Álit

I. Hinn 5. apríl 1995 leitaði A til mín og kvartaði yfir því, að honum hefði verið synjað um leiðréttingu á greiðslu "barnadagpeninga" með úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 27. mars 1995 og að form og efni úrskurðarins hefði ekki verið í samræmi við 4. og 5. tölulið 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. II. Í bréfi, er A ritaði úthlutunarnefnd Dagsbrúnar 16. febrúar 1995, vísaði hann til synjunar, sem hann hafði fengið fyrr um daginn á skrifstofu nefndarinnar, um leiðréttingu á greiðslu atvinnuleysisbóta aftur í tímann vegna tveggja barna sinna, sem honum hefði verið skylt að greiða meðlag með. Síðan segir í bréfi A: "Það er skoðun mín, að réttur minn til leiðréttingar á umræddum bótagreiðslum, geti ekki ráðist af því hvort ég er í skuld við Innheimtustofnun sveitarfélaga eða ekki. Þá vil ég árétta að það hlýtur að vera fyrir handvömm hjá úthlutunarnefnd Dagsbrúnar að mér voru ekki ákveðnar atvinnuleysisbætur á réttum grundvelli. Ég hef fengið það staðfest hjá [...] hjá Vinnumiðlun Kópavogs að þær upplýsingar hafi legið fyrir frá upphafi hjá Vinnumiðlun Kópavogs að ég ætti börn. Ég var spurður að þessu fyrsta skiptið sem ég sneri mér til Vinnumiðlunar Kópavogs og bókað var eftir mér að ég ætti tvö börn sem ég hefði ekki forsjá yfir. Þessi mistök eru því ekki mér að kenna. Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óska ég hér með eftir því, að mér verði veittur rökstuðningur í samræmi við 22. gr. laganna fyrir synjun úthlutunarnefndar, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar. Ég óska eftir að fá rökstuðning sendan á heimili mitt ásamt nauðsynlegum gögnum til að bera málið undir Atvinnuleysistryggingasjóð, skv. 29. gr. laga nr. 93/1993 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993." Í svarbréfi úthlutunarnefndar Dagsbrúnar, dags. 28. febrúar 1995, segir: "Bréf þitt dagsett 16. febrúar sl. var tekið fyrir á fundi úthlutunarnefndar Dagsbrúnar föstudaginn 24. febrúar sl. Sú ákvörðun að greiða meðlagsskuldugum foreldrum ekki dagpeninga vegna barna þeirra er ekki frá úthlutunarnefnd Dagsbrúnar komin. Hvorki fyrr né síðar. Hér er um að ræða starfsreglur Atvinnuleysistryggingasjóðs og þar af ber þér að snúa þér með erindi þitt til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs Suðurlandsbraut 24. Formaður stjórnar er [...]. Í bréfi þínu óskar þú eftir rökstuðningi við synjun á bótum. Engin synjun þessa efnis hefur nokkru sinni frá úthlutunarnefnd Dagsbrúnar komið svo við bendum þér eins og starfsfólk Dagsbrúnar hefur ítrekað einnig gert að snúa þér til réttra aðila." Með stjórnsýslukæru, dags. 13. mars 1995, skaut A afgreiðslu úthlutunarnefndar Dagsbrúnar til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í kærunni segir: "1. Hér með kæri ég synjun úthlutunarnefndar Dagsbrúnar um að leiðrétta aftur í tímann vangreiddar bætur til mín, vegna þeirrar staðreyndar, að aldrei hefur verið tekið tillit til þess við ákvörðun bótafjárhæðar að ég á tvö börn, sem ég er meðlagsskyldur með. Það er skoðun mín, að réttur minn til leiðréttingar á umræddum bótagreiðslum, geti ekki ráðist af því hvort ég er í skuld við Innheimtustofnun sveitarfélaga eða ekki. Þá vil ég árétta að það hlýtur að vera fyrir handvömm hjá úthlutunarnefnd Dagsbrúnar að mér voru ekki ákvarðaðar atvinnuleysisbætur á réttum grundvelli. Ég hef fengið það staðfest hjá [...] hjá Vinnumiðlun Kópavogs að þær upplýsingar hafi legið fyrir frá upphafi hjá Vinnumiðlun Kópavogs að ég ætti börn. Ég var spurður að þessu fyrsta skiptið sem ég snéri mér til Vinnumiðlunar Kópavogs og bókað var eftir mér að ég ætti tvö börn sem ég hefði ekki forsjá yfir. Þessi mistök eru því ekki mér að kenna, heldur ónógrar rannsóknar úthlutunarnefndar Dagsbrúnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. 2. Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óskaði ég eftir því, að úthlutunarnefnd Dagsbrúnar veitti mér rökstuðning í samræmi við 21. og 22. gr. laganna fyrir synjun úthlutunarnefndar, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar. Með bréfi, dags. 28. febrúar 1995, bárust mér svör úthlutunarnefndar Dagsbrúnar. Þar er ekki að finna rökstuðning í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar er einungis vísað til þess að málið sé leyst á grundvelli starfsreglu frá Atvinnuleysistryggingasjóði án þess að gerð sé grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli nefnd starfsregla byggist. Samkvæmt lögum nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar er stjórnsýslan á sviði atvinnuleysistrygginga í meginatriðum á tveimur stjórnsýslustigum, annars vegar er um að ræða úthlutunarnefndir sem eru á lægra stjórnsýslustigi, og hins vegar er um að ræða stjórn atvinnuleysistryggingasjóðs á æðra stjórnsýslustigi, sbr. 29. gr. laganna. Þar sem úthlutunarnefnd Dagsbrúnar synjaði erindi mínu, í skjóli stjórnsýsluvalds sem hún hefur lögum samkvæmt, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 93/1993, átti ég sjálfstæðan rétt til rökstuðnings frá úthlutunarnefnd Dagsbrúnar skv. 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hér með óska ég eftir því, með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 29. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar, að stjórn atvinnuleysistryggingasjóðs staðfesti að úthlutunarnefnd hafi brotið rétt minn til rökstuðnings umræddrar synjunar, sbr. 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993." Svar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs barst A í bréfi, dags. 5. apríl 1995, en þar segir: "Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs fjallaði á fundi sínum 27. mars 1995 um stjórnsýslukæru yðar og bókaði eftirfarandi: "Lögð fram stjórnsýslukæra dags. 13. mars 1995, frá [A],..., Verkamannafélagið Dagsbrún. Í kærunni óskar umsækjandi eftir leiðréttingu á greiðslu barnadagpeninga sem hefur verið hafnað vegna skuldar hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga. Stjórnin óskaði eftir greinargerð í mars 1993 frá lögfræðingi vegna sambærilegs máls: Í greinargerð lögfræðingsins segir: "Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs óskaði eftir því á 368. fundi sínum þ. 29.03. sl. að undirrituð gæfi álitsgerð um túlkun á 2. mgr. 23. gr. l. 96/1990 um atvinnuleysistryggingar, þar sem fjallað er um dagpeningaviðbót vegna barna á framfæri. Eldri ákvæði. Ákvæði um dagpeningaviðbót vegna barna var í lögum nr. 29/1956 um atvinnuleysistryggingar, 18. gr. Átti að greiða viðbót fyrir hvert barn, allt að þremur, yngra en 16 ára, sem var á fullu framfæri bótaþegans. Með brbl. nr. 81/1968 var sú breyting gerð á 18. gr. að greiða skal fyrir "hvert barn á framfæri yngra en 16 ára þar með talin börn utan heimilis sem bótaþegi sannanlega greiðir með samkvæmt meðlagsúrskurði eða skilnaðarleyfisbréfi". Sama orðalag er í lögum nr. 57/1973 um atvinnuleysistryggingar, 18. gr. Í l. nr. 64/1981, um atvinnuleysistryggingar, 23. gr., hefur orðalagið breyst, greiða skal "bótaþegum, sem hafa börn sín yngri en 17 ára á framfæri á heimili sínu eða greiða sannanlega með þeim meðlag utan heimilis, 4% af framangreindum launum með hverju barni". Aldursmarkið hækkaði í 18 ár með l. nr. 79/1986. Núgildandi ákvæði. Í lögum nr. 96/1990 um atvinnuleysistryggingar segir nú í 2. mgr. 23. gr. að greiða skuli "bótaþegum, sem hafa börn sín yngri en 18 ára á framfæri á heimili sínu eða greiða sannanlega með þeim meðlag utan heimilis 4% af framangreindum launum með hverju barni". Bótaþegi sem hefur börn sín á framfæri fær því barnadagpeningaviðbót til framfærslu þeirra. Skv. greininni eru börn á framfæri annars vegar talin vera börn bótaþegans sem búa á heimili hans, hins vegar börn hans utan heimilis sem hann sannanlega greiðir meðlag með. Í báðum tilfellum þurfa börnin að vera yngri en 18 ára. Túlkun. Lögin kveða á um að bótaþegi þurfi sannanlega að hafa greitt meðlag með barni sínu til þess að eiga rétt á viðbót vegna framfærslu þess. Þetta er túlkað svo, að ekki sé nægjanlegt að meðlagsúrskurður liggi fyrir. Viðkomandi verði að hafa greitt með barninu, þ.e. framfært það í raun, haft af því kostnað, til þess að eiga rétt á dagpeningaviðbótinni. Hann verði einnig að geta sannað að greiðsla hafi átt sér stað. Framkvæmd. Þeirri vinnureglu hefur verið beitt hjá Atvinnuleysistryggingasjóði að dagpeningaviðbótin er greidd bótaþega skuldi hann minna en 6 mánuði. Hafi bótaþegi ekki greitt meðlag í 6 mánuði fellur dagpeningaviðbótin hins vegar niður, nema bótaþegi hafi að undanförnu verið að borga inn á skuldina. Ekki hefur verið talið unnt, af ýmsum praktískum ástæðum, að leggja fyrir úthlutunarnefndir að greiða dagpeningaviðbótina til Innheimtustofnunar sveitarfélaga til lækkunar á skuld bótaþegans. Ákvæði í lögum um almannatryggingar. Sambærilegt ákvæði er í 33. og 45. gr. l. nr. 67/1971 um almannatryggingar, þar sem fjallað er annars vegar um slysadagpeninga, hinsvegar um sjúkradagpeninga. Þar er kveðið á um rétt til dagpeningaviðbótar vegna barna á framfæri, þar með talin börn utan heimilis sem hinn slasaði/umsækjandi "sannanlega greiðir samkvæmt meðlagsúrskurði eða skilnaðarleyfisbréfi". Tryggingaráð setti þá reglu á 1163. fundi sínum, þ. 16.12.'88, að dagpeningaviðbótin skuli greidd umsækjanda sjálfum ef hann skuldi minna en 6 mánuði en ella skuli greiða dagpeningaviðbótina til Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Eldri bókun tryggingaráðs um sama efni var frá 851. fundi tryggingaráðs, þ. 19.02.75. Samantekt. Framkvæmd Atvinnuleysistryggingasjóðs á 2. mgr. 23. gr. l. 96/1990, varðandi greiðslu dagpeningaviðbótar vegna barna utan heimilis sem meðlag er greitt með, er í samræmi við ákvæðið."" III. Ég óskaði eftir því með bréfi, dags. 19. apríl 1995, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs gerði grein fyrir því, hvort hún teldi úrskurð sinn frá 5. apríl 1995 uppfylla skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef svo væri ekki, mæltist ég til þess, að stjórn sjóðsins tæki málið til meðferðar og úrskurðar á ný. Teldi stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs úrskurð sinn aftur á móti í samræmi við 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, óskaði ég eftir því að mér yrðu látin í té gögn málsins og stjórn sjóðsins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Í svarbréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 12. júlí 1995 segir: "Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur tekið fyrir á fundi sínum bréf yðar vegna kvörtunar [A],.... Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs telur að ofangreindur aðili eigi ekki rétt á greiðslu dagpeninga á grundvelli laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar vegna tveggja barna sinna þrátt fyrir meðlagsskyldu þar sem hann greiðir ekki sannanlega með þeim meðlag. Afstaða stjórnar var rökstudd ítarlega í bréfi til [A] dags. þann 5. apríl sl. þar sem dregin var saman niðurstaða úr greinargerð lögfræðings sem óskað var eftir 1993 vegna sambærilegs máls. Vísað til þess bréfs í heild sinni. Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs telur úrskurð sinn í máli [A] uppfylla skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem krafa hans var greind í upphafi úrskurðar og í henni fólst efni það sem var til úrlausnar þar með hin kærða ákvörðun. Sérstakt yfirlit yfir málsatvik og ágreiningsefni málsins er ekki að finna í úrskurðinum þar sem lýsing atvika var talin fullnægjandi í kröfugerð. Rökstuðningur fyrir efnislegri niðurstöðu í málinu er ítarlegur og í lokin er aðalniðurstaða dregin saman í sérstakri samantekt. Hvað varðar lið nr. 2 í bréfi [A] til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs var ekki tekin sérstök afstaða til hans í úrskurði stjórnarinnar á annan hátt en þann að bæta úr þeim skorti á rökstuðningi sem kvartað er yfir í bréfinu. Ákvarðanir úthlutunarnefnda atvinnuleysisbóta eru kæranlegar til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs skv. 29. gr. laga nr. 93/1993 en stjórnin skal einnig fylgjast með störfum úthlutunarnefnda sbr. 31. gr. s.l. Þegar kvartanir vegna starfa úthlutunarnefnda berast Atvinnuleysistryggingasjóði er brugðist með þeim með athugasemdum við starfsmenn nefndanna og nefndirnar í heild, beint frá skrifstofu atvinnuleysistryggingasjóðs á grundvelli 31. gr. Jafnframt er viðkomandi ákvörðun tekin efnislega til endurskoðunar og bótaþega kynntur úrskurður um það. Skv. 29. gr. laga nr. 93/1993 er það ákvörðun úthlutunarnefndar um bætur sem er kæranleg og það er sú ákvörðun sem stjórn sjóðsins hefur hingað tekið til umfjöllunar. Fallast verður á það með [A] að bréf úthlutunarnefndar Dagsbrúnar, dags. 28. febrúar 1995, uppfyllir ekki skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993." Með bréfi, dags. 17. júlí 1995, gaf ég A kost á senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 27. júlí 1995. IV. Í áliti mínu, dags. 1. september 1995, komst ég að þeirri niðurstöðu, að afgreiðsla úthlutunarnefndar Dagsbrúnar hefði verið haldin verulegum formgöllum, og að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefði ekki gætt ákvæða stjórnsýslulaga, um form og efni úrskurða í kærumálum. Í álitinu segir: "Í VI. kafla laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, er að finna ákvæði um úthlutunarnefndir og greiðslu atvinnuleysisbóta. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga nr. 93/1993, sbr. 14. gr. laga nr. 127/1993, er það úthlutunarnefnd, sem hefur á hendi úthlutun bótafjár fyrir hvert félag eða félagasamband. Á grundvelli ákvæðisins hefur félagsmálaráðherra sett reglugerð nr. 150/1995, um sameiningu úthlutunarnefnda atvinnuleysisbóta. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar tekur úthlutunarnefnd nr. 3 til Verkamannafélagsins Dagsbrúnar. Hér á eftir verður vísað til úthlutunarnefndar Dagsbrúnar, þar sem það á við. Í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 93/1993 segir: "Úthlutunarnefnd úrskurðar um umsóknir til samþykktar eða synjunar. Hún úrskurðar hvaða hundraðshluta hámarksbóta skal greiða umsækjanda. Allar ákvarðanir varðandi bótarétt skal færa í gerðabók, svo og úrskurði um ágreiningsatriði. Nefndarmenn skulu undirrita gerðabók." Í 3. málslið 1. mgr. 29. gr. laga nr. 93/1993 er síðan gert ráð fyrir, að "umsækjandi um bætur, sem eigi vill una ákvörðun úthlutunarnefndar..., [geti] skotið máli sínu til sjóðsstjórnar". Loks er í 31. gr. laga nr. 93/1993 tekið fram, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs skuli fylgjast með störfum úthlutunarnefnda um allt, er atvinnuleysisbætur varðar. Samkvæmt framansögðu er það meðal verkefna stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og úthlutunarnefnda að annast um útreikning og greiðslu atvinnuleysisbóta. Eru aðilum þessum fengnar heimildir að lögum til þess að skera úr um rétt einstakra bótaþega til atvinnuleysisbóta. Við meðferð slíkra stjórnsýslumála ber að gæta ákvæða laga nr. 93/1993 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 1. Þegar A lagði fram ósk um leiðréttingu á greiðslu atvinnuleysisbóta 16. febrúar 1995, bar úthlutunarnefnd Dagsbrúnar, í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 27. gr. laga nr. 93/1993, að úrskurða um erindi hans "til samþykktar eða synjunar". Gat nefndin ekki losnað undan skyldu sinni til þess að taka úrlausnarefnið til sjálfstæðrar meðferðar með tilvísun til þess "...að um hafi verið að ræða starfsreglur Atvinnuleysistryggingasjóðs", sem ekki væru frá nefndinni komnar. Úthlutunarnefnd Dagsbrúnar tilkynnti A niðurstöðu sína með bréfi, dags. 28. febrúar 1995. Í þeirri tilkynningu bar úthlutunarnefnd Dagsbrúnar að gæta fyrirmæla 1. og 2. töluliðs 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um það, að veita leiðbeiningar um rétt A til þess að fá ákvörðun nefndarinnar rökstudda og um rétt hans til þess að bera málið undir stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs samkvæmt 3. málslið 1. mgr. 29. gr. laga nr. 93/1993 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hér er einnig rétt að vekja athygli á rétti málsaðila samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að krefjast þess, að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega, hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni, þegar hún var tilkynnt. Þá eru í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 tilgreind þau lágmarksskilyrði, sem ávallt verða að koma fram í rökstuðningi. Þannig skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna, sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á og ef ákvörðun byggist á lögskýringu, sem ekki er almennt þekkt á umræddu sviði, ber að gera stuttlega grein fyrir henni (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3302-3303). Að því marki, sem ákvörðun er byggð á mati, skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum, sem ráðandi voru við matið. Þá segir í 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, að þar sem ástæða sé til, skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik, sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Samkvæmt þessu ber stjórnvaldi að láta í té skriflega greinargerð um þau atriði, sem réðu úrlausn málsins. Um það, hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera, segir í skýringum við 22. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993: "Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Meiri kröfur verður hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum. Þá er rétt að rökstyðja ítarlega þær ákvarðanir sem eru mjög íþyngjandi." Afgreiðsla úthlutunarnefndar Dagsbrúnar frá 28. febrúar 1995 á kröfu A um rökstuðning var ekki í samræmi við ótvíræð ákvæði 20.-22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningar, sem stjórnvaldi ber að láta í té við birtingu ákvörðunar, um rétt A til rökstuðnings eða um efni rökstuðnings. Var ákvörðun úthlutunarnefndar Dagsbrúnar að þessu leyti haldin verulegum annmörkum. Af þessum ástæðum tel ég rétt, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs geri úthlutunarnefndum grein fyrir skyldum sínum samkvæmt stjórnsýslulögum, sbr. 31. gr. laga nr. 93/1993. 2. Með stjórnsýslukæru, dags. 13. mars 1995, skaut A afgreiðslu úthlutunarnefndar Dagsbrúnar til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Var kæruefnið afmarkað við kröfu A um leiðréttingu á greiðslu atvinnuleysisbóta aftur í tímann vegna tveggja barna hans, sem ekki dvöldu á heimili hans, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 93/1993. Einnig laut kæra A að málsmeðferð úthlutunarnefndar Dagsbrúnar, þar sem ekki hefði verið fylgt ákvæðum 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er fjalla um rökstuðning. Fól kæran í sér skyldu fyrir stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs til þess að endurskoða hina kærðu ákvörðun og taka sjálfstætt til úrlausnar þau efnisatriði, er fólust í kæru A. Var þá sérstaklega mikilvægt, að bætt yrði úr þeim annmörkum, sem voru á málsmeðferð úthlutunarnefndar Dagsbrúnar á málinu. Við meðferð kærumálsins bar stjórn sjóðsins að gæta ákvæða VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er fjallar um stjórnsýslukæru. Kvörtun A lýtur annars vegar að formlegri meðferð Atvinnuleysistryggingasjóðs á málinu og hins vegar því, að hann hafi ekki fengið greidda dagpeningauppbót vegna tveggja barna sinna, sem honum var skylt að greiða meðlag með. Að því er síðara atriðið varðar, er í skýringum stjórnar sjóðsins frá 12. júlí 1995 lýst þeirri afstöðu sjóðsins, að A hafi "...ekki átt rétt á greiðslu dagpeninga á grundvelli laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar vegna tveggja barna sinna þrátt fyrir meðlagsskyldu þar sem hann greiðir ekki sannanlega með þeim meðlag". Mun stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hér hafa haft í huga ákvæði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 93/1993, en þar segir: "Að auki skal greiða bótaþegum, sem hafa börn sín yngri en 18 ára á framfæri á heimili sínu eða greiða sannanlega með þeim meðlag utan heimilis, 4% af framangreindum launum með hverju barni." 3. Í kvörtun sinni heldur A því fram, að úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 5. apríl 1995 hafi ekki verið í samræmi við 4. og 5. tölulið 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er fjallar um form og efni úrskurða í kærumálum. Í ákvæðinu segir: "Úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli skal ávallt vera skriflegur og skulu eftirtalin atriði m.a. koma fram á stuttan og glöggan hátt: 1. Kröfur aðila. 2. Efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hin kærða ákvörðun. 3. Stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins. 4. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls skv. 22. gr. 5. Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð." Í skýringum við 4. og 5. tölulið 31. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir: "Í 4. tölul. er kveðið á um það að rökstyðja beri niðurstöðu máls með þeim hætti sem fyrir er mælt í 22. gr. Eins og fram kemur í athugasemdum við V. kafla frumvarpsins er gengið út frá því að gerðar verði meiri kröfur til þess að rökstuðningur í kærumálum verði skýrari og ítarlegri en í málum á fyrsta stjórnsýslustigi.... Í 5. tölul. kemur fram að aðalniðurstöðu skuli draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð. Mikilvægt er að úrskurðarorðið sé skýrt svo að ljóst megi vera hver réttaráhrif úrskurðurinn hafi. Skýrt þarf að taka fram hvort ákvörðun sé staðfest eða ógilt, hvort máli sé vísað frá eða vísað til nýrrar meðferðar hjá lægra stjórnvaldi, hvort tekin hafi verið ný efnisákvörðun í málinu og þá hver hún sé o.s.frv." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3310.) Samkvæmt framansögðu og í samræmi við þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, að ákvörðun stjórnvalds verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr, svo að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína, bar stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, sem æðra stjórnvaldi, að vanda meðferð málsins. Var það sérstaklega mikilvægt, þar sem verulegir annmarkar voru á meðferð úthlutunarnefndar Dagsbrúnar á málinu. Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 5. apríl 1995 er tekin upp orðrétt bókun frá fundi stjórnar sjóðsins 27. mars 1995. Er þar fyrst greint frá því að stjórnsýslukæra hafi borist frá A. Þá er kæruefninu lýst svo, "... að umsækjandi óski eftir leiðréttingu á greiðslum barnadagpeninga sem hefur verið hafnað vegna skuldar hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga". Þá gerir stjórn sjóðsins grein fyrir því, að hún hafi óskað eftir "...greinargerð í mars 1993 frá lögfræðingi vegna sambærilegs máls." Verður ekki annað ráðið en að greinargerð lögfræðingsins sé tekin upp í heild sinni í úrskurð stjórnar sjóðsins. Fjallar greinargerðin um skýringu á 2. mgr. 23. gr. laga nr. 96/1990, um atvinnuleysistryggingar, en þau lög hafa verið endurútgefin sem lög nr. 93/1993. Önnur atriði geymir úrskurður stjórnar sjóðsins ekki. Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs er ekki gerð grein fyrir málsatvikum með skýrum hætti. Koma í því sambandi ekki fram upplýsingar um, hve lengi A hafi verið skráður atvinnulaus, hve gömul börn hans hafi verið, frá hvaða tíma hann hafi verið meðlagsskyldur og hversu há meðlagsskuld hans hafi verið, en upplýsingar þessar gátu skipt máli við beitingu 2. mgr. 23. gr. laga nr. 93/1993. Þá er í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs ekki vísað til þeirra lagasjónarmiða, sem ákvörðun stjórnar sjóðsins byggist á. Í greinargerð þess lögfræðings, sem vísað er til í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, er gerð grein fyrir skýringu hans á ákvæðum 2. mgr. 23. gr. laga nr. 96/1990. Um framkvæmd ákvæðisins segir, að þeirri vinnureglu hafi verið beitt hjá Atvinnuleysistryggingasjóði, að hafi "bótaþegi ekki greitt meðlag í 6 mánuði [falli] dagpeningaviðbótin... niður, nema bótaþegi hafi að undanförnu verið að borga inn á skuldina". Ég sé ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þau vinnubrögð stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að afla álits lögfræðings um skýringu á framangreindu lagaákvæði. Á hinn bóginn gat stjórn sjóðsins, sem fór með sjálfstætt úrskurðarvald í málinu samkvæmt 29. gr. laga nr. 93/1993, ekki eingöngu vísað til greinargerðar lögfræðingsins, án þess að taka sjálfstæða afstöðu til atvika málsins og skýringar ákvæðisins. Í skýringum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 12. júlí 1995 sem raktar eru í III hér að framan er því haldið fram, að rökstuðningur fyrir efnislegri niðurstöðu í málinu hafi verið ítarlegur og í lokin hafi aðalniðurstaða verið "dregin saman í sérstakri samantekt". Sú sérstaka samantekt sem vísað er til, er niðurstaða áðurgreinds lögfræðings, en þar segir: "Framkvæmd Atvinnuleysistryggingasjóðs á 2. mgr. 23. gr. l. 96/1990, varðandi greiðslu dagpeningaviðbótar vegna barna utan heimilis sem meðlag er greitt með, er í samræmi við ákvæðið." Samantekt þessi fullnægir ekki þeim ákvæðum 5. töluliðar 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðalniðurstöðu skuli draga saman í sérstakt úrskurðarorð. Í niðurlagi bókunar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs er ekki að finna úrskurðarorð stjórnar sjóðsins í því máli, sem til úrlausnar var. Verður því ekki af uppbyggingu og orðalagi bókunarinnar ráðið, að tekin hafi verið með skýrum hætti afstaða til stjórnsýslukæru A. Með sama hætti verður ekki heldur ráðið, á hvaða lagasjónarmiðum sú ákvörðun er byggð, að fella niður dagpeningaviðbótina, en við þá ákvörðun bar að taka afstöðu til markmiðs og tilgangs ákvæðis 2. mgr. 23. gr. laga nr. 93/1993 um greiðslu viðbótarinnar og hvort því yrði náð með öðrum hætti. Við þá úrlausn komu einnig til athugunar ákvæði laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, uppfyllti úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 5. apríl 1995 ekki kröfur 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning og skýrleika niðurstöðu. Vegna þessara annmarka á málsmeðferð og úrlausn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs tel ég rétt að mælast til þess, að stjórn sjóðsins taki kærumál A til meðferðar á ný og gæti þá við meðferð og úrlausn málsins þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan." V. Niðurstöðu mína og tilmæli dró ég saman á eftirfarandi hátt: "Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að einstakar úthlutunarnefndir samkvæmt ákvæðum VI. kafla laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, hafi með höndum stjórnsýslu, er þær skera úr um rétt einstakra bótaþega til atvinnuleysisbóta. Ber þeim við meðferð slíkra mála að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þessu tilefni tel ég brýnt að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs geri einstökum úthlutunarnefndum grein fyrir þýðingu ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fyrir störf þeirra, sbr. 31. gr. laga nr. 93/1993. Í tilefni af framangreindum annmörkum í meðferð og úrlausn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs mælist ég til þess að stjórnin taki mál A til meðferðar á ný, ef fram kemur ósk um það frá honum, og gæti við þá málsmeðferð þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan." VI. Með bréfum, dags. 23. febrúar og 2. apríl 1996, óskaði ég eftir upplýsingum frá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, hvort A hefði leitað til stjórnarinnar á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Auk þess hélt ég fund með hluta stjórnar og starfsfólks Atvinnuleysistryggingasjóðs hinn 4. júní 1996, þar sem meðal annars var rætt um framangreint mál. Svar Atvinnuleysistryggingasjóðs barst mér 21. júní 1996. Þar segir: "2. Með bréfi til Atvinnuleysistryggingasjóðs í október 1995 fór [A] þess á leit að stjórn tæki mál hans að nýju til meðferðar í samræmi við álit Umboðsmanns. Stjórnin fjallaði um málið og fól lögfræðingi sjóðsins að undirbúa það fyrir úrskurð í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 93/1993. Í byrjun desember var óskað skriflega eftir frekari rökstuðningi, gögnum og/eða upplýsingum frá [A] varðandi greiðslu hans á meðlögum og/eða annarri framfærslu með börnum sínum vegna ákvæða 23. gr. laga nr. 93/1993. Í febrúar og mars sl. hafði [A] samband símleiðis og kom á Vinnumálaskrifstofuna og óskaði eftir frekari fresti til að skýra málið fyrir stjórn og að beðið væri með úrskurð þ.t. hann hefði sent svar. Við þessi tækifæri voru honum gefnar ítarlegar leiðbeiningar um hvaða upplýsingar og rökstuðningur gætu haft áhrif á úrskurð stjórnar. Í apríl sl. var beiðni sjóðsins ítrekuð og bíður málið enn afgreiðslu. 3. Stjórn sjóðsins ákvað að halda sérstök námskeið fyrir úthlutunarnefndir og aðra sem koma að afgreiðslu bóta í byrjun árs um ákvæði stjórnsýslulaga og þýðingu laganna fyrir störf þeirra, m.a. vegna álits Umboðsmanns í ofangreindum málum og hefur skýrsla um námskeiðin þegar verið send."