Álit

I. Hinn 29. nóvember 1994 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, að hún hefði ekki fengið að kynna sér alla umsögn..., orkumálastjóra, sem hann tók saman fyrir iðnaðarráðuneytið í tilefni af kröfu hreppsnefndar X-hrepps um niðurfellingu leyfis, sem atvinnumálaráðuneytið hafði veitt Y-virkjun til að hækka yfirborð Z-vatns um hálfan metra. A byggir kröfu sína um aðgang að greinargerðinni á lögum nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál. II. Samkvæmt skýrslu byggingarfulltrúa X-hrepps, dags. 14. september 1993, hefur orðið talsvert landbrot nokkuð víða við Z-vatn, einkum norðan megin við vatnið. Í greinargerðinni segir m.a. svo: "Í [Þ] eru nokkuð margir bústaðir byggðir niður við vatnið og sumir nokkuð nærri vatnsbakkanum. Á einum stað (bústað nr. 8) eru aðeins 3 metrar frá bústað og niður á bakka. Sprunga er í bakkanum ca. 1,0 m. inná bakkanum og hefur jarðvegur sigið nokkuð fram og undan svalaundirstöðum við bústaðinn. Eigandinn segir að þar hafi verið 13 metrar niður á bakkann (en nú aðeins 3 m), þegar hann byggði sinn bústað fyrir ca 20 árum. Fleiri bústaðir eru í nokkurri hættu vegna ágangs vatnsins." Vegna þessa landbrots sendi hreppsnefnd X-hrepps erindi til iðnaðarráðuneytisins hinn 23. ágúst 1993 og óskaði eftir því, að það endurskoðaði leyfi til handa Y-virkjun til að hafa stíflu í ósi Z-vatns og nota vatnið sem miðlunarlón. Í bréfi hreppsnefndar segir meðal annars: "Umrætt leyfi var gefið út af Atvinnumálaráðuneytinu 18. september 1957 og var það skilyrði að ekki yrðu verulegar landskemmdir vegna leyfðrar hækkunar. Þar sem nú hafa orðið verulegar landskemmdir við vatnið og jafnframt aðrar forsendur til raforkuframleiðslu - mikil umframorka í landinu sem engir notendur eru að, og umhverfisvernd á nú fleiri málsvara en fyrir 50 árum, þá teljum við það nægar forsendur til að fara fram á endurskoðun. Einnig má geta þess, að bæði í [Z-vatni] og í [Y-á] var mjög mikil silungsveiði áður en til vatnsmiðlunarinnar kom, en nú er varla talandi um veiði. Vonast eftir góðum undirtektum hjá ráðuneytinu." Í tilefni af erindi hreppsnefndar X-hrepps óskaði iðnaðarráðuneytið eftir umsögn Orkustofnunar með bréfi, dags. 2. september 1993. Hinn 14. febrúar 1994 barst iðnaðarráðuneytinu umsögn Orkustofnunar. Hinn 6. október 1994 fór A fram á það við iðnaðarráðuneytið að fá aðgang að umræddri umsögn Orkustofnunar. Iðnaðarráðuneytið svaraði erindi A með bréfi, dags. 24. nóvember 1994, og hljóðar það svo: "Ráðuneytið vísar til bréfs yðar dags. 6. október 1994 þar sem þér óskið eftir aðgangi að greinargerð [...] orkumálastjóra sem unnin var fyrir ráðuneytið vegna kröfu hreppsnefndar [X-hrepps] um niðurfellingu á leyfi til handa [Y-virkjunar] um 50 cm. hækkun [Z-vatns]. Beiðni yðar er sett fram á grundvelli laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Ráðuneytið getur ekki fallist á að þér eigið rétt á aðgangi að umsögn orkumálastjóra á grundvelli nefndra laga. Bent er á að þar er fjallað um aðgang að upplýsingum en ekki að skýrslum eða gögnum. Ráðuneytið telur að líta verði svo á að aðgangur að gögnum takmarkist við þann hluta þeirra sem hefur að geyma upplýsingar um umhverfismál. Samkvæmt bréfi yðar teljið þér umsögn orkumálastjóra fela í sér umhverfismál þar sem heimild til afturköllunar vakni ef vatnsmiðlunin valdi mjög verulegu tjóni á jörðum í [X]. Ekki verður séð að þessi ályktun fái staðist. Umsögn orkumálastjóra lýtur ekki að tjóni á jörðum í [X] nema að litlu leyti. Af hálfu Orkustofnunar hafa ekki farið fram mælingar á landbroti við bakka [Z-vatns] eða öðru tjóni sem hugsanlegt kann að vera á jörðum á því svæði. Ráðuneytið telur því að heimilt væri að hafna beiðni yðar með öllu. Hins vegar eru ýmis atriði í umsögn orkumálastjóra sem ef til vill mætti kalla umhverfismál, en jafnframt hefur hún að geyma fjöldamörg atriði sem ekki geta talist til umhverfismála. Telja verður óeðlilegt að almenningur geti átt fullan aðgang að umsögnum sem aðeins að hluta varða umhverfismál á grundvelli áðurnefndra laga. Af þessum sökum hefur ráðuneytið útbúið útdrátt úr umsögn orkumálastjóra, sem fylgir með bréfi þessu. Er þar að finna öll þau atriði sem mögulega geta talist til umhverfismála og er að finna í umsögninni. Einnig er þar að finna önnur atriði sem ástæðulaust þótti annað en að veita yður aðgang að. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 21/1993 ber stjórnvaldi að afgreiða beiðnir innan fjögurra vikna frá því að þær berast. Ástæða þess að afgreiðsla erindis yðar hefur dregist fram yfir þann frest stafar af því að umsögn orkumálastjóra þurfti nákvæmrar skoðunar við til að unnt væri að meta hvaða hlutar hennar gætu mögulega talist hafa að geyma upplýsingar um umhverfismál og hverjir ekki. Bent er á að lög 21/1993 eru ný og ekki hefur reynt á þau í þessu ráðuneyti áður. Því þurfti að leggja vinnu í að átta sig á hvernig skilja bæri lögin, en þau eru að sumu leyti óskýr í mikilsverðum atriðum. T.d. er ekki skýrt út hvað teljist vera umhverfismál í merkingu laganna, né hvað felist í orðinu upplýsingar. Erindi yðar var því engan veginn auðvelt úrlausnar og þar sem ráðuneytið taldi rétt að vanda til verksins hefur afgreiðsla þess dregist." III. Hinn 16. desember 1994 ritaði ég iðnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þá óskaði ég þess sérstaklega, að gerð yrði grein fyrir því, á grundvelli hvaða lagaheimildar aðgangur A að umræddri umsögn hefði verið takmarkaður. Svör iðnaðarráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 13. janúar 1995, og segir þar meðal annars: "Að því er varðar kvörtun [A] telur ráðuneytið hana ekki á rökum reista. Áður hefur verið sett fram það álit ráðuneytisins að skýra beri orðið upplýsingar í lögum nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál á þann hátt að það taki til upplýsinga um umhverfismál en veiti ekki óheftan aðgang að gögnum sem að einhverju leyti kunna að fela í sér upplýsingar um umhverfismál. Telja verður þessa skýringu eðlilega. Ef ætlun löggjafans hefði verið sú að veita aðgang að gögnum allra mála sem að einhverju leyti snúa að umhverfismálum hefði löggjafanum verið í lófa lagið að nota orðið gögn eða skýrslur eða annað sambærilegt til að setja fram þá fyrirætlan. Þetta var ekki gert heldur lögin takmörkuð við upplýsingar. Skýring sú sem ráðuneytið heldur fram byggist þannig á orðum laganna sjálfra, en litlar skýringar er að finna í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laganna um hvernig beri að skýra þau að þessu leyti. Samkvæmt viðteknum lögskýringarreglum ber að skýra lög eftir orðum lagatexta ef lögskýringargögn gefa ekki tilefni til að ætla að vilji löggjafans hafi staðið til annars. Hér er því á ferðinni það sem kallað hefur verið almenn lögskýring en sú lögskýringarleið er fyrsta lögskýringarleiðin sem kemur til skoðunar hverju sinni. Hún felur í sér að hlíta beri orðalagi lagaákvæðis ef það er ótvírætt, nema veigamikil lagasjónarmið leiði til annars. Sú túlkun sem [A] heldur fram felur í raun í sér svokallaða rýmkandi lögskýringu, en með henni eru tilvik felld undir lagatexta sem ekki eiga þar heima samkvæmt beinum orðum laga. Þurfa þá lögskýringargögn og lögskýringarsjónarmið að hníga að því að ákvæði laga taki einnig til þessara tilvika. Telja verður einnig að rýmkandi lögskýringu verði síður beitt ef sú niðurstaða sem þannig fæst er á einhvern hátt óeðlileg. Ljóst er að túlkun [A] leiðir til slíkrar óeðlilegrar niðurstöðu. Ákvarðanir stjórnvalda um framkvæmdir hafa yfirleitt í för með sér áhrif á umhverfi á einhvern hátt. Á grundvelli laga nr. 21/1993 á almenningur rétt á upplýsingum sem að þeim þætti snúa. Jafnvel getur verið í einstökum tilvikum að almenningur eigi aðgang að skýrslum að öllu leyti ef þær hafa verið samdar til að greina umhverfisáhrifin sérstaklega. Á hinn bóginn verður að líta til þess að hér á landi hafa ekki verið sett almenn lög um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Réttur borgaranna til slíkra upplýsinga verður því að byggjast á sértækri réttarheimild. Segja má að gildandi íslenskum rétti byggist réttur til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum í meginatriðum á tveimur sjónarmiðum. Annars vegar er aðilum veittur aðgangur að upplýsingum er snerta þá sjálfa eða mál sem þeir eru aðilar að, sbr. t.d. 15. gr. laga nr. 37/1993 og 16. gr. laga nr. 53/1988. Hins vegar hefur löggjafinn á vissum sviðum veitt almenningi aðgang að ákveðnum upplýsingum og eru lög nr. 21/1993 dæmi um slíkt. Eðli málsins samkvæmt verður að líta svo á að í síðastgreinda tilvikinu sé réttur almennings takmarkaður við þær tegundir upplýsinga sem lögin taka til. Þegar ofangreint er virt verður að telja að engin rök standi til þess að skýra orðið upplýsingar í lögum nr. 21/1993 rúmt og því hafnar ráðuneytið þeirri staðhæfingu að almenningur eigi aðgang að öllum gögnum sem lögð eru til grundvallar ákvörðun einungis á þeim grunni að málið snertir umhverfismál að einhverju leyti. Sú röksemdafærsla að þar sem ákvörðunin hafi áhrif á umhverfismál eigi almenningur einnig rétt á aðgangi að þessum skýrslum sem liggja til grundvallar ákvörðuninni fær í ljósi þess sem kom fram hér að ofan ekki staðist að mati ráðuneytisins. Þetta er hins vegar kjarninn í röksemdafærslu [A]. Hún vísar til þess að afturköllun leyfis til hækkunar á vatnsborði [Z-vatns] eigi að byggjast á umhverfis sjónarmiðum, þ.e. að hækkunin valdi verulegu tjóni á jörðum í [X], og því fjalli greinargerð orkumálastjóra um umhverfismál og þess vegna sé skylt að láta hana af hendi að öllu leyti. Á þetta getur ráðuneytið með engu móti fallist. Þessu til stuðnings mætti t.d. nefna að með orðunum "valdi verulegu tjóni á jörðu" í nefndu leyfi sé fremur verið að vísa til landbúnaðar sem stundaður var á jörðunum og fjárhagslegs tjóns sem ábúendur yrðu fyrir vegna hækkunarinnar, ekki síst í ljósi þess að leyfið var gefið út árið 1957. Ráðuneytið hefur fallist á að [A] eigi rétt á aðgangi að þeim hlutum skýrslunnar sem hafa að geyma upplýsingar um umhverfismál. Svo sem lýst er í bréfi ráðuneytisins til hennar dags. 24. nóvember 1994 var henni afhentur útdráttur úr greinargerð orkumálastjóra sem hafði að geyma þá hluta sem að mati ráðuneytisins mögulega gátu talist til umhverfismála. Slík afgreiðsla á erindi hennar er fyllilega lögmæt og nægir í því sambandi að vísa til meginreglu 2. mgr. 16. gr. laga nr. 37/1993. Jafnframt voru í nefndum úrdrætti birtar aðrar upplýsingar, umfram skyldu samkvæmt lögum nr. 21/1993. [A] hefur því nú þegar undir höndum öll þau atriði sem mögulegt er að finna í umræddri greinargerð sem að umhverfismálum snúa. Ráðuneytið telur sig því hafa brugðist vel við málaleitan hennar og sinnt hennar beiðni umfram skyldu. Ofanritað er svar ráðuneytisins við þeirri spurningu á grundvelli hvaða lagaheimildar aðgangur [A] að títtnefndri greinargerð orkumálastjóra var takmarkaður." Með bréfi, dags. 16. janúar 1995, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf iðnaðarráðuneytisins. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 19. janúar 1995, en þar segir m.a. svo: "Meginrök ráðuneytisins eru þau að skilja beri orðin "upplýsingar" og "umhverfismál" í lögunum nr. 21/1993 þröngt og telur ráðuneytið rúma túlkun mína leiða til "óeðlilegrar niðurstöðu". Á þetta get ég með engu móti fallist. Ég tel að það sé fullkomlega í andstöðu við markmið og tilgang laga nr. 21/1993 að túlka þau þröngt. Ég tel þvert á móti að þau séu sett til að auðvelda almenningi að kynna sér þau gögn sem stjórnvöld leggja til grundvallar ákvörðunum sínum um framkvæmdir í umhverfinu..." IV. Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, segir, að meginmál EES-samningsins skuli hafa lagagildi hér á landi. Í 3. gr. sömu laga kemur síðan fram, að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur, sem á honum byggja. 73. gr. EES-samningsins hljóðar svo: "1. Aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skulu byggjast á eftirtöldum markmiðum: a. að varðveita, vernda og bæta umhverfið; b. að stuðla að því að vernda heilsu manna; c. að tryggja að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi. "2. Aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skulu grundvallaðar á þeim meginreglum að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, áhersla sé lögð á úrbætur þar sem tjón á upphaf sitt og bótaskylda sé lögð á þann sem mengun veldur. Kröfur um umhverfisvernd skulu vera þáttur í stefnu samningsaðila á öðrum sviðum." Í 74. gr. EES-samningsins segir, að í XX. viðauka séu sérstök ákvæði um verndarráðstafanir, er skuli gilda samkvæmt 73. gr. Í viðauka XX er að finna tilskipun 90/313/EBE, um frjálsan aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Í formálsorðum tilskipunarinnar segir meðal annars: "Nauðsynlegt er að tryggja hverjum einstaklingi eða lögaðila í gjörvöllu bandalaginu frjálsan aðgang að tiltækum upplýsingum um umhverfismál, hvort heldur á rituðu máli, í myndum, hljóðupptöku eða tölvutæku formi, sem opinber yfirvöld hafa yfir að ráða um ástand umhverfismála, þær framkvæmdir eða ráðstafanir sem hafa eða líklegt er að hafi skaðvænleg áhrif á umhverfið, og þær sem ætlað er að vernda það. Í sérstökum og skýrt skilgreindum tilfellum er hægt að réttlæta að beiðni um upplýsingar sem tengjast umhverfismálum sé hafnað." Í 2. gr. tilskipunarinnar segir: "Í tilskipun þessari er merking eftirfarandi hugtaka sem hér segir: a) "upplýsingar um umhverfismál": allar upplýsingar sem fáanlegar eru á rituðu máli, í myndum, hljóðupptökum eða tölvutæku formi og varða ástand vatns, lofts, jarðvegs, dýralífs, gróðurs, lands og náttúruminja, svo og starfsemi (þ.m.t. þá sem veldur óþægindum á borð við hávaða) eða ráðstafanir sem hafa, eða líklegt er að hafi, slæm áhrif á ofantalin atriði, og um starfsemi sem fram á að fara eða ráðstafanir sem gerðar eru með það fyrir augum að vernda þau, þ.m.t. stjórnunaraðgerðir og áætlanir um stjórnun umhverfismála;" Í samræmi við efnisreglur þessarar tilskipunar var samið frumvarp það, er varð að lögum nr. 21/1993 (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 828). 2. gr. frumvarps til laga um aðgang að upplýsingum um umhverfismál og upplýsingamiðlun hljóðaði svo, er það var lagt fram: "Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál sem eru á verksviði stjórnvalda. Með upplýsingum um umhverfismál er einkum átt við upplýsingar á rituðu máli, á myndum, hljóðupptökum eða á tölvutæku formi og varða ástand vatns, lofts, jarðvegs, dýralífs, gróðurs, lands og náttúruminja, svo og starfsemi eða ráðstafanir sem hafa, eða líklegt er að hafi, óæskileg áhrif á ofantalin atriði." (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 827.) Í athugasemdum í greinargerð við 2. gr. frumvarpsins segir meðal annars: "Samkvæmt 2. gr. er frumvarpinu ætlað að taka til umhverfismála í víðum skilningi, þ.e. bæði til umhverfismála sem heyra beint undir umhverfisráðuneytið, svo og til umhverfismála sem heyra undir sveitarfélög eða önnur ráðuneyti. Í 2. mgr. er skýrt hvað átt er við með upplýsingum um umhverfismál." (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 829.) Umhverfisnefnd lagði fram breytingartillögu við 2. gr. frumvarpsins. Tillagan var samþykkt, og var svohljóðandi: "Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra. Með upplýsingum um umhverfismál er einkum átt við upplýsingar sem varða umhverfi og náttúruauðlindir. Enn fremur er átt við upplýsingar um starfsemi eða ráðstafanir sem hafa, eða líklegt er að hafi, óæskileg áhrif á fyrrgreind atriði." (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 2712-2713.) Í nefndaráliti umhverfisnefndar segir meðal annars svo um breytingartillöguna: "Breytingartillagan við síðari málsgrein 2. gr. byggist á því að ætla má af upptalningu ákvæðisins að það taki ekki til ýmissa upplýsinga, svo sem um hið byggða umhverfi. Er því lögð til sú breyting til rýmkunar ákvæðinu að í stað upptalningar á vatni, lofti, jarðvegi, dýralífi, gróðri, landi og náttúruminjum verði notuð hugtökin "umhverfi" og "náttúruauðlindir" sem taka einnig til fyrrgreindra atriða. Þá er felld brott upptalning á formi upplýsinga enda illmögulegt að telja slíkt upp á tæmandi hátt með tilliti til tæknivæðingar nútímans." (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 2710-2711.) V. Forsendur og niðurstöður álits míns, dags. 19. apríl 1995, eru svohljóðandi: "1. A kvartar yfir því, að hún hafi ekki fengið aðgang að allri umsögn..., orkumálastjóra, sem hann tók saman fyrir iðnaðarráðuneytið í tilefni af kröfu hreppsnefndar X-hrepps um niðurfellingu leyfis, sem atvinnumálaráðuneytið veitti Y-virkjun til að hækka yfirborð Z-vatns um 50 sentímetra. A byggir rétt sinn til aðgangs að umræddri umsögn á lögum nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Einskorðast umfjöllun mín því við úrlausn iðnaðarráðuneytisins á þeim lagagrundvelli. Fram kemur í bréfi iðnaðarráðuneytisins til A, dags. 24. nóvember 1994, svo og í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 13. janúar 1995, að ráðuneytið telur aðgang að gögnum skv. lögum nr. 21/1993 takmarkast við þann hluta þeirra, sem hefur að geyma upplýsingar um umhverfismál, en veiti ekki óheftan aðgang að gögnum, þó þau kunni að einhverju leyti að fela í sér upplýsingar um umhverfismál. Þá segir í bréfi ráðuneytisins frá 13. janúar s.l., að ef ætlun löggjafans hefði verið sú að veita aðgang að gögnum allra mála, sem að einhverju leyti snúa að umhverfismálum, hefði löggjafanum verið í lófa lagið að nota orðið gögn eða skýrslur eða annað sambærilegt til að setja fram þá fyrirætlan. Þetta hafi ekki verið gert, heldur hafi lögin verið takmörkuð við upplýsingar. Ljóst er af nefndaráliti umhverfisnefndar, sem rakið er hér að framan í V. kafla, að markmiðið með brottfellingu ákvæðis, er snerti form upplýsinga, sem aðgangur er heimill að, var ekki að takmarka aðgang að slíkum upplýsingum, heldur var ástæðan sú, að ekki væri unnt að "telja slíkt upp á tæmandi hátt með tilliti til tæknivæðingar nútímans". (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 2710-2711). Ekki verður því fallist á framangreinda skýringu iðnaðarráðuneytisins á 2. gr. laga nr. 21/1993 með vísan til þess, að orðin gögn eða skýrslur komi ekki fram í lögunum. 2. Við athugun á því, hvort A eigi rétt til aðgangs að umræddri umsögn Orkustofnunar, verður í fyrsta lagi að leysa úr því, hvort í umsögninni komi fram upplýsingar um umhverfismál. Ef svo er, verður í öðru lagi að athuga, hvort þær upplýsingar, sem fram koma í umsögninni, séu þess eðlis, að ráðuneytinu hafi verið heimilt að takmarka aðgang að þeim á grundvelli ákvæða laga nr. 21/1993. Iðnaðarráðuneytið óskaði eftir umsögn Orkustofnunar í tilefni af því erindi sveitarstjórnar X-hrepps, að fellt yrði niður leyfi Y-virkjunar til að hækka yfirborð Z-vatns um 50 sentímetra, þar sem talsvert landbrot hafði orðið víða við Z-vatn að dómi hreppsnefndar. Orkustofnun starfar undir yfirstjórn iðnaðarráðherra og hefur meðal annars það hlutverk, að vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og hafa af hálfu ríkisins yfirumsjón með eftirliti með raforkuvirkjum til varnar hættu og tjóni af þeim, sbr. 1. og 8. tölul. 2. gr. svo og 1. gr. orkulaga nr. 58/1967. Í umsögn Orkustofnunar er meðal annars fjallað um miðlunarleyfi Y-virkjunar frá 1957, hæð vatnsborðs Z-vatns frá því leyfið var veitt, gildi vatnsmiðlunar í Z-vatni fyrir Y-virkjun, hæðina á yfirfalli hinnar endurbyggðu stíflu o.fl. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, gilda lögin um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríkinu. Með upplýsingum um umhverfismál sé einkum átt við upplýsingar, sem varði umhverfi og náttúruauðlindir. Ennfremur sé átt við upplýsingar um starfsemi eða ráðstafanir, sem hafi, eða líklegt sé að hafi, óæskileg áhrif á fyrrgreind atriði. Þar sem umrædd umsögn Orkustofnunar snertir það álitaefni, hvort leyfi Y-virkjunar til að hækka yfirborð Z-vatns um 50 sentímetra hafi skaðleg áhrif á land, er liggur að vatninu, verður að telja, að nefndar upplýsingar teljist til upplýsinga um umhverfismál í skilningi 2. gr. laga nr. 21/1993, eins og skýra ber ákvæði greinarinnar með tilliti til orðalags þeirra og lögskýringargagna, svo og með hliðsjón af tilskipun 90/313/EBE, um frjálsan aðgang að upplýsingum um umhverfismál. 3. Kemur þá til athugunar, hvort iðnaðarráðuneytinu hafi verið heimilt að takmarka aðgang A að umsögn Orkustofnunar, eins og gert var. Þegar upplýsingar um umhverfismál koma fram í umsögn eða öðru skjali, verður að telja meginregluna þá, að sá, er upplýsinga óskar, eigi rétt til aðgangs að skjalinu í heild. Þessi meginregla gildir, enda þótt í skjalinu sé einnig fjallað um atriði, sem ekki falla undir hugtakið "umhverfismál." Þetta verður meðal annars ráðið af athugasemdum við 4. gr. í greinargerð frumvarps þess, er varð að 5. gr. laga nr. 21/1993 og vikið verður nánar að hér á eftir. Þetta verður einnig ráðið af 1. mgr. 3. gr. tilskipunar 90/313/EBE, sem hljóðar svo: "Að undanskildu því sem kveðið er á um í þessari grein ber aðildarríkjum að tryggja að þess sé krafist af opinberum yfirvöldum að þau veiti hverjum einstaklingi eða lögaðila sem þess óskar greiðan aðgang að upplýsingum um umhverfismál..." Í 3. gr. tilskipunarinnar er síðan fjallað nánar um þær undantekningarreglur, sem lögfestar hafa verið í 5. gr. laga nr. 21/1993, en þar kemur fram, að heimilt sé að synja beiðni um aðgang að gögnum að öllu leyti eða hluta, vegna nánar tilgreindra sjónarmiða. Upplýsingar, sem þannig er unnt að takmarka aðgang að, geta í sjálfu sér verið upplýsingar, sem falla undir skilgreininguna "umhverfismál", svo og upplýsingar sem ekki gera það, en getið er um í skjali í tengslum við umfjöllun um umhverfismál, sbr. athugasemdir við 4. gr. í greinargerð frumvarps þess, er varð að 5. gr. laga nr. 21/1993, en þar segir: "Ef stjórnvöld búa yfir vitneskju um persónulega hagi manna eða einkamálefni sem tengst geta umhverfismálum með einhverjum hætti er skv. g-lið lagt til að heimilt sé að synja beiðni um upplýsingar nema að fengnu samþykki viðkomandi." (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 830.) Hinn 16. desember 1994 ritaði ég iðnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því sérstaklega, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að gerð yrði grein fyrir því, á grundvelli hvaða lagaheimildar aðgangur A að umræddri umsögn hefði verið takmarkaður. Í svörum iðnaðarráðuneytisins, sem bárust mér með bréfi, dags. 13. janúar 1995, kemur ekki fram, að sú takmörkun sé byggð á ákvæðum 5. gr. laga nr. 21/1993, heldur aðeins á þeim viðhorfum, að hún eigi ekki rétt til aðgangs að öðrum upplýsingum í umsögn Orkustofnunar en talist geta til umhverfisupplýsinga að mati ráðuneytisins. Þar sem aðgangur að skjölum, sem hafa að geyma að upplýsingar um umhverfismál, verður almennt ekki takmarkaður á grundvelli annarra sjónarmiða en fram koma í 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1993, eru það tilmæli mín, að ráðuneytið taki málið til meðferðar á ný, komi fram tilmæli um það frá A, og veiti henni aðgang að umsögn Orkustofnunar frá 10. febrúar 1994, nema ákvæði 5. gr. laga nr. 21/1993 standi því í vegi. VI. Niðurstaða. Eins og nánar er um fjallað hér að framan, er það niðurstaða mín, að aðgangur að skjölum, sem hafa að geyma upplýsingar um umhverfismál, verði almennt ekki takmarkaður á grundvelli annarra sjónarmiða en fram koma í 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1993. Þar sem ákvörðun iðnaðarráðuneytisins um að takmarka aðgang A að umsögn Orkustofnunar frá 10. febrúar 1994 er ekki byggður á þeirri lagagrein, eru það tilmæli mín, að ráðuneytið taki málið upp að nýju, komi fram tilmæli um það frá A, og veiti henni óheftan aðgang að umsögninni, standi ákvæði 5. gr. laga nr. 21/1993 því ekki í vegi." VII. Með bréfi, dags. 12. mars 1996, óskaði ég eftir því við iðnaðarráðherra, að upplýst yrði, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Svar iðnaðarráðuneytisins barst mér 25. mars 1996. Þar kemur fram að A hafi leitað til ráðuneytisins á ný 25. apríl 1995 og að ráðuneytið hefði sent henni umrædda greinargerð 15. maí 1995.