernig á því standi að A, sem „hvergi [hafi] komið nærri markaðsviðskiptum á umliðnum misserum“, hafi fengið sambærilega úrlausn og X sem væri virkur aðili á markaði með verðbréf. Ekki verður annað ráðið af skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín en að það eina sem ráðið hafi muninum á fjárhæð sektar sem miðað var við í tilviki X annars vegar og var hins vegar ákveðin hjá A hafi verið mismunandi tímalengd þeirrar vanrækslu sem stofnunin taldi vera á skilum sveitarfélaganna á upplýsingum í innherjaskrá.

Samkvæmt þessu og framangreindu liggur því fyrir, eins og rakið er í kafla IV.2 hér að framan, að Fjármálaeftirlitið leit ekki til þeirra sjónarmiða sem fram komu í andmælum lögmanns A við meðferð málsins um takmörkuð umsvif sveitarfélagsins á fjármálamarkaði en þar er m.a. vísað til þess að engin viðskipti hafi verið með skuldabréf A á því tímabili sem liggi til grundvallar sektarákvörðunni. Að virtum þeim lagasjónarmiðum sem að framan eru rakin, og stofnuninni var skylt að mínu áliti að líta til við beitingu 3. mgr. 141. gr. laga nr. 108/2007, er það niðurstaða mín að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að leggja stjórnvaldssekt á A að fjárhæð 1.300.000 kr. hafi, eins og atvikum var háttað, ekki verið í samræmi við lög. Komi til þess að málið verði endurupptekið af hálfu Fjármálaeftirlitsins þarf jafnframt sjálfstætt að taka afstöðu til þess hvaða áhrif þau sjónarmið sem lýst hefur verið hér að framan hafa um það hvort tilefni sé til að beita sektarheimildinni gagnvart A m.a. í ljósi viðbragða sveitarfélagsins og skilum á skrá yfir innherja í kjölfar ábendingar Fjármálaeftirlitsins um að slíkum listum hefði ekki verið skilað.

Að virtri þessari niðurstöðu, og eins og kvörtun máls þessa er úr garði gerð, er í áliti þessu ekki tekin afstaða til annarra þeirra álitaefna sem kunna að hafa vaknað við meðferð Fjármálaeftirlitsins á máli A eða annarra sveitarfélaga sem sættu stjórnvaldssektum vegna brots gegn 2. mgr. 128. gr. laga nr. 108/2007 á umræddum tíma.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem er rakið hér að framan er það niðurstaða mín að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að leggja stjórnvaldssekt á A að fjárhæð 1.300.000 kr. hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til Fjármálaeftirlitsins að stofnunin taki mál A til meðferðar að nýju, komi beiðni þess efnis frá sveitarfélaginu, og hagi úrlausn þess máls í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til stofnunarinnar að hún hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.