I.
Hinn 27. janúar 1994 bar stjórn A fram kvörtun yfir skipan flugráðs. Taldi stjórnin, að fjórir fulltrúar í flugráði hefðu svo náin tengsl við flugfélagið F hf., sem væri stærsta flugfélag landsins, að þeir væru almennt vanhæfir til setu í flugráði. Fulltrúarnir væru eftirtaldir:
X, formaður flugráðs, en hann væri framkvæmdastjóri hjá F hf.
Y, varaformaður flugráðs, en hann væri flugmaður hjá F hf.
Z, en hann væri flugstjóri hjá F hf.
Þ, fyrrverandi flugstjóri hjá F hf.
Um þýðingu þessara tengsla starfsmanna við F hf. og þann hagsmunaárekstur, sem upp geti komið, segir svo í kvörtun A:
"Á fundum flugráðs eru tekin fyrir ýmis mál er varða flugmál. Fjallað er um málefni einstakra flugrekenda, bæði beint og óbeint. Beint er átt við málefni er varða eingöngu hvert félag og óbeint er átt við t.d. þegar ákvörðun er tekin um skiptingu framkvæmdafjár eða þegar ýmsar almennar vinnureglur eða verðskrár varðandi flugrekendur eru ákveðnar."
II.
Hinn 8. febrúar 1994 ritaði ég samgönguráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sín til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Þá óskaði ég þess, að mér yrðu veittar upplýsingar um tengsl fyrrnefndra manna við F hf., þar á meðal hvort þeir ættu hlut í F hf. eða öðru flugfélagi hér á landi. Loks óskaði ég eftir því að mér yrðu send ljósrit af öllum fundargerðum flugráðs árin 1992 og 1993.
Svör samgönguráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 3. maí 1994, og segir þar meðal annars svo:
"Um flugráð er fjallað í lögum um stjórn flugmála nr. 119/1950. Skv. 1. gr. laganna hefur flugráð á hendi stjórn flugmála undir yfirstjórn ráðherra. Í flugráði skulu vera fimm menn, þrír menn skulu kosnir hlutfallskosningu á Alþingi og ráðherra skipar tvo menn með sérþekkingu á flugmálum og skal annar þeirra vera formaður ráðsins til 8 ára og hinn skipaður til fjögurra ára. Með sama hætti skulu kosnir og skipaðir 5 varamenn í flugráð. Formaður flugráðs var skipaður til 8 ára frá 1. janúar 1988 að telja, en aðrir flugráðsmenn voru skipaðir til 4ra ára frá 1. janúar 1992 að telja. Skipunartími starfandi flugráðs er því til 1. janúar 1996. Um nánari starfshætti flugráðs er fjallað í starfsreglum fyrir flugráð nr. 235/1976.
Um nokkurt skeið hefur ráðuneytið haft til skoðunar hæfisreglur nýrra stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hvort nefndarmenn í nefndum á vegum ráðuneytisins, sem taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna uppfylli þær reglur.
Í því efni hefur skipun [X] sem formanns flugráðs m.a. komið til skoðunar. [X] var fyrst skipaður formaður flugráðs árið 1980 og var endurskipaður formaður frá 1. janúar 1988 til 1. janúar 1996, en hann var varaformaður flugráðs á árunum 1973-1979. [X] var starfsmaður flugmálastjórnar á árunum 1960-1978 og hefur starfað hjá [F hf.] síðan 1978, nú sem framkvæmdastjóri þróunarsviðs.
Helstu verkefni flugráðs eru:
1. Flugráð hefur á hendi stjórn flugmála undir yfirstjórn ráðherra, sbr. 1. gr. laga nr. 119/1950 um stjórn flugmála.
2. Flugráð gerir tillögur til ráðherra um skipun flugmálastjóra, sem starfar undir stjórn flugráðs. Jafnframt gerir flugráð tillögur til ráðherra um ráðningu og skipan fastra starfsmanna flugmálastjóra, sbr. 2. gr. laga nr. 119/1950.
3. Fjallar um starfsemi flugmálastjórnar, þ.m.t. loftferðaeftirlit, 8.-12. gr. starfsreglna fyrir flugráð, nr. 235/1976.
4. Flugmálaáætlun, sbr. 7. gr. starfsreglna fyrir flugráð, nr. 235/1976.
5. Erindi sem samgönguráðuneytið sendir flugráði til umsagnar, sbr. 2. gr. starfsreglna fyrir flugráð, nr. 235/1976, t.d. reglugerðir, gjaldskrár, flugrekstrarleyfi og leyfi til áætlunar- og leiguflugs.
Þegar litið er til lögbundinna verkefna flugráðs og ítarlegrar skoðunar ráðuneytisins á fundargerðum flugráðs síðustu ár er það mat ráðuneytisins að í miklum fjölda mála sem koma til umfjöllunar í flugráði geti komið upp álitamál um hæfi formanns flugráðs á grundvelli nýrra stjórnsýslulaga, sem tóku gildi 1. janúar sl. [X], formaður flugráðs, starfar hjá [F hf.], er framkvæmdastjóri þróunarsviðs fyrirtækisins og er jafnframt hluthafi í fyrirtækinu. Í mjög mörgum tilvikum koma til athugunar og afgreiðslu mál sem tengjast með beinum eða óbeinum hætti [F hf.] eða samkeppnisaðilum þess fyrirtækis, t.d. loftferðaeftirlit, afgreiðsla flugmálaáætlunar og umsagnir um leyfisumsóknir til flugrekstrar og áætlunar- og leiguflugs. Það er því fyrirsjáanlegt að hann verður oft vanhæfur til meðferðar einstakra mála vegna fyrirsvars... í þágu fyrirtækisins.
Með bréfi dags. 18. mars sl. sagði [X] af sér formennsku í flugráði í framhaldi af efasemdum um að hann sem framkvæmdastjóri þróunarsviðs [F hf.] gæti jafnframt gegnt stöðu formanns flugráðs með hliðsjón af stjórnsýslulögum sem tóku gildi 1. janúar sl.
Kvörtun beinist einnig að [Y] og [Z], sem eru varamenn í flugráði og kemur hér til skoðunar að hve miklu marki flugráð hefur til umfjöllunar mál, þar sem vafi getur verið um hæfi flugráðsmanna á grundvelli stjórnsýslulaga.
Á sama hátt og [X] eru þeir starfsmenn [F hf.] og því þegar af þeirri ástæðu eru fyrir hendi aðstæður, sem eru fyrirfram til þess fallnar að draga með réttu óhlutdrægni þeirra í efa.
[Y] hefur verið varaformaður flugráðs frá árinu 1980, skipaður af samgönguráðherra án tilnefningar og hefur starfað sem flugmaður hjá [F hf.] síðan 1978. Hann gegnir nú stöðu formanns flugráðs.
[Z] hefur verið varamaður í flugráði frá árinu 1985, skipaður af samgönguráðherra án tilnefningar og starfar nú sem flugstjóri hjá [F hf.] Jafnframt er [Z] hluthafi í fyrirtækinu að litlu leyti.
Varamenn í flugráði sitja fundi ráðsins, enda skulu þeir boðaðir til setu á fundi flugráðs, með málfrelsi og tillögurétti, sjá nánar 5. gr. starfsreglna fyrir flugráð nr. 235/1976.
[Þ] hefur verið varamaður í flugráði frá árinu 1988, kosinn af Alþingi. Hann er fyrrverandi flugmaður hjá [F hf.] og hætti þar störfum árið 1985.
Ráðuneytið fær ekki séð að almennt séu fyrir hendi tengsl, er verði talin leiða til þess að óhlutdrægni fyrrverandi starfsmanna flugrekenda verði fyrirfram með réttu dregin í efa. Vanhæfi til meðferðar einstaks máls getur hins vegar hér sem endranær að sjálfsögðu komið upp.
Þar sem starfsmenn ráðuneytisins hafa átt langt og gott samstarf við [X] og aðra flugráðsmenn, var óskað eftir áliti [B], hrl. hér að lútandi og byggist niðurstaða ráðuneytisins m.a. á hans áliti."
Með bréfi, dags. 11. maí 1994, gaf ég stjórn A færi á að koma að athugasemdum við framangreint bréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 21. júní 1994, og segir þar meðal annars svo:
"Niðurstaða er fengin í máli þess einstaklings þar sem vanhæfisástæður voru augljósar. Það er hins vegar áfram skoðun okkar að þeir [Y] og [Z] séu einnig vanhæfir til setu í Flugráði... Við teljum ekki lengur ástæðu til að athuga hæfi [Þ]."
Hinn 11. ágúst 1994 ritaði ég samgönguráðherra á ný bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði nánar viðhorf sitt til kvörtunar A, er tæki til Y og Z. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um, hve stór eignarhluti Z væri í [F hf.] Loks ítrekaði ég ósk mína um að fá send ljósrit af fundargerðum flugráðs árin 1992-1993.
Svör samgönguráðuneytisins og umbeðin gögn bárust með bréfi, dags. 12. október 1994, og segir þar meðal annars svo:
"[Y] var varaformaður flugráðs frá árinu 1980 til 18. mars 1994, en síðan þá hefur hann gegnt stöðu formanns flugráðs. Hann var skipaður af samgönguráðherra án tilnefningar og hefur starfað sem flugmaður hjá [F hf.] síðan 1978.
[Z] hefur verið varamaður í flugráði frá árinu 1985, skipaður af samgönguráðherra án tilnefningar og starfar nú sem flugstjóri hjá [F hf.] Samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér er eignarhluti [Z] í [F hf.] nú 0,006% eða hlutabréf að upphæð kr. 121.942 að nafnvirði. Varamenn í flugráði sitja fundi ráðsins með málfrelsi og tillögurétt, sjá nánar 5. gr. starfsreglna fyrir flugráð nr. 235/1976.
Það er mat ráðuneytisins að skipun og vera [Y] og [Z] í flugráði fari ekki í bága við reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi nefndarmanna í stjórnsýslunefndum. Þeim ber hins vegar gæta reglna 4. og 5. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð einstaks máls. Byggir sú niðurstaða einkum á því að ekki verður séð að störf þeirra hjá [F hf.] séu með þeim hætti að þeir geti átt verulegra hagsmuna að gæta, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 37/1993."
Með bréfi, dags. 14. október 1994, gaf ég stjórn A færi á að tjá sig um fyrrnefnt bréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 14. desember 1994. Segir þar meðal annars svo:
"Ef skoðuð eru verkefni Flugráðs þá sýnist okkur að starfsmenn flugfélaga geta ekki verið óhlutdrægir "í mjög mörgum tilvikum"... Flugráð hefur á hendi stjórn flugmála, þ.e. allt sem varðar íslensk flugmál; Flugráð gerir tillögur um ráðningu starfsmanna Flugmálastjórnar, þ.e. hvort þeir séu hliðhollir [F] eða ekki; Flugráð fjallar um loftferðaeftirlit, þ.e. allt sem varðar Flugrekstraraðila; Flugráð gerir tillögu um flugmálaáætlun, þ.e. starfsmenn [F] geta lagt til að meira eða fyrr sé framkvæmt þar sem það nýtist [F] best; Flugráð á að gefa umsögn um fjölda erinda m.a. hver skal fá leyfi til áætlunarflugs á einstökum flugleiðum innanlands."
III.
Í áliti mínu fjallaði ég um starfssvið og hlutverk flugráðs (2), grundvallarsjónarmið um almennt hæfi nefndarmanna (3), hæfi starfsmanna fyrirtækja almennt og Y sérstaklega (4) og hæfi varamanna í stjórnsýslunefndum og hluthafa í fyrirtækjum, eins og reyndi á þessar reglur varðandi Z (5). Þá fjallaði ég um mikilvægi þess að skipa í nefndir menn, sem ekki væru í þeirri aðstöðu að verða oft vanhæfir (6) og loks um hæfi fyrrverandi starfsmanna almennt og Þ sérstaklega (7). Í álitinu segir:
"1.
Í kvörtun A er því ekki haldið fram, að ómálefnalegra sjónarmiða hafi gætt í störfum þeirra fulltrúa í flugráði, sem kvörtunin snertir. Þá eru heldur ekki bornar brigður á, að X, Y og Z uppfylli það skilyrði 1. gr. laga nr. 119/1950, um stjórn flugmála, að hafa sérþekkingu á flugmálum. Eins og mál þetta er vaxið, álít ég að aðeins komi til úrlausnar, hvort sami maður geti almennt að lögum gegnt samtímis starfi hjá [F hf.], eða verið að öðru leyti í nánum tengslum við það félag, og átt sæti í flugráði.
Þar sem X hefur látið af starfi formanns flugráðs, tel ég með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, ekki tilefni til þess að fjalla frekar um hæfi hans.
2.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 119/1950, um stjórn flugmála, fer flugráð með stjórn flugmála hér á landi undir yfirstjórn ráðherra. Undir stjórn flugráðs annast flugmálastjóri rekstur flugvalla ríkisins og öll önnur störf, sem flugið varða, svo sem nýbyggingu flugvalla, loftferðaeftirlit og öryggisþjónustu, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 119/1950, sbr. 1., 8.-9., 11.-12. gr. starfsreglna nr. 235/1976 fyrir flugráð og reglugerð nr. 292/1993, um Flugmálastjórn, skipulag, starfshætti og verkefni.
Þá er flugmálastjóri og fastir starfsmenn hans skipaðir af ráðherra, að fengnum tillögum flugráðs, sbr. 1. og 3. mgr. 2. gr. laga nr. 119/1950. Flugmálastjóra er einnig sett erindisbréf af ráðherra, að fengnum tillögum flugráðs, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 119/1950.
Samkvæmt 7. gr. starfsreglna nr. 235/1976 fyrir flugráð semur flugráð heildaráætlun um nauðsynlegar framkvæmdir flugmála fjögur ár í senn. Þegar ráðherra hefur fallist á slíka áætlun, semur ráðið sérstakar tillögur um framkvæmdir í samræmi við heildaráætlunina, svo og aðrar fjárlagatillögur flugmála. Þegar fjárlög hafa verið afgreidd, ber flugráði að fylgjast með því, að þeim sé fylgt í öllum þeim efnum, sem flugmálin varða, og fé ekki varið umfram áætlun fjárlaga né í öðru skyni.
Samkvæmt 2. gr. starfsreglna nr. 235/1976 fyrir flugráð fjallar flugráð um þau erindi, sem samgönguráðuneytið sendir ráðinu til umsagnar. Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 3. maí 1994, kemur fram, að flugráð veiti samgönguráðuneytinu t.d. umsagnir um reglugerðir, gjaldskrár, flugrekstrarleyfi og leyfi til áætlunar- og leiguflugs.
3.
Eins og fram kemur í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 104 (108), verður að ganga út frá því, að sú grundvallarregla gildi um almennt hæfi nefndarmanna stjórnsýslunefnda, að ekki skuli skipa þá menn til nefndarsetu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu, sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur sjálfkrafa að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfum.
Við túlkun reglunnar verður að gæta þess, að reglan útiloki ekki frá setu í ráðinu alla þá, sem uppfylla það lagaskilyrði, að hafa sérþekkingu á flugmálum. Í því sambandi verður að taka tillit til sérstakra aðstæðna á einstökum stjórnsýslusviðum. Þannig verður ekki horft fram hjá því, að vegna fámennis hér á landi er oft ekki margra kosta völ, þegar skipa á menn með mjög sérhæfða þekkingu í stjórnsýslunefndir. Á hinn bóginn er til þess að líta, að í skýringum samgönguráðuneytisins kemur ekkert fram um það, að vandkvæði hafi verið á því að finna hæfa menn til setu í flugráði.
Hinn 1. janúar 1994 tóku gildi stjórnsýslulög nr. 37/1993. Í II. kafla laganna er fjallað um hæfi starfsmanna til meðferðar máls. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna gilda þau, þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Samkvæmt 4. gr. laganna gilda reglurnar um þá starfsmenn, sem taka þátt í undirbúningi, meðferð og úrlausn máls. Í athugasemdum, sem fylgdu 4. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga, segir m.a. svo:
"Hæfisreglur II. kafla taka þess vegna til starfsmanna sem veita eða taka þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað er að verða grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í málinu." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3289-3290.)
Af framansögðu er ljóst, að hæfisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taka til flugráðs, bæði þegar það tekur stjórnvaldsákvarðanir og þegar það lætur samgönguráðherra eða öðru stjórnvaldi í té umsagnir til undirbúnings úrlausnar stjórnsýslumála.
Í athugasemdum í greinargerð við II. kafla frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo:
"... telja verður að virðing starfsmanna fyrir hinum sérstöku hæfisreglum sé nauðsynlegt skilyrði fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórnvalda og því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að hinar sérstöku hæfisreglur hafa ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3285.)
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 119/1950, um stjórn flugmála, er flugráð skipað fimm mönnum. Þrír þeirra skulu kosnir hlutfallskosningu af Alþingi til fjögurra ára. Ráðherra skipar í ráðið tvo menn með sérþekkingu á flugmálum, annan til átta ára, sem jafnframt er formaður ráðsins, en hinn til fjögurra ára. Með sama hætti eru kosnir fimm varamenn.
Þegar lög gera beinlínis ráð fyrir því, að fulltrúar tiltekinna hagsmunasamtaka eða félaga eigi sæti í stjórnsýslunefnd, er þar með gengið út frá því, að þeir hagsmunir, sem félagsmenn slíkra samtaka eða félaga hafa almennt að gæta, leiði ekki einir út af fyrir sig til vanhæfis nefndarmanna. Rétt er að benda á, að ekki er gert ráð fyrir slíkri skipan í flugráði, sbr. það sem hér að framan er rakið. Þvert á móti virðist út frá því gengið, að sjónarmið og viðhorf flugfélaga komi einungis fram á grundvelli réttarreglna um andmælarétt og álitsumleitan og annarra skyldra réttarreglna, sbr. 14. gr. starfsreglna nr. 235/1976, um flugráð.
4.
Af hálfu A er því haldið fram, að Y sé almennt vanhæfur til setu í flugráði, þar sem hann starfi hjá [F hf.] sem flugmaður. Á það er bent, að [F hf.] séu stærsta flugfélag landsins og hafi það því beinna eða óbeinna hagsmuna að gæta við úrlausn mjög margra mála, sem komið geta til afgreiðslu hjá flugráði.
Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 12. október 1994, kemur fram, að Y hafi verið skipaður án tilnefningar í flugráð af samgönguráðherra. Hann hefur setið í flugráði frá árinu 1980, fyrst sem varaformaður eða til 18. mars 1994, en frá þeim tíma sem formaður flugráðs. Y hefur starfað hjá [F hf.] frá árinu 1978.
Hér kemur til athugunar, hvort opinber starfsmaður eða nefndarmaður, sem jafnframt er starfsmaður aðila máls eða annars, sem hefur verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls, teljist hæfur til að fara með málið. Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er gerður greinarmunur á því, hvort hlutaðeigandi er fyrirsvarsmaður fyrirtækis eða gegnir annars konar stöðu hjá því. Þá hefur einnig þýðingu, hvort um er að ræða fyrirtæki í einkaeigu eða eigu hins opinbera.
Í athugasemdum í greinargerð við 3. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að með fyrirsvarsmanni sé t.d. átt við forstjóra, framkvæmdastjóra eða stjórnarmenn fyrirtækis (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3286). Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er fyrirsvarsmaður fyrirtækis vanhæfur í þeim málum, sem fyrirtækið er aðili að. Varði mál fyrirtæki í einkaeigu verulega, án þess að fyrirtækið sé þó aðili að málinu, telst fyrirsvarsmaður þess einnig vanhæfur til meðferðar þess skv. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Fyrirsvarsmaður fyrirtækis kann síðan að vera vanhæfur til meðferðar annarra mála, er snerta fyrirtækið sérstaklega, á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, en ekki er þörf á að fjalla nánar um slík tilvik í þessu máli.
Í 1.-5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er ekki vikið að hæfi annarra starfsmanna fyrirtækis en fyrirsvarsmanna þess. Fer því um hæfi þeirra skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt því ákvæði er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls, ef "að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu". Í athugasemdum í greinargerð við 3. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo:
"Svo starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. tölul. verður hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði. Hér koma einnig til skoðunar hagsmunir... annarra þeirra sem eru í svo nánum tengslum við starfsmanninn að almennt verður að telja hættu á að þau geti haft áhrif á hann. Þá verður eðli og vægi hagsmunanna að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun málsins. Af framansögðu má því ljóst vera að meðal þess sem meta verður hverju sinni, miðað við allar aðstæður, er hvort hagsmunir eru einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3288.)
Almennt verður að telja, að tengsl starfsmanns við fyrirtæki, sem hann vinnur hjá, séu yfirleitt svo náin að hætta geti verið á að hagsmunir fyrirtækis geti haft áhrif á afstöðu starfsmanns. Þetta fer þó mjög eftir aðstæðum hverju sinni. Ljóst er, að mun meira þarf til að koma svo starfsmaður fyrirtækis verði vanhæfur í málum, sem það snertir, heldur en fyrirsvarsmenn þess. Af lögskýringargögnum verður ráðið, að til þess að um vanhæfi geti verið að ræða á þessum grundvelli, verði fyrirtæki af hafa hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða annað óhagræði. Ennfremur verða þessir hagsmunir að vera þess háttar, að almennt verði talin hætta á, að viljaafstaða starfsmanns geti meðvitað eða ómeðvitað mótast af þeim. Af 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er ljóst, að smávægilegir hagsmunir valda almennt ekki vanhæfi. Í þessu sambandi verður að ganga út frá því, að hagsmunir fyrirtækisins verði yfirleitt að vera verulegir svo að vanhæfi geti valdið fyrir starfsmann í slíkum tilvikum. Af lögskýringargögnum verður ráðið, að leggja verði heildarmat á framangreinda þætti svo og allar aðstæður. Getur þannig orðið að líta til stöðu starfsmanns hjá fyrirtæki, efni ráðningarsamnings hans við fyrirtækið, svo og eðli málsins, sem til úrlausnar er og þýðingu þess fyrir hlutaðeigandi fyrirtæki. Í því sambandi verður einnig að líta til þess, að ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga miða ekki eingöngu að því að hindra að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir flugráðs, heldur einnig að koma í veg fyrir að almenningur eða þeir, sem hlut eiga að máli, geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið.
Af þeim réttarreglum, sem um flugráð gilda, svo og því hlutverki, sem það hefur að gegna sem álitsgjafi fyrir samgönguráðuneytið, er ljóst, að flugráð fer með mjög margþætt störf við yfirstjórn flugmála og getur haft mikil áhrif, bæði á úrlausn einstakra mála, sem flugfélög snerta, sem og almenna stefnumörkun í flugmálum. Þegar samgönguráðuneytið fjallar t.d. um flugrekstrarleyfi og leyfi til áætlunar- og leiguflugs, er iðulega fjallað um mikla fjárhagslega hagsmuni, bæði þess aðila, sem um leyfi sækir, og þeirra flugfélaga, sem fyrir eru á markaði og starfa munu í samkeppni við hlutaðeigandi aðila, verði leyfið veitt. Miklu skiptir því fyrir réttaröryggi aðila, að tryggt sé að umsögn flugráðs byggist eingöngu á málefnalegum sjónarmiðum. Þá má einnig nefna, að tillögur flugráðs um áætlanagerð um flugmál geta í vissum tilvikum einnig haft verulega þýðingu fyrir flugfélög, bæði hvað stefnumörkun varðar sem og forgang verkefna.
Að framansögðu athuguðu tel ég ljóst, að til kasta flugráðs komi mál, sem snert geti svo verulega hagsmuni [F hf.] að telja verði að aðrir starfsmenn þess en fyrirsvarsmenn geti einnig orðið vanhæfir til meðferðar þeirra í flugráði á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, þannig að þeim beri að víkja sæti við undirbúning, meðferð og úrlausn þeirra, sbr. 1. mgr. 4. gr. sömu laga. Með tilliti til þeirra gagna, sem fyrir mig hafa verið lögð, tel ég aftur á móti ekki hægt að fullyrða, að hér sé um að ræða svo mörg mál, að þau geri Y almennt vanhæfan til setu í flugráði samkvæmt þeirri grundvallarreglu um almennt hæfi nefndarmanna stjórnsýslunefnda, sem fjallað var um í kafla III. 3. hér að framan.
5.
Af hálfu A er því einnig haldið fram, að Z sé almennt vanhæfur til setu í flugráði, þar sem hann starfi hjá [F hf.] sem flugstjóri.
Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 12. október 1994, kemur fram, að Z hafi verið skipaður án tilnefningar í flugráð af samgönguráðherra. Hann hefur setið í flugráði frá árinu 1985 sem varamaður.
Eins og nánar er getið í áliti mínu SUA 1994:311 (313), verður almennt að ganga út frá því, að sömu hæfiskröfur séu gerðar til aðalmanna og varamanna, nema annað leiði skýrt af lögum.
Af sömu ástæðum og getið er um í kafla III. 4. hér að framan tel ég, að til kasta flugráðs komi mál, sem snert geti svo verulega hagsmuni [F hf.], að Z geti orðið vanhæfur til meðferðar þeirra í flugráði á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, þannig að honum beri að víkja sæti við undirbúning, meðferð og úrlausn þeirra, sbr. 1. mgr. 4. gr, sömu laga. Með tilliti til þeirra gagna, sem fyrir mig hafa verið lögð, tel ég aftur á móti ekki hægt að fullyrða, að hér sé um að ræða svo mörg mál, að þau geri Z almennt vanhæfan til setu í flugráði samkvæmt þeirri grundvallarreglu um almennt hæfi nefndarmanna stjórnsýslunefnda, sem fjallað var um í kafla III. 2. hér að framan.
Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 12. október 1994, kemur einnig fram, að Z sé hluthafi í [F hf.] Fram kemur, að hann eigi 0,006% í félaginu eða hlutabréf að nafnvirði kr. 121.942. Vaknar þá sú spurning, hvort þessi eignarhlutur Z í [F hf.] geri hann vanhæfan til þess að fást við mál, sem snerta hagsmuni [F hf.]
Hér reynir sem fyrr á túlkun 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Við túlkun þess ákvæðis ber meðal annars að líta til ákvæða 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum í greinargerð við 3. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum, segir meðal annars svo:
"Þó að starfsmaður hafi einstaklegra hagsmuna að gæta við úrlausn máls kunna hagsmunir hans að vera svo smávægilegir að engin hætta sé á að slíkt muni hafa áhrif á hann. Verður t.d. að telja að starfsmaður sé ekki vanhæfur til þess að fjalla um mál sem snertir almenningshlutafélag þótt hann eigi lítinn hlut í félaginu." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3289.)
Þar sem hlutur Z í [F hf.] er mjög lítill og ætla verður að verðmæti hans vegi ekki þungt fyrir fjárhag hans eða afkomu, verður ekki séð, að þessi ástæða sé almennt til þess fallin að valda vanhæfi Z við meðferð mála, er snerta [F hf.], nema alveg sérstaklega standi á. Jafnvel þó lagt væri til grundvallar að Z gæti orðið vanhæfur til meðferðar einhverra mála af þessari ástæðu, verður ekki séð, að þar gæti verið um að ræða slíkan fjölda mála, að það valdi almennt vanhæfi hans til setu í flugráði.
6.
Þrátt fyrir þá niðurstöðu, sem ég hef komist að í köflum III.4 og III.5 hér að framan, tel ég engu að síður sérstaka ástæðu til að árétta, að við val á nefndarmönnum í stjórnsýslunefndir er almennt æskilegt að reynt sé að komast hjá því að skipa í slíkar nefndir menn, sem eru í þeirri aðstöðu, að ætla megi að óhlutdrægni þeirra verði oft dregin í efa, jafnvel þó svo að með því séu gerðar ríkari kröfur en skv. grundvallarreglunni um almennt hæfi nefndarmanna stjórnsýslunefnda. Er með því hægt að koma í veg fyrir þau margþættu vandamál, sem upp koma, þegar nefndarmenn verða oft vanhæfir til meðferðar mála. Þá er rétt að hafa í huga, að það hefur í för með sér visst öryggisleysi og tafir, ef oft þarf að vera að úrskurða um hæfi nefndarmanna, og ekki víst að alltaf verði rétt úr málum leyst. Á hinn bóginn er til þess að líta, að vegna fámennis hér á lendi er stundum ekki margra kosta völ um skipun manna með mjög sérhæfða þekkingu í stjórnsýslunefndir og verður þá að una við það, þótt ekki sé hægt að framfylgja þessu sjónarmiði.
7.
Af hálfu A var því einnig haldið fram, að Þ, fyrrverandi flugstjóri hjá [F hf.], væri einnig vanhæfur til setu í flugráði, en hann hefur verið varamaður frá árinu 1988. Í bréfi A, dags. 21. júní 1994, kemur fram, að félagið telji ekki lengur ástæðu til athugunar á hæfi hans. Ég tel engu að síður ástæðu til þess að víkja nokkrum orðum að hæfi hans.
Þegar metið er, hvort fyrrverandi starfsmaður fyrirtækis sé hæfur til meðferðar stjórnsýslumáls, sem fyrirtækið er aðili að, verður meðal annars að líta til þess, hversu langt er um liðið frá því að starfsmaður lét af starfi hjá fyrirtæki, hvers konar starfi hann gegndi þar og hvers eðlis málið er, sem til úrlausnar er.
Af bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 3. maí 1994, kemur fram, að u.þ.b. 10 ár eru liðin frá því Þ hætti störfum hjá [F hf.] Með vísan til þess, hversu langt er um liðið frá því að Þ lét af störfum, tel ég þegar af þeirri ástæðu, að hann teljist ekki vanhæfur til meðferðar mála, sem [F hf.] eru aðilar að, þótt hann hafi áður verið starfsmaður félagsins. Af þeim sökum er Þ heldur ekki almennt vanhæfur til setu í flugráði af þessari ástæðu."
IV.
Niðurstöður álits míns, dags. 12. desember 1995, voru eftirfarandi:
"Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið til umfjöllunar, að Y, Z og Þ séu ekki að lögum almennt vanhæfir til setu í flugráði. Ég tel engu að síður sérstaka ástæðu til að árétta, að við val á nefndarmönnum í stjórnsýslunefndir er almennt æskilegt að reynt sé að komast hjá því að skipa í slíkar nefndir menn, sem eru í þeirri aðstöðu, að ætla megi að óhlutdrægni þeirra verði oft dregin í efa, jafnvel þó svo að með því séu gerðar ríkari kröfur en skv. grundvallarreglunni um almennt hæfi nefndarmanna stjórnsýslunefnda. Er með því hægt að koma í veg fyrir þau margþættu vandamál, sem upp koma, þegar nefndarmenn verða oft vanhæfir til meðferðar mála. Þá er rétt að hafa í huga, að það hefur í för með sér visst öryggisleysi og tafir, ef mjög oft þarf að vera að úrskurða um hæfi nefndarmanna, og ekki er víst að alltaf verði rétt úr málum leyst. Á hinn bóginn er til þess að líta, að vegna fámennis hér á landi er stundum ekki margra kosta völ um skipun manna með mjög sérhæfða þekkingu í stjórnsýslunefndir og verður þá að una við það, þótt ekki sé hægt að framfylgja þessu sjónarmiði."