I.
Hinn 2. október 1993 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 23. júní 1993, þar sem þremur atriðum í kæru hennar var vísað frá nefndinni. Þar á meðal var sú ákvörðun félagsmálaráðs X, að greiða einungis þrefalt meðalmeðlag vegna kostnaðar sonar hennar, B, af vistun á tilgreindu sveitaheimili. A kvartaði jafnframt yfir efni umræddrar ákvörðunar félagsmálaráðs X.
II.
Í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 23. júní 1993 er málsatvikum lýst svo:
"Málsatvik í máli þessu eru þau að sonur kæranda [B] stundaði nám í grunnskóla [X]. Erfiðleikar komu upp í skólagöngu veturinn 1991-1992 og var málið leyst undir vorið með þeim hætti að drengurinn hóf skólagöngu í [Y]-skóla í [Z]-sýslu og bjó hann á heimili þar skammt frá. Ástæður erfiðleika drengsins í skóla má rekja til tilfinningalegra örðugleika og mælti starfsfólk ráðgjafar- og sálfræðiþjónustu fræðsluskrifstofunnar með áframhaldandi skólavist drengsins í [Y]-skóla haustið 1992. Drengurinn dvaldi því á sveitaheimilinu sl. vetur og stundaði áfram nám í [Y]-skóla.
Bæjarsjóður [X] hefur greitt hluta vistunarkostnaðar drengsins sem nemur þreföldu meðlagi á hverjum tíma sbr. ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins. Kærandi hefur greitt þrefalt meðlag á móti og mun því vistunarkostnaður nema sexföldu meðlagi á mánuði."
Kæra A til úrskurðarnefndar félagsþjónustu laut að því, að hún var ósátt við þá fjárhæð, sem bæjarfélagið greiddi vegna vistunarinnar, þ.e. þrefalt meðalmeðlag, en af þeim sökum varð hún að standa sjálf straum af þreföldu meðalmeðlagi, þar sem vistunarkostnaður nam sexföldu meðalmeðlagi á mánuði.
Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu sendi félagsmálaráð nefndinni greinargerð sína um málið. Þar segir m.a. svo:
"Félagsmálaráð var ekki haft með í ráðum um viðbrögð grunnskólans við vanda drengsins eða um tímabundna brottvísun hans úr skólanum. Þá hafði félagsmálaráð engin formleg afskipti af þeirri ráðstöfun að drengnum var haustið 1992 komið fyrir á sveitaheimili og í skóla utan [X] eftir tímabundna brottvísun hans úr skóla á [X] vorið 1992.
[...]
Á fundi hinn 27. október 1992 var ákveðið að mæta kostnaði vegna vistunar drengsins allt að þreföldu meðlagi á mánuði veturinn 1992-1993 og var sú ákvörðun staðfest á fundi félagsmálaráðs hinn 10. nóvember 1992. Á þeim fundi var bókað að ráðið byggði ákvörðun sína á bréfum frá Fræðsluskrifstofu Norðurlands vestra dags. 01. október 1992 og 22. október 1992. Jafnframt var bókað að félagsmálaráð væri ósátt við hvernig staðið var að vistun drengsins á áðurgreindan skóla, en úr því sem komið væri teldi ráðið óráðlegt að raska frekar högum drengsins þann vetur. Félagsmálaráð var ósátt við hvernig staðið var að vistun drengsins vegna þess að ekki var haft samráð við ráðið sem barnaverndaryfirvöld.
... Meðferð félagsmálaráðs á málefnum sonarins stafar ekki af því að um barnaverndarmál sé að ræða að forminu til heldur er ráðstöfunin byggð á fræðslulögum og væntanlega sjónarmiðum um skyldur sveitarfélagsins, sem ekki hefur nema einn grunnskóla innan sinna vébanda. Að mati sálfræðings Fræðsluskrifstofu Norðurlands vestra, þarf [B] á sérfræðihjálp að halda... Ákvörðun um að drengurinn skyldi dvelja á sveitaheimili veturinn 1992 til 1993 og sækja [Y]-skóla var tekin af Fræðsluskrifstofu Norðurlands vestra og bæjarráði [X] að höfðu samráði við móður drengsins. Bæjarráð [X] óskaði eftir tillögum frá félagsmálaráði um fjárstuðning bæjarsjóðs vegna dvalar drengsins á sveitaheimilinu í vetur og skólasóknar í [Y]-skóla. Við mat á þeirri tillögu að stuðningur bæjarsjóðs skyldi nema þreföldu meðalmeðlagi skv. ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins á hverjum tíma var litið til tekna þeirra [A] og eiginmanns hennar og þess að með drengnum greiðir faðir hans meðlag til móðurinnar samkvæmt lögum. Jafnframt var það kannað hjá Reykjavíkurborg, Félagsmálaráðuneytinu og víðar hver stuðningur gæti verið miðað við málavexti, en viðmiðunin þrefalt meðalmeðlag í fóstur tímabundið og til frambúðar. Þá er rétt að það komi fram að fjárstuðningur þessi hefur gengið til hjónanna á sveitabænum þar sem drengurinn dvelur, en bæjarsjóður [X] hefur að auki greitt kostnað af skólasókn drengsins, sem er nokkur. Áréttað skal að öll samskipti við hjónin á sveitabænum þar sem drengurinn dvelur hafa farið fram á vegum [X] án milligöngu félagsmálaráðs. Með vísan til framangreinds, m.a. tekna móður drengsins og fósturföður hans telur félagsmálaráð tillögu ráðsins um fjárstuðning bæjarsjóðs vera í samræmi við VI kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. 11. gr. þeirra sömu laga."
Í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu kemur fram, að A hafi óskað formlega eftir úrskurði um eftirfarandi atriði:
"1)
Að viðurkenndur verði réttur kæranda til félagsþjónustu í [X].
"2) Að endurskoðað verði hvort hlutur bæjarfélagsins í vistunarkostnaði barns hennar sé í samræmi við lög um félagsþjónustu sveitarfélaga.
"3) Hvort heimilt sé að binda aðstoðina því skilyrði að móðir greiði þrefalt meðlag á móti hlut bæjarfélagsins.
"4) Að lagt verði fyrir félagsmálaráð [X] að vinna að áframhaldandi lausn málsins í samvinnu og samráði við kæranda."
Úrskurðarorð og forsendur úrskurðar úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 23. júní 1993 hljóða svo:
"Í máli þessu er þess farið á leit að úrskurðarnefnd félagsþjónustu taki til athugunar ýmsar ákvarðanir sem teknar hafa verið af félagsmálaráði [X] í máli sonar kæranda.
Um hlutverk félagsmálaráðs [X] fer eftir ýmsum lagaákvæðum, m.a. eftir lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40, 1991. Í 5. gr. þeirra laga segir að félagsmálanefnd eða félagsmálaráð skuli fara með stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu í umboði sveitarstjórnar.
Það eru einungis ákvarðanir félagsmálanefndar/ráðs sem teknar eru á grundvelli laga nr. 40, 1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga sem unnt er að skjóta til úrskurðarnefndar félagsþjónustu sbr. 65. gr. laga nr. 40, 1991. Eru þau atriði nánar skilgreind í 66. gr. s.l. Aðrar ákvarðanir félagsmálanefnda/ráða njóta ekki málskotsréttar skv. 65. gr. laga nr. 40, 1991.
Verður nú fjallað um einstaka liði í kröfugerð kæranda og vísað til sömu töluliða og koma fram í bréfi kæranda.
1) Viðurkenndur verði réttur kæranda til félagsþjónustu í [X]. Í málinu hefur verið lagt fram vottorð Sýslumannsins í Húnavatnssýslu, þar sem fram kemur að kærandi er 17. maí sl. skráð í þjóðskrá með lögheimili að [...]. Kærandi fullnægir því skilyrði 13. gr. laga nr. 40, 1991 um búsetu í sveitarfélaginu og á því rétt á félagsþjónustu, skv. ákvæðum laga nr. 40, 1991 [...].
2-4) Fjallað verður um þessi atriði sameiginlega. Öll þessi atriði lúta að vistun sonar kæranda utan foreldrahúsa. Ákvarðanir um vistun barns hjá öðrum en þeim sem fer með forsjá þess fara eftir ákvæðum VI. og VII. kafla laga, nr. 58, 1992, um vernd barna og ungmenna. Í gögnum málsins kemur jafnframt fram að drengurinn hafi átt við tilfinningalega örðugleika að etja og þurfi á sérfræðihjálp að halda. Þetta atriði rennur enn frekari stoðum undir það sjónarmið að hér sé til umfjöllunar mál sem félagsmálaráði bar að fjalla formlega um á grundvelli laga um vernd barna og ungmenna. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að svo hafi verið gert. En af því leiðir að ekki verður viðurkenndur málskotsréttur vegna þeirra ákvarðana félagsmálaráðs [X] er nefndur er í tl. 2-4 í málskotsbréfi kæranda skv. 65. gr. laga nr. 40, 1991. Niðurstaðan er því sú að vísað er frá ex officio kröfum í töluliðum 2-4 í málskotsbréfi kæranda, dags. 2. mars. sl....
Úrskurðarorð.
Kærandi, [A]... á rétt til félagsþjónustu að fullnægðum ákvæðum laga nr. 40, 1991, í [X]. Kröfuliðum 2-4 er vísað frá ex officio."
III.
Hinn 2. október 1993 bar A fram kvörtun sína. Hinn 19. nóvember 1993 ræddi hún við starfsmann minn og skýrði nánar út viðhorf sín.
Fram kom, að A taldi forsendur úrskurðarins rangar. Barnaverndarnefnd hefði haft lítil afskipti af málinu með beinum hætti, en hefði hins vegar fylgst með málinu. Málið hefði verið leyst af fræðslustjóra í samráði við foreldra drengsins. Hefði nefndarmönnum félagsmálaráðs verið kunnugt um að barninu yrði komið fyrir hjá öðrum.
A segir, að þegar fræðslustjóri og foreldrar höfðu komið sér saman um lausn á vandamálum drengsins, þá hafi einungis verið eftir að leysa hið fjárhagslega vandamál, sem fylgdi því að barninu var komið fyrir á sveitaheimili. Það mál hafi verið leyst á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Verði ekki annað séð en að fullkomlega hafi verið heimilt að veita fjárhagsaðstoð á grundvelli VI. kafla laga nr. 40/1991. Breyti þar engu, enda þótt barnaverndarnefnd hafi fræðilega getað haft afskipti af málinu. Málið hafi einfaldlega farið í annan farveg og hafi ótvírætt verið tekin ákvörðun um fjárhagsaðstoð af félagsmálaráði á grundvelli laga nr. 40/1991. Engin rök komi fram í úrskurðinum fyrir því, að félagsmálaráð hafi ekki haft lagaheimild til þess að taka ákvörðun á grundvelli laganna. Verði á engan hátt séð að félagsmálaráð hafi farið út fyrir valdmörk sín. A segist síðan hafa gert sínar kröfur á grundvelli sömu laga. Kveðst hún því ekki skilja hvers vegna úrskurðarnefnd félagsþjónustu vísi málinu frá. Þótt barnaverndarnefnd hafi getað haft afskipti af málinu, leiði það ekki til þess að það útiloki félagsmálaráð frá því að taka ákvörðun um fjárhagsaðstoð á grundvelli VI. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga.
A segist því gera þá kröfu, að úrskurðarnefnd félagsþjónustu leggi efnislegan úrskurð á þau atriði, sem úrskurðarnefndin hafi vísað frá með úrskurði, dags. 23. júní 1993.
IV.
Hinn 23. nóvember 1993 ritaði ég úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu.
Svör úrskurðarnefndar félagsþjónustu bárust mér með bréfi, dags. 15. febrúar 1994, og segir þar m.a. svo:
"Nú er það svo að úrskurðarnefnd félagsþjónustu er skorinn nokkuð þröngur stakkur varðandi þau mál er nefndin getur fjallað um. Eru þau tilgreind í 66. gr. laga nr. 40, 1991. Í máli þessu var litið svo á að ákvarðanir félagsmálaráðs [X] í máli sonar kæranda hafi ekki verið teknar á grundvelli laga nr. 40, 1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga eins og fram kemur í úrskurði nefndarinnar 23. júní, 1993. Á hinn bóginn verður að hafa það hugfast að það er ekki hlutverk nefndarinnar að taka til umfjöllunar ákvarðanir félagsmálaráðs sem teknar eru á grundvelli annarra laga svo sem fræðslulaga eða laga um vernd barna og ungmenna. Málskotsréttur fer þá eftir því á hvaða lagagrunni viðkomandi ákvörðun er tekin.
Ekki verður fallist á þá málsástæðu kæranda, sem fram kemur í minnispunktum [sem ritaðir eru eftir [A]], þess efnis að þótt barnaverndarnefnd hafi getað haft afskipti af málinu þá leiði það ekki til þess að það útiloki félagsmálaráð frá því að taka ákvörðun um fjárhagsaðstoð á grundvelli VI. kafla laga nr. 40, 1991, sbr. 31. gr. sömu laga.
Í fyrsta lagi er litið svo á að ráðstafanir er varða börn og ungmenni skv. lögum nr. 40, 1991 beinist að börnum almennt í samfélaginu, en ekki að einstöku barni. Er þessi skilningur sérstaklega áréttaður í athugasemdum um 31. gr. í frv. til laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.
Í öðru lagi er áréttað í 38. gr. laga nr. 40, 1991 að þar sem þessum lögum sleppir varðandi málefni barna og ungmenna, þá fari þau eftir þar til greindum lögum, m.a. fræðslulögum og lögum um vernd barna og ungmenna.
Í þriðja lagi verður ekki af málsskjölum ráðið að það hafi verið ætlun félagsmálaráðs, þegar samþykkt var að veitt yrði fjárhagsaðstoð vegna náms og dvalar [B] fjarri heimili sínu, að sú fjárhagsaðstoð væri veitt skv. VI. kafla laga nr. 40, 1991. Ef það hefði verið ætlun félagsmálaráðs þá hefði málsmeðferð átt að fara eftir samþykktum reglum [X] um fjárhagsaðstoð, en ekki verður séð að nokkur könnun hafi farið fram á fjárhag umsækjanda.
Niðurstaða úrskurðarnefndar félagsþjónustu er á því byggð að ákvarðanir varðandi málefni [B] hafi ekki verið teknar á grundvelli laga nr. 40, 1991 og hafi af þeirri ástæðu eigi verið fyrir hendi málsskotsréttur skv. 66. gr. laga nr. 40, 1991, umfram það sem greinir í úrskurði nefndarinnar, 23. júní, 1993."
Með bréfi, dags. 15. febrúar 1994, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 13. apríl 1994.
Með bréfi, dags. 18. maí 1994, ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf og óskaði upplýsinga um, hvort umrædd ákvörðun yfirvalda í X um hlut bæjarins í vistunarkostnaði barns hefðu verið taldar kæranlegar til menntamálaráðuneytisins. Svör menntamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 25. október 1994, og segir þar m.a. svo:
"Þau mál sem snerta vistun barna utan foreldraheimilis og heyra undir menntamálaráðuneytið eru mál sem snerta vistun nemenda sem stunda nám við sérskóla og sérdeildir ríkisins, sbr. 38. gr. reglugerðar nr. 106/1992, um sérkennslu og telur ráðuneytið því að málið sé ekki á þess vegum."
Hinn 19. apríl 1995 ritaði ég félagsmálaráði X bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að það veitti mér upplýsingar um, hvort ákvörðun félagsmálaráðs X frá 10. nóvember 1992 hefði verið tekin á grundvelli VI. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Hefði svo ekki verið, óskaði ég þess að veittar yrðu upplýsingar um, á grundvelli hvaða lagagreinar ákvörðunin hefði verið tekin. Jafnframt óskaði ég þess að mér yrðu send ljósrit af bókunum um umrætt mál úr fundargerðum félagsmálaráðs frá fundum þess 27. október 1992 og 10. nóvember 1992.
Svör félagsmálaráðs X bárust mér með bréfi, dags. 24. maí 1995.
Með bréfi, dags. 2. júní 1995, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við svör félagsmálaráðs X. Svör hennar bárust mér með bréfi, dags. 17. júlí 1995.
V.
Í áliti mínu, dags. 27. nóvember 1995, fjallaði ég eingöngu um það, hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefði að lögum verið heimilt að vísa kæru A frá nefndinni. Undir tölulið 2. dró ég saman málsatvik og lýsti skýringum félagsmálaráðs X, einkum að því er laut að ákvæðum laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, en ráðið taldi afgreiðslu sína í málinu hafa verið í samræmi við ákvæði þeirra laga. Á hinn bóginn varð rökstuðningur úrskurðarnefndar félagsþjónustu ekki skilinn á annan hátt en þann, að talið hefði verið, að ekki hefði verið heimilt að taka umrædda ákvörðun á grundvelli laganna og að af þeirri ástæðu hefði ákvörðunin ekki verið kæranleg til nefndarinnar. Undir tölulið 3 rakti ég meginatriði um eftirlitsvald ríkisins og sjálfsstjórn sveitarfélaga, m.a. breytingar á ákvæðum stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga, og þjóðréttarlegar skuldbindingar ríkisins er að þessu lúta. Þá gerði ég grein fyrir lagaákvæðum og helstu skýringarsjónarmiðum er lúta að kæruheimild til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Með hliðsjón af lögskýringargögnum, sjónarmiðum um réttaröryggi og með tilliti til þjóðréttarlegra skuldbindinga ríkisins, var það niðurstaða mín, að kæruheimild til úrskurðarnefndar félagsþjónustu yrði ekki túlkuð þrengjandi. Í álitinu segir:
"1.
A kvartar yfir því, að þremur af fjórum atriðum í kæru hennar hafi verið vísað frá úrskurðarnefnd um félagsþjónustu. Meginatriði kæru hennar laut að því, hvort sú ákvörðun félagsmálaráðs X, að greiða einungis þrefalt meðalmeðlag vegna vistunarkostnaðar [B] á tilgreindu sveitaheimili, hefði verið lögmæt. A telur, að fjárhæð þeirrar fjárhagsaðstoðar, sem félagsmálaráð X hafi ákveðið þeim til handa, hafi verið of lág og ekki mætt að fullu þörf þeirra, en vistun sonar hennar á sveitabænum hefði verið kostnaðarsöm.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, fjallar umboðsmaður því aðeins um stjórnsýslu sveitarfélaga að um sé að ræða ákvarðanir, sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. sömu laga er almennt ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Ég tel að svo stöddu ekki skilyrði til þess að ég fjalli um ákvarðanir félagsmálaráðs X, að öðru leyti en þýðingu hefur fyrir úrlausn málsins um lögmæti ákvörðunar úrskurðarnefndar félagsþjónustu um frávísun fyrrnefndrar kæru A. Ég hef ákveðið, með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að fjalla í máli þessu eingöngu um, hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hafi verið heimilt lögum samkvæmt að vísa frá kæru A yfir þeirri ákvörðun félagsmálaráðs X, að greiða einungis þrefalt meðalmeðlag vegna vistunarkostnaðar B á umræddu sveitaheimili. Verður fyrst tekið til athugunar, hvort félagsmálaráð X hafi tekið umrædda ákvörðun á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Síðan verður vikið að skýringum á reglum þeim, sem gilda um kæruheimild til félagsþjónustu sveitarfélaga.
2.
Í stuttu máli voru málsatvik þau, að syni A var vísað úr Grunnskólanum á X. Kvartaði A til mín yfir þessari ákvörðun og taldi meðal annars, að með þessu hefði skólastjóri gripið til harkalegri úrræða en efni stóðu til. Um þennan þátt málsins fjallaði ég í áliti mínu frá 24. febrúar 1994, sbr. SUA 1994:295. Í framhaldi af brottvísun sonar hennar úr skóla kom upp ágreiningur á milli hennar annars vegar og starfsmanna og skólastjóra Grunnskólans á X hins vegar um það, hvernig brugðist skyldi við vanda sonar hennar. Málinu var vísað til fræðslustjóra og varð niðurstaða hans sú, að syni A skyldi tryggð skólavist í [Y]-skóla haustið 1992. Var drengnum komið fyrir á sveitaheimili í nánd við skólann. Leitað var samvinnu við félagsmálayfirvöld í X um greiðslu fyrir kostnað af vistun sonar A á nefndum sveitabæ. Fjallað var a.m.k. á tveimur fundum félagsmálaráðs X um mál þetta. Í fundargerð frá 27. október 1992 er bókað eftirfarandi um málið:
"Fundur haldinn vegna [B] á skrifstofu [X]. Mættir voru...
Ákveðið að mæta kostnaði vegna vistunar [B] allt að þreföldu meðlagi."
Hinn 10. nóvember 1992 fjallaði félagsmálaráð á ný um málið og var eftirfarandi bókað um málið:
"Fundur haldinn í félagsmálaráði. Eina málið á dagskrá var afgreiðsla á máli [A]. Félagsmálaráð leggur til að [X] greiði sem svarar þreföldu meðlagi á mánuði með einu barni, vegna skólagöngu [B] í [Y]-skóla skólaárið 1992-1993.
Félagsmálaráð byggir ákvörðun sína á bréfum frá Fræðsluskrifstofu Norðurlands vestra, Blönduósi dags. 1. október 1992 og 22. október 1992.
Félagsmálaráð er ósátt við hvernig staðið var að vistun drengsins í áðurnefndan skóla, en úr því sem komið er teljum við óráðlegt að frekari röskun verði á högum drengsins í vetur. Greiðslan verði send til hjónanna... og..., [Y] sýslu.
Fleira ekki gert, fundið slitið."
Í skýringum félagsmálaráðs kemur fram, að það telur afgreiðslu sína á málinu hafa verið "í samræmi við ákvæði VI kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. 11. gr. þeirra sömu laga". Þá kemur fram, að tekið hafi verið tillit til skyldna sveitarfélagsins samkvæmt fræðslulögum. Þá er á það bent, að B hafi þurft á sérfræðihjálp að halda og á þeim grundvelli hafi ákvörðun fræðslustjóra verið tekin um að tryggja B skólavist í Y-skóla. Í svörum félagsmálaráðs X kemur skýrt fram, að félagsmálaráð hafði ekki haft umrætt mál til formlegrar meðferðar sem barnaverndarmál.
Úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 23. júní 1993 verður vart skilinn öðruvísi en svo, að félagsmálaráði hafi borið að fjalla formlega um málið á grundvelli laga um vernd barna og ungmenna og af þeim sökum sé ekki "viðurkenndur málskotsréttur vegna þeirra ákvarðana félagsmálaráðs X", sem kæra A laut að, eins og segir í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Ég skil rökstuðning nefndarinnar svo, að talið hafi verið, að ekki hafi verið heimilt að taka umrædda ákvörðun um fjárframlag vegna vistunarkostnaðar B á grundvelli VI. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og af þeirri ástæðu hafi ákvörðunin ekki verið kæranleg til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.
Verður þá að taka til nánari athugunar, hvort félagsmálaráði X hafi verið heimilt að taka umrædda ákvörðun á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga.
Í greinargerð, sem fylgdi frumvarpi því, er varð að lögum nr. 40/1991, kemur fram, að lögin séu í eðli sínu "rammalög" og að eitt af höfuðatriðum laganna sé "að veita svigrúm til mats miðað við staðbundnar aðstæðum á hverjum stað [en það]... samrýmist sjónarmiðinu um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga". (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3170.) Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Með auglýsingu nr. 7/1991, um Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga, var Evrópusáttmáli um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sem gerður var í Strassborg 15. október 1985, staðfestur af hálfu Íslands. Í 2. gr. sáttmálans kemur fram, að meginreglan um sjálfsstjórn sveitarfélaga skuli viðurkennd í landslögum og í stjórnarskrá, ef unnt er. 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er byggð á framangreindum lagasjónarmiðum.
Sú stefna, sem mörkuð var með lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, var að færa framkvæmd félagsþjónustu í hverju sveitarfélagi undir valdsvið einnar nefndar, félagsmálanefndar eða félagsmálaráðs, en með því skapaðist nauðsynleg heildarsýn yfir það hvers eðlis félagslegar þarfir væru og á hvern hátt væri best komið til móts við þær. Þá segir svo í greinargerð, sem fylgdi frumvarpi því, er varð að lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga:
"Heildarsýnin setur einnig svipmót sitt á það hvernig rétt sé að skipuleggja félagsþjónustuna, ekki sem einangraða þjónustu, heldur sem þjónustu þar sem lögð verði rík áhersla á samvinnu við aðra, svo sem skóla..." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3176.)
Í samræmi við þessa löggjafarstefnu er svo mælt fyrir í 5. tölul. 11. gr., að hlutverk félagsmálanefnda sé að vinna með öðrum opinberum aðilum. Í 2. tölul. 11. gr. kemur fram, að það sé einnig hlutverk félagsmálanefndar að leitast við að tryggja að félagsleg þjónusta verði sem mest í samræmi við þarfir íbúa. Þetta tengist náið þeirri ákvörðun löggjafans að setja rammalög um efnið. Í greinargerð, sem fylgdi frumvarpi því, er varð að lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, segir svo um þetta atriði:
"Það sem mælir frekast með rammalöggjöf er að hún veitir sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum og til að ná settum markmiðum. Jafnframt verður félagsþjónustan ekki rígbundin í venjum og vinnuaðferðum. Skapast þá meiri möguleikar til að taka mið af staðbundnum sjónarmiðum og sveigjanleiki verður meiri í félagsþjónustunni." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3173.)
Þá segir á öðrum stað:
"Sá réttur, sem íbúum sveitarfélaga er tryggður samkvæmt frumvarpinu, er almenns eðlis í samræmi við skyldur þær sem lagt er til í frumvarpinu að sveitarfélögin beri. Útfærsla réttarins í einstökum tilfellum hvílir á herðum hvers sveitarfélags miðað við aðstæður hvers umsækjanda fyrir sig...
Þótt ekki sé mögulegt, miðað við núverandi aðstæður, að skilgreina rétt fólks til félagsþjónustu með nákvæmum hætti, er ljóst að frumvarpinu er ætlað að tryggja rétt fólks til þjónustu og aðstoðar..." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3176-3177.)
Að framansögðu athuguðu er ljóst, að lög nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, byggja á því, að félagsmálanefndir hafi náið samstarf við önnur stjórnvöld við úrlausn starfa sinna og að þær hafi umtalsvert svigrúm við val á úrræðum, sem talin eru henta aðstæðum hverju sinni.
Í máli þessu hafði félagsmálanefnd samráð við fræðslustjóra um lausn á vanda B. Fram kemur að félagsmálaráð hafi ekki að öllu leyti verið sátt við það, hvenær það var kallað til samstarfs í málinu. Sem lið í lausn á vanda B tók félagsmálaráð X engu að síður ákvörðun um að veita fjárhagsaðstoð vegna vistunar hans á tilteknu sveitaheimili. Með vísan til ákvæða laga nr. 40/1991 og ummæla í lögskýringargögnum um hlutverk félagsmálaráðs svo og um þau úrræði, sem því er heimilt að grípa til að lögum, verður ekki séð að félagsmálaráð X hafi farið út fyrir valdmörk sín samkvæmt lögum nr. 40/1991, er það tók umrædda ákvörðun á fundi sínum hinn 10. nóvember 1992. Í þessu sambandi skal áréttað, að enda þótt fallast megi á það, að úrræði félagsmálaráðs skv. VIII. kafla laga nr. 40/1991 skuli beinast að börnum og ungmennum almennt í samfélaginu en ekki að einstöku barni, sbr. ummæli í athugasemdum við 31. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 40/1991 (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3192), þá breytir það ekki því, að ákvarðanir um fjárhagsaðstoð skv. VI. kafla laganna eru teknar með tilliti til aðstæðna í hverju máli fyrir sig, en samkvæmt skýringum félagsmálaráðs var ákvörðun tekin á þeim lagagrundvelli.
Eins og áður segir, byggir úrskurðarnefnd félagsþjónustu frávísunarúrskurð sinn á því, að félagsmálaráði hafi borið að fjalla formlega um málið á grundvelli laga um vernd barna og ungmenna, en félagsmálaráð fer á X jafnframt með störf barnaverndarnefndar.
Hvað sem líður skyldum félagsmálaráðs til afskipta af málinu á grundvelli laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, þá tel ég, að athafnir þess eða athafnaleysi á þeim lagagrundvelli hafi ekki þýðingu við túlkun á heimildum félagsmálaráðs til þess að taka ákvörðun um þennan sérstaka og afmarkaða þátt þess, þ.e.a.s. beina fjárhagsaðstoð á grundvelli laga nr. 40/1991. Eins og mál þetta er vaxið, tel ég ekki þörf á að taka til athugunar, hvort félagsmálaráði hefði verið heimilt að taka umrædda ákvörðun um fjárhagsaðstoð á grundvelli laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Miða verður við, að félagsmálaráð X hafi tekið margumrædda ákvörðun um fjárhagsaðstoð á grundvelli laga nr. 40/1991, og telja verður, eins og áður er getið, að með því hafi félagsmálaráð X ekki farið út fyrir valdmörk sín, samkvæmt þeim lögum. Ég tel sérstaka ástæðu til að árétta, að fram kemur í 1. mgr. 6. gr. Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sbr. auglýsingu nr. 7/1991, að sveitarstjórnir verði að geta ákveðið eigið stjórnkerfi til þess að aðlaga það staðbundnum þörfum og tryggja árangursríka stjórnun, að svo miklu leyti sem það brýtur ekki í bága við ákvæði laga. Að þessu athuguðu og með hliðsjón af því, hvernig mál þetta bar að, tel ég einnig, að ekki verði að því fundið, að umrædd ákvörðun skuli hafa verið tekin á grundvelli laga nr. 40/1991 af félagsmálaráði, sbr. 5. gr. laga nr. 40/1991.
Að síðustu tel ég ástæðu til að geta þess, að starfsmaður minn átti viðræður við formann barnaverndarnefndar Reykjavíkur. Þar kom fram, að í þeim málum, sem barnaverndarnefnd og starfsmenn hennar rannsaki á grundvelli laga nr. 58/1992 og taki í ákvarðanir um stuðningsúrræði, þá heyri sá þáttur máls, er lýtur að ákvörðunum um fjárhagsaðstoð og önnur úrræði, sem gripið er til á grundvelli laga 40/1991, þó ávallt undir starfsmenn félagsmálastofnunar og eftir atvikum félagsmálaráð, en ekki barnaverndarnefnd. Það verður því heldur ekki séð, að margumrædd ákvörðun félagsmálaráðs X sé óvenjuleg í þessu ljósi.
3.
Í 58. gr. stjórnarskrár um hin sérstöku málefni Íslands frá 1874 var kveðið svo á, að rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skyldi skipað með lagaboði. Ákvæðið var tekið upp í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Ákvæðið var efnislega óbreytt, þó að lítilsháttar breytingar væru gerðar á orðalagi þess. Með 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 var orðalagi ákvæðisins breytt enn á ný. Ákvæðið hljóðaði svo í frumvarpi til stjórnskipunarlaga, sem lagt var fram á Alþingi:
"Rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins skal skipað með lögum." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2073.)
Í athugasemdum í greinargerð við ákvæðið í frumvarpi því, er varð að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995, segir meðal annars svo:
"Í þessari grein frumvarpsins er gerð tillaga um efni 78. gr. stjórnarskrárinnar þar sem er ráðgert að verði fyrirmæli um sjálfsstjórn sveitarfélaga. Núgildandi regla um þetta er í 76. gr. stjórnarskrárinnar stendur utan við eiginleg mannréttindaákvæði hennar og er því í raun komið út fyrir viðfangsefnið í þessu frumvarpi að gera tillögur um breytingu á henni. Er aðeins ætlast til að reglan verði færð til og tekin upp á nýjum stað í nær óbreyttri mynd.
Til nánari skýringa skal vakin athygli á því að í 1. mgr. þessarar greinar er kveðið á um að skipa eigi með lögum rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins. Efnislega er þetta ákvæði í alla staði samhljóða núgildandi reglu 76. gr. stjórnarskrárinnar." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2112.)
Stjórnarskrárnefnd lagði meðal annars fram svohljóðandi breytingartillögu við umrætt ákvæði:
"Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 3889.)
Í nefndaráliti stjórnarskrárnefndar segir svo um ákvæðið:
"Rætt var um hvort orðalag greinarinnar um eftirlit ríkisins væri að öllu leyti heppilegt. Niðurstaðan var sú að þetta orðalag yrði fellt niður og væri þá löggjafans að kveða á um eftirlit ríkisins með sveitarfélögum." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 3887.)
Í framsöguræðu formanns stjórnarskrárnefndar sagði meðal annar svo:
"16. gr. er um málefni sveitarfélaga sem hefur verið í VII. kafla stjórnarskrárinnar. Þar eru gerðar nokkrar tillögur um breytingar á orðalagi til að kveða skýrar á um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaganna og um meðferð tekjustofna þeirra. Í brtt. segir nú:
"Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða." Út hverfur orðalagið "með eftirliti ríkisins". Í frv. núna stendur að rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins skuli skipað með lögum. Nefndarmenn telja að með þeim orðum sem nú er lagt til að standi í greininni hafi löggjafinn í raun og veru frjálsar hendur um að ákveða með hvaða hætti hann telur eðlilegt að ríki hafi eftirlit eða umsjón með starfsemi sveitarfélaganna. Ég held að nefndarmönnum sé það öllum ljóst að slíkt eftirlit verður að vera fyrir hendi og getur verið bráðnauðsynlegt þegar um er að ræða ákveðnar aðstæður í störfum sveitarfélaga enda eru mýmörg dæmi þess úr samtímanum að ríkisvaldið hafi þurft að hafa afskipti af málefnum einstakra sveitarfélaga, t.d. þegar þau hafa verið komin í fjárhagslegt óefni eða annars konar ógöngur. Við teljum sem sé að brtt. rúmi þetta eftir sem áður." (Alþt. 1994, B-deild, dálk. 5305.)
Við umræður um frumvarp til stjórnskipunarlaga á vorþingi sagði formaður stjórnarskrárnefndar, sem jafnframt var flutningsmaður frumvarpsins, meðal annars svo um ákvæðið:
"Síðasta efnisákvæðið í frv. sem er 16. gr. er nokkuð eðlisólíkt mannréttindaákvæðum kaflans þar sem það fjallar um réttindi sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Við meðferð frv. var fellt út fyrra orðalag 1. mgr. ákvæðisins sem vísaði til eftirlits ríkisins með málefnum sveitarfélaga og þótti heppilegra að láta slíkt ráðast af almennri löggjöf á þessum vettvangi." (Alþt. 1995, B-deild, dálk. 141.)
Ekki er að finna önnur ummæli í lögskýringargögnum, sem varpað geta ljósi á túlkun, ástæður eða markmið þessarar breytingar á stjórnarskránni.
Samkvæmt framangreindum lögskýringargögnum virðist ætlunin hafa verið að rýmka heimildir löggjafans til þess að mæla fyrir um, með hvaða hætti ríkið hefði eftirlit með starfsemi sveitarfélaga, án þess þó að þar komi fram rök fyrir því, að eldra ákvæði stjórnarskrárinnar hafi sett heimildum almenna löggjafans of þröngar skorður í því efni. Við túlkun á 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 virðist hafa verið litið svo á, að það félli í hlut löggjafans að mæla fyrir um, hvernig eftirliti ríkisins með sveitarfélögum skyldi hagað. Með tilliti til framangreindra lögskýringargagna verður vart séð, að um efnisbreytingu hafi verið að ræða að þessu leyti.
Að gildandi lögum fer eftirlit með sveitarfélögum í höfuðatriðum fram annars vegar með beinu eftirliti og hins vegar með endurskoðun stjórnvaldsákvarðana í tilefni af stjórnsýslukæru. Önnur úrræði við eftirlit eru einnig í lögum, t.d. þegar gerður er áskilnaður um staðfestingu ráðuneyta á vissum stjórnvaldsákvörðunum og stjórnvaldsfyrirmælum.
Félagsmálaráðuneytið hefur almennt eftirlit með því, að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum lögum samkvæmt, sbr. 118. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Á sumum sviðum er einnig lögmælt sérstakt eftirlit annarra ráðuneyta og stofnana með tilteknum málaflokkum.
Að því er snertir aftur á móti stjórnsýslukæru, þá er almenn kæruheimild til félagsmálaráðuneytisins að því er varðar ýmis vafaatriði, sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, sbr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Í sérlögum er einnig að finna sérstakar kæruheimildir til annarra ráðuneyta og stjórnvalda.
Eins og nánar greinir í kafla V.2 hér að framan, var ákvörðun félagsmálaráðs um fjárhagsaðstoðina tekin á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 4. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, með síðari breytingum, fer félagsmálaráðuneytið með mál, er varða stjórn sveitarfélaga þ.m.t. framfærslu. Í lögum nr. 40/1991 er þó ekki gert ráð fyrir því að ákvarðanir skv. lögum nr. 40/1991 verði kærðar til félagsmálaráðuneytisins. Í athugasemdum í greinargerð við 68. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 40/1991, er ástæða þess tilgreind á svohljóðandi hátt:
"Með það í huga hve félagsmálaráðuneyti er ætlað veigamikið hlutverk við framkvæmd laganna þykir ekki rétt að ráðuneytið sé einnig úrskurðaraðili við málskot. Er hér einkum höfð í huga sú áhersla sem í frumvarpinu er lögð á leiðbeiningarhlutverk ráðuneytis og virkt eftirlit með framkvæmd félagsþjónustunnar sem ekki er fyrir hendi nú. Ráðuneytið kemur því til með, verði frumvarp þetta að lögum, að hafa það mikil afskipti af málaflokknum að það samræmist ekki grundvallarreglum um réttaröryggi að sá aðili fari einnig með úrskurðarvald við málskot." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3201.)
Samkvæmt 65. gr. laga nr. 40/1991 er hægt að kæra ákvörðun félagsmálaráðs til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. 1. málsl. 1. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991 hljóðar svo:
"Málsaðili getur skotið ákvörðun félagsmálanefndar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, sbr. 66. gr."
Í 66. gr. er nánar fjallað um, á hvaða grundvelli endurskoðun skuli fara fram, og hljóðar greinin svo:
"Úrskurðarnefnd félagsþjónustu fjallar um eftirtalin atriði:
1. Málsmeðferð, sbr. XVI. kafla.
2. Rétt til aðstoðar, sbr. IV. kafla.
3. Hvort samþykkt þjónusta og upphæð fjárhagsaðstoðar er í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar."
Í athugasemdum í greinargerð við 69. gr. frumvarps þess, er varð að 66. gr. laga nr. 40/1991, segir m.a. svo um grein þessa:
"Eðli máls samkvæmt verður ekki öllum atriðum, er varða þjónustu og aðstoð skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.
Með hliðsjón af framangreindu er lagt til að eftirfarandi atriðum verði skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.
1. Öllum atriðum er lúta að málsmeðferð, sbr. XVII. kafla frumvarps. Mikilvægt er að sá sem á hlut að máli geti ávallt fengið endurmetið hvort rétt hafi verið staðið að ákvörðun og ætti þar einnig að vera um aðhald að ræða fyrir þá sem vinna að félagsþjónustunni og ýta undir vönduð vinnubrögð.
2. Öllum atriðum er varða rétt til þjónustu og aðstoðar skv. IV. kafla. Hér er annars vegar átt við að úrskurðarnefnd félagsþjónustu geti skorið úr um það hvort viðkomandi eigi rétt á aðstoð og/eða þjónustu og hins vegar í hvaða sveitarfélagi sá réttur sé.
Í þessu felst hins vegar ekki að ráðið geti skorið úr um að málsaðili skuli fá tiltekna aðstoð eða þjónustu, sbr. það sem hér fer á eftir.
3. Hvort samþykkt þjónusta og upphæð fjárhagsaðstoðar er í samræmi við staðbundnar reglur í hverju sveitarfélagi fyrir sig." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3202.)
Framangreind umfjöllun í lögskýringargögnum um 66. gr. laga nr. 40/1991 er með þeim annmarka, að ekki er gerður nægjanlega glöggur greinarmunur á annars vegar kæruheimild til úrskurðarnefndar og hins vegar á hvaða grundvelli endurskoðun úrskurðarnefndar félagsþjónustu skuli fara fram, en á þessu tvennu er eðlismunur. Verður hér fyrst vikið að kæruheimild til úrskurðarnefndar.
Eins og hér að framan greinir, var á því byggt við setningu laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, að ekki væri heimilt að kæra ákvarðanir félagsmálaráðs eða félagsmálanefndar skv. lögunum til félagsmálaráðuneytisins, heldur einungis til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Ef ákvarðanir skv. þeim lögum verða ekki kærðar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu skv. túlkun nefndarinnar, er vandséð að þær verði bornar undir önnur stjórnvöld til endurskoðunar.
Við skýringu lagaákvæða, sem mæla fyrir um kæruheimild, ber að hafa í huga, að úrræði þau, sem almenningi standa til boða við að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar, eru almennt grundvölluð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og ýmsu hagræði af slíkri málsmeðferð. Af þessum sökum ber almennt að skýra þröngt allar takmarkanir á stjórnsýslukæru.
Í athugasemdum í greinargerð er fylgdi frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 40/1991, segir meðal annars svo:
"Að vel athuguðu máli varð niðurstaðan sú að rammalöggjöf henti vel þegar um er að ræða löggjöf um félagslega þjónustu sveitarfélaga...
Eftirtalin atriði verða að teljast forsenda fyrir rammalöggjöf:
...
2. Eftirlitshlutverk ráðuneytis sé tryggt, vandað verði til leiðbeininga af þess hálfu og málskotsréttur tryggður." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3173.)
Þá er á öðrum stað vikið nánar að réttaröryggi málsaðila í greinargerðinni og segir þar meðal annars svo:
"Til þess að fólk njóti réttaröryggis við framkvæmd félagsþjónustu á ákvörðunum um aðstoð eða þjónustu þarf að tryggja vandaða málsmeðferð frá upphafi... og að möguleiki sé til málskots til óháðs aðila." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3179-3180.)
Loks er í greinargerðinni vikið nánar að málskotsrétti og segir þar svo:
"Einn þáttur í ábyrgð ríkisins á félagsþjónustu sveitarfélaga felst í því að fólki sé veittur réttur til að skjóta málum sínum til aðila á vegum ríkisins.
Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að gangur mála verði með þeim hætti að meðferð máls hefjist hjá starfsmanni eða félagsmálanefnd. Ákvörðunum starfsmanna megi ávallt vísa til félagsmálanefndar sem ber ábyrgð á framkvæmd félagsþjónustunnar í sveitarfélaginu. Sá sem ekki vill una ákvörðun félagsmálanefndar geti síðan skotið ákvörðun hennar til sérstaks úrskurðaraðila, úrskurðarnefndar félagsþjónustu, og er þar um hið eiginlega málskot að ræða.
Hafi undirnefnd félagsmálanefndar verið falið ákvörðunarvald verður ákvörðun hennar skotið beint til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, enda vinnur undirnefnd í umboði félagsmálanefndar.
Málskot til óháðs aðila á vegum ríkisins er ein forsenda þess að rammalög um félagsþjónustu sveitarfélaga veiti nægjanlega réttarvernd og vísast um þetta atriði til umfjöllunar um rammalög hér að framan.
Um nánari rök fyrir því að komið verði á fót sérstökum úrskurðaraðila vísast til athugasemda við 68. gr." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3180.)
Af lögskýringargögnum er ljóst, að litið hefur verið svo á, að kæruheimild til úrskurðarnefndar félagsþjónustu væri mikilsverður þáttur í því að tryggja betur réttaröryggi á þessu sviði og í raun ein af forsendum þess, að um þennan málaflokk yrði sett rammalöggjöf. Hvorki í lögum nr. 40/1991 né lögskýringargögnum kemur neitt skýrlega fram, sem réttlætt geti þrengjandi skýringu á kæruheimild til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Framangreind ummæli í lögskýringargögnum benda í gagnstæða átt.
Við skýringu á kæruheimildum ber meðal annars að líta til þeirra skuldbindinga, sem íslenska ríkið hefur gengist undir að þjóðarétti, enda ber að túlka lög í samræmi við þjóðarétt. Samkvæmt auglýsingu nr. 3/1976 er Ísland aðili að Félagsmálasáttmála Evrópu. Aðild Íslands að sáttmálanum tók gildi 14. febrúar 1976, sbr. fyrrnefnda auglýsingu. Í 13. gr. sáttmálans er meðal annars fjallað um félagslega aðstoð og læknishjálp. Í athugasemdum í greinargerð við 68. gr. frumvarps þess, er varð að 65. gr. laga nr. 40/1991, segir m.a. svo um skýringu á kæruheimild laganna:
"Í þessu sambandi skal bent á að Evrópuráðið hefur gert alvarlegar athugasemdir við framkvæmd Íslands á ákvæðum 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu sem var fullgiltur 15. janúar 1976. Í greininni er fjallað um rétt til félagslegrar aðstoðar og læknishjálpar. Í athugasemdum Evrópuráðsins er vakin á því athygli að í íslenskum lögum skorti ákvæði sem heimili áfrýjun á ákvörðun um félagslega aðstoð til æðra stjórnvalds. Framkvæmd Íslands á þessu ákvæði sé ekki í samræmi við sáttmálann fyrr en slík heimild hafi verið lögfest." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 3201.)
Ég tel því, að samkvæmt ummælum í lögskýringargögnum, almennum skýringarviðhorfum um kæruheimildir og með tilliti til þjóðréttarlegra skuldbindinga íslenska ríkisins skv. Félagsmálasáttmála Evrópu þá verði kæruheimild til úrskurðarnefndar félagsþjónustu ekki túlkuð þrengjandi lögskýringu.
Að því er snertir það mál, sem hér er til úrlausnar, þá fól hin kærða ákvörðun félagsmálaráðs X í sér fjárhagsaðstoð vegna vistunarkostnaðar og verður að miða við, að hún hafi verið tekin á grundvelli VI. kafla laga 40/1991. Með hliðsjón af framangreindum skýringarsjónarmiðum tel ég, að heimilt hafi verið að kæra umrædda ákvörðun til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.
Að því er snertir þann grundvöll, sem endurskoðun ákvörðunar fer fram á, þá gilda oft aðrar reglur um, hvaða þætti ákvörðunar sveitarstjórnar og annarra stjórnvalda sveitarfélaga heimilt er að endurskoða í tilefni af stjórnsýslukæru. Komi ekki annað fram í lögum eða verði það ekki ráðið af lögum með lögskýringu, er iðulega einungis um að ræða endurskoðun á lögmæti ákvörðunar og er þá ekki heimilt að hagga við þeim þáttum ákvörðunar, sem komnir eru undir frjálsu mati sveitarstjórnar í samræmi við meginregluna um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sbr. 2. mgr. 8. gr. auglýsingar nr. 7/1991, um Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga.
Að svo stöddu tel ég ekki tilefni til þess að fjalla nánar um, á hvaða grundvelli endurskoðun á ákvörðun um fjárhagsaðstoð vegna vistunarkostnaðar B getur farið fram lögum samkvæmt, þar sem úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefur ekki sjálf tekið afstöðu til þess."
"VI.
Niðurstaða.
Hinn 2. október 1993 bar A fram kvörtun. Eins og nánar greinir hér að framan, ákvað ég með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að fjalla í máli þessu eingöngu um einn þátt í kvörtun hennar, þ.e.a.s. hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefði verið heimilt lögum samkvæmt að vísa frá kæru A yfir þeirri ákvörðun félagsmálaráðs X, að greiða einungis þrefalt meðalmeðlag vegna kostnaðar af vistun B á tilgreindu sveitaheimili.
Það er niðurstaða mín, að félagsmálaráð X hafi tekið umrædda ákvörðun á grundvelli VI. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Með vísan til ákvæða laga nr. 40/1991 svo og ummæla í lögskýringargögnum um hlutverk félagsmálaráðs og um þau úrræði, sem því er heimilt að grípa til að lögum, skal í þessu sambandi áréttað, að ekki verður séð, að félagsmálaráð X hafi með ákvörðun sinni farið út fyrir valdmörk sín samkvæmt lögum nr. 40/1991.
Þá er það niðurstaða mín, að samkvæmt ummælum í lögskýringargögnum, og almennum skýringarviðhorfum um kæruheimildir svo og með tilliti til þjóðréttarlegra skuldbindinga íslenska ríkisins skv. Félagsmálasáttmála Evrópu, þá verði kæruheimild til úrskurðarnefndar félagsþjónustu ekki túlkuð þrengjandi lögskýringu. Í þessu ljósi tel ég, að heimilt hafi verið að kæra umrædda ákvörðun félagsmálaráðs X til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, sem tekin var á grundvelli VI. kafla laga nr. 40/1991. Af þessum sökum tel ég, að úrskurðarnefnd félagsþjónustu hafi verið óheimilt að lögum að vísa frá kæru á fyrrnefndri ákvörðun félagsmálaráðs X.
Að framansögðu athuguðu eru það tilmæli mín til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, að hún taki málið til nýrrar meðferðar, komi fram ósk um það frá A."
VII.
Hinn 23. febrúar 1996 ritaði ég úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, og óskaði eftir upplýsingum um, hvort A hefði leitað til nefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Í svari nefndarinnar frá 29. febrúar 1996 kom fram að A hefði ekki leitað til nefndarinnar á ný.