Álit

I. Með bréfi forseta Alþingis, dags. 13. desember 1993, var Friðgeir Björnsson, dómstjóri, skipaður í starf umboðsmanns Alþingis til þess að fjalla um kvörtun A oddvita X-hrepps samkvæmt 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, þar sem Gaukur Jörundsson, umboðsmaður Alþingis, óskaði eftir því að víkja sæti við meðferð þessa máls. A, oddviti, ritaði umboðsmanni Alþingis bréf, dags. 1. október 1993. Þar bar hann upp eftirfarandi spurningar: "Er það í samræmi við íslenskar lagahefðir að reglugerð skuli sett hér á landi sem mismunar greinilega íbúum sveitarfélaga eftir stærð þeirra þegar útdeilt er til þeirra umtalsverðum hluta árlegra rekstrartekna? Á sú reglugerð lagastoð sem mismunar sveitarfélögum með þeim hætti að fámennum sveitarfélögum sé því aðeins veitt fjárframlög úr Jöfnunarsjóði ef þau sameinast sér stærri sveitarfélögum? Er það í samræmi við góðar lagahefðir að nýta Jöfnunarsjóð að hluta til að bjarga illa skuldsettum sveitarfélögum með þeim skilmálum að þau þar með sameinist öðrum sveitarfélögum? Þar sem ég tel að [X-hreppi] sé mismunað í þessum úthlutunarreglum Jöfnunarsjóðs óska ég eftir áliti yðar um lögmæti þessarar framkvæmdar." Ennfremur segir í bréfi A eftirfarandi: "Meðfylgjandi er bréf Félagsmálaráðuneytisins frá 30. júní 1987 og einnig vísa ég til reglugerðar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 542 frá 15. nóvember 1989...". Eftir viðræður við A þar sem skipaður umboðsmaður óskaði eftir nánari útlistun á kvörtunarefnum ritaði hann skipuðum umboðsmanni bréf, dags. 20. febrúar 1995, og kemur þar eftirfarandi fram: "Þegar ég spyr hvort reglugerðin styðjist við íslenskar lagahefðir á ég öllu heldur við íslensk stjórnskipunarlög en markmið mitt var að kanna á hve traustum grunni í stjórnskipunarlögum þessar úthlutunarreglur á tekjujöfnunarframlögum Jöfnunarsjóðs stæðu. Þá á ég síðar við í bréfinu við íslensk stjórnskipunarlög þar sem ég nefni góðar lagahefðir. Þá spyr ég hvort rétt sé að nýta Jöfnunarsjóð til þess að bjarga illa skuldsettum sveitarfélögum í þeim tilgangi að þau þar með sameinist öðrum sveitarfélögum. Ég tel villandi að nota orðalag mitt "með þeim skilmálum", enda hef ég ekki séð þá skilmála setta fram opinberlega, hver sem hugur valdhafa er. Vil ég rökstyðja því næst spurningu mína hvort Jöfnunarsjóði leyfist að veita fámennum sveitarfélögum aukin framlög úr Jöfnunarsjóði ef þau sameinast sér stærri sveitarfélögum. Ég vil vegna þessa nefna áþreifanlegt dæmi er Holtahreppur og Landmannahreppur fengu stóraukin tekjujöfnunarframlög eftir að þessi sveitarfélög sameinuðust fyrir fáum árum. Vitna ég þar til Árbókar sveitarfélaga. Árið 1991 höfðu sveitarfélögin þessi tekjujöfnunarframlög: Landmannahreppur kr. 1.382.612 Holtahreppur kr. 1.264.410 Samtals kr. 2.647.022 (Árb. sveitarfél. 1992, 73) Árið 1992 voru tekjujöfnunarframlög þessi: Landmannahreppur kr. 1.643.520 Holtahreppur kr. 1.188.940 Samtals kr. 2.762.460 (Árb. sveitarfél. 1993, 95) Árið 1993 er sveitarfélögin voru orðin sameinuð í Holta- og Landsveit voru tekjujöfnunarframlög þá þessi: 9.229.500 samkv. Árbók sveitarfélaga 1994, bls. 100. Með sameiningu þessara tveggja samfélaga komst hið nýja sveitarfélag upp fyrir 300 íbúa markið. Fær það við það 3 1/2 falt framlag á við hin tvö litlu sveitarfélög. Um leið og ákveðin landamæri leggjast af nær þetta samfélag stórum meiri skerfi frá samfélaginu en hin smærri sveitarfélög. Ég spyr enn hvort þarna sé ekki sú mismunun sem stjórnskipunarlög eiga að koma í veg fyrir." Í viðræðum skipaðs umboðsmanns við A kom skýrt fram að kvörtun hans nær ekki til þeirra framlaga sem veitt hafa verið úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga samkvæmt reglum félagsmálaráðuneytisins frá 30. júní 1987 um fjárhagslega aðstoð jöfnunarsjóðsins til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga, nú reglum frá 22. nóvember 1994, sbr. og samkomulag félagsmálaráðherra, fjármálaráðherra og stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga frá 10. mars 1994. Þau framlög eru enda sérstök framlög samkvæmt a-lið 13. gr. laga nr. 90/1990, en kvörtun A beinist eingöngu að jöfnunarframlögum samkvæmt a-lið 14. gr. sömu laga. II. Í áliti skipaðs umboðsmanns sagði svo: "Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf hinn 25. janúar 1994 og greindi frá kvörtun oddvita X-hrepps og óskaði eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunarinnar. Ennfremur óskaði ég eftir því að ráðuneytið léti mér í té gögn um setningu reglna frá 30. júní 1987 um fjárhagslega aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga. Þá óskaði ég ennfremur eftir upplýsingum um hverjar greiðslur hefðu verið ákveðnar samkvæmt 3. tl. reglnanna og hvort settar hafi verið einhverjar nánari viðmiðanir um ákvörðun um greiðslurnar. Þegar svör við bréfi mínu höfðu ekki borist í aprílbyrjun ritaði ég félagsmálaráðherra ítrekunarbréf dags. 11. apríl 1994 og svar ráðuneytisins barst mér með bréfi dags. 28. apríl, en það bréf var mér boðsent 9. maí 1994. Oddvita X-hrepps hefi ég ritað tvö bréf, annað dags. 25. janúar 1994 og hitt dags. 16. maí s.á., til þess að hann mætti fylgjast með gangi málsins, sbr. 3. mgr. 9. gr. reglna nr. 82/1988. Auk þess hefi ég rætt við hann og fengið nánari útlistun á kvörtunarefnum hans eins og greint er frá að framan. Í tilefni af bréfi oddvitans dags. 20. febrúar 1995 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf dags. 25. febr. 1995 og óskaði eftir því í samræmi við 9., sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðherra skýrði afstöðu sína til kvörtunar oddvita X-hrepps, eins og hún hefur verið útskýrð af honum. Ég ritaði ráðherra ítrekunarbréf 20. júní 1995, þegar svar hans hafði þá ekki borist. Svarbréf hans er dagsett 29. júní og barst það mér í hendur 4. júlí 1995. Þær reglur sem settar voru 30. júní 1987 og A vitnar til í bréfi sínu heita "Almennar reglur um fjárhagslega aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga" og eru svohljóðandi: "Með tilvísun til 114. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, og að fenginni umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, hefur félagsmálaráðuneytið sett eftirfarandi almennar reglur um fjárhagslega aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga. Ráðuneytið getur með eftirgreindum hætti veitt slíka aðstoð: 1. Með greiðslu upphæðar, sem að mati ráðuneytisins samsvarar eðlilegum kostnaði sveitarfélaga við undirbúning og framkvæmd sameiningar. 2. Með greiðslu aðkeyptrar vinnu við undirbúning og framkvæmd sameiningar, þ.m.t. vinna við reikningsuppgjör og sameiningu á bókhaldi. 3. Með greiðslu sérstaks framlags til að jafna skulda- og rekstrarstöðu sveitarfélaga við sameiningu. 4. Með þátttöku í launakostnaði í allt að fjögur ár vegna ráðningar framkvæmdastjóra, sem leiðir af sameiningu." Í svarbréfi ráðherra sem dagsett er 28. apríl 1994 kemur m.a. fram það sem á eftir verður rakið og þykir rétt að geta þess hér enda þótt að kvörtun A eins og hann hefur afmarkað hana beinist ekki að sérstökum framlögum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu þeirra: "2. Setning reglna 30. júní 1987. Í 114. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 kemur fram að félagsmálaráðuneytið geti að fenginni umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga, sett almennar reglur þess efnis að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga veiti fjárhagslega aðstoð til þess að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga. Slíka aðstoð má veita í allt að fimm ár eftir sameiningu. Á grundvelli ofangreinds lagaákvæðis sendi félagsmálaráðuneytið Sambandi íslenskra sveitarfélaga með bréfi dags. 23. júní 1987 til umsagnar drög að almennum reglum um fjárhagslega aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga. Með bréfi Sambands íslenskra sveitarfélaga dags. 26. júní 1987 var ráðuneytinu tilkynnt að stjórn sambandsins hefði á fundi sínum tekið nefnd drög fyrir. Stjórnin væri meðmælt drögunum með einni athugasemd við 4. lið reglnanna. Athugasemd Sambands íslenskra sveitarfélaga var af hálfu félagsmálaráðuneytisins tekin til greina og reglurnar gefnar út með þeirri breytingu 30. júní 1987. Framagreindar reglur styðjast einnig við a-lið 13. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 90/1991 og a-lið 9. gr. reglna um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. 3. Greiðslur samkvæmt reglunum. Í bréfi yðar er sérstaklega óskað eftir upplýsingum um hvaða greiðslur hafi verið ákveðnar samkvæmt 3. tl. reglnanna og hvort settar hafi verið einhverjar nánari viðmiðanir um ákvörðun þeirra. Aðeins þrisvar sinnum hefur verið greitt framlag til aðstoðar á grundvelli þeirra reglna. Fyrst til Reykhólahrepps kr. 3.000.000.- hinn 4. júlí 1987, síðan til Hólshrepps kr. 9.000.000.- hinn 10. júlí 1990 og loks til Öxarfjarðarhrepps kr. 3.600.000.- hinn 17. febrúar 1991. Reglunum hefur m.ö.o. verið beitt af mikilli varfærni. Helst hefur komið til álita að beita þeim þegar eitt sveitarfélag af fleirum sem sameinast, hefur verið svo illa statt fjárhagslega, að ljóst er að nýtt sameinað sveitarfélag verður af þeim sökum ekki rekstrarhæft til frambúðar. Með fjárhagsaðstoð á grundvelli reglnanna, sem falist hefur í framlögum til jöfnunar á skuldastöðu, hefur þannig tekist að koma í veg fyrir að illa statt sveitarfélag verði baggi á þeim sem það sameinast. Hætt er við að án aðstoðar við smá og skuldsett sveitarfélög dragi annars úr áhuga á sameiningu við slík sveitarfélög. Að öðru leyti en að framan greinir hafa ekki verið settar sérstakar viðmiðanir eða reglur um ákvörðun greiðslna. 4. Viðhorf félagsmálaráðuneytisins. Félagsmálaráðuneytið telur fráleitt að um neins konar mismunun sé að ræða á grundvelli reglna ráðuneytisins frá 30. júní 1987, hvorki gagnvart smærri né stærri sveitarfélögum. Reglurnar eru þvert á móti settar til þess að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga og aðstoða þau sveitarfélög, sem ekki hafa nægilegt fjárhagslegt bolmagn, styrk eða stærð. Í bréfi oddvita [X-hrepps] gætir því mikils misskilnings. Að lokum skal ítrekað að setning téðra reglna frá 30. júní 1987 átti sér stað í nánu samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga á sínum tíma á grundvelli þeirrar heimildar sem þá var stuðst við í 114. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Sambærilega heimild er einnig að finna í lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 90/1991 og reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 390/1991". Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín dags. 29. júní 1995 er fjallað m.a. um reglugerð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga og framlög til sveitarfélaga og þykir rétt að taka hér upp þá kafla bréfsins: "2. Reglugerð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Tekjujöfnunarákvæði Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga er að finna í 11. og 14. gr. laga nr. 90/1990 um tekjustofna sveitarfélaga. Á grundvelli þeirra ákvæða hefur 13. gr. reglugerðar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 390/1991 verið sett. Í einstökum ákvæðum bæði laga og reglugerðar sjóðsins má sjá að hlutverk hans hefur verið og er að efla fjárhag sveitarfélaga. Einnig að jafna hann með þeim hætti að láta fé renna til þeirra sveitarfélaga sem hafa lakari fjárhag en önnur þannig að fjárhagsstaða sveitarfélaga jafnist innbyrðis. Þessu hlutverki verðu[r] ekki sinnt öðru vísi en með þeim hætti að munur verður á því hvað kemur í hlut hvers einstaks sveitarfélags bæði að því er varðar heildarfjárhæð og fjárhæð á íbúa. Markmiðið með þessu hlutverki sjóðsins getur alls ekki talist ólögmætt enda almennt viðurkennt að skattfé ríkis og sveitarfélaga er varið með þeim hætti að það kemur borgurunum misjafnlega til góða. Þó að einstök sveitarfélög hafi ekki til ráðstöfunar sömu fjárhæð á íbúa þrátt fyrir framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga vegna ákvæða 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991, verður alls ekki talið að um brot á svokallaðri jafnræðisreglu sé að ræða, sem gildir í íslenskum rétti. Af hálfu félagsmálaráðuneytisins er því talið að nefnd 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 styðjist við skýra og glögga lagaheimild og brjóti með engum hætti í bága við íslenskar lagahefðir og/eða stjórnskipunar- eða stjórnarfarslög landsins." Þá segir ennfremur í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins: "4. Framlög til sveitarfélaga. Til viðbótar því sem þegar er fram komið er þess að geta að tekjujöfnunarframlag til sveitarfélaga er greitt eftir tveimur reglum, þ.e. annars vegar er tekið mið af íbúafjölda og búsetu og hins vegar af landsmeðaltali skatttekna á íbúa og meðaltali skatttekna á íbúa í öllum sveitarfélögum með færri en 300 íbúa. Eðlilegt er að viðmiðunin sé og verði önnur þegar farið er yfir ákveðið íbúamark enda verða stærri sveitarfélög að standa að meiri útgjöldum og oft eru til þeirra gerðar meiri kröfur um þjónustu og fleira. Ef til vill má halda fram mismunandi sjónarmiðum um hvar þessi mörk eigi að vera. Fullljóst er hins vegar að einhvers staðar verður að draga slík mörk. Telja verður jafnframt réttlætanlegt að nokkur mismunur sé gerður á viðmiðunarfjárhæðum við ákvörðun um framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Munur sá sem nú er á byggt og gerður er á milli sveitarfélaga í þéttbýli og strjálbýli og styðst við 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 verður því alls ekki talinn ósanngjarn eða óeðlilegur. Með engu móti er hægt að fallast á að ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 brjóti í bága við íslenskan rétt...". III. Jöfnunarsjóði sveitarfélaga var komið á fót með lögum nr. 19 13. apríl 1960. Tekjur sjóðsins voru fimmtungur söluskatts sem innheimtur var til ríkissjóðs. Þeim átti samkvæmt 2. gr. laganna að úthluta til sveitarfélaganna í réttu hlutfalli við íbúatölu hvers sveitarfélags þó þannig að ekkert sveitarfélag fengi hærra framlag en næmi 50% af niðurjöfnuðum útsvörum árið á undan. Því fé sem ekki varð með þessu móti úthlutað vegna 50% takmörkunarinnar átti að verja til þess að greiða kostnað sem félli á Jöfnunarsjóð samkvæmt ákvæðum 3. gr. laganna, en hún er svohljóðandi: Hlutverk Jöfnunarsjóðs er: a. Úthlutun samkvæmt 2. gr. b. Að greiða fram úr fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga samkv. III. kafla laga nr. 90 14. maí 1940, um eftirlit með sveitarfélögum. c. Að leggja út greiðslur þær á milli sveitarfélaga, sem ríkissjóður ber ábyrgð á samkvæmt framfærslulögum, þar til þær hafa verið endurgreiddar af því sveitarfélagi, sem þær hafa verið inntar af hendi fyrir. d. Að greiða aukaframlög til þeirra sveitarfélaga, sem ekki fá nægileg útsvör á lögð samkv. lögum um útsvör. e. Að styrkja, eftir ákvörðun ráðherra, tilraunir til þess að koma betra skipulagi og meira samræmi í framkvæmdir sveitarmálefna og samstarf sveitarfélaga. Með lögum nr. 51 10. júní 1964, um tekjustofna sveitarfélaga, voru felld úr gildi lög nr. 19/1960, um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga voru í tekin upp í IV. kafla laganna og eru þau efnislega hin sömu um hlutverk Jöfnunarsjóðs og í lögum nr. 19/1960. Þessum lögum var breytt með lögum nr. 67 21. maí 1965, en ekki þykir ástæða til að rekja þá breytingu hér. Með lögum nr. 73 26. nóvember 1980 um tekjustofna sveitarfélaga voru lög nr. 51/1964 með áorðnum breytingum felld úr gildi. Í 8. gr. þeirra laga segir svo um Jöfnunarsjóð: Hlutverk Jöfnunarsjóðs er: a. Að greiða framlag til sveitarfélaganna samkvæmt ákvæðum þessa kafla. b. Að greiða úr sérstökum fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga. c. Að leggja út greiðslur þær milli sveitarfélaga, sem ríkissjóður ber ábyrgð á samkvæmt framfærslulögum, þar til þær hafa verið endurgreiddar af því sveitarfélagi, sem þær voru inntar af hendi fyrir. d. Að greiða aukaframlag, sbr. 15. gr. e. Að greiða fólksfækkunarframlag, sbr. 16. gr. f. Að greiða 1% af tekjum sjóðsins til Sambands íslenskra sveitarfélaga og 1% til landshlutasamtaka sveitarfélaga, sem skiptist jafnt á milli þeirra. g. Að greiða árlega 5% af vergum tekjum sjóðsins til Lánasjóðs sveitarfélaga, sbr. lög nr. 35/1966 og lög nr. 99/1974. h. Að greiða útgjöld samkvæmt lögum nr. 54 6. apríl 1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga. Þá segir í 13. gr. laganna m.a. eftirfarandi: "Tekjur Jöfnunarsjóðs, sbr. 9. gr., að frádregnum útgjöldum samkvæmt stafliðum b og d-h í 8. gr., koma til úthlutunar til sveitarfélaganna samkvæmt ákvæðum þessarar greinar. Fjórðungur landsútsvara, sem til falla í hverju sveitarfélagi, skal koma í hlut þess, sbr. þó 3. mgr. þessarar greinar. Öðru úthlutunarfé skal skipt á milli sveitarfélaganna í réttu hlutfalli við íbúatölu hvers sveitarfélags hinn 1. desember árið á undan, þó þannig, að ekkert sveitarfélag fái hærra framlag en nemi 60% af samanlögðum fasteignasköttum og útsvörum gjaldársins, sbr. þó 8. gr. d." Í 15. gr. laganna segir að aukaframlag skuli veita þeim sveitarfélögum, sem skorti tekjur til greiðslu lögboðinna eða óhjákvæmilegra útgjalda. Með lögum nr. 91 1. júní 1989 um tekjustofna sveitarfélaga, sem gildi tóku 1. janúar 1990, voru lög nr. 73/1980 með áorðnum breytingum felld úr gildi. Meginmál III. kafla laga nr. 7 28. febrúar 1990 um ráðstafanir vegna kjarasamninga, sem tóku gildi 28. febrúar 1990, var fellt inn í lög nr. 91/1989 og lögin þannig breytt voru gefin út sem lög nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga. Í 1. gr. laga nr. 90/1990 kemur fram að tekjustofnar sveitarfélaga séu m.a. framlög úr Jöfnunarsjóði. III. kafli laganna, sem hefur að geyma 8.-20. gr. þeirra, er um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Í 8. gr. laganna er kveðið á um það að tekjur Jöfnunarsjóðs séu framlag úr ríkissjóði sem nemi 1,4% af skatttekjum ríkissjóðs af beinum og óbeinum sköttum sem innheimtir séu í ríkissjóð svo og landsútsvör og vaxtatekjur. Í 11. gr. laganna kemur fram að fjórðungur landsútsvara, sem til falla í hverju sveitarfélagi skuli koma í hlut þess sveitarfélags, en tekjum Jöfnunarsjóðs að öðru leyti ráðstafað til greiðslu bundinna framlaga, sérstakra framlaga og jöfnunarframlaga. Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 91/1989 er tekið fram að greiðslum um Jöfnunarsjóð verði breytt þannig að almennu framlögin verði felld niður, en þau hafi numið 2/3 af útgjöldum sjóðsins. Þess í stað verði útgjöldunum skipt í þrennt, bundin framlög, sérstök framlög og jöfnunarframlög. Í 14. gr. laganna er er kveðið á um það hvernig jöfnunarframlögum skuli úthlutað og í 13. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um hið sama, en með ítarlegri hætti. 14. gr. laganna er svohljóðandi: "Jöfnunarframlögum skal úthlutað sem hér segir: a. Til sveitarfélaga sem hafa lægri skatttekjur en sambærileg sveitarfélög miðað við meðalnýtingu tekjustofna þeirra. b. Til sveitarfélaga sem skortir tekjur til að halda uppi þeirri þjónustu sem eðlilegt má telja að sveitarfélög af þeirri stærð veiti. Til jöfnunarframlaga skal verja þeim tekjum sjóðsins sem eru umfram ráðstöfun skv. 12. gr. og 13. gr. Í reglugerð skal meðal annars setja nánari ákvæði um útreikning jöfnunarframlaga og hvaða skilyrðum sveitarfélög þurfa að fullnægja til að hljóta þau." Reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 542 15. nóvember 1989 var sett á grundvelli laga nr. 91/1989, um tekjustofna sveitarfélaga, og tók gildi 1. janúar 1990. Er 13. gr. hennar um tekjujöfnunarframlög svohljóðandi: "Félagsmálaráðuneytið gerir árlega í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga skrá um skatttekjur sveitarfélaga á liðnu reikningsári ásamt upplýsingum um nýtingu tekjustofna, útsvara, fasteignaskatts og aðstöðugjalda. Á grundvelli skatttekjuskrár skal reikna út eftirtalin meðaltöl: a. landsmeðaltal skatttekna á íbúa b. meðaltal skatttekna á íbúa í öllum sveitarfélögum með færri en 300 íbúa c. meðaltal skatttekna á íbúa í hverju sveitarfélagi. Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með fleiri en 300 íbúa og íbúa í þéttbýlissveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en landsmeðaltal skatttekna á íbúa skal greiða sveitarfélaginu mismuninn sem jöfnunarframlag, enda hafi sveitarfélagið nýtt eðlilega alla tekjustofna sína. Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en meðaltal skatttekna á íbúa í slíkum sveitarfélögum, sbr. b-lið 2. mgr., skal greiða sveitarfélaginu mismuninn sem tekjujöfnunarframlag, enda hafi sveitarfélagið nýtt eðlilega tekjustofna sína. Félagsmálaráðuneytið gefur, að fengnum tillögum Sambands íslenskra sveitarfélaga, út reglur í nóvember ár hvert um eðlilega nýtingu tekjustofna sveitarfélaga á næsta ári samkvæmt reglugerð þessari. Hafi sveitarfélag, sem um ræðir í 2. og 3. mgr., ekki nýtt tekjustofna sína eðlilega skal draga frá reiknuðu tekjujöfnunarframlagi fjárhæð sem nemur tvöföldum mismun álagðra skatttekna og þeirra skatttekna sem álagðar hefðu verið miðað við eðlilega nýtingu tekjustofna skv. 4. mgr. Tekjujöfnunarframlög skulu greidd sveitarfélögunum án umsókna fyrir 1. október ár hvert." Reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 390 14. ágúst 1991 var sett á grundvelli laga nr. 90/1990, um tekjustofna sveitarfélaga, og tók gildi 30. ágúst 1991. Með þeirri reglugerð var reglugerð nr. 542/1989 felld út gildi með áorðnum breytingum. 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 er svohljóðandi: "Félagsmálaráðuneytið gerir árlega í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga skrá um skatttekjur sveitarfélaga á yfirstandandi reikningsári ásamt upplýsingum um nýtingu tekjustofna, þ.e. útsvara, fasteignaskatts, aðstöðugjalda og annarra sambærilegra tekna (aðstöðugjaldaígildi) og landsútsvara. Með útsvari er átt við álögð útsvör á yfirstandandi ári á tekjur fyrra árs. Á grundvelli skatttekjuskrár skal reikna út eftirtalin meðaltöl: a. landsmeðaltal skatttekna á íbúa, b. meðaltal skatttekna á íbúa í öllum sveitarfélögum með færri en 300 íbúa, c. meðaltal skatttekna á íbúa í hverju sveitarfélagi. Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með fleiri en 300 íbúa og íbúa í þéttbýlissveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en landsmeðaltal skatttekna á íbúa, sbr. a-lið 1. mgr., skal greiða sveitarfélaginu allt að mismuninum sem tekjujöfnunarframlag. Sé meðaltal skatttekna á íbúa í sveitarfélagi með færri en 300 íbúa lægra en meðaltal skatttekna á íbúa í slíkum sveitarfélögum, sbr. b-lið 1. mgr., skal greiða sveitarfélaginu allt að mismuninum sem tekjujöfnunarframlag. Upphæð tekjujöfnunarframlaga ræðst af því fé er Jöfnunarsjóðurinn hefur til greiðslu jöfnunarframlaga. Miða skal við að fé til greiðslu tekjujöfnunarframlaga verði eigi hærra en því sem nemur 65% af jöfnunarframlögum. Skilyrði fyrir greiðslu tekjujöfnunarframlaga til sveitarfélaga er að þau hafi nýtt tekjustofna sína eðlilega. Í nóvember ár hvert gefur félagsmálaráðuneytið út reglur um eðlilega nýtingu tekjustofna sveitarfélaga á næsta ári samkvæmt reglugerð þessari. Reglurnar skulu gefnar út að fengnum tillögum Sambands ísl. sveitarfélaga. Hafi sveitarfélag, sem um ræðir í 2. og 3. mgr., ekki nýtt tekjustofna sína eðlilega skal draga frá reiknuðu tekjujöfnunarframlagi fjárhæð sem nemur tvöföldum mismun álagðra skatttekna og þeirra skatttekna sem álagðar hafa verið miðað við eðlilega nýtingu tekjustofna skv. 4. mgr. Skilyrði fyrir því að sveitarfélag fái tekjujöfnunarframlag er að það hafi fullnýtt heimild til útsvarsálagningar. Tekjujöfnunarframlög skulu greidd sveitarfélögum án umsókna fyrir 1. nóvember ár hvert. Heimilt er ráðgjafarnefnd að endurreikna og leiðrétta tekjujöfnunarframlag síðasta árs komi í ljós verulegt frávik á rauntekjum sveitarfélags frá tekjum samkvæmt skatttekjuskrá." Þá var 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 breytt með reglugerð nr. 590/1993, en sú breyting er gerð var þykir ekki skipta máli hér." IV. Niðurstaða álits skipaðs umboðsmanns, dags. 8. ágúst 1995, var svohljóðandi: "Kvörtun A, oddvita beinist að úthlutun tekjujöfnunarframlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, en hann telur þær reglur, sem settar hafa verið um úthlutunina, hafi í för með sér mismunun á milli íbúa sveitarfélaga eftir því hversu fjölmenn sveitarfélögin eru og að fámenn sveitarfélög fái því aðeins meiri (hinu skáletraða orði var bætt við að ósk A) fjárframlög úr Jöfnunarsjóði sameinist þau sér stærri sveitarfélögum. Þá telur A að úthlutunarreglurnar hafi þann tilgang að hvetja sveitarfélög, sem séu illa skuldsett, til að sameinast öðrum sveitarfélögum. A spyr að því, hvort sú reglugerð, sem hefur að geyma úthlutunarreglurnar, og hafi í för með sér það sem að framan er rakið, sé í samræmi við íslensk stjórnskipunarlög. Í 11. og 14. gr. laga nr. 90/1990 og 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991, en sú reglugerð er sett á grundvelli framangreindra laga, er kveðið á um jöfnunarframlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Frá því að Jöfnunarsjóði sveitarfélaga var komið á fót með lögum nr. 19/1960 til gildistöku laga nr. 90/1990 var greitt framlag til sveitarfélaga úr sjóðnum, sama fjárhæð á hvern íbúa, væru tekjustofnar sveitarfélaganna eðlilega nýttir. Á þessu varð breyting við gildistöku laga nr. 90/1990 og reglugerðar nr. 542/1989 og nr. 390/1991. Er þá tekið að greiða svokallað tekjujöfnunarframlag, miðað við tekjur hvers sveitarfélags á íbúa, og sveitarfélögunum skipt í tvo flokka. Fram kemur í 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991, eins og að framan er rakið, að tekjujöfnunarframlag til sveitarfélaga er greitt eftir tveim reglum, þ.e. annars vegar er tekið mið af íbúafjölda og búsetu (sveitarfélög með fleiri en 300 íbúa og þéttbýlissveitarfélög með færri en 300 íbúa fylla fyrri flokk og sveitarfélög með færri en 300 íbúa fylla þann síðari), og hins vegar af landsmeðaltali skatttekna á íbúa og meðaltali skatttekna á íbúa í öllum sveitarfélögum með færri en 300 íbúa. Tekjujöfnunarframlag til sveitarfélaga í fyrri flokknum er miðað við þann mun sem er á tekjum þeirra á íbúa og landsmeðaltali skatttekna á íbúa allra sveitarfélaga í landinu, en til sveitarfélaga í síðari flokknum við þann mun sem er á tekjum þeirra hvers og eins og meðaltali tekna þessara sveitarfélaga á íbúa. Í löggjöf þeirri sem gilt hefur og gildir um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga er ekki að finna almenna lýsingu á því hvert hlutverk hans skuli vera, en það er hins vegar tilgreint í einstökum lagagreinum með nákvæmum hætti, og eru þær lagagreinar raktar hér að framan. Af þeim má sjá að hlutverk sjóðsins hefur verið og er að efla fjárhag sveitarfélaga og einnig að jafna hann með þeim hætti að láta fé renna til þeirra sveitarfélaga sem hafa lakari fjárhag en önnur, þannig að fjárhagsstaða sveitarfélaga jafnist innbyrðis. Því hlutverki sjóðsins að jafna fjárhag sveitarfélaga var gefið aukið vægi með setningu laga nr. 90/1990 og setningu reglugerða á grundvelli þeirra laga. Hlutverki þessu verður ekki gegnt öðruvísi en að munur verður á því hvað kemur í hlut hvers einstaks sveitarfélags bæði að því er varðar heildarfjárhæð og fjárhæð á íbúa. Telja verður að markmiðið með þessu hlutverki sjóðsins sé ekki ólögmætt í sjálfu sér, enda gömul saga og ný að skattfé ríkis og sveitarfélaga er varið með þeim hætti að það hlýtur að koma þegnunum misjafnlega til góða. Hins vegar verður einnig að líta til þeirra aðferða sem notaðar eru til þess að ná markmiðinu, en þær geta hugsanlega haft í för með sér þá mismunun að í bága brjóti við það jafnræði sem þegnarnir eiga að njóta af hálfu stjórnvalda, en jafnræðisreglur gilda í íslenskum rétti, jafnt stjórnskipunar- sem stjórnarfarsrétti. Að vísu er jafnræðisreglan í sinni víðtækustu mynd hvergi skráð í íslenskum rétti, en einstök lagaákvæði eru byggð á henni s.s. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Félagsmálaráðuneytið hefur látið mér í té skrár um þá tekjuviðmiðun, sem úthlutun tekjujöfnunarframlaga úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga hefur verið byggð á og hver framlög hafa verið, frá því að byrjað var að úthluta þeim samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 542/1989, sem síðar var breytt og gefin út sem reglugerð nr. 390/1991. Er hér um að ræða fimm ár, árin 1990-1994. Samkvæmt því hefur tekjuviðmiðunin og framlagið á íbúa að meðaltali numið þeim fjárhæðum sem hér segir: Árið 1990 Tekjuviðmiðun Framlag á íbúa að meðaltali Kaupstaðir kr. 81.484 kr. 670 Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 81.484 kr. 6.322 Hreppar með undir 300 íbúa kr. 59.459 kr. 4.828 Árið 1991 Kaupstaðir kr. 91.527 kr. 880 Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 69.087 kr. 7.632 Hreppar með undir 300 íbúa kr. 69.087 kr. 8.534 Árið 1992 Kaupstaðir kr. 98.772 kr. 848 Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 98.772 kr. 8.954 Hreppar með undir 300 íbúa kr. 77.074 kr. 10.087 Árið 1993 Kaupstaðir kr. 95.872 kr. 1.089 Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 95.872 kr. 8.786 Hreppar með undir 300 íbúa kr. 75.559 kr. 9.943 Árið 1994 Kaupstaðir kr. 82.865 kr. 554 Hreppar með 300 íbúa og yfir kr. 82.865 kr. 7.748 Hreppar með undir 300 íbúa kr. 68.902 kr. 8.982 Samkvæmt framangreindum tölum hefur hæsta fjárhæðin á hvern íbúa komið í hlut þeirra sveitarfélaga sem hafa færri en 300 íbúa að árinu 1990 undanskildu. Samkvæmt þessu má vera ljóst að minni sveitarfélögunum hefur ekki verið mismunað að því er varðar fjárhæð tekjujöfnunarframlaga á hvern íbúa, heldur þvert á móti. Hins vegar stendur eftir að sveitarfélögin hafa ekki til ráðstöfunar sömu fjárhæð á íbúa þrátt fyrir framlög úr Jöfnunarsjóði vegna ákvæða 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991. Þótt þar sé munur á vegna þeirra reglna, sem um framlögin gilda og að framan eru raktar, þykir þar ekki vera um brot á jafnræðisreglu íslensks réttar að ræða, enda er alla jafna sá munur á útgjöldum sveitarfélaga eftir því hvort um þéttbýli eða strjálbýli er að ræða, að það réttlæti að nokkur mismunur sé gerður á viðmiðunarfjárhæðum við ákvörðun um framlög úr Jöfnunarsjóði. Verður því að telja að umrædd ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 séu byggð á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum. Þar sem ekki verður talið að sá munur sem gerður er á milli sveitarfélaga í þéttbýli og strjálbýli sé bersýnilega ósanngjarn, er það niðurstaða mín að 13. gr. reglugerðar nr. 390/1991 brjóti ekki í bága við íslensk stjórnskipunarlög. Þá má einnig benda á, að úr Jöfnunarsjóði er veitt meira fé en til að jafna tekjur sveitarfélaga og drjúgur hluti þess fjár mun renna til minni sveitarfélaganna, án þess að þetta atriði hafi sérstaklega verið haft í huga, þegar framangreind niðurstaða í máli þessu var fundin. Af þeim reglum sem gilda um úthlutun tekjujöfnunarframlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga leiðir, að sveitarfélög geta eignast rétt til aukinna framlaga úr Jöfnunarsjóði með því að sameinast, eins og það dæmi sem A nefnir í kvörtun sinni sýnir glögglega. Hafa ber í huga að til þess að slíkir möguleikar skapist þarf a.m.k. eitt sveitarfélaganna eða öll að vera í flokki sveitarfélaga sem eru með færri en 300 íbúa og ekki þéttbýlissveitarfélög. Ennfremur það að þetta fjárhagslega hagræði af sameiningu næst ekki, nema tekjur þeirra sveitarfélaga sem sameinast, eða a.m.k. eins þeirra séu lægri en landsmeðaltal tekna sveitarfélaganna og tekjur annarra ekki hærri. Sameining sveitarfélaga hefur þannig ekki fjárhagslegt hagræði sjálfkrafa í för með sér heldur þurfa ákveðnar aðstæður að vera fyrir hendi til þess að um það hagræði verði að ræða. Samkvæmt þeirri niðurstöðu, sem að framan er fengin um lögmæti úthlutunarreglna tekjujöfnunarframlaga úr Jöfnunarsjóði, verður ekki talið, enda þótt þær séu svo úr garði gerðar, að sveitarfélög geti séð sér hagræði í því að sameinast til þess að fá aukin tekjujöfnunarframlög séu ákveðnar aðstæður fyrir hendi, að úthlutunarreglurnar brjóti í bága við íslensk stjórnskipunarlög af þeim sökum. Hér ber og að hafa í huga að í 106. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er kveðið á um það að félagsmálaráðuneytið skuli vinna að stækkun sveitarfélaga með samruna fámennra sveitarfélaga í stærri og öflugri heildir. Hér hefur verið sett stjórnmálalegt markmið, sem staðið hefur óbreytt til þessa dags. Þetta markmið er að sjálfsögðu ekki ólögmætt og ætla verður stjórnvöldum ákveðið svigrúm til þess að vinna að því. Samkvæmt framansögðu þykja ekki efni til að taka kvörtun A til greina."