Álit

I. Hinn 13. desember 1993 leitaði til mín A og kvartaði yfir því, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefði í úrskurði sínum 4. mars 1993 staðfest þá ákvörðun úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks, frá 3. febrúar 1993, að taka hann "...af atvinnuleysisbótum frá 20. janúar að telja". II. Samkvæmt dagpeningavottorði, dags. 29. janúar 1993, útgefnu af vinnumiðluninni í Reykjavík, hafði síðast verið gefið út dagpeningavottorð til handa A 14. janúar 1993. Í vottorðinu segir, að A hafi komið til skráningar dagana 21. og 29. janúar 1993 og að 20. janúar 1993 hafi A verið "bent á starf (af Iðju) hjá [X] hf." Í óundirritaðri tilkynningu til A, dags. 3. febrúar 1993, segir: "Ágæti viðtakandi. Eins og fram kemur á meðfylgjandi yfirliti höfum við orðið að taka þig af atvinnuleysisbótum frá 20. janúar að telja. Ástæður þessa eru eftirfarandi: Í kjölfar óska frá [X] hf. var þér ásamt nokkrum fleiri bent á starf hjá fyrirtækinu og þér uppálagt að hafa samband við fyrirtækið hið allra fyrsta til að kanna málið. Samkvæmt upplýsingum frá fyrirtækinu lést þú aldrei sjá þig, né heldur hafðir samband með öðrum sannanlegum hætti. [Þar] með fyrirgerðir þú rétti þínum til atvinnuleysisbóta samkv. lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 96/1990 gr. 20 tölulið 6. Réttur þinn til atvinnuleysisbóta getur stofnast að nýju skráir þú þig reglulega á vinnumiðlun í 6 vikur." Með bréfi 8. febrúar 1993 leitaði A til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs út af framangreindri afgreiðslu. Í svarbréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 4 mars 1993, segir: "Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs fjallaði á fundi sínum 1. mars s.l. um bréf [A] dags. 8. febrúar 1993, mótteknu 15. febrúar 1993, og bókaði eftirfarandi: "Ég undirritaður, [A]... kvarta hér með yfir þeirri afgreiðslu sem ég fékk hjá Iðju þann 20. janúar s.l. [Þannig er mál með vexti að ég hef verið atvinnulaus síðan á síðasta ári og fæ atvinnuleysisbætur hjá Iðju], en þann 20. janúar s.l. fæ ég, ásamt fleirum, blað hjá þeim um vinnu hjá [X] hf. og þar er ég beðinn um að hafa samband við verksmiðjuna. Ég hringdi samdægurs í [X] og tala þar við erlendan starfsmann, sem er verkstjóri hjá þeim. Hjá honum fékk ég upplýsingar um kaup og kjör o.fl. og hann fékk nafnið mitt. Ég heyri svo ekkert frá þeim frekar en þar sem ég vissi að fleiri hefðu fengið upplýsingar um vinnu hjá þeim áleit ég að einhver annar aðili hefði fengið vinnuna. Svo gerist það að þegar ég fór að sækja bæturnar miðvikudaginn síðasta þ. 3. þá er mér sagt að ég hafi dottið út af bótum vegna þess að ég hafi neitað vinnu, ég hafi ekki haft samband við [X] svo sannanlegt sé. Yfir þessu vil ég kvarta og læt fylgja með staðfestingu frá Ráðningarskrifstofu Reykjavíkurborgar um það að ég hafi aldrei neitað vinnu. Ég vona bara að þessu verði hægt að breyta og að ég geti fengið þessar bætur sem ég tel mig eiga inni hjá Iðju." Það skal tekið fram að staðfesting sú sem á að fylgja bréfinu var ekki með í umslaginu og var umsækjandi látinn vita um það en hún hefur ekki borist enn. Og í bókun úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks segir: "Miðvikudaginn 20. janúar var [A] ásamt 8 öðrum Iðjufélögum afhent eftirfarandi vinnutilboð: "[X hf.] óskar eftir að ráða mann til framleiðslustarfa nú þegar. Hafið samband við [Y eða Z] í verksmiðjunni. Áríðandi er að þú sinnir þessu tilboði strax." Seinna þennan sama dag hringdi [A] á skrifstofu Iðju, [H] varð fyrir svörum, og tjáði [A] henni að honum f[y]ndist það ósvífni hjá félaginu að afhenda fólki atvinnutilboð þar sem því væri skipað að sinna atvinnutilboði strax. Jafnframt sagðist hann hafa hringt í fyrirtækið og byrjunarlaunin sem boðin voru, væru svo lág að hann geti ekki lifað af þeim. Hann sagðist vera að passa börnin sín og ef hann setti þau á barnaheimili myndu þessi laun ekki duga fyrir þeim kostnaði. Jafnframt sagðist hann vera að leita að vinnu þar sem hann fengi 90-100 þúsund krónur í laun en ekki 54 þúsund eins og boðin voru í [X]. Í ljósi þess að [A] er skráður með eitt stálpað barn á framfæri, sem ekki er á barnaheimilisaldri og búinn að vera atvinnulaus frá því í lok ágúst 1992 en sér samt ekki ástæðu til að sinna vinnutilboði, ákvað úthlutunarnefnd Iðju að taka hann af bótum frá 20 janúar 1993." Í 21. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er upptalning á hverjir eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum í 6. tl. segir m.a.: "Þeir sem neita starfi sem þeim býðst fyrir milligöngu vinnumiðlunar eða á annan sannanlegan hátt, enda sé vinnan heimil að lögum og laun fyrir hana og starfskjör öll í samræmi við gildandi kjarasamninga." Stjórnin staðfestir úrskurð úthlutunarnefndar Iðju um niðurfellingu bóta." III. Hinn 31. janúar 1994 ritaði ég stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bréf og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn sjóðsins skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um, hvaða gögn hefðu legið fyrir, er A var synjað um atvinnuleysisbætur á grundvelli 6. tl. 21. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, og hvort A hefði verið gefinn kostur á að tjá sig um málið, áður en stjórn sjóðsins felldi úrskurð sinn í málinu. Með bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 25. apríl 1994 bárust mér "gögn í bótamáli [A]", sem tekið hafði verið til afgreiðslu í stjórn sjóðsins 1. mars 1993. Í bréfi sjóðsins er tekið fram, að þessi gögn séu bréf [A] frá 8. febrúar 1993, "úrskurður úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta frá Iðju, félagi verksmiðjufólks og úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs". Tilvitnuðum úrskurði úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta Iðju, félags verksmiðjufólks, er beint til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Er hann ódagsettur og ber yfirskriftina "greinargerð vegna höfnunar úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks á frekari atvinnuleysisbótum til [A]". Ég ritaði stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs á ný bréf 28. apríl 1994. Þar vísaði ég til fyrri bréfaskipta minna varðandi kvörtun A og ítrekaði fyrri ósk mína frá 31. janúar 1994, að stjórn sjóðsins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987. Ég ítrekaði óskir mínar með bréfum 27. maí og 23. júní 1994. Þá átti ég fund með formanni stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og tveimur starfsmönnum sjóðsins 27. september 1994 um mál A og um málefni Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í framhaldi af þeim fundi barst mér bréf Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 10. október 1994. Þar var upplýst, að mál A yrði á dagskrá næsta fundar stjórnar sjóðsins. Mér barst síðan bréf Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 10. nóvember 1994, en þar segir: "Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs fjallaði um mál [A] á fundi sínum 31. október 1994 og bókaði eftirfarandi: "Umboðsmaður Alþingis hefur óskað eftir skýringum stjórnar á afgreiðslu hennar á máli [A], Iðju, félagi verksmiðjufólks í Reykjavík sem var á dagskrá 1. mars 1993. Stjórnin byggði afstöðu sína á þeim gögnum sem lágu fyrir við úrskurð og þar kom fram að umsækjandi hafi hafnað vinnu." Þetta tilkynnist hér með." Með bréfi 14. nóvember 1994 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af bréfi Atvinnuleysistryggingasjóðs. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans 18. nóvember 1994. IV. Í áliti mínu, dags. 15. ágúst 1995, gerði ég grein fyrir skipun og heimildum úthlutunarnefnda og hlutverki stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, m.a. að því er lýtur að stjórnsýslueftirliti. Ég benti á, að við ákvörðun og úthlutun bótafjár bæri þessum stjórnvöldum að gæta grundvallarreglna stjórnsýsluréttar um málsmeðferð, sbr. nú ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í álitinu segir: "Á þeim tíma, er stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs afgreiddi mál A, voru í gildi lög nr. 96/1990, um atvinnuleysistryggingar, en með þeim höfðu lög nr. 64/1981, um atvinnuleysistryggingar, með áorðnum breytingum, verið endurútgefin. Lög nr. 96/1990 voru síðan endurútgefin sem lög nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Verður hér á eftir vísað til laga nr. 93/1993 eftir því sem við á. 1. Í IV. kafla laga nr. 93/1993 er að finna ákvæði um úthlutunarnefndir og greiðslu atvinnuleysisbóta. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga nr. 93/1993 er það úthlutunarnefnd, sem hefur á hendi úthlutun bótafjár fyrir hvert félag eða félagasamband. Er nefndin skipuð fimm mönnum, þremur frá því stéttarfélagi eða félagasambandi, sem hlut á að máli, einum frá Vinnuveitendasambandi Íslands og einum frá Vinnumálasambandi samvinnufélaga. Þá segir í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 93/1993: "Úthlutunarnefnd úrskurðar um umsóknir til samþykktar eða synjunar. Hún úrskurðar hvaða hundraðshluta hámarksbóta skal greiða umsækjanda. Allar ákvarðanir varðandi bótarétt skal færa í gerðabók, svo og úrskurði um ágreiningsatriði. Nefndarmenn skulu undirrita gerðabók." Í 3. málslið 1. mgr. 29. gr. laga nr. 93/1993 er síðan gert ráð fyrir, að "umsækjandi um bætur, sem eigi vill una ákvörðun úthlutunarnefndar..., [geti] skotið máli sínu til sjóðsstjórnar". Síðan segir í 2. mgr. 29. gr. laganna: "Sá, sem áfrýja vill máli til sjóðsstjórnar, skal senda henni greinargerð ásamt öllum sömu gögnum, sem lögð höfðu verið fyrir úthlutunarnefnd eða eftir atvikum Tryggingastofnun ríkisins, er þessir aðilar kváðu upp úrskurð sinn. Berist ný gögn, skal málið tekið upp að nýju og úrskurðað, áður en stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs tekur það til afgreiðslu." Loks er í 31. gr. laga nr. 93/1993 tekið fram, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs skuli m.a. fylgjast með störfum úthlutunarnefnda um allt, er atvinnuleysisbætur varðar. Samkvæmt framansögðu er það meðal verkefna stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og úthlutunarnefnda að annast um útreikning og greiðslu atvinnuleysisbóta. Eru aðilum þessum fengnar heimildir að lögum til þess að skera úr um rétt einstakra bótaþega til atvinnuleysisbóta. Þegar mál það, sem kvörtun A lýtur að, var til meðferðar, höfðu stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki öðlast gildi, en lögin komu til framkvæmda 1. janúar 1994. Með lögunum voru lögfestar almennar reglur um meðferð mála í stjórnsýslunni. Þrátt fyrir það verður við það að miða, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs og úthlutunarnefndir hafi verið bundnar af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um meðferð einstakra mála, þar á meðal um það, að mál skuli vera nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. nú 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef ágreiningur er um málsatvik, sem geta haft þýðingu fyrir úrlausn málsins, verður aðili máls að fá tækifæri til þess að tjá sig um þau og koma að frekari upplýsingunum, áður en stjórnvald tekur afstöðu til málsins, sbr. nú 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verður ákvörðun að vera byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Að því er varðar formlegan búning ákvörðunar er mikilvægt að ljóst sé, að stjórnvald hafi tekið ákvörðun um rétt eða skyldu hlutaðeigandi, og hvenær ákvörðun hafi verið birt svo og hverjum, sbr. nú V. kafla laga nr. 37/1993, að því er varðar birtingu ákvörðunar, leiðbeiningar og rökstuðning. 2. Ekki verður séð af gögnum málsins, að A hafi fengið tækifæri til þess að koma að athugasemdum sínum við greinargerð úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks, sem stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs byggði ákvörðun sína á, þegar hún fjallaði um málið á fundi sínum 1. mars 1993, þrátt fyrir að þar hafi komið fram upplýsingar, sem voru honum í óhag og höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Eins og fram kemur í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 10. nóvember 1994, er synjun á greiðslu frekari atvinnuleysisbóta til A á því byggð, að hann hafi "hafnað vinnu". Í 6. tölul. 21. gr. laga nr. 93/1993 er gert ráð fyrir, að hafi hlutaðeigandi hafnað vinnu, sem honum hafi verið boðin "fyrir milligöngu vinnumiðlunar eða á annan sannanlegan hátt", skuli hann ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum. Athugun mín á lögskýringargögnum hefur leitt í ljóst, að sambærilegt ákvæði var í eldri lögum um atvinnuleysistryggingar og kom það fyrst í lög með 5. tölul. 71. gr. laga nr. 26/1936, um alþýðutryggingar, og hljóðaði þá svo: "Staðfestur atvinnuleysissjóður má ekki veita atvinnuleysisstyrk: ... 5. Til þeirra, sem neita vinnu, er þeim býðst að tilhlutun vinnumiðlunarskrifstofu samkvæmt lögum um vinnumiðlun, eða á annan hátt, svo að sannað sé,..." Orðin "eða á annan hátt, svo sannað sé" voru talin nauðsynleg, þar sem vinnumiðlunarskrifstofur störfuðu ekki alls staðar í landinu á þeim tíma, þegar lög nr. 26/1936 voru sett, (sbr. Alþt. 1935, B-deild, dálkur 1547). Um vinnumiðlanir gilda ákvæði laga nr. 18/1985, um vinnumiðlun. Í 2. mgr. 6. gr. laganna er tekið fram, að "í kaupstöðum með 10 þúsund íbúa eða fleiri skulu starfa sérstakar vinnumiðlunarskrifstofur reknar af hlutaðeigandi sveitarfélagi". Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 18/1985 lætur: "Vinnumiðlun... þeim sem atvinnulausir eru og telja sig eiga rétt til bóta samkvæmt lögum nr. [93/1993] um atvinnuleysistryggingar... í té vottorð um skráð atvinnuleysi þess er hlut á að máli enda eigi sá, er vottorðs óskar, lögheimili í sveitarfélagi vinnumiðlunar eða hafi starfað þar þegar hann varð atvinnulaus." Í 2. mgr. ákvæðisins er heimild til þess að setja nánari ákvæði um framkvæmd greinarinnar með reglugerð. Í IV. kafla reglugerðar nr. 129/1986, um vinnumiðlun, er að finna ákvæði um skráningu atvinnulausra. Samkvæmt f-lið 2. mgr. 16 gr. reglugerðar nr. 129/1986 skal meðal annars tilgreina í vottorði: "Hvort umsækjandi hafi neitað vinnu, sem vinnumiðlun hefur boðið honum og skal þá greina hvers konar vinna var boðin og ástæður fyrir synjun." Í dagpeningavottorði því, sem A vísar til í bréfi sínu 8. febrúar 1993 og gefið er út af vinnumiðluninni í Reykjavík, er skráð "nei" í reit, þar sem spurt er, hvort umsækjandi hafi neitað vinnu, sem honum hafi boðist. Í reitnum "aðrar upplýsingar" er ritað: "20/1 Bent á starf (af Iðju) hjá [X] hf." Í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 4. mars 1993, segir, að "staðfesting" sú, sem fylgja hafi átt bréfi A frá 8. febrúar 1993, hafi ekki fylgt "...og var umsækjandi látinn vita um það en hún hefur ekki borist enn". Ekki verður annað ráðið en að með umræddri staðfestingu hafi verið átt við áðurgreint dagpeningavottorð frá vinnumiðluninni í Reykjavík og að það hafi ekki legið fyrir, er stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs staðfesti ákvörðun úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks, um niðurfellingu bóta til A. Þegar litið er til orðalags 6. tölul. 21. gr. laga nr. 93/1993 og forsögu ákvæðisins, verður ekki annað ráðið en að byggja skuli á vottorði frá vinnumiðlun, þar sem þær eru starfandi, um það, hvort vinnu hafi verið hafnað. Það getur svo verið túlkunaratriði, hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi, sem réttlæti höfnun vinnu og tilgreindar eru í 6. tölul. 21. gr. laga nr. 93/1993. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins, hvenær né með hvaða hætti stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi vakið athygli A á því, að umrætt vottorð hefði ekki fylgt eða hverjar yrðu afleiðingar þess fyrir framhald málsins, að það bærist ekki stjórn sjóðsins. Hefði slíkt verið unnt með því að veita hæfilegan frest til þess að leggja fram vottorðið eða með því að leita eftir heimild frá A til þess að afla þess frá vinnumiðluninni í Reykjavík. Það er skoðun mín, að slík málsmeðferð hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og ekki þurft að íþyngja meðferð málsins. Samkvæmt framansögðu var A ekki gefinn kostur á að koma að andmælum sínum við greinargerð úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks, eða koma að frekari upplýsingum um málsatvik, en stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs lagði greinargerðina til grundvallar því, að A hefði "hafnað vinnu". Er ástæða til þess að gagnrýna þessa málsmeðferð, þar sem greinargerðin byggði að stórum hluta á frásögn eins starfsmanns úthlutunarnefndarinnar. Þá láðist stjórn sjóðsins að sjá til þess, að aflað yrði vottorðs frá vinnumiðluninni í Reykjavík um atvinnuleysi A. Það er því skoðun mín, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi ekki vandað meðferð málsins sem skyldi og ekki lagt fullnægjandi grundvöll að þeirri ákvörðun, að staðfesta synjun úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks, um greiðslu atvinnuleysisbóta til A." V. "Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er sú, að undirbúningur að þeirri ákvörðun stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að staðfesta synjun úthlutunarnefndar Iðju, félags verksmiðjufólks, um greiðslu atvinnuleysisbóta til A, hafi verið ófullnægjandi. Eru það tilmæli mín til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að stjórn sjóðsins taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, en við slíka meðferð ber að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 35. gr. laganna." VI. Með bréfum, dags. 23. febrúar og 2. apríl 1996, óskaði ég eftir því við stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um, hvort A hefði leitað til stjórnarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Auk þess hélt ég fund með hluta stjórnar og starfsfólks Atvinnuleysistryggingasjóðs hinn 4. júní 1996, þar sem meðal annars var rætt um framangreint mál. Svar Atvinnuleysistryggingasjóðs barst mér 21. júní 1996. Þar segir: "1. Mál [A] var tekið til umfjöllunar í september sl. af stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs skv. áliti Umboðsmanns og beiðni [A] dags. 23. ágúst 1995. Stjórnin ákvað að fela úthlutunarnefnd fyrir Iðju að úrskurða um bótarétt hans fyrir það tímabil sem um var deilt, en nefndin hafði áður hafnað greiðslu bóta. Ákvörðun stjórnar var tilkynnt nefndinni skriflega í september 1995, en ekki barst svar frá henni fyrr en 1. nóvember s.á. Í bréfi til stjórnar neitaði nefndin að úrskurða um bótarétt [A] og vísaði til ummæla í áliti Umboðsmanns um að stjórn sjóðsins ætti að kveða upp úrskurð. Þá úrskurðaði stjórn, að [A] ætti rétt á bótum það tímabil sem hann var atvinnulaus og skráði sig hjá vinnumiðlun, eftir að úthlutunarnefnd hafði fellt hann af bótum vegna meintrar höfnunar á vinnutilboði. Jafnframt var sent bréf til úthlutunarnefndar og hún áminnt um að fara að tilmælum stjórnar og þeim lagaákvæðum sem hún ætti að starfa eftir. [A] var tilkynntur úrskurður stjórnar með bréfi í desember 1995 og þann 29. desember óskaði hann að málið væri tekið að nýju til meðhöndlunar þ.s. hann hafði einnig gert kröfu um miskabætur og dráttarvexti, en hún var ekki tekin til greina. Auk þess sem hann hafði athugasemdir við framkomu starfsmanna úthlutunarnefndar. Í janúar sl. var fjallað um málið að nýju í stjórn og hafnað að verða við kröfu um miskabætur og dráttarvexti þ.s. ekki væri lagaheimild til greiðslu þeirra í lögum nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar. [...] 3. Stjórn sjóðsins ákvað að halda sérstök námskeið fyrir úthlutunarnefndir og aðra sem koma að afgreiðslu bóta í byrjun árs um ákvæði stjórnsýslulaga og þýðingu laganna fyrir störf þeirra, m.a. vegna álits Umboðsmanns í ofangreindum málum og hefur skýrsla um námskeiðin þegar verið send."