Álit

"I.

Ég vísa til kvörtunar þeirrar, sem þér hafið borið fram og samtals, sem þér áttuð við starfsmann minn 3. október s.l. Kvörtun yðar lýtur að afgreiðslu bæjarstjórnar X..., svo og afgreiðslu félagsmálaráðuneytisins á máli, er snertir fyrirspurn um akstur á vegum sveitarfélagsins og óskir yðar um hlutdeild í þeim akstri.



II.

Hinn 24. nóvember 1994 beinduð þér fyrirspurn til bæjarráðs X. Bókaði bæjarstjórnarmaður fyrirspurn yðar á svohljóðandi hátt:



"[A] f.h. [V] óskaði eftir svörum frá bæjarráði um hvort bæjarfélagið hafi ekki not fyrir þá þjónustu sem fyrirtækið bjóði.

Í öðru lagi, hvort það sé ekki eðlileg vinnubrögð að ef fyrirtæki eða stofnanir bæjarins vanti hópferðaþjónustu, þá verði fyrst leitað til heimamanna. Þá óskaði [A] f.h. [V] eftir því að fá vinnu t.d. sem undirverktaki hjá [Y] á álagstímum."



Samkvæmt gögnum þeim, er fylgdu kvörtun yðar, mun bæjarráð X hafa sent erindi yðar almenningsvagnanefnd sveitarfélagsins í því skyni að nefndin svaraði því. Í ódagsettu svari nefndarinnar segir:



"Varðandi fyrri fyrirspurn þá er eðlilegt að stofnanir bæjarins leiti til fyrirtækis í eigu bæjarsjóðs, [Y] í þessum tilfellum sem veitir sömu þjónustu og [A]. Standi þannig á að [Y] geti ekki annað þeirri þjónustu sem beðið er um er sjálfsagt að leita til heimamanna eins og gert hefur verið. Þó skal bent á að [Y] er... eignaraðili að BSÍ og hefur bæði skyldur og réttindi.

Hvað varðar beiðni [A] um vinnu sem undirverktaki á álagstímum er því til að svara að vegna samdráttar í verkefnum hefur [Y] fækkað bifreiðum úr 20 í 13 og starfsmönnum í samræmi við það. Þrátt fyrir það er ekki um að ræða þá álagstíma sem áður voru og því ekki forsendur til að verða við þessu erindi."



Í bréfi X frá 4. janúar 1995 kemur fram, að bæjarráð hafði sent yður svar almenningsvagnanefndar og að bæjarstjórn X hafi á fundi sínum 3. janúar 1995 staðfest afgreiðslu bæjarráðs á málinu. Afgreiðslu bæjarstjórnarinnar báruð þér undir félagsmálaráðuneytið með bréfi, dags. 4. apríl 1995. Teljið þér, að málið hafi ekki hlotið faglega umfjöllun, þar sem bæjarfulltrúinn og bæjarráðsmaðurinn S hafi tekið þátt í afgreiðslu þess, en hann sé jafnframt framkvæmdastjóri Y og sitji fundi almenningsvagnanefndar.



III.

Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins 31. maí 1995 er yður bent á, að sá þáttur málsins, er varði hugsanleg brot bæjaryfirvalda í X á samkeppnislögum, við meðferð mála, sem snerta V sf., verði borinn undir yfirvöld samkeppninsmála, sbr. 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 5. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993. Eins og mál þetta er vaxið, geri ég ekki athugasemdir við þessa niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins. Er því ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um þennan þátt málsins.



IV.

Að því er snertir afgreiðslu félagsmálaráðuneytisins á kæru yðar út af hæfi S við afgreiðslu á framangreindu erindi yðar í bæjarstjórn og bæjarráði X, vísar ráðuneytið til bréfs síns frá 8. ágúst 1994, þar sem fjallað sé um almennt hæfi S til setu í bæjarstjórn hins sameinaða sveitarfélags. Í bréfinu segir:



"Ráðuneytið telur að starf yðar sem framkvæmdastjóri [Y] ekki ósamrýmanlegt setu yðar í bæjarstjórn hins sameinaða sveitarfélags. Hins vegar er rétt að leggja sérstaka áherslu á að gætt verði ákvæða 45. gr. sveitarstjórnarlaga, þannig að þegar til umfjöllunar eru í bæjarstjórninni einstök mál sem varða yður eða fyrirtækið sérstaklega, getið þér orðið vanhæfur til að fara með og afgreiða það mál í bæjarstjórninni."



Í bréfi ráðuneytisins frá 31. maí 1995 segir síðan:



"Samkvæmt umsögn bæjarstjórnar [X] um erindi yðar, er [S] ekki kjörinn fulltrúi í almenningsvagnanefnd, heldur situr hann fundi nefndarinnar sem framkvæmdastjóri [Y] og hefur þar málfrelsi og tillögurétt. Hann tekur því ekki þátt í afgreiðslu mála hjá nefndinni. Undirritun hans á fundargerð staðfestir einungis veru hans á fundinum og að fundargerðin sé rétt færð, en ekki afstöðu hans til einstakra mála.

Í umsögn bæjarstjórnarinnar kemur ennfremur fram að hann hafi sem bæjarstjórnarmaður greitt atkvæði með fundargerðum almenningsvagnanefndar. Ráðuneytið telur að það fyrirkomulag brjóti ekki í bága við sveitarstjórnarlög, enda sé þar ekki um að ræða afgreiðslu á málum sem varða hann svo sérstaklega "að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af", sbr. 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga."



V.

Í máli þessu verður ekki tekið til athugunar, hvort X sé heimilt að lögum að reka Y, með tilliti til starfsemi fyrirtækisins, sbr. 3. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og þeirra grunnsjónarmiða, sem það ákvæði byggist á. Þar sem mál þetta hefur ekki verið borið undir yfirvöld samkeppnismála, eru heldur ekki skilyrði til þess að ég taki til athugunar, hvort ákvarðanir X um viðskipti við Y séu í ósamræmi við ákvæði samkeppnislaga nr. 8/1993. Ég tel hins vegar tilefni til þess að fjalla um þann þátt kvörtunar yðar, er lýtur að hæfi S til þess að taka þátt í að svara fyrirspurn yðar f.h. bæjaryfirvalda X.

Samkvæmt 45. gr. og 5. mgr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda sérstakar hæfisreglur 45. gr. sveitarstjórnarlaga um sveitarstjórnarmenn og aðra þá, sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga.

1. málsl. 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga hljóðar svo:



"Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af."



Í athugasemdum í greinargerð við 45. gr. frumvarps þess, er varð að sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986, segir meðal annars svo:



"Hér er leitast við að orða almennar reglur um skyldu sveitarstjórnarmanna til að víkja sæti við meðferð einstaks máls. Hér er höfð hliðsjón af skoðunum fræðimanna og ákvæðum sveitarstjórnarsamþykkta..." (Alþt. 1984, A-deild, bls. 2519.)



Við túlkun þessa ákvæðis ber að líta til þeirrar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar, sem ákvæðið er meðal annars byggt á, að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls, þegar hann er sjálfur í svo nánum tengslum við málið eða aðila þess, að almennt megi ætla að afstaða hans mótist að einhverju leyti af því. Með hliðsjón af meginreglunni er því ljóst, að mjög náin tengsl við aðila, sem mál varðar, geta valdið vanhæfi skv. 45. gr. sveitarstjórnarlaga, þótt ekki sé um venslamenn að ræða.

Þá ber einnig að skýra umrætt ákvæði 45. gr. með hliðsjón af ákvæðum II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Oft virðast ákvæði II. kafla gera nokkru strangari hæfiskröfur en leiðir af ákvæðum 45. gr. sveitarstjórnarlaga. Teljist starfsmaður ekki vanhæfur skv. stjórnsýslulögum, má almennt ganga út frá því, að starfsmaður sé það ekki heldur við sömu aðstæður skv. 45. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í kvörtun yðar kemur fram, að þér teljið að erindi yðar hafi ekki fengið málefnalega meðferð vegna afskipta bæjarfulltrúans S af því. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins frá 31. maí 1995 segir, að S sé framkvæmdastjóri Y. Hann sitji ekki sem kjörinn fulltrúi í almenningsvagnanefnd, en hafi þar málfrelsi og tillögurétt.

Ef litið er til samanburðarskýringar við II. kafla stjórnsýslulaga, kemur 5. töluliður 3. gr. laganna einkum til athugunar, en hann mælir fyrir um það, að ef mál varðar starfsmann eða nefndarmann sjálfan "verulega... eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir", sé hann vanhæfur til meðferðar málsins.

Ekki verður ráðið af þeim gögnum, er fylgdu kvörtun yðar, að afgreiðsla málsins hafi snert S verulega persónulega. Þá kemur fram í bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 8. ágúst 1994, að Y sé fyrirtæki, sem sé að öllu leyti í eigu X og því ekki fyrirtæki í einkaeign í skilningi ákvæðisins. Þegar af þessum ástæðum fellur umrætt tilvik ekki undir 5. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Verður þá að taka til athugunar, hvort S geti talist vanhæfur á grundvelli 6. tölul. 3. gr. laganna. Þar segir, að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur, "ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu". Verður hér meðal annars að líta til þess hversu verulegra hagsmuna A hafi að gæta við úrlausn þessa máls og hvers eðlis þeir hagsmunir séu. Í því sambandi verður að líta til þess, hvert eðlis erindi yðar var. Afgreiðsla málsins í bæjarstjórn X var ekki liður í afgreiðslu máls, þar sem tekin var stjórnvaldsákvörðun eða ákvörðun um, hvort gengið skyldi til samninga við einn frekar en annan um tiltekin og afmörkuð verkefni. Í erindi yðar fólst meðal annars fyrirspurn um "hvort bæjarfélagið [hefði] ekki not fyrir þá þjónustu sem fyrirtæki" yðar byði upp á. Þá óskuðuð þér almennt eftir því að fá verkefni hjá sveitarfélaginu, "t.d. sem undirverktaki hjá [Y] á álagstímum." Nærtækast virðist því að líta á erindi yðar sem almenna hvatningu til bæjaryfirvalda til samningagerðar við fyrirtæki yðar um akstur.

Samkvæmt framansögðu var fyrirspurn yðar til bæjaryfirvalda mjög almenns eðlis. Þegar af þeirri ástæðu tel ég, að ekki liggi fyrir að svör almenningsvagnanefndar, bæjarráðs og bæjarstjórnar X við fyrirspurn yðar hafi snert slíka hagsmuni Y, að framkvæmdastjóri fyrirtækisins hafi verið vanhæfur, skv. 45. gr. sveitarstjórnarlaga, til að taka þátt í að svara erindi yðar fyrir hönd bæjaryfirvalda X.

Þegar það er virt, sem hér er rakið, er það skoðun mín að ekki sé ástæða til þess að ég fjalli frekar um afgreiðslu félagsmálaráðuneytisins frá 31. maí 1995 á erindi yðar.



VI.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að mál það er kvörtun yðar lýtur að, gefi ekki tilefni til frekari athugunar af minni hálfu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis."