Álit

I. Hinn 22. desember 1993 leitaði til mín B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A. Kvörtun A lýtur að synjun menntamálaráðuneytisins um útgáfu meistarabréfs í snyrtifræðum henni til handa, sökum þess að hún hafi ekki lokið prófi frá meistaraskóla. II. Málavextir eru þeir, að í febrúar 1986 hóf A nám í snyrtifræðum á snyrtistofu. Rétt til að leysa til sín sveinsbréf hafði hún öðlast 1. ágúst 1990. Á haustdögum 1991 sótti hún um það til menntamálaráðuneytisins að fá sveinsbréfið útgefið. Svokölluð réttindaveitinganefnd samþykkti útgáfu sveinsbréfsins 21. ágúst 1991 og benti jafnframt á, að A vantaði 11 mánaða starfstíma í iðninni til þess að nefndin mælti með útgáfu meistarabréfs henni til handa. Í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 6. mars 1992, sem heimilaði A að leysa til sín sveinsbréfið, er sú ábending nefndarinnar sérstaklega tilgreind. Í lok ágúst 1992 lagði A inn umsókn um útgáfu meistarabréfs hjá lögreglustjóraembættinu í Reykjavík. Segir svo orðrétt í greinargerð með kvörtun hennar: "Um miðjan september 1992 fékk hún símhringingu frá því embætti þar sem henni var tjáð að með umsókninni vantaði meðmæli frá réttindaveitinganefnd í snyrtifræðum. Þau meðmæli voru fengin hinn 16. september 1992, þar sem nefndin mælir með útgáfu meistarabréfs umbj. mínum til handa. Í lok september 1992 fékk umbj. minn enn símtal frá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, þar sem hún er upplýst um að Iðnráð sem umsagnaraðili um umsóknina mæli ekki með útgáfu meistarabréfsins. Hinn 12. október 1992 er umsóknin sótt á embættið, og jafnframt fengið ljósrit af bréfi Iðnráðs dags. 23. sept. 1992 til lögreglustjóra. Er í bréfi þessu eingöngu minnst á það sem ástæðu höfnunar meðmæla með útgáfu meistarabréfsins, að réttindaveitinganefnd telji að á vanti 11 mánaða starfstíma til að hægt sé að mæla með útgáfu meistarabréfs. Sama dag hafði umbj. minn samband við [...] deildarsérfræðing í menntamálaráðuneytinu, sem upplýsti að útgáfudagur sveinsbréfa hefði enga þýðingu þegar meta skyldi meistararéttindi með tilliti til starfstíma. Það sem úrslitum ráði sé hvenær aðili hafi öðlast rétt til að leysa til sín sveinsbréf og að frá því tímamarki skuli byrja að telja starfstíma til öflunar meistararéttinda. Hinn 25. nóvember 1992 sendi undirritaður Iðnráði bréf þar sem skorað er á Iðnráð að lýsa því yfir að skilningur umbj. míns á því hvernig skilja beri tveggja ára tímamörkin hafi verið réttur. Svar barst frá Iðnráði með bréfi dags. 15. desember 1992. Er þessum skilningi umbj. míns hafnað, og jafnframt í fyrsta skipti bent á að réttarstaða umbj. míns í námi sínu sé gerbreytt frá því að hún hóf það. Í bréfi Iðnráðs kemur fram að ráðið telji hugsanlegt að menntamálaráðuneytið geti heimilað útgáfu meistarabréfsins þrátt fyrir að Iðnráð synji að mæla með útgáfunni. Því var menntamálaráðuneytinu sent bréf dags. 29. janúar 1993, þar sem farið var fram á að ráðuneytið kannaði málið og svaraði því hvort það gæti heimilað embætti lögreglustjórans í Reykjavík að gefa meistarabréfið út eða lagt fyrir Iðnráð að samþykkja veitingu bréfsins. Leið nú og beið og þrátt fyrir bréf þar sem rekið var á eftir erindinu barst svarbréf ráðuneytisins ekki fyrr en í lok ágúst 1993, tæpum 7 mánuðum eftir að það var sent. Af svari ráðuneytisins verður ekki betur séð en að ráðuneytið fallist á skilning umbj. míns um tímamörkin, þar sem í því segir að hún hafi öðlast sveinsréttindi 21. júlí 1990. Að auki kemur fram í bréfinu að umbj. mínum beri að stunda nám við meistaraskóla...." Í rökstuðningi fyrir kvörtun A kemur ennfremur eftirfarandi fram: "Af hálfu umbj. míns er talið að upplýsingaskylda hvíli á þeim stjórnsýsluaðilum sem lögum samkvæmt áttu að hafa eftirlit með náminu. Þau stjórnvöld sem gefa út reglugerð með jafnveigamikilli breytingu á því hvernig nemendur öðlast atvinnuréttindi sín hljóta að þurfa að kynna slíkt á einhvern greinarbetri hátt en með birtingu reglugerðarinnar í Stjórnartíðindum, einkum þegar um er að ræða nám sem ekki fer fram innan veggja hefðbundinna skólastofnana. Hefði hinu lögboðna eftirlitshlutverki af hálfu hins opinbera verið framfylgt, verður að telja afar líklegt að umbj. minn hefði gert sér grein fyrir hinum breyttu forsendum námsins fljótlega eftir að þær áttu sér stað. Sú spurning vaknar undir hvaða kringumstæðum stjórnsýsluhafi er bundinn af yfirlýsingu sem hann gefur einstaklingi um jafnmikilsverð réttindi og um er að ræða í máli þessu. Hér stóð svo á að ekki bara einn stjórnsýsluhafi heldur fleiri lýsa því skriflega yfir að umbj. minn gæti að ákveðnum skilyrðum fullnægðum öðlast ákveðin atvinnuréttindi. Ætla má að um slíkar stjórnsýsluákvarðanir gildi reglur stjórnsýsluréttarins um afturköllun ívilnandi stjórnsýsluákvarðana. Er af hálfu umbj. míns talið að fyrrgreindar yfirlýsingar séu bindandi gagnvart henni og að hún eigi rétt á meistarabréfi í iðngrein sinni." III. Ég ritaði menntamálaráðherra bréf 6. janúar 1994 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér gögn málsins í té. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 27. febrúar 1994. Segir þar meðal annars: "1. Í kvörtun [B] kemur fram að [A] hóf nám í snyrtifræðum á snyrtistofu [...] í feb. 1986 án þess að námssamningur væri gerður. Hið sama gerist þegar [A] heldur áfram námi á snyrtistofunni [...]. Af þessu leiðir að engar upplýsingar berast ráðuneytinu um að [A] sé nemi í snyrtifræðum og hún kemst hvergi á skrá sem slík. Auk þess verður ekki séð að hún hafi stundað bóklegt nám í skóla meðan hún var sem "nemi" á áðurnefndum snyrtistofum enda var henni heimilað að leysa til sín sveinsbréf í snyrtifræðum sem frumréttindaveitingu þann 21. ágúst 1991 eingöngu á grundvelli þess starfs- og þjálfunartíma sem hún hafði áunnið sér. ... 3. Vegna áritunar formanns réttindaveitinganefndar, [...], dags. 16.9.1992, þar sem fram kemur að réttindaveitinganefnd mæli með meistarabréfi til handa [A] tekur ráðuneytið fram eftirfarandi: Réttindaveitinganefndir eru eingöngu ráðgefandi um veitingu meistararéttinda og um þær eru ekki til sérstök lagaákvæði. Samkvæmt gögnum ráðuneytisins öðlaðist [A] rétt til að leysa til sín sveinsbréf 1. ágúst 1990 en í reglugerð nr. 102/1990 um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi segir: "Sá sem lokið hefur sveinsprófi fyrir 1. janúar 1989 þarf ekki að stunda nám við meistaraskóla til þess að fá útgefið meistarabréf, sbr. 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978. Honum er þó heimill aðgangur að meistaraskóla. Sá sem lýkur sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar skal stunda nám við meistaraskóla með fullnægjandi árangri til þess að fá útgefið meistarabréf. Á meistarabréf skal skrá hvort meistaraskóla sé lokið." Með vísun til framanritaðs telur ráðuneytið óhjákvæmilegt að [A] ljúki meistaraskóla til að fá útgefið meistarabréf og að ekki séu fyrir hendi rök til að breyta fyrri ákvörðun, sbr. bréf ráðuneytisins til [B], dags. 20. ágúst 1993." Með bréfi, dags. 2. mars 1994, gaf ég lögmanni A kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum við svar ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 29. mars 1994. Ég ritaði menntamálaráðuneytinu bréf 25. júlí 1994 og óskaði eftir upplýsingum um útgáfu meistarabréfa, eftir að virkt varð skilyrði 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 um eins árs nám og meistarapróf frá meistaraskóla til að öðlast rétt til meistarabréfs, sbr. reglugerð nr. 98/1988. Svar menntamálaráðuneytisins barst mér 12. september 1994. Ráðuneytið gat þess í svari sínu, að fyrri hluta árs 1991 hefði verið kvartað yfir röngum afgreiðslum á meistarabréfum við það starfslið framhaldsskóladeildar ráðuneytisins, sem annast iðnfræðslumál. Af því tilefni hefðu í ágúst á því ári verið rituð bréf til bæjarfógeta, sýslumanna og iðnráða um allt land, þar sem sérstaklega hafi verið vakin athygli á ákvæði 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990, um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi. Eftir að þau bréf hefðu verið send, hefði eigi verið kvartað yfir mistökum við afgreiðslu meistarabréfa. Að öðru leyti vísaði menntamálaráðuneytið til iðnaðarráðuneytisins, að því er snerti upplýsingar um útgáfu meistarabréfa. Ég ritaði iðnaðarráðuneytinu bréf 20. september 1994 og óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um útgáfu meistarabréfa, eftir að virkt varð skilyrði 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 um eins árs nám og meistarapróf frá meistaraskóla til að öðlast rétt til meistarabréfs, sbr. reglugerð nr. 98/1988. Ég óskaði þess, að í upplýsingum ráðuneytisins kæmi fram, hvort eftir gildistöku reglugerðar nr. 98/1988, um meistaranám og útgáfu meistarabréfa, hefðu verið gefin út meistarabréf til einstaklinga, sem lokið hefðu sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar, án þess að þeir hefðu uppfyllt fyrrgreint skilyrði um nám í meistaraskóla, og þá á hvaða forsendum. Ég ritaði Iðnráði Reykjavíkur einnig bréf 25. júlí 1994. Þar óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, að ráðið veitti mér upplýsingar um, hvort það hefði, eftir gildistöku reglugerðar nr. 98/1988, mælt sem umsagnaraðili með því að nemendur, sem lokið hefðu sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar, fengju útgefið meistarabréf, án þess að hafa uppfyllt skilyrðið um nám í meistaraskóla. Ef svo væri, óskaði ég þess að fram kæmi, hvaða tilvik væri um að ræða og á hvaða forsendum þau meðmæli hefðu verið gefin. Hinn 7. nóvember 1994 barst mér afrit af bréfi iðnaðarráðuneytisins til Iðnráðs Reykjavíkur. Kom þar fram, að ráðuneytið hefði með bréfi, dags. 13. október 1994, óskað eftir því, að lögreglustjórinn í Reykjavík léti ráðuneytinu í té þær upplýsingar, er ég hafði óskað eftir hjá ráðuneytinu. Embætti lögreglustjóra hefði ekki getað veitt fullnægjandi upplýsingar heldur vísað á iðnráð í því sambandi. Óskaði ráðuneytið þess í bréfi sínu, að Iðnráð Reykjavíkur veitti ráðuneytinu þær upplýsingar, sem á vantaði. Með bréfinu fylgdi svar lögreglustjórans í Reykjavík til iðnaðarráðuneytisins, dags. 26. október 1994, ásamt yfirliti yfir útgáfu meistarabréfa í umdæmi lögreglustjórans í Reykjavík frá árinu 1989. Í bréfi lögreglustjóra segir: "... Meistarabréf eru gefin út að fenginni umsögn iðnráðs. Þegar meistarabréf hefur verið gefið út, eru iðnráði send til baka öll þau gögn, sem umsókninni fylgdu. Embættið hefur því ekki lengur upplýsingar um þau gögn, sem lágu að baki útgefnum meistarabréfum. Eins og sjá má af samantektinni, eru í sumum tilfellum gefin út meistarabréf samkvæmt fyrirmælum menntamálaráðuneytis þegar um er að ræða svokallaðar frumréttindaveitingar.... Því miður getum við ekki gefið betri upplýsingar um nám það, er að baki útgáfu meistarabréfa liggur, en vísum á iðnráð í því sambandi." Svar Iðnráðs Reykjavíkur við bréfi mínu frá 25. júlí 1994 barst mér 17. nóvember 1994. Segir þar meðal annars: "Framkvæmdastjórnin hefur áður fengið fyrirspurnir vegna umsóknar [A] um meistarabréf í snyrtifræðum og svarið hefur ævinlega verið hið sama: Iðnráð Reykjavíkur starfar skv. lögum og reglugerðum og hefur ekkert svigrúm til þess að víkja frá þeim. Þyki ráðuneytinu af einhverjum ástæðum nauðsyn bera til að veita umsækjanda meistarabréf í sinni iðngrein verður það að gerast án atbeina Iðnráðs Reykjavíkur. Það getur orðið erfitt að segja ungu fólki að leggja á sig 3-4 ára iðnnám, vinna síðan undir stjórn meistara og nema loks við meistaraskóla, ef það kemur á daginn að aðrir geta sloppið við ýmislegt af þessu og hljóta þó sömu réttindi og hinir löghlýðnu. Hvað varðar spurninguna í lok bréfs yðar er rétt að taka fram að án nokkurs vafa hefur Iðnráð Reykjavíkur orðið til þess með umsögn sinni, að einhverjir hafa hlotið meistarabréf án þess að uppfylla ákvæði 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990 um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi. Ástæðan er sú að Iðnráð Reykjavíkur fékk ekki bréf um þetta frá menntamálaráðuneytinu fyrr en haustið 1991. Ekki er unnt að tilgreina hverjir þetta kunna að hafa verið, þar sem öll gögn með umsóknum eru endursend lögreglustjóra eða sýslumönnum og aðeins skráð hverjir skyldu fá meistarabréf og í hvaða iðngreinum. Hitt vill stjórn Iðnráðs Reykjavíkur árétta, að reynt er að gæta þess mjög vandlega að aðeins þeir sem uppfylla kröfur laga og reglugerða fái meðmæli frá Iðnráði Reykjavíkur." Með bréfi 21. nóvember 1994 gaf ég lögmanni A kost á því, að lýsa athugasemdum sínum við svar Iðnráðs Reykjavíkur. Athugasemdir lögmannsins bárust mér 31. janúar 1995. Þar lýsir hann þeirri skoðun sinni, að af skýringum Iðnráðs Reykjavíkur megi ráða, að ekki hafi verið gætt jafnræðis gagnvart umbjóðanda hans og telji hann það styrkja mjög tilefni kvörtunarinnar. Samkvæmt upplýsingum frá iðnaðarráðuneytinu, er fram komu í símtali embættismanns ráðuneytisins við starfsmann minn 20. september 1994, óskaði ráðuneytið þess, að framangreind bréf iðnráðs og lögreglustjórans í Reykjavík yrðu látin nægja sem svör ráðuneytisins við fyrirspurnum mínum til þess frá 20. september 1994. IV. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 13. október 1995, segir: "1. Með lögum nr. 105/1936, um breyting á lögum nr. 18 31. maí 1927, um iðju og iðnað, og lögum nr. 85 19. júní 1933, um breyting á þeim lögum, var lögum nr. 18/1927, um iðju og iðnað, breytt og ráðherra heimilað í 18. gr. laganna að ákveða, að enginn fengi meistarabréf nema að afloknu meistaraprófi, enda væri þá jafnframt ákveðið, hverjar kröfur skyldu gerðar til meistaraprófs. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 8 13. febrúar 1970, um breyting á lögum nr. 18 31. maí 1927, um iðju og iðnað, var meginmál hinna fyrstnefndu laga fellt ásamt áorðnum breytingum inn í lög nr. 18/1927 og þau endurútgefin sem lög nr. 79/1971, um iðju og iðnað. Stóð þar áfram í 18. gr. óbreytt ákvæði 18. gr. laga nr. 18/1927, sbr. 6. gr. laga nr. 105/1936. Við setningu iðnaðarlaga nr. 42/1978 var þessu ákvæði breytt á þá lund, að gert var að skilyrði að maður hefði lokið meistaraprófi í iðn frá meistaraskóla til þess að geta leyst til sín meistarabréf, nema ekki væri fyrir hendi meistaraskóli í iðninni, sbr. 10. gr. laga nr. 42/1978, sem hljóðar svo: "Hver maður getur leyst meistarabréf, ef hann fullnægir þeim skilyrðum, sem í 3. gr. segir, og hefur lokið sveinsprófi í iðngrein sinni, enda hafi hann unnið að henni síðan undir stjórn meistara ekki skemur en eitt ár og lokið meistaraprófi í iðninni frá meistaraskóla. Meðan eigi er meistaraskóli í iðninni, getur hver maður leyst meistarabréf, hafi hann unnið undir stjórn meistara í iðngreininni eða nátengdri iðngrein að loknu sveinsprófi eigi skemur en tvö ár." Þau almennu hæfisskilyrði 3. gr. iðnaðarlaga, sem vísað er til í 1. mgr. 10. gr. laganna, hafa eigi þýðingu við úrlausn þess máls, sem hér er til umfjöllunar. Á hinn bóginn skiptir hér máli sú undantekningarregla, er kemur fram í 2. málslið ákvæðisins, að á meðan eigi sé til meistaraskóli í viðkomandi iðn, geti hver maður leyst til sín meistarabréf, hafi hann unnið undir stjórn meistara í iðngreininni eða nátengdri iðngrein ekki skemur en tvö ár að loknu sveinsprófi. Í VII. kafla laga nr. 68/1966, um iðnfræðslu, er leystu af hólmi lög nr. 46/1949, um iðnfræðslu, ásamt síðari breytingum, og lög nr. 45/1955, um iðnskóla, var kveðið á um meistaraskóla og meistarapróf. Í 43. gr. laga nr. 68/1966 var menntamálaráðherra veitt heimild til þess að ákveða í reglugerð, að meistarapróf skyldi vera skilyrði fyrir veitingu meistarabréfs í löggiltri iðngrein. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 98 frá 5. febrúar 1988, um meistaranám og útgáfu meistarabréfa, sem sett var samkvæmt ákvæðum 40.-43. gr. laga nr. 68/1966, um iðnfræðslu, skyldu þeir, sem lokið hefðu sveinsprófi fyrir 1. janúar 1989, ekki þurfa að stunda nám við meistaraskóla til þess að fá útgefið meistarabréf. Þeir sem lykju hins vegar sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar, skyldu stunda nám við meistaraskóla með fullnægjandi árangri til þess að fá útgefið meistarabréf. Með setningu laga um framhaldsskóla nr. 57 frá 19. maí 1988, er m.a. felldu úr gildi lög nr. 68/1966, um iðnfræðslu, ásamt síðari breytingum, var menntamálaráðuneytinu gert skylt að halda uppi framhaldsnámi fyrir iðnsveina til meistaraprófs, sbr. 25. gr. laganna. Reglugerð nr. 102/1990, um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi, er sett með stoð í lögum nr. 57/1988. Í 43. gr. reglugerðarinnar kemur fram, að sá, sem lokið hafi fullgildu sveinsprófi og hafi unnið undir stjórn meistara í a.m.k. eitt ár, geti hafið nám í meistaraskóla, en meistaraskóli veiti rétt til meistarabréfs, sbr. 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978. Ákvæði 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990, sem er nær samhljóða ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 98/1988, um meistaranám og útgáfu meistarabréfa, hljóðar svo: "Sá sem lokið hefur sveinsprófi fyrir 1. janúar 1989 þarf ekki að stunda nám við meistaraskóla til þess að fá útgefið meistarabréf, sbr. 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978. Honum er þó heimill aðgangur að meistaraskóla. Sá sem lýkur sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar skal stunda nám við meistaraskóla með fullnægjandi árangri til þess að fá útgefið meistarabréf. Á meistarabréf skal skrá hvort meistaraskóla sé lokið." Af framansögðu er ljóst, að allt frá gildistöku iðnaðarlaga nr. 42/1978 hefur það verið lagaskilyrði, að maður hafi lokið meistaraprófi í iðn frá meistaraskóla, til þess að geta leyst til sín meistarabréf, sbr. 10. gr. laganna. Undantekning sú, er fram kemur í greininni um að maður geti leyst til sín meistarabréf, hafi hann unnið undir stjórn meistara, átti aðeins við, á meðan ekki var til að dreifa meistaraskóla í viðkomandi iðn. Eftir að farið var að bjóða upp á framhaldsnám í snyrtifræðum til meistaraprófs, eftir gildistöku laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, gat umrædd undanþága 10. gr. laga nr. 42/1978 eigi átt við. A öðlaðist rétt til þess að leysa til sín sveinsbréf 1. ágúst 1990 og heimilaði menntamálaráðuneytið henni að leysa sveinsbréfið til sín á árinu 1992. Þar sem A lauk sveinsprófi eftir 1. janúar 1989, liggur því fyrir, að henni bar lögum samkvæmt að stunda nám við meistaraskóla með fullnægjandi árangri, til þess öðlast réttindi til að fá útgefið meistarabréf. 2. Þá skal vikið að því, hvort upplýsingar stjórnvalda, er snerta réttindi A til útgáfu meistarabréfs, séu þess eðlis, að hún geti byggt á þeim rétt. Er þar til að nefna ummæli réttindaveitinganefndar í bókun 21. ágúst 1991, sem endurtekin eru í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 6. mars 1992, þannig: "Þá er það mat nefndarinnar að á vanti 11 mánaða starfstíma í iðninni til þess að nefndin mæli með útgáfu meistarabréfs yður til handa", auk bréfs Iðnráðs Reykjavíkur til lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 23. september 1992, þar sem einnig er aðeins minnst á, að starfstímaskilyrði standi því í vegi að A geti byggt á þeim rétt til meistarabréfs. Í svari sínu til mín, dags. 27. febrúar 1994, greinir menntamálaráðuneytið frá því, að réttindaveitinganefndir séu eingöngu ráðgefandi um veitingu meistararéttinda og um þær séu ekki til sérstök lagaákvæði. Það girðir þó ekki fyrir ábyrgð á þeim upplýsingum, sem veittar voru, einkum þar sem menntamálaráðuneytið endurtók þær í bréfi til A. Þá verður, eðli máls samkvæmt, að gera þær kröfur til ráðgjafarnefnda, svo sem réttindaveitinganefndar, að þær þekki þær reglur, sem gilda um það svið, er ráðgjöf þeirra lýtur að. Hið sama á við um umsagnaraðila, svo sem Iðnráð Reykjavíkur. Hvað sem öðru líður, verða þó bréf þessara stjórnvalda eða bréf menntamálaráðuneytisins, dags. 6. mars 1992, eigi talin fela í sér stjórnvaldsákvörðun. Á hinn bóginn verður að átelja, að A hafi ítrekað fengið rangar eða villandi upplýsingar varðandi atvinnuréttindi sín hjá stjórnvöldum á sínum tíma, einkum það, að þær upplýsingar voru endurteknar af hálfu menntamálaráðuneytisins. Rangar eða villandi upplýsingar stjórnvalds geta leitt til bótaskyldu vegna þess tjóns, sem af þeim hefur leitt. Slík mál verða almennt ekki útkljáð hjá umboðsmanni Alþingis, heldur fyrir almennum dómstólum landsins. 3. Með bréfi, dags. 20. ágúst 1993, synjaði menntamálaráðuneytið erindi lögmanns A, dags. 29. janúar 1993, þar sem þess var farið á leit, að ráðuneytið kannaði mál hennar og svaraði því, hvort það gæti "heimilað embætti lögreglustjórans í Reykjavík að gefa meistarabréfið út eða lagt fyrir Iðnráð að samþykkja veitingu bréfsins". Í svari ráðuneytisins kemur fram, að A hafi lokið þeim eins árs starfstíma undir stjórn meistara, sem tilskilinn væri í 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978. Synjun ráðuneytisins byggðist hins vegar á þeim grundvelli, að A bæri samkvæmt 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990 að stunda nám við meistaraskóla með fullnægjandi árangri til þess að fá útgefið meistarabréf, en sú reglugerð er, sem fyrr segir, sett af menntamálaráðuneytinu með stoð í lögum nr. 57/1988, um framhaldsskóla, þar sem menntamálaráðuneytinu var í 25. gr. gert skylt að halda uppi framhaldsnámi fyrir iðnsveina til meistaraprófs. Áfram stendur þó enn, að það lagaskilyrði, að maður geti því aðeins leyst meistarabréf, að hann hafi lokið meistaraprófi í iðninni frá meistaraskóla, kemur fram í 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978, þar sem veitt var undanþága á meðan eigi væri meistaraskóli í viðkomandi iðn. Iðnaðarráðuneytið fer með yfirstjórn þeirra laga, sbr. 1. tölul. 8. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969. Útgáfa meistarabréfa lýtur þannig lögum samkvæmt yfirstjórn iðnaðarráðuneytisins, enda þótt skilyrði það, er nú kemur fram í 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990, um meistarapróf, sé í reglugerð settri af menntamálaráðuneytinu. Í 9. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 segir, að þeir einir eigi rétt til að kenna sig í starfsheiti sínu við löggilta iðngrein, sem hafa sveinsbréf eða meistarabréf í iðngreininni. Samkvæmt 12. gr. laganna lætur lögreglustjóri, þar sem aðili á lögheimili, af hendi meistarabréf, að fenginni umsögn hlutaðeigandi iðnráðs. Í 2. mgr. 12. gr. kemur fram, að synji lögreglustjóri um meistarabréf eða ágreiningur verður um það, hvort aðili hafi misst rétt sinn, þá sé aðila rétt að bera málið undir iðnaðarráðherra. Aðili getur ennfremur leitað úrskurðar dómstóla. Í bréfi menntamálaráðuneytisins frá 9. september 1994 kemur fram, að á fyrri hluta árs 1991 hefði verið kvartað yfir röngum afgreiðslum á meistarabréfum við það starfslið framhaldsskóladeildar ráðuneytisins, sem annaðist iðnfræðslumál. Því hefði ráðuneytið í ágúst 1991 ritað bréf til bæjarfógeta, sýslumanna og iðnráða um allt land, þar sem sérstaklega hefði verið vakin athygli á ákvæði 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990. Þá kemur fram í skýringum Iðnráðs Reykjavíkur til mín, sbr. bréf þess frá 8. nóvember 1994, að "án nokkurs vafa" hafi Iðnráð Reykjavíkur "orðið til þess með umsögn sinni, að einhverjir hafa hlotið meistarabréf án þess að uppfylla ákvæði 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990..." Með vísan til þeirra upplýsinga frá Iðnráði og menntamálaráðuneytinu, sem greinir frá hér að framan, tel ég rétt að beina því til menntamálaráðuneytisins og iðnaðarráðuneytisins, að kannað verði nánar, hvort á þeim tíma, er A sótti um útgáfu meistarabréfs, hafi menn sem svipað var ástatt um, fengið almennt útgefið meistarabréf. Að fengnum þeim upplýsingum hafi ráðuneytin, eftir atvikum, samráð um, hvernig hlutur A verði réttur og þá, meðal annars, með tilliti til þeirra röngu upplýsinga, sem hún fékk. Ég tek einnig fram, að telji A sig eigi fá viðunandi úrlausn máls síns hjá þessum stjórnvöldum, á hún þess kost, að leita til mín á ný með ósk um að lagt verði til við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að það veiti henni gjafsókn í því skyni að reka málið fyrir dómstólum, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 10. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Í máli þessu hefur komið fram, að stjórnvöldum ber ekki saman um varðveislu umsókna um meistarabréf og gagna, er þeim fylgja. Þannig kemur fram í bréfi iðnráðs til mín, dags. 8. nóvember 1994, að það geti eigi tilgreint, hverjir það kunni að hafa verið, sem hlotið hafi meistarabréf á þeim tíma, sem um ræðir í máli þessu, án þess að uppfylla tilskilin skilyrði, "þar sem öll gögn með umsóknum eru endursend lögreglustjóra eða sýslumönnum og aðeins skráð hverjir skyldu fá meistarabréf og í hvaða iðngreinum". Í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík frá 26. október 1994 segir aftur á móti, að þegar meistarabréf hafi verið gefin út, séu iðnráði "send til baka öll þau gögn sem umsókninni fylgdu". Samkvæmt 13. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 skal halda skrá yfir meistarabréf, sem veitt eru samkvæmt lögunum, og samkvæmt 3. mgr. 13. gr. skal ráðherra setja nánari fyrirmæli um þessi efni. Af þessu tilefni eru það tilmæli mín til iðnaðarráðuneytisins, að það taki til athugunar, hvort framkvæmd stjórnvalda um skráningu og varðveislu umsókna um útgáfu meistarabréfa og gagna, er þeim tengjast, sé með viðhlítandi hætti, og ef svo er ekki, þá hlutist ráðuneytið til um lagfæringar í því efni." V. Niðurstöður álits míns dró ég saman með svofellum hætti: "Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ég tel rétt, að menntamálaráðuneytið og iðnaðarráðuneytið kanni nánar, hvort á þeim tíma, sem A sótti um útgáfu meistarabréfs, hafi menn, sem svipað var ástatt um, fengið almennt útgefið meistarabréf. Að fengnum þeim upplýsingum hafi ráðuneytin, eftir atvikum, samráð um, hvernig hlutur A verði réttur. Telji A sig eigi fá viðunandi úrlausn máls síns hjá þessum stjórnvöldum, getur hún leitað til mín á ný með ósk um að lagt verði til við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að það veiti henni gjafsókn í því skyni að reka málið fyrir dómstólum, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 10. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Þá eru það tilmæli mín, svo sem rakið er í IV. kafla hér að framan, að iðnaðarráðuneytið taki til athugunar hvort framkvæmd stjórnvalda um skráningu og varðveislu umsókna um útgáfu meistarabréfa og gagna, er þeim tengjast, sé með viðhlítandi hætti, og ef svo er ekki, þá hlutist ráðuneytið til um lagfæringar í því efni." VI. 1. Með bréfi, dags. 19. október 1995, barst mér bréf frá menntamálaráðuneytinu. Þar segir meðal annars: "Hér með er yður greint frá því að menntamálaráðuneytið mun verða við ofangreindum tilmælum yðar og er undirbúningur að umbeðinni könnun á útgáfu meistarabréfa þegar hafinn. Mun yður skýrt frá niðurstöðu málsins þegar hún liggur fyrir." Með bréfum, dags. 23. febrúar og 2. apríl 1996, óskaði ég eftir upplýsingum menntamálaráðuneytisins um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti mínu. Með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 24. maí 1996, barst mér ljósrit af bréfi ráðuneytisins, dags. 20. maí 1996, til A. Þar segir m.a.: "Í samræmi við tilmæli umboðsmanns Alþingis hafa iðnaðarráðuneyti og menntamálaráðuneyti haft samráð vegna málsins. Rétt þykir að ráðuneytin fjalli hvort í sínu lagi um þau atriði málsins, sem falla undir starfssvið viðkomandi ráðuneytis. Iðnaðarráðuneytið hefur tekið til skoðunar atriði er varða rétt yðar til útgáfu meistarabréfs. Samkvæmt lögum fer menntamálaráðuneytið með málefni er varða iðnfræðslu og undirbúning vegna útgáfu sveinsbréfa og meistarabréfa. Því hefur menntamálaráðuneytið fjallað um þau atriði í áliti umboðsmanns er varða upplýsingagjöf til yðar af hálfu ráðuneytisins og réttindaveitinganefndar, fyrst með bréfi réttindaveitinganefndar dags. 21. ágúst 1991 og síðar með bréfum ráðuneytisins dags. 29. ágúst 1991 og 6. mars 1992. Í framangeindum bréfum segir að 11 mánaða starfstíma vanti í iðninni að mati réttindaveitinganefndarinnar til þess að nefndin mæli með útgáfu meistarabréfs yður til handa, þrátt fyrir að í 44. gr. reglugerðar um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi nr. 102/1990 hafi verið kveðið á um, að sá sem lýkur sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar skuli stunda nám við meistaraskóla með fullnægjandi árangri til þess að fá útgefið meistarabréf sbr. og 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 um að innlausn meistarabréfa sé háð m.a. þeim skilyrðum að hafa unnið undir stjórn meistara í a.m.k. eitt ár eftir sveinspróf og hafa að auki lokið meistaraprófi í iðninni frá meistaraskóla. Með tilvísun til framanritaðs þykir ráðuneytinu það miður að þær upplýsingar sem yður voru gefnar í bréfum ráðuneytisins og bréfi réttindaveitinganefndar voru ekki í samræmi við fortakslaus skilyrði framangreindra laga- og reglugerðarfyrimæla. Engu að síður leikur ekki vafi á því að þær réttarreglur, sem vísað er til hér að framan, eru birtar með lögmætum hætti í samræmi við lög nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Menntamálaráðuneytið hefur því ekki að lögum heimild til þess að víkja frá ofangreindum lagaskilyrðum. Þá tekur ráðuneytið undir það álit umboðsmanns Alþingis að ekki sé unnt að líta svo á að bréf menntamálaráðuneytisins dags. 6. mars sl. feli í sér stjórnvaldsákvörðun. Það er því ótvíræð niðurstaða ráðuneytisins að til þess að réttur skapist yður til handa að fá útgefið meistarabréf að lögum verðið þér að hafa stundað nám við meistaraskóla með fullnægjandi árangri. Í áliti umboðsmanns Alþingis er vikið að hugsanlegum bótarétti yðar vegna hinnar röngu upplýsingagjafar. Í gögnum ráðuneytisins liggur ekkert fyrir um að þér hafið orðið fyrir bótaskyldu tjóni hér að lútandi." 2. Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við iðnaðarráðherra, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti mínu. Svar iðnaðarráðuneytisins, dags. 22. mars 1996, hljóðar svo: "Í áliti yðar lögðuð þér fyrir iðnaðarráðuneytið og menntamálaráðuneytið að kanna hvort á þeim tíma sem A sótti um útgáfu meistarabréfs, hefðu menn sem svipað var ástatt um fengið útgefin meistarabréf. Eins og fram kom í áliti yðar fundust ekki nauðsynleg gögn um umsóknir um útgáfu meistarabréfa og afgreiðslu þeirra, að því er varðar umdæmi lögreglustjórans í Reykjavík. Eftir nánari eftirgrennslan ráðuneytisins er nú komi í ljós að umrædd gögn voru í vörslu lögreglustjóraembættisins í Reykjavík. Ráðuneytið hefur óskað eftir upplýsingum um hvort lögreglustjórinn í Reykjavík hefði á tilteknu tímabili gefið út meistarabréf til einstaklinga sem lokið höfðu sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar, án þess að þeir uppfylltu skilyrði um nám í meistaraskóla skv. 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978, sbr. reglugerð nr. 102/1990. Með bréfi lögreglustjórans í Reykajvík, dags. 12. mars sl., kemur fram að af gögnum embættisins verði ekki séð að gefin hafi verið út meistarabréf á árunum 1992 og 1993, án þess að uppfyllt væru skilyrði um nám í meistaraskóla. Hins vegar hafi fimm einstaklingar, sem svo var ástatt um, fengið útgefið meistarabréf hjá embættinu á árinu 1991. Tilvitnuð meistarabréf eru útgefin 27. mars, 21. maí og 16. júní 1991. Fram kemur í áliti yðar að Iðnráði hafi ekki verið kunnugt um setningu reglugerðar nr. 102/1990 fyrr en um haustið 1991. Ráðuneytið hefur ekki séð ástæðu til þess að leita upplýsinga hjá öðrum sýslumannsembættum, enda var umsókn A til meðferðar hjá lögreglustjóraembættinu í Reykjavík. Þó liggur fyrir bréf sýslumannsins í Hafnarfirði til iðnaðarráðuneytisins, sem ritað var í tengslum við meðferð yðar á kvörtuninni, en þar kom fram að ekki væri vitað um að meistarabréf hefðu verið gefin út hjá embættinu án þess að lögboðin skilyrði væru uppfyllt. Ráðuneytið hefur á grundvelli framkominna upplýsinga tekið upp viðræður við menntamálaráðuneytið um frekari viðbrögð við tilmælum yðar að þessu leyti. Ákvörðun verður flýtt eftir því sem kostur er. Í áliti yðar mælist þér ennfremur til þess við iðnaðarráðuneytið að það taki til athugunar hvort framkvæmd stjórnvalda um skráningu og varðveislu umsókna um útgáfu meistarabréfa og gagna, er þeim tengjast, sé með viðhlítandi hætti. Sé svo ekki er mælst til þess að ráðuneytið hlutist til um lagfæringar í því efni. Ráðuneytið lítur svo á að tilmæli yðar lúti einkum að því að ekki tókst við meðferð málsins að finna gögn um umsóknir vegna útgáfu meistarabréfa í Reykjavík, einkum og sér í lagi þar sem hlutaðeigandi aðilar vísuðu hvor á annan um vörslu þessara gagna. Það er mat ráðuneytisins, með hliðsjón af framangreindu, að misskilningur starfsmanna hjá lögreglustjóraembættinu í Reykjavík hafi ráðið mestu um það að umrædd gögn fundust ekki á sínum tíma. Engu að síður er það vilji ráðuneytisins að kannað verði hvernig þessu verði best háttað í framtíðinni. Framundan er að vænta nokkurra breytinga á starfs- og iðnmenntakerfinu. Má nefna sem dæmi að iðnaðarráðherra hefur ákveðið að skipa nefnd til þess að gera tillögur um nýskipan iðnráða og endurskoðun á reglugerð um starfssvið iðnráða. Telur ráðuneytið eðlilegt að endurskoðun á varðveislu og skráningu umsókna fylgist að við slíka almenna endurskoðun. Ráðuneytið mun gera yður grein fyrir framvindu mála um leið og tilefni gefst til." Mér barst á ný bréf frá iðnaðarráðuneytinu, dags. 20. maí 1996, en bréfinu fylgdi ljósrit af bréfi ráðuneytisins til A. Þar segir meðal annars: "... Samkvæmt lögum fer iðnaðarráðherra með málefni er varða synjun um útgáfu meistarabréfa. Hefur ráðuneytið því tekið til skoðunar þau atriði er varða rétt yðar til útgáfu meistarabréfs.... Samkvæmt 12. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 lætur lögreglustjóri, þar sem aðili á lögheimili, af hendi meistarabréf að fenginni umsögn hlutaðeigandi iðnráðs. Þá er ákvæði 2. mgr. 12. gr. svohljóðandi: "Nú synjar lögreglustjóri um meistarabréf eða iðnaðarleyfi eða ágreiningur verður um það, hvort aðili hafi misst rétt sinn, og er aðila þá rétt að bera málið undir iðnaðarráðherra. Ennfremur getur hann leitað úrskurðar dómstóla." Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði er því rétt málskotsleið að vísa synjun lögreglustjóra um útgáfu meistarabréfa til iðnaðarráðuneytis. Iðnaðarráðuneytið fékk mál þetta hins vegar ekki til umfjöllunar fyrr en umboðsmaður Alþingis hafði tekið það til skoðunar. Var kæruleið því ekki tæmd, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Fyrir liggur að yður bar lögum samkvæmt að stunda nám í meistaraskóla með fullnægjandi árangri til þess að öðlast réttindi til þess að fá útgefið meistarabréf, skv. 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978, sbr. 44. gr. þágildandi reglugerðar nr. 102/1990 um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi. Því kemur aðeins til skoðunar hvort þér eigið rétt til útgáfu meistarabréfs þar sem jafnræðisregla stjórnsýsluréttar hafi verið á yður brotin með umræddri synjun um útgáfu meistarabréfs, á þeim grundvelli að á þessum tíma hafi menn sem svipað var ástatt um fengið almennt útgefið meistarabréf. Í áliti umboðsmanns kemur fram að þér sóttuð um útgáfu meistarabréfs til lögreglustjórans í Reykjavík í lok ágúst 1992. Ráðuneytið leitaði því upplýsinga um hvort embættið hefði á árunum 1991-1993 gefið út meistarabréf til einstaklinga sem lokið höfðu sveinsprófi 1. janúar 1989 eða síðar, án þess að þeir uppfylltu skilyrði um nám í meistaraskóla skv. 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978, sbr. reglugerð nr. 102/1990. Í svari lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 12. mars sl., kemur fram að 5 einstaklingar hafi fengið útgefin meistarabréf hjá embættinu án þess að uppfylla fyrrgreind skilyrði. Þessir fimm einstaklingar höfðu fengið útgefin meistarabréf árið 1991, tvö hin síðustu útgefin 20. júní 1991, samkvæmt umsögnum frá Iðnráði Reykjavíkur dags. 16. júní 1991. Fyrir liggur að menntamálaráðuneytið sendi öllum bæjarfógetum, sýslumönnum og starfandi iðnráðum bréf, dags. 30. ágúst 1991, þar sem vakin er athygli á ákvæðum 44. gr. reglugerðar nr. 102/1990 um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi. Í ákvæðinu eru tilvitnuð skilyrði um nám í meistaraskóla tíunduð. Með því var af hálfu menntamálaráðuneytisins lögð áhersla á að meistarabréf yrðu aðeins gefin út að uppfylltum hinum tilgreindu skilyrðum. Eins og fram er komið er heimilt að bera synjun um útgáfu meistarabréfa undir iðnaðarráðherra. Iðnaðarráðherra hefur ekki sem stjórnvald á kærustigi, tekið þátt í því að móta reglu um útgáfu meistarabréfa sem brýtur í bága við tilvitnuð skilyrði. Jafnræðisregla í stjórnsýslurétti hefur almennt verið skýrð svo að leysa beri sambærileg mál sem byggja á sama lagagrunni á grundvelli sömu sjónarmiða. Hins vegar hefur ekki verið talið að jafnræðisreglan veiti mönnum tilkall til neins þess sem ekki samrýmist lögum eða reglum. Þá skapar það ekki manni rétt þó stjórnvald hafi í sambærilegu tilviki eða tilvikum látið hjá líða að beita tiltekinni réttarreglu gagnvart einhverjum aðila vegna mistaka. Þó er hugsanlegt að svo sé ef stjórnsýsluframkvæmd hefur breyst smám saman. Með hliðsjón af framangreindu er það mat iðnaðarráðuneytisins að ekki hafi skapast sú stjórnsýsluframkvæmd við útgáfu meistararbréfa sem leiði til þess að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar hafi verið á yður brotin þegar yður var synjað um útgáfu meistarabréfs. Því ber yður að uppfylla skilyrði um nám í meistaraskóla samkvæmt 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978, sbr. 44. gr. reglugerðar nr. 560/1995 um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi, en hún tók við af reglugerð nr. 102/1990."